3.3. Вдосконалення гарантій реалізації адміністративно-правового статусу працівника Національної поліції України

Удосконалення адміністративно-правового статусу працівника поліції вимагає підвищення гарантій його реалізації. Із прийняттям нового Закону України «Про Національну поліцію» гарантії забезпечення діяльності поліцейського були суттєво покращені в порівнянні з тими, що визначались Законом «Про міліцію».

У зв’язку з цим, одним із завдань, які потребують вирішення в межах даного дослідження, є визначення шляхів удосконалення відповідних гарантій.

В попередньому підрозділі нами було виділено декілька груп гарантій забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу працівника поліції. Наразі необхідно провести порівняльний аналіз положень чинного Закону «Про Національну поліцію» і Закону «Про міліцію», що втратив чинність у частині, що стосується регулювання гарантій. Так, в новому Законі «Про Національну поліцію» перелік відповідних гарантій було суттєво розширено. Зокрема, до тих гарантій, що не були передбачені Законом «Про міліцію», належать: встановлення політичної нейтральності та незалежності поліцейського, висування до нього вимог щодо недопущення суміщення з іншими видами оплачуваної діяльності, розширення системи поліцейських заходів, підвищення прозорості кадрового добору на посаду поліцейського, тощо. Між тим, слід зауважити, що все ще залишаються окремі недоліки в їх правовому регулюванні. Отже, зупинимось на виявленні таких недоліків.

Перший з них, безумовно, — це неповна відповідність обсягу та змісту гарантій діяльності поліцейського, закріплених національним законодавством України, тим, що визначені в міжнародних актах. Зокрема, аналізуючи Основоположні принципи застосування сили та вогнепальної зброї службовцями органів правопорядку ООН від 1990 р.

Таким чином, одним із недоліків законодавчого регулювання гарантій забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу поліцейського є неповнота такого регулювання.

Другим недоліком є недостатня чіткість визначення змісту окремих гарантій. Зокрема, надавши поліцейському право застосовувати різні види поліцейських заходів, законодавець нечітко визначив підстави та умови застосування деяких з них. Наприклад, в ст.ст. 44-46 Закону «Про Національну поліцію» зазначено, що поліцейський зобов’язаний у письмовій формі повідомити свого керівника про застосування до особи фізичної сили, спеціального засобу або вогнепальної зброї та про завдання особі тілесних ушкоджень унаслідок такого застосування [1]. Однак, у ситуаціях, пов’язаних з масовими заворушеннями або терористичними актами, фактично майже неможливо встановити серйозність заподіяної шкоди фізичному здоров’ю та кількість постраждалих. Тому дана норма потребує уточнення із прив’язкою до таких ситуацій.

Проблема нечіткості визначення підстав застосування поліцейських заходів підіймається деякими науковцями. Так, Я. Ю. Корнєєва та В.

Пропозиції щодо удосконалення гарантій діяльності працівників органів внутрішніх справ свого часу висловлювали такі вчені як В. С. Венедиктов [175, с. 78-85], Ю. Ф. Кравченко [176, с. 25], О. В. Лавриненко [177, с. 15-26; 178, с. 27-39], О. Я. Лапка [179, с. 109-123; 180, с. 47-49], С. В. Онищук [181, с. 179-184] та ін. Також існує немало сучасних досліджень, присвячених даній проблематиці. Деякі з них були частково враховані при розробці нового Закону України «Про Національну поліцію». Розглянемо окремі із таких пропозицій.

Так, М. Д. Мартинов зауважує, що вдосконалення системи органів внутрішніх справ необхідно розпочати перш за все з реформування всієї правоохоронної системи та сектору безпеки України на основі попередньо узгодженої концепції. Науковець зазначає, що в разі окремого реформування кожної силової структури може виявитись, що певні важливі напрямки правоохоронної діяльності не будуть забезпечуватись жодним із існуючих органів. Крім того, М. Д. Мартинов вважає, що одним з напрямків підвищення ефективності діяльності органів внутрішніх справ є уникнення складної та бюрократизованої системи зовнішнього і внутрішнього документообігу, яка істотно загострює їх діяльність. У зв’язку з цим, вчений пропонує впровадити в практичну діяльність єдині норми створення уніфікованих управлінських документів та організації роботи із службовими документами в умовах застосування електронного документостворення і документообігу з метою запобігання втратам електронної службової інформації [182, с.

Що ж до спрощення системи документообігу, то з цього приводу необхідно зазначити, що нині в цій сфері залишається чинним Наказ

Міністерства внутрішніх справ «Про затвердження Інструкції з оформлення документів у системі МВС України» від 27 липня 2012 р. № 650 [183]. Між тим, за словами Хатії Деканоідзе, найближчим часом в органах поліції планується запровадити електронний документообіг [184]. Вважаємо, що це буде важливим кроком на шляху до реформування органів внутрішніх справ України.

На необхідність суттєвої корекції гарантії правової захищеності працівників міліції (поліції) вказують Г. В. Симоненко та Р. В. Бойко. На думку науковців, лишаються несформульованими наступні поняття:

1) гарантія того, що всі вимоги працівника міліції (поліції) будуть виконані;

2) гарантія законності діяльності працівника міліції (поліції); 3) гарантія обґрунтованості міліцейського (поліцейського) втручання; 4) гарантія довіри працівнику міліції (поліції); 5) гарантія примусового здійснення законних вимог працівника міліції (поліції); 6) відповідальність за протидію законній діяльності працівника міліції (поліції); 7) заходи по забезпеченню особистої безпеки працівника міліції (поліції) [185, с. 23]. З науковцями можна погодитись лише частково, оскільки механізм застосування деяких із визначених ними гарантій існував ще до прийняття нового Закону «Про Національну поліцію». Зокрема, обов’язковість виконання законних вимог поліцейського забезпечується, по-перше, законодавчим закріпленням такої обов’язковості; по-друге, встановленням юридичної відповідальності (адміністративної та кримінальної) за виявлення непокори; по-третє, наданням поліцейському права у визначених законом випадках застосувати примусові поліцейські заходи.

У зв’язку з цим, слушною видається пропозиція О. П. Нагорного, який свого часу (ще в 2003 р.) запропонував закріпити в Законі України «Про міліцію» статтю, яка регламентує «право співробітника міліції на судовий захист». Для більшої гарантованості прав співробітника міліції вчений також обґрунтував необхідність доповнення частиною 3 статті 15-1 Закону України «Про міліцію»: «Весь ризик юридичних наслідків у випадку застосування вогнепальної зброї співробітником міліції переноситься на особу, яка вчинила дії, які можуть бути витлумачені співробітником міліції як погроза його особистій безпеці» [186, с. 15]. Оцінюючи актуальність даної пропозиції в сучасних умовах (після набуття чинності Закону України «Про Національну поліцію»), варто зауважити, що право працівника захищати свої права, свободи та законні інтереси всіма способами, що передбачені законом, закріплене в п. 6 ч. 10 ст. 62 Закону «Про Національну поліцію». Що ж стосується врегулювання питання ризику юридичних наслідків від законного та обґрунтованого застосування вогнепальної зброї поліцейським, то дана пропозиція залишається актуальною, оскільки не врахована в чинному законодавстві.

На необхідність врегулювати питання застосування зброї працівником органів внутрішніх справ з урахуванням положень міжнародних актів також вказує М. М. Романяк. Вчений зазначає, що необхідне виділення в окрему статтю крайніх випадків, настання яких зумовлює умисне застосування працівниками органів внутрішніх справ вогнепальної зброї, а також процедур застосування [187, с. 82]. З цього приводу слід зазначити, що питання винятковості застосування вогнепальної зброї поліцейським та її застосування без попередження визначені в ч.ч. 4 та 6 ст.

Деякі науковці, крім іншого, звертають увагу на необхідність більш чіткого регламентування діяльності окремих підрозділів поліції. Наприклад, К. В.2Керліц пропонує прийняти окремий закон, яким будуть врегульовані питання функціонування системи органів досудового слідства, визначатиметься процесуальний статус слідчого, регламентуватимуться його права, обов’язки, що сприятиме законодавчому підвищенню гарантій його захищеності [188, с. 326]. Дана пропозиція не позбавлена сенсу, однак, необхідно враховувати, що досить детально статус слідчого врегульований в КПК України. Тому дублювання цих положень є зайвим. Між тим, слід уточнити статус працівників інших структурних підрозділів поліції — спеціальної поліції та поліції особливого призначення.

Проблему удосконалення соціальних гарантій працівників органів внутрішніх справ підіймає В. М. Зінич. Науковець зауважує, щоб запобігти корупції та іншим порушенням законності в органах внутрішніх справ, органам державної влади необхідно створити систему стимулів, які повинні включати відповідний рівень оплати праці, забезпечення житлом, надання пільг безплатного проїзду в транспорті, зниження оплати за комунальні послуги, тощо. Важливу роль у належному виконанні органами внутрішніх справ своїх завдань, на думку вченого, також відіграє рівень їх управління, стабільність кадрового ядра та управлінської ланки. На сьогодні чинні методики висунення працівників на керівні посади, як вважає науковець, є недостатньо ефективними [189, с. 139-140]. Зазначимо, що законодавством України значно підвищено рівень соціальної захищеності поліцейських. Зокрема, суттєво збільшено розмір їх посадового окладу, передбачено різноманітні доплати та надбавки, тощо [171]. Також задекларовано право на отримання жила. Однак, щодо останнього, то на практиці виникає ряд проблем із реалізацією даного права, тому слід констатувати, що деякі соціальні гарантії, надані поліцейському Законом України «Про Національну поліцію», на жаль, поки що залишаються суто декларативними.

Стосовно питання кардинальної зміни кадрової політики, як важливої гарантії стабільності та ефективності діяльності Національної поліції, слід зазначити, що в законодавстві України закладено саме такий підхід до формування нових поліцейських кадрів. Варто погодитись з думкою С. Г. Брателя, який обґрунтовує необхідність утвердження нової філософії виховання та освіти працівників органів внутрішніх справ та образу чесного поліцейського, який поважає людську індивідуальність, дотримується законів і прав людини, викликає повагу громадян, що користуються його послугами. Така модель суттєво відрізняється від традиційних підходів, оскільки передбачає персональне зростання працівників; залучення в лави поліції лише найкращих спеціалістів; соціалізацію працівника з перших днів його служби; встановлення гуманних взаємовідносин як всередині поліцейської системи, так і зовні, у спілкуванні з громадянами. Науковець зауважує, що в даному випадку йдеться про розвиток людських відносин між працівниками та адміністрацією, які можливі лише в умовах взаємної чесності та довіри всередині поліцейської системи [190, с. 6].

Отже, окрім зміни порядку проведення добору на посаду поліцейського, важливо також удосконалити методику та програму первинного та подальшого навчання поліцейських. При цьому, важливим здобутком нового Закону України «Про Національну поліцію» можна вважати визначення чітких вимог до кандидата на посаду поліцейського, а також утворення спеціального органу, уповноваженого проводити конкурс та здійснювати добір на посади поліцейських — поліцейської комісії. Такий підхід гарантує підвищення прозорості та демократичності кадрового добору в органах поліції.

Деякі науковці вказують на важливість підвищення рівня

інформаційної обізнаності працівників поліції. Зокрема, С. В. Онищук зазначає, що поряд з необхідністю організації перепідготовки та сприяння в трудовлаштуванні громадян, звільнених з органів внутрішніх справ, та членів їх сімей, забезпечення їх прав на покращення житлових умов, медично- психологічної реабілітації працівників органів внутрішніх справ, які зазнали фізичних пошкоджень внаслідок виконання службових обов’язків, існує необхідність реєстрації Міністерством внутрішніх справ України всіх встановлених законодавством нормативно-правових актів, посилення праці над підготовкою і виданням коментованих збірників нормативних актів, що регламентують порядок та умови проходження служби. Запровадження організаційно-правового забезпечення права на інформацію з урахуванням положень чинного законодавства України та його поточних змін здійснить правове врегулювання обробки соціально-правової інформації в електронній формі та відкриє доступ до неї [191]. В даному випадку фактично мова йде про упорядкування методологічного забезпечення діяльності працівників поліції. Таке забезпечення має вкрай важливе значення для забезпечення реалізації поліцейським свого адміністративно-правового статусу. Адже лише за умови чіткого та повного інформаційного та методологічного забезпечення діяльності поліцейського можливо уникнути багатьох практичних помилок, насамперед в нестандартних ситуаціях, які можуть призвести до людських жертв.

О. М. Юрченко, І. В. Сервецький та О. В. Сапрун у своєму дослідженні підіймають проблему гарантій забезпечення взаємодії поліцейського з населенням, а також залучення громадських формувань до виконання правоохоронних завдань. Вчені запропонували на першому рівні, рівні територіальної громади, функціональні завдання з охорони громадського порядку, попередження, виявлення, припинення злочинів на відповідній території, що не становлять значної суспільної небезпеки, залишити за територіальною громадою. На їх думку, необхідно створити інститут старости (шерифа), спираючись на історичний досвід та закордонну практику тих країн, де найкраще виражене місцеве самоврядування. Староста (шериф) обирався б з дієздатного місцевого населення 18-65 років на відповідний термін, в межах територіальної громади з реальною наближеністю до людей та незначною складністю проведення виборів, цей термін можна скоротити до одного-двох років, додатково вивчивши це питання, також визначити систему підзвітності перед відповідною радою та незалежність від сільського, селищного, міського голови [192, с. 47]. Слід зазначити, що реформування органів внутрішніх справ передбачає утворення замість дільничних міліціонерів місцевих шерифів. Однак, підпорядкування цих шерифів не відрізняється від того, що встановлено щодо інших поліцейських. У зв’язку з цим, слід погодитись з пропозицією науковців щодо покладення завдання з охорони порядку на місцях на шерифів, обраних територіальною громадою.

Окремо необхідно зупинитися на питанні удосконалення гарантій законності діяльності поліцейських та забезпечення дотримання ними прав та свобод людини та громадянина.

Сьогодні проблема дотримання прав, свобод та інтересів людини та громадянина в Україні, зокрема, правоохоронними органами, стоїть досить гостро. Про це йдеться у Листі Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини від 3 квітня 2015 року на адресу Кабінету Міністрів України та Апарату Верховної Ради України «Подання щодо вжиття заходів загального характеру, необхідних для виконання рішень Європейського суду з прав людини, що набули статусу остаточного у I кварталі 2015 року». В ньому міститься стислий огляд проблем, які призвели до визнання Європейським судом з прав людини порушень Україною Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, та

пропозиції щодо їх вирішення [193].

Статистика показує, що кількість позовів до Європейського суду з прав людини у Страсбурзі від українських громадян кожного року зростає. Згідно з даними, які подані на сайті Європейського суду, на стадії розгляду 16150 скарг від українських позивачів, що становить 19 % від кількості справ з усіх 47 країн. У цій статистиці Україна лідирує [194, с. 4]. І левова частка порушень прав людини допускається саме співробітниками правоохоронних органів.

Б. І. Стахура вказує, що для усунення прогалин у законодавстві України щодо нормативно-правового закріплення прав і свобод людини та громадянина, їх правових гарантій, а також діяльності органів внутрішніх справ щодо їх забезпечення, назріла необхідність у доповненні та внесенні змін до Конституції України, в яких повинні бути визначені принципи діяльності органів виконавчої влади, зокрема, і органів внутрішніх справ, щодо забезпечення прав та свобод людини, міститися узагальнений перелік прав і свобод, їх конституційні гарантії, процедура їх забезпечення, порядок відновлення. Важливо, на думку вченого, привести нормативні акти Міністерства внутрішніх справ України у відповідність до міжнародних стандартів у сфері забезпечення прав і свобод людини [195, с. 50]. З пропозицією науковця можна погодитись. Однак, недостатньо лише закріпити в Конституції та законах України основні засади забезпечення прав та свобод людини та громадянина працівниками поліції. Необхідно також імплементувати міжнародні стандарти діяльності поліцейського в цьому напрямку до національного законодавства.

Як вказує О. С. Стеблинська, метою запровадження міжнародних стандартів має стати саме закріплення таких форм і напрямів діяльності органів поліції, їх посадових осіб, які забезпечували б функціонування суспільних відносин у різних сферах життєдіяльності на засадах непорушності конституційних прав і свобод людини і громадянина. Такий правовий стандарт взаємовідносин органів міліції та громадян повинен виходити зі статусу людини як суб’єкта, перед яким міліція відповідальна за свою діяльність [196, с. 194].

Важливою гарантією забезпечення законності діяльності поліцейського є здійснення своєчасного контролю. Одним із нововведень Закону України «Про Національну поліцію» є запровадження інституту громадського контролю за діяльністю поліції. Зокрема, відповідно до ст. 87 цього закону, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Київська та Севастопольська міські ради, обласні, районні та міські ради мають право за результатами оцінки діяльності органу поліції на території Автономної Республіки Крим, міст Києва та Севастополя, відповідної області, району або міста своїм рішенням прийняти резолюцію недовіри керівнику відповідного органу (підрозділу) поліції, що є підставою для звільнення його із займаної посади [1].

Проаналізувавши інститут громадського контролю поліції, В. В. Галаган та М. В. Романенко дійшли висновку, що новий Закон «Про Національну поліцію» встановлює чітку схему звільнення тих керівників територіальних органів поліції, які порушують вимоги закону. Але є ще деякі проблеми, наприклад, не визначено такої ж можливості прийняття резолюції недовіри щодо всіх працівників поліції, які порушують вимоги закону, а не лише керівників [197, с. 34]. У зв’язку з цим, необхідно врегулювати питання прийняття резолюції недовіри щодо інших працівників поліції.

Крім того, на нашу думку, необхідно передбачити порядок здійснення державного контролю за діяльністю працівників поліції, не допускаючи при цьому необгрунтованого втручання в неї.

Таким чином, для удосконалення гарантій забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу працівника поліції вважаємо за необхідне: 1) в окремій статті Закону України «Про Національну поліцію» передбачити гарантії діяльності професійних спілок поліцейських; визначити їх права та обов’язки, в тому числі у відношенні захисту прав та інтересів поліцейських; порядок їх формування, тощо; 2) встановити на рівні закону загальні рекомендації щодо поведінки та повноважень поліцейських в умовах військового, надзвичайного стану та під час окупації іноземною державою; 3) передбачити основні форми та методи здійснення державного контролю за діяльністю поліцейського за принципом поділу контрольних повноважень між законодавчою, виконавчою та судовою владою; 4) доповнити положення статей Закону України «Про Національну поліцію», якими врегульоване питання застосування поліцейських заходів: уточнити випадки їх застосування під час масових зворушень та значного скупчення людей, а також розробити детальні рекомендації та інструкції щодо поведінки поліцейського у різних нетипових ситуаціях; 5) визначити механізм реалізації деяких соціальних гарантій, зокрема, права поліцейського на забезпечення житлом — закладати кошти у бюджеті відповідного рівня, організовувати державне житлове будівництво, тощо.

Удосконалення гарантій забезпечення реалізації адміністративно- правового статусу поліцейського є одним із важливих завдань, які потребують першочергового вирішення. Необхідно не лише дотримуватися принципу повноти законодавчого регулювання гарантій, але і визначити механізм їх дії, щоб задекларовані гарантії могли реалізовуватися на практиці.

3.4.