<<
>>

Роль та місце Генерального прокурора України в системі органів прокуратури України

Інститут Генерального прокурора України займає ключове місце в централізованій системі органів прокуратури України та відіграє важливу роль в системі органів державної влади України.

В процесі розбудови незалежної України завжди дискусійним та актуальним було питання про місце Генерального прокурора України в системі влади та в системі прокуратури. Останніми роками точилися гострі дискусії над прийняттям нового Закону України «Про прокуратуру» та реформуванням інституту Генерального прокурора України. 14 жовтня 2014 року було прийнято нову редакцію Закону України «Про прокуратуру», який набирає чинності 25 квітня 2015 року. З огляду на це,актуальність питання ролі, місця та повноважень Генерального прокурора України в єдиній централізованій системі органів прокуратури України є очевидною.

Тим не менш, реформування інституту Генерального прокурора України, як і централізованої системи органів прокуратури, повинне бути спрямоване на утвердження законності в організації та діяльності органів державного управління, розвитку державності та правової системи, удосконалення діяльності прокуратури, яка має реалізовуватися в пріоритетних напрямках забезпечення реальної охорони прав і свобод людини та громадянина. Відтак, системний аналіз ролі, місця та повноважень Генерального прокурора України в єдиній централізованій системі органів прокуратури України дозволить висвітлити проблемні аспекти даного інституту в структурі державного апарату Української держави.

Питання ролі, місця та повноважень Генерального прокурора України в тій чи іншій мірі досліджували такі вчені як: Г.В. Атаманчук, В.Г. Бессарабов, Є.М. Блажівський, В.М. Гусаров, Л.М. Давиденко, І.В. Європіна, В.Є. Загородній, І.М. Козьяков, М.В. Косюта, В.М. Куц, О.М. Литвак, В.Я. Малиновський, О.І. Медведько, О.Р. Михайленко, М.І. Мичко, В.П. Пшонка, Г.П. Середа, В.В. Сухонос, В.В.

Цвєтков, М.К. Якимчук та інші. Однак, сьогодні інститут Генерального прокурора України залишається дослідженим не у повній мірі, незважаючи на його особливу актуальність. До того ж, у Верховній Раді України іде мова про реформування системи прокуратури. Відтак, ефективність реформи залежатиме від місця ролі та повноважень Генерального прокурора України в централізованій системі органів прокуратури. Вважаємо, що прийняття 14 жовтня 2014 року нової редакції Закону України «Про прокуратуру» [33] стало якісною реформою наявної моделі прокуратури.

Відзначимо, що поняття «Генеральний прокурор України» можна розглядати 1) як посаду, 2) як інститут державної влади, 3) як керівника централізованої системи органів прокуратури України.

Перш за все, зазначимо, що, згідно ст. 13 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного), централізована система органів прокуратури складається з: 1) Генеральної прокуратури України; 2) прокуратур АРК, областей, міст Києва та Севастополя; 3) прокуратур міських, районних, міжрайонних, районних у містах. При цьому, за наявності потреби, Генеральний прокурор України уповноважений на створення спеціалізованих прокуратур на правах обласних, міських, районних та міжрайонних [35].

Варто одночасно зазначити, що нова редакція Закону України «Про прокуратуру» передбачає дещо іншу, реформовану систему прокуратури України. Так, відповідно до ч. 1 ст. 7 даного Закону систему прокуратури України становлять: 1) Генеральна прокуратура України; 2) регіональні прокуратури; 3) місцеві прокуратури; 4) військові прокуратури [33].

На характер управлінської діяльності Генерального прокурора України і підпорядкованих йому керівників прокуратур істотно впливає принцип єдності і централізації прокуратури і пов’язаний з ними принцип єдиноначальності при винесенні управлінських рішень. Історично окреслений принцип був сформований ще при правлінні Петра І і закріплений в указі «Про посаду Генерал-прокурора», де було зазначено, що верховному прокуророві були підпорядковані всі прокурори в колегіях і судах [36, с.

13].

Принцип централізму системи прокуратури України черпає свої історико-правові витоки ще з радянського законодавства. Провідний радянський дослідник прокуратури М.Ю. Рагінський акцентував у своїй праці увагу на тому, що під централізмом необхідно розуміти не лише організаційну побудову прокурорської системи, але й саму діяльність органів прокуратури [37, с. 49].

Роль Генерального прокурора України в централізованій системі органів прокуратури України полягає в тому, що він має організаційно-управлінські повноваження щодо здійснення загального керівництва, за якого визначаються цілі, завдання органів прокуратури, що закріплюються у наказах, інструкціях та інших управлінських рішеннях (актах, документах) нормативно-правового характеру. Водночас, він є головою дорадчого органу - колегії Генеральної прокуратури України, що функціонує у режимі, унормованому її Регламентом, скеровує її роботу та проводить у життя відповідними наказами. Здійснює керівництво, пов’язане з виконанням поточних завдань, що реалізуються у таких правових формах, як видання обов’язкових розпоряджень, встановлення певних обмежень, заборон, правил, що регламентують діяльність системи органів прокуратури.

О.І. Медведько наголошує на тому, що виключні повноваження Генерального прокурора України, пов’язані зі здійсненням конституційних функцій прокуратури не слід змішувати з повноваженнями Генеральної прокуратури, які доцільно закріпити в окремій статті Закону України «Про прокуратуру» [15, с. 48]. Як слушно відзначив О.Р. Михайленко, якщо немає визначення конкретних юридичних обов’язків Генерального прокурора України, то залишається «розмитою» його юридична відповідальність, що також є складовою частиною його правового статусу [38, с. 91]. Повноваження Генерального прокурора України чітко окреслені в ст. 15 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного). Так, в сфері керівництва системою прокуратури, Генеральний прокурор України уповноважений:

1) спрямовувати роботу органів прокуратури і здійснювати контроль за їхньою діяльністю;

2) призначати першого заступника, заступників Генерального прокурора України, керівників структурних підрозділів, головного бухгалтера, інших працівників Генеральної прокуратури України;

3) затверджувати структуру і штатну чисельність підпорядкованих органів прокуратури, розподіляти кошти на їх утримання;

4) призначати за погодженням з Верховною Радою Автономної Республіки Крим прокурора Автономної Республіки Крим;

5) призначати заступників прокурора Автономної Республіки Крим, прокурорів областей, міст Києва і Севастополя, їх заступників, міських, районних, міжрайонних, а також прирівняних до них інших прокурорів;

6) відповідно до законодавства визначати порядок прийняття, переміщення та звільнення прокурорів, слідчих прокуратури та інших спеціалістів, за винятком осіб, призначення яких передбачено цим Законом;

7) відповідно до законів України видавати обов’язкові для всіх органів прокуратури накази, розпорядження, затверджувати положення та інструкції;

8) присвоювати класні чини згідно з Положенням про класні чини працівників прокуратури, вносити подання Президенту України про присвоєння класних чинів державного радника юстиції 1, 2 і 3 класів [35].

Одночасно, слід наголосити, що в новій редакції Закону України «Про прокуратуру» була здійснена реформа системи повноважень Генерального прокурора України. Так, в ч. 1 ст. 9 даного закону передбачено, що Генеральний прокурор України:

1) представляє прокуратуру у зносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, установами та організаціями, а також прокуратурами інших держав та міжнародними організаціями;

2) організовує діяльність органів прокуратури України, у тому числі визначає межі повноважень Генеральної прокуратури України, регіональної та місцевих прокуратур в частині виконання конституційних функцій;

3) призначає прокурорів на адміністративні посади та звільняє їх з адміністративних посад у встановленому цим Законом порядку;

4) у встановленому цим Законом порядку на підставі рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів приймає рішення про застосування до прокурора Генеральної прокуратури України, прокурора регіональної чи місцевих прокуратур дисциплінарного стягнення або щодо неможливості подальшого перебування їх на посаді прокурора;

5) призначає на посади та звільняє з посад прокурорів Генеральної прокуратури України, в тому числі керівників та заступників керівників підрозділів Генеральної прокуратури України у встановленому цим Законом порядку;

6) повідомляє в десятиденний строк Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів про наявність вакантних або тимчасово вакантних посад у Генеральній прокуратурі України;

7) затверджує акти з питань щодо організації діяльності органів прокуратури;

8) забезпечує виконання вимог щодо підвищення кваліфікації прокурорів Генеральної прокуратури України;

9) затверджує загальні методичні рекомендації для прокурорів з метою забезпечення однакового застосування норм законодавства України під час здійснення прокурорської діяльності;

10) виконує інші повноваження, передбачені цим та іншими законами України [33].

Порівняльний аналіз діючого Закону України «Про прокуратуру» [35], а також прийнятої нової редакції Закону України «Про прокуратуру», яка набирає чинності 25 квітня 2015 року, дає нам можливість стверджувати, що не було здійснено кардинальної реформи структурних елементів системи повноважень Генерального прокурора України.

Відтак, можна стверджувати, що повноваження Генерального прокурора не змінюються у зв’язку із прийняттям нового Закону України «Про прокуратуру» [35]. Одночасно варто наголосити, що новий закон встановлює нові механізми та порядок реалізації окремих повноважень Генерального прокурора України.

Порівняльний аналіз діючого Закону України «Про прокуратуру» [35], а також прийнятої нової редакції Закону України «Про прокуратуру», яка набирає чинності 25 квітня 2015 року, дає нам можливість стверджувати, що не було здійснено кардинальної реформи структурних елементів системи повноважень Генерального прокурора України. Відтак, можна стверджувати, що повноваження Генерального прокурора не змінюються у зв’язку із прийняттям нового Закону України «Про прокуратуру». Одночасно варто наголосити, що новий закон встановлює нові механізми та порядок реалізації окремих повноважень Генерального прокурора України. Так, нова редакція Закону України «Про прокуратуру» в ст. 9 передбачає повноваження Генерального прокурора України щодо повідомлення Кваліфікаційно- дисциплінарної комісії прокурорів про наявність вакантних або тимчасово вакантних посад у Генеральній прокуратурі України, змінено порядок прийняття Генеральним прокурором України нормативних підзаконних нормативно-правових актів, визначено повноваження щодо загальних методичних рекомендацій для централізованої системи органів прокуратури [35].

Генеральний прокурор України, перебуваючи на чолі усієї прокурорської системи, виходячи з принципу єдності прокуратури, відповідно до ст. 37 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного), уповноважений здійснювати практично всі повноваження наглядового, обвинувального і судово-представницького характеру, які мають підпорядковані йому прокурори [35]. У новій редакції Закону України «Про прокуратуру» дещо по іншому визначаються повноваження керівника прокуратури щодо контролю та нагляду. Так, в п. 2 ч. 1 ст. 9 Закону чітко визначено, що Генеральний прокурор України організовує діяльність органів прокуратури України, у тому числі визначає межі повноважень Генеральної прокуратури України, регіональної та місцевих прокуратур в частині виконання конституційних функцій [33].

Зрозуміло, що повноваження щодо організації обов’язково включають в себе і повноваження щодо контролю та нагляду. На нашу думку, не можна вести мову про організацію та керівництво, коли останнє не включає в себе контрольно-наглядових функцій.

Вважаємо, що саме через повноваження Генерального прокурора України визначаються місце та роль в централізованій системі органів прокуратури України. Перейдемо до аналізу цитованих норм щодо повноважень Генерального прокурора України, а також наведемо власну класифікацію і характеристику функцій інституту Генерального прокурора України.

Найпершим повноваженням Генерального прокурора України, яке випливає зі ст. 15 Закону України «Про прокуратуру» є організація роботи та безпосереднє управління централізованою системою прокуратури. Так, відповідно до ст. 122 Конституції України,прокуратуру України очолює Генеральний прокурор України [34]. Управління системою прокуратури є різновидом державного управління, за допомогою якого забезпечується узгодженість та упорядкованість органів, підрозділів і дій прокурорських працівників як єдиного цілого в інтересах ефективного вирішення покладених на них завдань згідно з визначеною компетенцією.

Однією з умов ефективної роботи системи органів прокуратури є належна її організація, постійне удосконалення стилю й методів діяльності, забезпечення злагодженої та ритмічної роботи всіх органів, підрозділів і посадових осіб для належного виконання поставлених перед ними практичних завдань.

В доктрині можна зустріти різні підходи до розуміння поняття «організація». Останнє досить часто використовують для позначення об’єкта, який має впорядковану внутрішню структуру і є цілісним комплексом взаємозалежних елементів та особливою функціональною єдністю із зовнішнім оточенням. Організацією в цьому значенні визнається система органів прокуратури на чолі з Генеральним прокурором України. В інших випадках, за «організацію» вважають заходи щодо впорядкування (по горизонталі) діяльності системи, органу, підрозділу, працівників шляхом визначення галузевих і службових завдань, повноважень та компетенції, прав, обов’язків, відповідальності. Інструментами досягнення цієї мети є: розподіл обов’язків; прогнозування; планування; контроль виконання; аналіз й оцінка виконаної роботи. Як додаткові інструменти використовують кадрове і матеріально-технічне забезпечення, діловодство, наукову організацію праці, складовими якої є досягнення науки і техніки, передовий досвід, оптимізація умов праці [39, с. 27-29].

В.М. Гусаров вважає, що організація діяльності прокуратури має статичну і динамічну сторони. При цьому, статичну сторону утворюють заходи, спрямовані на раціональний поділ праці, створення і підтримання організаційного ладу, належних умов праці, здорової психологічної атмосфери тощо. Динамічна сторона утворює повсякденну процесуальну і непроцесуальну діяльність прокурорів, що пов’язана з постановкою перед підлеглими оперативних задач, наданням конкретних завдань, контролем за їх виконанням та оцінкою проведеної роботи» [40, с. 9]. Цю точку зору підтримали В.В. Сухонос [41, с. 21-22] і В.Є. Загородній [42, с. 7].

Ми погоджуємось із такою позицією науковців, що під організацією роботи в органах прокуратури варто розуміти комплекс (систему) заходів і дій, спрямованих на раціональний розподіл повноважень й узгодженість індивідуальних дій прокурорів, створення та підтримання належних умов праці і організаційного порядку; а також нормального психологічного клімату в колективі з тим, щоб забезпечити злагоджену роботу прокуратури загалом з реалізації завдань і функцій, сформульованих у Конституції України, Законі України «Про прокуратуру» та інших нормативно-правових актах, у тому числі наказах Генерального прокурора України [39, с. 29]. При цьому, організацію не можна ототожнювати та зводити виключно до управління та керівництва. Поняття «організація» порівняно є ширшим та означає комплекс повноважень, які реалізуються для забезпечення функціонування та розвитку централізованої системи органів прокуратури України.

Разом з тим, коли іде мова про роль та місце Генерального прокурора України в централізованій системі прокуратури, у теорії й на практиці застосовується термін «управління», який походить від латинського «administration» і буквально означає керування, управління, діяльність з надання допомоги у будь-чому [43, с. 31].

Як правило, управління визначається як багатогранна організаційна діяльність держави, спрямована на виконання її завдань та функцій, що здійснюються через практичну діяльність органів виконавчої влади [44, с. 107]. Дещо іншою є позиція вчених, які визначають управління як цілеспрямований організаційний та регулюючий вплив держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку і діяльність особи і громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображених у Конституції та законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої через діяльність органів державної влади, наділених необхідною компетенцією [43, с. 32]. Поряд з тим, інколи управління розглядається як сукупність цілеспрямованих впливів органів державної влади, які справляються з ними в рамках відповідної компетенції, на певних осіб, соціальні системи, а також на весь соціальний організм в цілому [45, с. 21].

В.В. Цвєтков під управлінням розуміє функцію організованих соціальних систем, що забезпечує збереження їх структури і впорядкування відповідно до закономірностей функціонування. Соціальне управління здійснюється через вплив на свідомість і волю людей [46, с. 218]. Натомість Г.В. Атаманчук розглядає управління як цілеспрямований, свідомий, продуманий, організуючий і регулюючий вплив людей на власну, суспільну, колективну і групову життєдіяльність, що здійснюється як безпосередньо (самоврядування), так і через спеціально створені структури [47, с. 50].

Управління варто розглядати саме як процес цілеспрямованого впливу керівника на підлеглих для забезпечення ефективної діяльності цієї системи відповідно до поставлених перед нею функціональних цілей і завдань. Потреба в управлінні з’являється на тому етапі, коли виникає необхідність спільної діяльності людей [48, с. 18].

Поняття «управління» варто розглядати як процес цілеспрямованого впливу керівника на підлеглих (колектив працівників) з метою забезпечення ефективного функціонування даної системи відповідно до поставлених перед нею функціональних цілей і завдань. Потреба в управлінні виявляється саме там й тоді, де і коли виникає потреба у спільній діяльності людей [39, с. 29].

Водночас, доцільним буде додати, що управління в прокуратурі пов’язане з виникненням, зміною та припиненням правовідносин управлінського характеру. Суб’єктами правовідносин є Генеральний прокурор України, а також інші посадові особи органів прокуратури, наділені правом прийняття управлінських рішень. Колективи прокуратур, їх відділів та управлінь є виконавцями управлінських рішень. Що ж стосується органів прокуратури, то з огляду на дію принципу єдиноначальності, відповідні колективи прокуратур, їх відділів та управлінь є виконавцями управлінських рішень. Лише в такій ролі їх можна вважати суб’єктами управління. Це не позбавляє керівників структурних підрозділів і окремих прокурорських працівників права звертатися до керівників прокуратур з ініціативою прийняття певних управлінських рішень [15, с. 47]. Як бачимо, коли мова йде про прокуратуру, то акцентується увага на таких її ознаках, як централізованість та єдиноначальність. При цьому, ніхто не говорить про недемократичність такої системи та зловживання своїми посадовими правами. Така система обумовлена особливостями завдань та цілей, які ставляться перед прокуратурою. Окрім того, в системі органів державної влади наявними є ряд елементів щодо стримувань та противаг, на випадок зловживання посадовими обов’язками.

Погоджуємось із позицією О.І. Медведька, який наголошує, що управлінська діяльність Генерального прокурора України носить підпорядкований характер стосовно здійснення прокуратурою наглядових та інших функцій, покладених на неї статтею 121 Конституції України. В свою чергу, чітка реалізація останніх є можливою лише з використанням форм централізованої управлінської діяльності, властивих прокурорській системі, під управлінським впливом Генерального прокурора України. Без тісного взаємозв’язку управління і функцій прокурорського нагляду, підтримання державного обвинувачення і судового представництва діяльність прокуратури була б позбавлена будь-яких організаційних засад. З іншого боку, надмірна заорганізованість прокурорської діяльності здатна відволікти прокурора від реалізації нагальних заходів, які диктуються обстановкою на місці. Отже, важливим завданням науки й практики є визначення Генеральною прокуратурою і Генеральним прокурором України оптимального співвідношення між обсягами виконання завдань і доручень [15, с. 45].

Звертаємо увагу, що передумовою здійснення Генеральним прокурором України організації та управління централізованою системою органів прокуратури України є наперед визначена мета та завдання. При цьому, під метою розуміють бажаний стан системи, досягнення якого в процесі управління дає змогу вирішити певну проблему (наприклад, підвищити рівень службової дисципліни, удосконалити якість професійного навчання працівників, поліпшити стан матеріально-технічного забезпечення тощо).

Для досягнення мети, яка може бути довгостроковою, реалізуються конкретні завдання. Під завданнями ми розуміємо наперед визначений, запланований для виконання обсяг роботи, справ і т. п. [49, с. 40]. Іншими словами, завдання є цільовими управлінськими рішеннями, які розробляються, приймаються та реалізуються в централізованій системі прокуратури для забезпечення ефективного управління органами, підрозділами та працівниками прокуратури.

Таким чином, повноваження Генерального прокурора України щодо організації та управління централізованою системою органів прокуратури закономірно обумовлюють функцію планування Генерального прокурора України, яка покликана забезпечити виконання покладених на органи прокуратури завдань, що формулюються на основі прогнозу цілей діяльності прокуратури. Залежно від масштабності управлінських проблем і ступеня готовності учасників управлінського процесу до їх вирішення розробляються глобальні, загальні, конкретні, стратегічні, оперативні, кінцеві, попередні, перспективні та найближчі завдання, що знаходяться у певній взаємозалежності між собою. Проявом цієї взаємозалежності є правило, за яким конкретні завдання не можуть бути сформульовані раніше, ніж будуть визначені загальні на найвищому рівні прокурорської системи [39, с. 30].

Як бачимо, в рамках здійснення повноваження щодо організації роботи та безпосереднього управління централізованою системою прокуратури, Генеральний прокурор України реалізує функцію прогнозування. В.П. Пшонка та О.М. Литвак зазначають, що функція прогнозування є напрямом діяльності, що має на меті одержання й обробку інформації про майбутній можливий стан організації та діяльності органів прокуратури і завершується формулюванням прогнозу в частині виникнення, розвитку, припинення тих чи інших управлінських ситуацій, які мають значення для системи управління органів прокуратури. На основі прогнозів прокурор має можливість більш об’єктивно підійти до виявлення потреби в реалізації своїх повноважень, зокрема, що стосується викриття порушень законів, реагування на ці порушення і відновлення законних прав громадян та інтересів держави. Прогнозування іноді називають функцією формування цілей [39, с. 34]. Сьогодні функція прогнозування Генерального прокурора знаходиться на досить низькому рівні. Ми вважаємо, що даний інститут потрібно розвивати в цього напрямі. Не зважаючи на актуальність та нагальність, функція прогнозування нівелюється та не використовується в повсякденній правозастосовчій практиці Генеральної прокуратури України. Вважаємо окреслене негативною тенденцією, так як прогнозування за своєю сутністю покликане упереджувати потенційні небезпеки та проблеми. Прогнозування повинно здійснюватись спеціальним аналітичним відділом Генеральної прокуратури, який наповнюють фахівці та спеціалісти з різних сфер. На наше переконання, функція прогнозування здатна якісно підвищити ефективність роботи всієї централізованої системи органів прокуратури.

В контексті аналізу повноважень Генерального прокурора України щодо організації роботи та безпосереднього управління централізованою системою органів прокуратури потрібно акцентувати увагу на тому, що особливості здійснення Генеральним прокурором України управління системою прокуратури відрізняються від управлінської діяльності вищих і центральних органів виконавчої влади. Так, діяльність прокуратури спрямована на захист прав та інтересів людини і громадянина та інтересів держави при здійсненні прокурорського нагляду, підтриманні державного обвинувачення та судового представництва.

Враховуючи викладене, поняття «організація» й «управління» можуть розглядатись як близькі за своїм змістом і значною мірою перехресні. Однак існують щодо цього й інші точки зору. За однією із них поняття «організація» ширше, ніж «управління», і містить друге як елемент. За іншою - «управління», навпаки, ширше, ніж «організація», через що його необхідно розглядати як елемент «управління». Відмінною від двох попередніх є думка, згідно з якою означені поняття вважаються рівнозначними.

Кожна з наведених позицій має свою логічну основу, що дає їм право на існування. На наше переконання, щодо органів прокуратури, враховуючи специфіку їх завдань і сутність діяльності, найбільш прийнятною є перша точка зору, відповідно до якої організація в широкому її розумінні охоплює впорядкування, оптимізацію прокурорської системи; науково обґрунтований поділ праці; своєчасну постановку оперативних завдань; контроль за їх виконанням; оцінку виконаної роботи й інші організаційно-управлінські заходи з удосконалення прокурорської діяльності. Такий висновок узгоджується з практикою підготовки і видання Генеральним прокурором України наказів щодо організації роботи та управління в органах прокуратури [39, с. 30-31].

Аналізуючи повноваження Генерального прокурора України, також варто зазначити, що поряд з управлінням та організацією, він здійснює також функцію керівництва. Щодо даного терміну, то як в науці, так і в законодавстві немає єдиного підходу. На думку Л.М. Давиденка, керівництво являє собою діяльність керівника по створенню і підтриманню організаційного порядку та управління справами і людьми [50, с. 3-7].

Практично ідентичною є позиція М.І. Мичка, який зазначає, що керівні повноваження можуть застосовувати лише керівники органів прокуратури, а управлінські - також інші прокурори [51, с. 16].

Ми вважаємо послідовною та обґрунтованою позицію В.П. Пшонки та О.М. Литвака, які під керівництвом розуміють діяльність відповідного керівника (органу, підрозділу прокуратури) щодо створення та підтримання організаційної упорядкованості управління перебігом справ та людьми. Керівник - завжди організатор, а управлінець - не завжди керівник. Зазначене передусім означає, що управління здійснюють як керівники, так й інші особи, наприклад, фахівці [39, с. 31]. Вважаємо, що керівництво передбачає поточний контроль справ безпосередньо тим чи іншим керівником. Таким чином, функцію керівництва системою органів прокуратури Г енеральним прокурором не слід зводити до функції управління та організації.

Аналізуючи ст. 15 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного), наступним повноваженням Генерального прокурора України в централізованій системі органів прокуратури України є здійснення ним контролю за діяльністю прокуратури в цілому. Так, функція контролю представляє сукупність дій і заходів, спрямованих на перевірку відповідності виконання роботи встановленим завданням, з’ясування причин виявлених відхилень, розробку рекомендацій з усунення виявлених порушень та внесення пропозицій щодо коригування раніше прийнятих рішень з метою більш ефективного управління прокурорською діяльністю [39, с. 34-35].

До основних видів контролю, що застосовуються на практиці, належать: прямий і непрямий, плановий і позаплановий, поточний і підсумковий. За місцем здійснення розрізняють такі види контролю: перевірки на місцях та перевірки на основі документальної інформації про виконану роботу [39, с. 35].

В.М. Горшеньов та І.Б. Шахов у своїх працях розглядають контроль як систему спостереження та перевірки процесу функціонування відповідного об’єкта з метою усунення його відхилення від заданих параметрів [52, с. 30], корегування ситуації і превенція можливих відхилень [52, с. 31-32]. Відзначається і така риса контролю, як можливість контролюючого органу скасовувати акти підконтрольних структур [53, с. 6].

А.Ф. Козлов в контексті дослідження сутності контролю дійшов висновку, що підлеглість являє собою складну за змістом функцію, яка містить щонайменше три компоненти: здійснення контролю за роботою органів нижчого рівня; усунення виявлених недоліків, порушень законності, а також давання вказівок по усуненню недоліків у діяльності підпорядкованих органів по організації їх роботи [54, с. 28].

В централізованій системі органів прокуратури України внутрішнє управління і внутрішній контроль тісно взаємопов’язані. Загальновизнаним серед вчених є те, що робота централізованої системи органів прокуратури буде малоефективною за відсутності чіткого механізму контролю. З огляду на це, контроль в прокурорській системі є обов’язковим елементом управління та керівництва Генерального прокурора України. При цьому, такий контроль може здійснюватись: 1) як засіб управління (керівництва) і 2) як гарантія забезпечення ефективного виконання вимог, що містяться в актах прокурорського реагування [39, с. 358-362].

Таким чином, повноваження Генерального прокурора України в частині нагляду та контролю за діяльністю централізованої системи органів прокуратури є обов’язковими умовами ефективної діяльності прокуратури як органу. Окреслені повноваження Генерального прокурора забезпечують постійний тонус системи прокуратури.

Наступним повноваженням Генерального прокурора України є призначення першого заступника, заступників Генерального прокурора України, керівників структурних підрозділів, головного бухгалтера, інших працівників Генеральної прокуратури України. Дискусійним сьогодні є питання стосовно того, чи демократично і неупереджено діє Генеральний прокурор України. Також виникає неоднозначне питания стосовно того, чи це відповідає ст. 3 Конституції України [34]. Вважаємо, що такі повноваження не є надто широкими та такими, що дискредитують норми Конституції України. Навпаки, виходячи із сутності прокуратури як органу, який має бути централізованою, єдиноначальною та координованою системою, то повноваження, передбачені п. 2 ч. 1 ст. 15 Закону України «Про прокуратуру» є цілком демократичними та такими, що відповідають реаліям життя [35].

Згідно п. 4 ч. 1 ст. 15 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного), окремим повноваженням Генерального прокурора України є призначення за погодженням з Верховною Радою Автономної Республіки Крим прокурора Автономної Республіки Крим [35]. В контексті зазначеного, варто навести зауваження О.І. Медведька. Так, він наголошує, що дещо нестандартним є передбачений у Законі України «Про прокуратуру» (пункт 4 частини 1 статті 15) порядок призначення прокурора Автономної Республіки Крим за погодженням з Верховною Радою АРК. Останнє зумовлює тотальне порушення принципу централізації системи органів прокуратури України. Діяльність та спрямованість роботи централізованої системи органів прокуратури України повинна бути зосереджена на забезпеченні єдиного розуміння і застосування законів в Україні. Наявність в Автономної Республіки Крим статусу культурної автономії, аж ніяк не робить винятку для прокуратури АРК. Тому умова Закону України «Про прокуратуру» щодо погодження Верховної Ради Автономної Республіки Крим кандидата на пост прокурора АРК прямо суперечить інтересам України. Існує також прогалина законодавства щодо ситуації, коли Верховна Рада Автономної Республіки Крим не дасть свого погодження на пропоновану Генеральним прокурором України кандидатуру [15, с. 60]. Ми підтримує таку наукову позицію, оскільки прокурор АРК не має і не повинен мати будь-якого спеціального статусу, порівняно із іншими органами прокуратури, з огляду на те, що АРК не є якимось самостійним утворенням, а Верховна Рада АРК не має самостійного державного значення.

Наступним повноваженням є затвердження структури і штатної чисельності підпорядкованих органів прокуратури, а також розподілення коштів на їх утримання [35]. Структура Генеральної прокуратури України побудована за функціональною ознакою. Цим обумовлено існування в ній відповідних структурних підрозділів, а саме головних управлінь, управлінь, відділів на правах управлінь та відділів. Така структура забезпечує ефективні управлінські взаємозв’язки між Генеральною прокуратурою України та підпорядкованою їй централізованою системою органів прокуратури. Вважаємо, що наділення керівників обласних прокуратур повноваженнями щодо затвердження структур обласних прокуратур призведе до дисбалансу централізованої роботи органів прокуратури України і суттєво знизить коефіцієнт ефективної роботи всієї прокуратури України.

Відповідно до частини 3 статті 16 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного) персональний склад колегій затверджується Генеральним прокурором України. Водночас у статті 15, присвяченій управлінським повноваженням Генерального прокурора України, нічого не сказано про його право призначати Колегію Генеральної прокуратури України, яку він сам і очолює (частина 3 статті 14 Закону) [35].

Разом з тим, Генеральний прокурор України затверджує персональний склад науково-методичної ради Генеральної прокуратури України, яка діє для вивчення пропозицій щодо поліпшення організації і діяльності органів прокуратури, а також реалізації його права на законодавчу ініціативу (частина 2 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного)), що також доцільно передбачити серед його управлінських повноважень [35]. Вважаємо, що окреслене повноваження Генерального прокурора України є ілюстрацією принципу централізації та єдиноначальності прокуратури, оскільки він безпосередньо формує кадри в прокуратурі, починаючи від місцевих прокурорів і закінчуючи структурою Генеральної прокуратури України.

Наступним повноваженням Генерального прокурора України є видача наказів, розпоряджень, затвердження положень та інструкцій, які є обов’язковими для єдиної централізованої системи органів прокуратури. Тісно пов’язаним із зазначеним повноваженням є право Генерального прокурора України визначати порядок прийняття, переміщення та звільнення прокурорів, слідчих прокуратури та інших спеціалістів. В Законі України «Про прокуратуру» (досі чинного) дані повноваження прописані окремо, хоча реалізуються вони, по суті, разом.

Актуальним є питання нормотворчих повноважень Генерального прокурора України. В доктрині можна зустріти різні обґрунтування та діаметрально протилежні позиції. Вважаємо, що чинне законодавство України прямо передбачає нормотворчу функцію Генерального прокурора України. Так, відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 15 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного) Генеральний прокурор України відповідно до законів України видає обов’язкові для всіх органів прокуратури накази, розпорядження, затверджує положення та інструкції [35].

Аналіз даної норми дає нам можливість стверджувати, що накази, розпорядження, положення та інструкції, які видає Генеральний прокурор України у відповідності до законів України є обов’язковими виключно для системи прокуратури України. Тобто, дана категорія документів носить нормативний характер. Відтак, на нашу думку, Генеральний прокурор України реалізує також функцію нормотворення в сфері централізованої системи прокуратури України.

Поряд з цим, варто зазначити позицію О.І. Медведька, який наголошує, що видання Генеральним прокурором України актів, названих у пункті 7 частини 1 статті 15 Закону України «Про прокуратуру», навряд чи можна вважати його управлінськими повноваженнями. Це скоріше правові форми реалізації цих повноважень, оскільки здійснення кожного з них так чи інакше тягне за собою видання певного організаційно-управлінського акта [15, с. 56].

До кола повноважень Генерального прокурора України входить також присвоєння класних чинів згідно з Положенням про класнічини працівників прокуратури. Дане повноваження покликане стимулювати ефективну та прозору роботу централізованої системи органів прокуратури України.

Звертаємо увагу, що відповідно до пункту 24 наказу Генерального прокурора України «Про організацію роботи і управління в органах прокуратури» організаційне забезпечення управлінських заходів Генерального прокурора України, контроль за виконанням його доручень, додержанням вимог наказів та інших документів з питань організації роботи покладається на організаційно-контрольний підрозділ Генеральної прокуратури України [55].

В контексті дослідження питання ролі, місця та повноважень Генерального прокурора України в єдиній централізованій системі потрібно звернути увагу на наступну прогалину законодавства. Погоджуємось із позицією науковців, які наголошують на прогалину законодавства в частині питання, що стосується співвідношення компетенції власне Генерального прокурора України і особи, яка офіційно і легально тимчасово виконує його обов’язки. О.І. Медведько слушно підкреслив, що може скластися враження, що ця особа може бути наділена такими ж повноваженнями, як і Генеральний прокурор України, виходячи з того, що сам він використати їх не в змозі. Також погоджуємось із думкою вчених, що виконувач обов’язків Генерального прокурора України повинен мати право приймати лише рішення, які стосуються вирішення поточних питань. Стратегічні ж рішення (видання функціональних наказів, призначення на посади і звільнення з посад прокурорів областей тощо) повинні прийматись безпосередньо Генеральним прокурором України. В законі можна було б установити конкретний перелік повноважень, які має право реалізовувати сам Генеральний прокурор України, а не тимчасово виконуючий його обов’язки [15, с. 49].

Хоча в ст. 15 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного) не іде мова про будь-які інші повноваження, системний аналіз законодавства дає нам можливість стверджувати, що до кола повноважень Генерального прокурора України входить також функція представництва централізованої системи прокуратури. При цьому, ідеться не про представництво у цивільно- правовому і господарсько-правовому розумінні, що теж не виключено, коли Генеральний прокурор України як керівник Генеральної прокуратури захищає її інтереси у відповідних правовідносинах. Маються на увазі випадки, коли Генеральний прокурор України представляє прокуратуру України перед українським суспільством і навіть на міжнародному рівні, зокрема у рамках Міжнародної асоціації прокурорів або беручи участь у зустрічах генеральних прокурорів країн Ради Європи чи Співдружності незалежних держав. У межах України Генеральний прокурор здійснює представництво у відносинах між прокуратурою та вищими органами держави: Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, центральними органами виконавчої влади, Верховним Судом України тощо, підписуючи від імені прокуратури відповідні документи. У зв’язку з цим слід підкреслити, що представницька діяльність Генерального прокурора носить, передусім, не церемоніальний, а змістовний характер. У ході двосторонніх і багатосторонніх зустрічей вдається досягти принципових рішень, виробити рекомендації у важливих питаннях співробітництва [15, с.66].

Функція представництва Генерального прокурора України полягає в тому, що він представляє централізовану систему прокуратури України перед іншими органами державної влади України, органами місцевого самоврядування, а також з судовими органами інших держав та міжнародними організаціями. Так, Генеральний прокурор України бере участь у пленарних засіданнях Верховної Ради України, засіданнях комітетів і комісій Верховної Ради, Ради національної безпеки і оборони України, з’їздах суддів України з метою інформування цих органів про стан законності і участі в обговоренні питань зміцнення правопорядку.

Окрему звернемо увагу на діяльність Генерального прокурора України у Вищій раді юстиції. Згідно ст. 5 Закону України «Про Вищу раду юстиції» Генеральний прокурор України є членом Вищої ради юстиції за посадою і не може делегувати цього права своєму заступнику, навіть тимчасово. Як член Вищої ради юстиції він має такі ж права і обов’язки, як і всі інші члени ради; він бере участь у вирішенні питань, пов’язаних з діяльністю Вищої ради юстиції як органу, відповідального за формування високопрофесійного суддівського корпусу. Особливістю його правового статусу, як члена цієї ради, є те, що відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 34 Закону України «Про Вищу раду юстиції» лише Генеральний прокурор України звертається до Вищої ради юстиції з пропозицією розглянути питання щодо несумісності діяльності прокурора із займаною посадою [56].

Аналізуючи функцію представництва Генеральним прокурором України централізованої системи органів прокуратури, слід відмітити, що серед зовнішніх видів управлінської діяльності прокуратури, які мають безпосереднє відношення до Генерального прокурора України, можна назвати також: а) координацію діяльності щодо протидії злочинності центральними органами внутрішніх справ, служби безпеки, податкової міліції, органів митної служби та інших правоохоронних органів (ст. 10 Закону України «Про прокуратуру»); б) розв’язання питань, що випливають з міжнародних угод про надання правової допомоги, про початок досудового розслідування, розслідування кримінальних проваджень, видачу злочинців або осіб, які підозрюються у вчиненні кримінальних правопорушень, направлення повідомлень про наслідки кримінального переслідування, а також інші передбачені питання (ст. 26 Закону України «Про прокуратуру») [15, с. 70-71]. Як бачимо, діяльність Генерального прокурора України не обмежується виключно організацією системи органів прокуратури України, але і поширюється на співпрацю з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування. Окреме місце займає діяльність Генерального прокурора України у міжнародній співпраці з іноземними органами з різних питань.

В контексті висвітлення функції представництва органів прокуратури, ключовим є питання підконтрольності та підзвітності Генерального прокурора України Верховній Раді України та Президенту України. Питання про підзвітність та підконтрольність діяльності прокуратури є одним із найбільш дискусійних в юридичній літературі. Одні автори пропонують усі контрольні повноваження за діяльністю прокуратури передати або лише Верховній Раді України, або лише Президентові України [57, с. 49-50], тоді як інші виступають за спільний контроль за діяльністю прокуратури України з боку Президента України та Верховної Ради України [58, с. 170-171].

Що ж до можливості висловлення недовіри парламентом Генеральному прокурору України і пов’язаної із цим відставки, то це порушує баланс повноважень між главою держави і парламентом. Адже Верховна Рада може підтримати або не підтримати ініціативу Президента в цьому питанні і до того ж сама відправити Генпрокурора у відставку, чого не має права зробити глава держави. У зв’язку з цим, як вважає колишній Генеральний прокурор України М. Потебенько, «висловлення недовіри, яке має наслідком відставку Генерального прокурора України на підставі сумніву чи якогось припущення, є неприйнятним» [59, с. 80-87].

Не можемо погодитись з ідеєю М.В. Косюти про позбавлення Верховної Ради права висловлювати недовіру Генеральному прокурору [57, с. 51-54]. Наша позиція полягає в тому, що Верховна Рада України є представницьким органом українського народу і є найпершою формою безпосередньої демократії. Виходячи з того, що Верховна Рада України отримала вотум довіри від усіх громадян України, а також те, що її склад утворюють представники різних соціальних груп, то законодавчий орган повинен мати повноваження щодо висловлення недовіри Генеральному прокурору України.

В літературі можна зустріти думку стосовно того, що Генеральний прокурор України підпорядковується Верховній Раді України, тому що звітує перед нею. Однак ми не підтримуємо такого твердження, оскільки неточно трактуються вимоги ст. 2 Закону України «Про прокуратуру», у якій зазначається, що Генеральний прокурор України не менш як один раз на рік інформує Верховну Раду про стан законності, а не про діяльність взагалі [35].

Слушно зазначає В.В. Сухонос, що надання такої інформації є однією із форм взаємовідносин Генерального прокурора України з Верховною Радою і Президентом України, а тому зазначене не може розглядатися як прояв підконтрольності. Водночас, слід мати на увазі, що така інформація може бути надана як в усній формі, коли Генеральний прокурор виступає на пленарному засіданні Верховної Ради чи засіданні комітету Верховної Ради, так і письмово [14, с. 218].

Як форму взаємодії Генерального прокурора і парламенту можна розглядати те, що він інформує депутатів на пленарних засіданнях Верховної Ради України про стан розслідування окремих резонансних справ, особисто озвучує свої подання про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності і арешт суддів, відповідаючи при цьому, на запитання депутатів.

Погоджуємось із висновком В.В. Сухоноса, що контроль з боку Верховної Ради України за діяльністю Генерального прокурора України проявляється у формі: 1) використання народними депутатами свого права на депутатські запити і депутатські звернення з підстав і в порядку, визначених законом, без протиправного втручання в діяльність прокуратури; 2) діяльності тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій парламенту; 3) висловлення недовіри Генеральному прокурору України, що тягне за собою його відставку з посади [14, с. 225].

Разом з тим, потрібно акцентувати увагу на тому, що наявність широкого кола повноважень та функцій по відношенню до всієї централізованої системи прокуратури України аж ніяк не може розглядатись як авторитарне владарювання.

По-перше, ознаки централізму, підпорядкованості та скерованості прокуратури обумовлені специфікою функцій та призначення цього органу в державному апараті.

По-друге, Генеральний прокурор України підконтрольний та підзвітний Президенту України та Верховній Раді України.

У зв’язку з цим, ми критикуємо позицію науковців щодо прискореної децентралізації прокурорської системи України [60, с. 44]. В сучасних умовах формування та розвитку Української держави децентралізація прокуратури не сприяла б виробленню єдиної правової політики. Посилання ж на досвід країн, у яких така децентралізація давно існує, не є переконливими з огляду на те, що в них (Німеччина, Франція тощо) взагалі не існує єдиної прокурорської системи, а органи прокуратури по суті «прикріплені» до судів відповідного рідня [15, с. 44].

Таким чином, в результаті проведення нами аналізу ролі, місця та повноважень Генерального прокурора України в централізованій системі органів прокуратури України, ми дійшли висновку, що Генеральний прокурор виконує наступні функції в централізованій системі органів прокуратури України: 1) функція організації роботи та управління; 2) функція керівництва; 3) функція планування; 4) функція прогнозування; 5) функція нагляду і контролю; 6) нормотворча функція в сфері прокуратури; 7) установча функція; 8) функція представництва.

В теорії права поняття «функції» розглядаються науковцями по-різному. Так, В.Г. Афанасьєва вказує, що функції управління - це операції, дії суб’єкта управління, що відповідають послідовним стадіям управлінського циклу та сукупність яких складає зміст управлінського процесу [61, с. 207]. Г.В. Атаманчук зазначає, що такими функціями є реальний, силовий, цілеспрямований та регулюючий вплив на кероване явище [62, с. 120-121]. Д.М. Бахрах наголошує на тому, що вказані функції є типовими видами взаємодії між суб’єктами і об’єктами, тобто теж прирівнює їх до самого управлінського впливу [63, с. 63-64].

Ми вважаємо, що під функціями Генерального прокурора України варто розуміти основні напрями цілеспрямованої діяльності, яка здійснюється в органах і підрозділах прокуратури, її посадовими особами для досягнення узгодженості в організації прокурорської праці, що реалізуються в управлінському процесі через визначені процедури [39, с. 33]. На нашу думку, всі функції Генерального прокурора України варто поділяти на зовнішні та внутрішні. До зовнішніх ми відносимо ті напрями діяльності з реалізації «зовнішніх» цілей, що стоять перед системою прокуратури та її органами. До внутрішніх функцій ми відносимо управління в органах прокуратури, що призначені для упорядкування діяльності власне системи цього відомства держави. Функції Генерального прокурора України слугують засобом і формою досягнення організаційної мети управління - ефективної та скоординованої роботи централізованої системи органів прокуратури України.

З огляду на проведений аналіз ролі, місця та повноважень Генерального прокурора України в єдиній централізованій системі органів прокуратури, ми дійшли також наступних висновків. По-перше, роль Генерального прокурора України полягає в тому, що він має організаційно-управлінські повноваження щодо здійснення загального керівництва системою органів прокуратури, за якого визначаються цілі, завдання органів прокуратури, що закріплюються у наказах, інструкціях та інших управлінських рішеннях. По-друге, роль та місце Генерального прокурора України в системі прокуратурі визначаються саме через повноваження, чітко визначені виключно законами. По-третє, Генеральний прокурор України виконує ряд функцій, які випливають із його повноважень.

1.4

<< | >>
Источник: БАСАРАБ РУСЛАН ІГОРОВИЧ. ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА УКРАЇНИ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2015. 2015

Еще по теме Роль та місце Генерального прокурора України в системі органів прокуратури України:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -