<<
>>

3.1 Проблеми розмежування функціональних та адміністративних повноважень Генерального прокурора України

Сьогодні, в умовах реформування державного апарату України, особливо гострою є проблема місця, статусу та повноважень централізованої системи органів прокуратури, які очолює Генеральний прокурор України.

Вперше це питання набуло міжнародного розголосу 20 вересня 2010 року, коли Моніторинговий комітет Парламентської асамблеї Ради Європи з питань виконання обов’язків державами - членами Ради Європи підготував доповідь «Функціонування демократичних інститутів в Україні». Венеціанська комісія заявила глибоке занепокоєння та розкритикувала Україну у надмірній концентрації наглядових повноважень в прокуратурі, що, на думку Парламентської асамблеї Ради Європи, є загрозою демократії у нашій державі і суперечить європейським стандартам [155, с. 18].

Інститут Генерального прокурора України потребує критичного аналізу через призму проблемних аспектів організаційно-правових засад його діяльності. На наше переконання, реформу централізованої системи органів прокуратури варто розпочинати саме з її керівника, який власне і забезпечує організацію та функціонування. Варто зазначити, що інститут Генерального прокурора України є прорадянського зразка, що є закономірним в силу того, що Україна стала правонаступником СРСР. Зрозуміло, що рівень розвитку суспільства і правовідносин у СРСР далеко не відповідає сучасним ринковим, демократичним правовідносинам в Україні. Однак, модель прокуратури і, відповідно, інституту Генерального прокурора України залишилась незмінною.

З огляду на зазначене, дослідження актуальних питань, аспектів та проблем реалізації повноважень Генерального прокурора України набирає особливої актуальності. На основі виокремлених проблемних аспектів діяльності Генерального прокурора України можливим стане наведення в подальшому пропозицій щодо напрямів оптимізації відповідних організаційно-правових засад.

Актуальними питаннями, аспектами, проблемами реалізації повноважень і енерального прокурора України в тій чи іншій мірі займались такі відомі вчені як: В.Т.

Білоус, Ю.М. Грошевий, П.М. Каркач, М.В. Косюта, В.О. Макарченко, В.І. Малюга, І.Є. Марочкін, О.І. Медведько, М.І. Мичко, О.Р. Михайленко, М.О. Потебенько, Є.М. Попович, М.В. Руденко, В.П. Рябцев, О.В. Скрипнюк, В.М. Точиловський, В.В. Сухонос, В.І. Шишкін, П.В. Шумський, Ю.С. Шемшученко, М.К. Якимчук та інші.

Водночас варто відзначити, що питання проблем реалізації повноважень Генерального прокурора України в літературі висвітлено дуже поверхнево. Окрім того, станом на сьогодні в доктрині доволі важко знайти конструктивну критику проблемних аспектів та прогалин діяльності Генерального прокурора України. Відтак, окреслена нами тема потребує самостійного та послідовного комплексного аналізу. Таким чином, аналіз проблем реалізації повноважень Генерального прокурора України є черговим та невід’ємним етапом нашого дисертаційного дослідження.

Найпершим проблемним аспектом реалізації повноважень Генерального прокурора України є місце Генерального прокурора та місце централізованої системи органів прокуратури в системі органів державної влади України. Окреслена проблема включає в себе питання стосовного того, до якої гілки влади належить прокуратура, кому вона підпорядковується, хто має право контролювати, який порядок призначення прокурорів, яка ієрархія та субординація в системі органів прокуратури і т.п.

Погоджуємось із позицією, що для забезпечення об’єктивного і повного аналізу місця та ролі української прокуратури серед інших органів державної влади необхідно враховувати наступне: по-перше, прокуратура - один із елементів державного механізму, а тому принципи його організації і функціонування притаманні й прокуратурі; по-друге, сама держава є складовою частиною більш широкої політичної системи суспільства, елементи якої перебувають у постійній взаємодії. Отже, дослідження інституту прокуратури потрібно здійснювати принаймні на двох рівнях - на рівні взаємодії органів прокуратури з іншими органами державної влади, що в сукупності становлять державний апарат та на рівні взаємодії прокуратури з інститутами політичної системи суспільства.

Проте вказані рівні дослідження не можна розглядати окремо, оскільки принципи побудови державного механізму, його структура, функції та способи їх реалізації безпосередньо залежать від розвитку політичної системи суспільства, його політичної та правової культури [155, с. 18]. На нашу думку, проблемні аспекти реалізації організаційно-правових засад діяльності Генерального прокурора України випливають, по-перше, із порядку організації централізованої системи органів прокуратури, і, по-друге, із взаємодії з іншими державними органами. Окреме місце займає питання координації Генеральним прокурором України діяльності правоохоронних органів у випадках, визначених законом.

Звертаємо увагу, що, відповідно до ст. 6 Конституції України, державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України [34]. Аналіз наведених конституційних положень, а також аналіз положень Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного) [35] дає нам можливість зробити висновок, що законодавчо централізовану систему органів прокуратури не віднесено до жодної із гілок державної влади.

Таким чином, сьогодні проблема визначення місця Генерального прокурора України і прокуратури в системі органів державної влади та зарахування до однієї з її гілок є однією з найбільш дискусійних як у вітчизняній, так і в зарубіжній юридичній літературі.

Буквальний аналіз ст. 6 Конституції України може призвести до хибного висновку, що прокуратура взагалі не може бути віднесена до державної влади і не може бути названої державним органом. Останнє обґрунтовується тим, що державна влада обмежується виключно трьома гілками влади - законодавчою, виконавчою і судовою, а так як прокуратура не належить до жодної із названих гілок, то не може бути державним органом взагалі, оскільки прямо суперечить Основному Закону України. На наш погляд, даний висновок є поспішним, хоча і має окремі раціональні ідеї.

Більшість дослідників в окресленій проблемі схиляються до думки, що прокуратура посідає самостійне місце в системі влади, будучи своєрідним інструментом отримання і противаги гілок влади. Серед них, зокрема, Ю. Шемшученко, С. Ківалов, В. Тацій, Р. Михайленко, В. Ковальський, Ю. Грошевий, І. Марочкін, М. Йоффе, Ю. Шульженко та ін. Деякі фахівці зараховують прокуратуру до законодавчої або виконавчої влади, інші - до судової (В. Шишкін [156], В. Погорілко, М. Малишко [157], М. Костицький [158]). Водночас, зі змісту Конституції України випливає, що прокуратура не належить ні до законодавчої, ні до виконавчої, ні до судової гілок влади [159, с. 257-258]. Відтак, центральним постає питання, до якої ж гілки належать проблеми реалізації організаційно-правових засад Генерального прокурора України, як керівника централізованої системи органів прокуратури.

Б.Н. Габричідзе та А.Г. Чернявський у своїй роботі дійшли чіткого висновку, що орган виконавчої влади являє собою частину системи виконавчої влади, яка виступає за дорученням і від імені держави, здійснює діяльність виконавчо-розпорядчого характеру, має власну компетенцію, власну структуру та застосовує притаманні їй форми і методи діяльності [160, с. 58]. В. Сухонос доповнює дане визначення тим, що органи виконавчої влади, на противагу органам законодавчої влади, діють на безперервній основі, а не сесійно. Іншими словами, на відміну від органів судової влади, компетенція органів виконавчої влади поширюється на всі віднесені до їх відання види правовідносин, а не на правовідносини у конкретній справі з визначеними учасниками процесу [155, с. 21].

Аналіз наведеного класичного підходу до розуміння сутності виконавчого органу дає нам можливість зробити висновок, що Генеральний прокурор України і система прокуратури не є інститутом виконавчої влади, оскільки на органи прокуратури не покладається регулювання соціально- економічних, духовно-культурних чи адміністративно-політичної сфер суспільного життя. Віднесення централізованої системи органів прокуратури України до виконавчої гілки влади, як це пропонують робити деякі автори [157;161, с.

46; 162, с. 2] є юридично непослідовним та необгрунтованим. Ми вважаємо, що Генерального прокурора України неправильно відносити до виконавчої гілки влади, оскільки це не відповідатиме функціям системи прокуратури, визначених ст. 121 Конституції України [34].

Звертаємо увагу, що управлінська діяльність Генеральної прокуратури України поза прокурорською системою докорінно відрізняється від управлінської діяльності вищих і центральних органів виконавчої влади. Так, при здійсненні державного управління економікою закономірним є те, що уповноважені органи державної влади здійснюють пряме втручання у діяльність господарюючих суб’ктів, тобто здійснюють безпосереднє керівництво нею шляхом оперативно-розпорядчих дій [163, с. 329-330].

У розрізі наведеного, варто також наголосити на висновках експертів Ради Європи, на думку яких відокремлення прокуратури від виконавчої влади є однією, але далеко не єдиною гарантією створення дієвого, ефективного органу прокуратури, співвідносного із завданнями правової держави [164, с. 87]. Цікавою є ситуація, що в європейських державах система прокуратури належить або до виконавчої гілки влади або до ж до судової гілки влади. При цьому, Рада Європи наголошує на самостійному характері прокуратури як спеціальному правоохоронному органі держави. Вважаємо, що модель прокуратури і її місце в державному апараті повинні визначатись саме виходячи із системи стримувань і противаг.

Генерального прокурора України не можна віднести і до судової гілки влади, оскільки відповідно до ст. 3 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» судову систему України складають суди загальної юрисдикції та суд конституційної юрисдикції. При цьому, суди загальної юрисдикції утворюють єдину систему судів. Єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні є Конституційний Суд України [76].

Доречним буде навести висновок В. Сухоноса, що прокуратура України не може розглядатися як повноцінний елемент судової гілки влади. Основним завданням судів у будь-якій демократичній державі є вирішення конкретних спорів про право.

Саме тому за загальним правилом суд не має права з власної ініціативи порушувати провадження у справі, тобто ініціювання розгляду тієї чи іншої справи має виходити не від суду, а від наділеної відповідним процесуальним правом сторони - позивача, обвинувача, заявника тощо. Компетенція органів прокуратури має кардинально іншу природу. При здійсненні нагляду за додержанням законів, зокрема при виконанні судових рішень у кримінальних справах, застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян, а також за додержанням прав і свобод людини і громадянина, законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами органи прокуратури є активним суб’єктом правовідносин. При цьому, система органів прокуратури, як і органи виконавчої влади, являє собою ієрархічну централізовану структуру. Остання ознака аж ніяк не властива судовій гілці влади [155, с. 22].

Таким чином, вважаємо, що Генеральний прокурор України, як і централізована система органів прокуратури, не належить до жодної із трьох класичних гілок державної влади, визначених ст. 6 Конституції України і має цілком самостійний і незалежний характер. Водночас вважаємо, що на конституційному рівні необхідним є закріплення положень, які визначатимуть статус прокуратури поряд із даними гілками влади.

Варто наголосити, що актуальним аспектом реалізації повноважень Генерального прокурора України є те, що відповідно до процедурних правил, які застосовуються у Верховній Раді України, лише Генеральний прокурор вносить подання про надання згоди на арешт народних депутатів України і суддів та зобов’язаний особисто підтримувати його у парламенті, що і робиться на практиці [15, с. 9]. Як бачимо, виключно Генеральному прокурору України доручається розгляд питання щодо арешту народних депутатів. Вважаємо, що така гарантія недоторканності народних депутатів дозволяє останнім зловживати своїми правами. Очевидним є те, що гарантії недоторканності народних депутатів стоять вище за підтримання правопорядку і законності у державі. На нашу думку, арешт народних депутатів України повинен здійснюватись на основі відповідної постанови Генерального прокурора України без попереднього отримання будь-якого погодження Верховної Ради України. В протилежному випадку вся сутність досудового розслідування, його таємниці зводяться нанівець. Аналізуючи нову редакцію Закону України «Про прокуратуру» [33] від 14.10.2014 р. щодо повноважень Генерального прокурора України, варто відзначити, що новим законом не передбачено будь-яких процедурних повноважень керівника прокуратури щодо притягнення народного депутата до відповідальності. Станом на сьогодні, недоторканість народних депутатів України не скасована, що означає необхідність у отриманні від Верховної Ради України погодження на притягнення до кримінальної відповідальності. Одночасно, ні діючий Закону України «Про прокуратуру» [33], ні нова редакція Закону України «Про прокуратуру» [35], яка вступить в силу 25 квітня 2015 року, не передбачають механізму дії Генерального прокурора у окресленій ситуації, що, безумовно, є недоліком у законодавчому визначенні повноважень Генерального прокурора України.

Серйозною проблемою реалізації повноважень Генерального прокурора України є те, що у законодавстві не вирішено актуального питання, що стосується співвідношення компетенції власне Генерального прокурора

України і особи, яка офіційно і легально тимчасово виконує його обов’язки.

О.І. Медведько звертає увагу, що в даному випадку може скластися враження, що виконуючий обов’язків Генерального прокурора України може бути наділений такими ж повноваженнями, як і Генеральний прокурор України, виходячи з того, що сам він використати їх не в змозі. Проте такий висновок був би хибним, оскільки виконуючий обов’язків повинен мати право приймати лише рішення, які стосуються вирішення поточних питань. Стратегічні ж рішення (видання функціональних наказів, призначення на посади і звільнення з посад прокурорів областей тощо) у принципі можуть зачекати, поки Генпрокурор не приступить до виконання обов’язків після відпустки, хвороби, відрядження тощо. В законі можна було б установити конкретний перелік повноважень, які має право реалізовувати сам Генеральний прокурор України, а не тимчасово виконуючий його обов’язки [38, с. 49]. Вважаємо, що відсутність нормативного врегулювання питання співвідношення повноважень Генерального прокурора України і особи, яка його офіційно заміняє повинне бути визначено на рівні Закону України «Про прокуратуру», оскільки на рівні правозастосовчої практики викликає ряд проблем практичного характеру.

Погоджуємось із пропозицією О.І. Медведька, що у Законі України «Про прокуратуру» також потрібно передбачити, що виключні повноваження Генерального прокурора повинні повною мірою поширюватися на особу, яка офіційно і легально виконує його обов’язки під час тимчасової відсутності Генерального прокурора, оскільки мається на увазі, що сам він цих обов’язків не виконує. Очевидно, виключення частини повноважень Генерального прокурора з компетенції виконувача обов’язків не містить під собою істотних юридичних підстав. Проте можна піти й іншим шляхом, а саме: встановити в законі перелік повноважень, що становлять компетенцію виключно Генерального прокурора як такого, а не особи, яка тимчасово виконує його обов’язки. Це може стосуватись вирішення питань стратегічного характеру, найважливіших кадрових рішень тощо [15, с. 9]. На нашу думку, централізоване закріплення всіх повноважень Генерального прокурора України є необхідним кроком законодавця до оптимізації реалізації повноважень Генерального прокурора України. Тому потрібно мінімізувати розмитість повноважень Генерального прокурора у розгалуженій системі законодавчих актів.

Таким чином, сьогодні законодавець України повинен внести зміни до Закону України «Про прокуратуру» і вирішити питання стосовно того, який обсяг повноважень може здійснювати виконуючий обов’язки Генерального прокурора України. Вбачається за необхідне передбачити також ряд винятків, за наявності яких виконуючий обов’язки Генерального прокурора зможе користуватись повним обсягом повноважень Генерального прокурора, наприклад відсутність згоди Верховної Ради України на кандидатуру на призначення на посаду Генерального прокурора України, військовий стан, надзвичайний стан, хвороба, смерть, визнання безвісти пропалим і т.п.

Наступним проблемним аспектом реалізації повноважень Генерального прокурора України є прогалини законодавства України та нормативна невизначеність щодо питання міжнародного співробітництва централізованої системи органів прокуратури саме через Генерального прокурора України.

У рекомендаціях, резолюціях, висновках керівних структур Ради Європи порушуються й питання участі прокурорів у міжнародному правовому співробітництві. Так, У Рекомендації Rec (2000) 19, прийнятій Комітетом Міністрів Ради Європи 6 жовтня 2000 року, зазначається, що яка б роль не належала іншим органам у справах, пов’язаних із міжнародним правовим співробітництвом, слід всіляко розвивати прямі контакти між державними прокурорами різних країн у рамках міжнародних угод там, де вони є, або на основі робочих домовленостей [38, с. 24].

Звертаємо увагу, що ні в Конституції України, ні в Законі України «Про прокуратуру» немає нормативно закріпленого алгоритму міжнародного співробітництва Генерального прокурора України. Закон України «Про прокуратуру» (досі чинний) обмежується тільки ч. 2 ст. 3, де зазначено, що органи прокуратури у встановленому порядку в межах своєї компетенції вирішують питання, що випливають із загальновизнаних норм міжнародного права, а також укладених Україною міждержавних договорів [35].

Серед міжнародно-правових документів, якими керується Генеральний прокурор України, значне місце посідають двосторонні меморандуми, протоколи намірів, угоди про правову допомогу і співробітництво з різних аспектів прокурорської діяльності. Такі двосторонні міжнародно-правові акти були укладені між Департаментом Генерального Атторнея Австралії і Генеральною прокуратурою України щодо співробітництва в переслідуванні воєнних злочинців; про співробітництво між генеральною прокуратурою України і Федеральною прокуратурою Швейцарської Конфедерації в боротьбі з організованою злочинністю і відмиванням доходів; про взаємопорозуміння між Генеральною прокуратурою України та Міністерством юстиції Канади. Були підписані Протоколи про наміри між Генеральною прокуратурою України і прокуратурами кожної з держав Балтії щодо співробітництва у сфері надання правової допомоги. Угоди про правову допомогу і співробітництво укладені між Генеральною прокуратурою України і прокуратурами багатьох держав СНД, Верховною народною прокуратурою Китайської Народної Республіки, Міністерством юстиції Республіки Польща та ін. Всі ці аспекти міжнародного співробітництва прокуратури України потребують глибокого всебічного дослідження і узагальнення, вироблення необхідних рекомендацій [38, с. 24].

Однак, аналіз міжнародної співпраці Генерального прокурора України за роки незалежності, дає нам можливість стверджувати, що така співпраця має разовий і політичний характер. Систематичної співпраці централізованої системи органів прокуратури України із міжнародними установами в Україні сьогодні немає. Основна причина, на нашу думку, це відсутність відповідних законодавчих положень щодо міжнародного співробітництва Генерального прокурора України. Таким чином, для вирішення окресленої прогалини потрібно на рівні Конституції у ст. 122 передбачити, що централізовану систему органів прокуратури представляє Генеральний прокурор України. Одночасно на рівні Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного) потрібно нормативно врегулювати питання алгоритму міжнародної взаємодії Генерального прокурора України.

Окрім того, вище нами було наведено ряд документів щодо міжнародної співпраці, підписані Генеральним прокурором. Виникає цілком логічне питання, чи мав Генеральний прокурор України взагалі право підписувати подібного роду документи. Аналіз законодавства України дає можливість нам стверджувати, що право представляти Україну як державу, а також право представляти централізовану систему органів прокуратури України нормативно не передбачений. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Основного закону України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України [34].

У зв’язку зі здійсненням прокуратурою України міжнародного співробітництва з відповідними органами зарубіжних країн Генеральним прокурором України видано низку наказів та інструкцій, які регулюють цю діяльність. Серед них Наказ Генерального прокурора України від

11. 02.2013 р. № 8гн «Про організацію роботи органів прокуратури України в галузі міжнародного співробітництва і правової допомоги» [167], Інструкція від 29.12.1998 р. Про порядок виїздів працівників органів прокуратури України у закордонні службові відрядження [168], а також інші нормативні документи Генерального прокурора України. Вважаємо, що на рівні Закону України «Про прокуратуру» має бути закріплений алгоритм взаємодії Генерального прокурора України з питань міжнародного співробітництва. Пропонуємо Закон України «Про прокуратуру» доповнити статтею 2-1 наступного змісту:

« Стаття 2-1. Міжнародна співпраця прокуратури.

1. Генеральний прокурор України виступає від імені централізованої системи органів прокуратури у взаємовідносинах із іноземними органами влади.

2. Генеральний прокурор України має право укладати з представниками іноземних держав двосторонні меморандуми або ж угоди про наміри від імені прокуратури.

3. Пропозиції щодо укладення міжнародних договорів України подаються Генеральним прокурором України до Міністерства закордонних справ України. Пропозиції про укладення міжнародних договорів України подаються після проведення Міністерством юстиції України правової експертизи щодо відповідності проекту міжнародного договору Конституції та законам України».

У контексті міжнародного співробітництва Генерального прокурора України, а також розвитку прямих контактів між державними прокуратурами європейських країн передбачаються такі заходи, як: розповсюдження документації; складання списку зв’язків і адрес із зазначенням прізвищ контактних осіб у різних органах прокуратури, сфери їхньої спеціалізації, кола обов’язків тощо; налагодження регулярних особистих контактів між прокурорами різних країн, зокрема шляхом проведення регулярних зустрічей між Генеральними прокурорами; організація професійного навчання та інформаційно-тематичних занять; створення посад співробітників по зв’язках з органами прокуратури і правосуддя, які постійно працюватимуть в іноземних країнах, і розробка їх функціональних обов’язків; організація і вивчення іноземних мов; широке застосування електронних засобів передачі інформації, проведення з іншими країнами робочих семінарів з питань взаємної допомоги та вирішення спільних проблем злочинності [166, с. 25].

Таким чином, наведені способи взаємодії мають стати практичними кроками у міжнародному співробітництві централізованої системи органів прокуратури через Генерального прокурора України. Вважаємо, що у Законі України «Про прокуратуру» потрібно передбачити, по-перше, право

Генерального прокурора України представляти прокуратуру України на міжнародній арені. По-друге, потрібно закріпити положення щодо відповідного підрозділу Генеральної прокуратури України, який відповідатиме за координацію централізованої системи органів прокуратури в процесі міжнародного співробітництва, порядок якого визначається Генеральним прокурором України.

Варто відзначити, що для приведення законодавства України у відповідність до стандартів Європи, актуальне значення мають такі документи Ради Європи, як Висновок та рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи № 190 (1993) від 26 вересня 1995 року щодо вступу України; Резолюція Парламентської асамблеї Ради Європи від 5 жовтня 2005 року № 1466 (2005) «Про виконання обов’язків та зобов’язань Україною»; Рекомендації № (2000) 19 Комітету Міністрів РЄ державам - членам Ради Європи щодо ролі державної прокуратури у системі кримінального судочинства; Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 р. № 1604 (2003) «Роль прокуратури в демократичному правовому суспільстві», а також коментарі щодо проекту Закону про внесення змін до Конституції України стосовно прокуратури України, надані експертами Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанська комісія) у 2006 році [166, с. 25]. Вважаємо, що наведений пакет міжнародних документів повинен бути орієнтиром для законодавця, в процесі визначення порядку міжнародного співробітництва Генерального прокурора України.

Проблемним аспектом реалізації повноважень Генерального прокурора України О.І. Медведько називає питання щодо дій глави держави у разі відхилення парламентом запропонованої ним кандидатури на посаду Генерального прокурора України. В період 1997-1998 років Президент України тричі вносив до Верховної Ради України подання про призначення О. Литвака, і вони щоразу відхилялись. В результаті прокуратура України майже рік залишалася без легітимного керівника. Аналогічна ситуація виникла у 1990-х роках у Російській Федерації, коли Рада Федерації Федеральних Зборів тричі відхиляла запропоновану Президентом кандидатуру О. Іллюшенка. Такі епізоди істотно підривають авторитет Президента. Для запобігання їм у майбутньому доцільно передбачити в законодавстві, що у разі відхилення кандидатури на посаду Генерального прокурора Президент повинен подати нову кандидатуру [15, с. 25].

На нашу думку, окреслений О.І. Медведьком випадок, коли в централізованій системі органів прокуратури відсутній керівник по політичній причині відмови Верховної Ради України у схваленні дій Президента України, не зовсім є проблемою. По-перше, ніхто не може нав’язувати волю Верховній Раді Україні як колегіальному законодавчому органу. По-друге, визначений Конституцією України і Законом України «Про прокуратуру» порядок призначення на посаду Генерального прокурора України покликаний унеможливити будь-яку політичну узурпацію влади. Тому, твердження про незгоду Верховної Ради України про призначення тієї чи іншої кандидатури, на нашу думку, є необґрунтованими і непослідовними. З огляду на зазначене, вважаємо, що в цій частині проблема реалізації повноважень Генерального прокурора України відсутня.

Наступним проблемним аспектом реалізації повноважень Генерального прокурора України є втручання в роботу керівника системи органів прокуратури Президента України. Так, аналіз діяльності Генерального прокурора за роки незалежності України, дає можливість стверджувати, що існує практика доручень Главою держави керівнику централізованої системи органів прокуратури негайного проведення тих чи інших перевірок, часто в масштабах всієї країни, і термінове повідомлення про результати. Враховуючи, що прокуратурою відповідно до планів роботи проводяться масштабні перевірки виконання законів з не менш важливих питань, одержання великої маси додаткових доручень створює елементи дезорганізації і сприяє формалізму при виконанні планів і доручень.

Виходячи з положень Конституції України, а також Закону України «Про прокуратуру», у Президента України відсутнє право давати будь-які доручення Генеральному прокурору України, який є самостійним і незалежним у своїй діяльності. Однак, звертаємо увагу, що мова йде саме про «вказівки», тобто коли, фактично, Президент України координує поведінку Генерального прокурора України. Окреслене зовсім не означає, що Президент як Глава держави не має права вимагати у Генерального прокурора розслідування тієї чи іншої справи і т.п. Окрім того, Генеральний прокурор України підконтрольний і підзвітний Президенту, який може звільнити його за погодженням із Верховною Радою України.

У світлі окресленої проблеми (втручання Президента України в діяльність Генерального прокурора України), в літературі можна зустріти також іншу дотичну проблему. Так, О.І. Медведько зазначає, що серйозною проблемою у відносинах між Президентом і парламентом, з одного боку, і Генеральним прокурором України - з другого, є постійне втручання у діяльність прокурорів шляхом подання депутатських запитів і звернень. Частина депутатів прагне у такий спосіб зробити собі політичну рекламу. У Рішенні з цього приводу Конституційний Суд України відзначив, що народний депутат не має права звертатися до прокуратури і прокурорів з вимогами, пропозиціями чи вказівками у конкретних справах з питань підтримання державного обвинувачення, представництва інтересів громадянина або держави в суді, а також здійснення наглядових функцій і питань досудового слідства в конкретних кримінальних справах. Пройшло 10 років, але кількість звернень народних обранців з такими вимогами і пропозиціями не зменшилася. Слід було б узагальнити ці порушення і довести узагальнення до відома керівництва Верховної Ради України та її Комітету з питань регламенту і депутатської етики. Але можна передбачити, що це викличе великий спротив депутатів. Хоча, ознайомившись з таким зверненням, прокурор не позбавлений права використати наявну в запиті чи зверненні інформацію для вжиття відповідних заходів [15, с. 36].

На нашу думку, «втручання» народних депутатів у діяльність Генерального прокурора України шляхом здійснення депутатських звернень не є проблемою при здійсненні повноважень Генеральним прокурором України. По-перше, народні депутати не мають права звертатись до Генерального прокурора із вимогою вчинити ті чи інші дії. Відповідно до ч. 2 ст. 1 Закону України «Про статус народного депутата України» депутатське звернення - викладена в письмовій формі пропозиція народного депутата, звернена до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, об’єднань громадян здійснити певні дії, дати офіційне роз’яснення чи викласти позицію з питань, віднесених до їх компетенції [169]. Зрозуміло, що депутатське звернення є пропозицією, а не вимогою щодо здійснення тих чи інших дій. Генеральний прокурор України на власний розсуд, виходячи із фактичних обставин справи, прийматиме рішення щодо виконання депутатського звернення. До того ж, депутатське звернення не передбачає права народних депутатів України втручатись в діяльність органів державної влади або ж місцевого самоврядування.

Якщо вести мову про депутатський запит, то відповідно до ч. 1 ст. 15 згаданого Закону депутатський запит - це вимога народного депутата, народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, яка заявляється на сесії Верховної Ради України до Президента України, до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності, дати офіційну відповідь з питань, віднесених до їх компетенції [169]. По-друге, депутатські звернення є невід’ємним елементом системи стримувань і противаг у системі органів державної влади України. Сутність депутатських звернень і депутатських запитів не полягає у наданні вказівок і маніпулюванні, в даному разі Генеральним прокурором України, а полягає в прозорому, справедливому та

демократичному висвітленні інформації про діяльність Генерального прокурора України. Генеральний прокурор України є повністю незалежною фігурою і самостійно приймає рішення, незважаючи на наявність або ж відсутність депутатських звернень або запитів. Водночас, Генеральний прокурор України зобов’язаний давати офіційні відповіді на запити та звернення народних депутатів.

Наступним проблемним аспектом реалізації повноважень Генерального прокурора України є те, що Генеральний прокурор України, очолюючи всю прокурорську систему, в тому числі Генеральну прокуратуру, виходячи з принципу єдності прокуратури, може здійснювати практично всі повноваження наглядового, обвинувального та судово-представницького характеру, які мають підпорядковані йому прокурори. Існують обмеження його права на внесення апеляційних і касаційних скарг, що суперечить статті 37 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного) [35], яка надала право внесення апеляційного та касаційного подання прокурору і заступнику прокурора у межах їх компетенції незалежно від участі в розгляді справи судом першої інстанції. Зазначені обмеження суперечать принципу єдності прокуратури, а тому від них доцільно відмовитись [15, с. 9]. Зрозуміло, що Генеральний прокурор України, незважаючи на свій статус керівника централізованої системи органів прокуратури, має такі ж повноваження, як і інші прокурори: має право керувати досудовим розслідуванням, представляти інтереси держави в суді і т.п. При цьому, в силу дії Кримінального процесуального кодексу України, Генеральний прокурор України має ряд додаткових повноважень по відношенню до підпорядкованих йому прокурорів в рамках процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень.

Потребує також уваги те, що всі виключні повноваження Генерального прокурора, пов’язані із здійсненням функцій прокуратури, доцільно закріпити в окремій статті Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного). Як слушно зауважив професор О. Михайленко, «... якщо немає визначення конкретних юридичних обов’язків Генерального прокурора України, то залишається «розмитою» його юридична відповідальність, що також є складовою частиною його правового статусу» [38, с. 91]. Погоджуємось із зазначеною тезою про те, що необхідно в Законі України «Про прокуратуру» передбачити обов’язки Генерального прокурора України. Одночасно, законодавець повинен передбачити міру відповідальності (дисциплінарної, адміністративної, кримінальної) Генерального прокурора України за невиконання ним своїх обов’язків.

Потребує особливої уваги такий актуальний аспект діяльності Генерального прокурора України, як видання ним обов’язкових для системи органів прокуратури наказів, інструкцій, розпоряджень. При цьому, наголошуємо, що дані акти не підлягають обов’язковій державній реєстрації Міністерством юстиції України. З огляду на це, виникає цілком закономірне питання, чи мають дані акти нормативний характер.

З даного приводу, М.К. Якимчук наголошує, що акти управління в органах прокуратури видаються у визначених законом випадках, але вони можуть видаватися й у випадках, не обумовлених безпосередніми розпорядженнями закону. Їх видання випливає з управлінської компетенції Генерального прокурора України, сформульованої у загальній формі у статті 15 Закону України. Ця особливість актів управління не суперечить їхній підзаконності, оскільки вони, як зазначалося вище, можуть видаватися тільки на підставі і на виконання законів [170, с. 241].

Відомча нормотворчість Генерального прокурора України має здійснюватися з неухильним додержанням принципу законності, сутність якого дістала відображення у частині 2 статті 19 Конституції України [34]. Відповідно до неї державні органи та їх посадові особи зобов’язані діяти виключно на підставі, в межах повноважень і в спосіб, передбачені Конституцією України і законами України.

В літературі акцентується увага, що саме ст. 15 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного) [35] надає керівникові прокурорської системи

України широкі можливості розсуду при виданні відомчих нормативних актів, особливо у випадках, коли йдеться про конкретизацію окремих положень чинного законодавства з урахуванням особливостей прокурорської діяльності. Проте нормативні акти Генерального прокурора не можуть прямо суперечити конкретним приписам, що містяться не лише в законах, але й у нормативних актах Президента України, виданих у межах його компетенції [171, с. 42]. Такого роду нормотворчість Генерального прокурора України є одним із видів відомчих підзаконних нормативно-правових актів. Зрозуміло, що підзаконний акт не може суперечити, скасовувати або обмежувати дію Конституції, закону або ж міжнародного договору, ратифікованого Верховною Радою України.

М.В. Косюта зазначає, що основними складовими частинами структури нормативних актів Генерального прокурора України є: а) визначення пріоритетних напрямків наглядової та іншої діяльності; б) визначення органів прокуратури та їх підрозділів, відповідальних за вирішення тих чи інших питань, поділ компетенції між ними; в) звернення уваги підпорядкованих прокурорів на необхідність уникати при виконанні своїх функцій характерних помилок у застосуванні законодавства, порушень прав і свобод громадян; г) встановлення обов’язку реалізації прокурорами різних заходів, зокрема строків проведення тих чи інших перевірок [57, с. 143].

З огляду на проведений нами аналіз доктрини, а також законодавства України, орієнтуючись на п. 7 ч. 1 ст. 15 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного), ми дійшли висновку, що накази, розпорядження та інструкції є підзаконними нормативним актами, які обов’язкові до виконання усіма працівниками централізованої системи органів прокуратури України.

Водночас вважаємо серйозною прогалиною законодавства той факт, що дані підзаконні акти Генерального прокурора України не підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України. Так, відповідно до п. 2 Указу Президента «Про Єдиний державний реєстр нормативних актів» України до Єдиного державного реєстру нормативних актів включаються чинні, опубліковані та неопубліковані, у тому числі з обмежувальними грифами, закони України, постанови Верховної Ради України, укази і розпорядження Президента України, декрети, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, нормативні акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, зареєстровані в Міністерстві юстиції України, нормативні акти Національного банку України, міжнародні договори України [172]. Як бачимо, підзаконні нормативні акти Генерального прокурора України не підпадають під дію згаданого Указу Президента України, і, відповідно, не підлягають державній реєстрації. Однак, ми вважаємо, що потрібно внести зміни до законодавства в цій частині. В результаті всі нормативні акти Генерального прокурора України повинні бути розміщені на офіційному веб-сайті Верховної Ради України - http://rada.gov.ua/.

Підзаконні нормативні акти Генерального прокурора України доцільно оприлюднювати в журналі «Вісник прокуратури», за винятком актів з обмеженим доступом. Існує також необхідність у своєрідній кодифікації таких нормативно-правових актів. Очевидно, слід погодитися з пропозицією російського дослідника В. Умеренка щодо відтворення у Законі України «Про прокуратуру» положення про те, що нормативні акти Генерального прокурора України, що зачіпають права громадян, підлягають обов’язковому оприлюдненню [173, с. 126]. Таким чином, пропонуємо акти Генерального прокурора України оприлюднювати в журналі «Вісник прокуратури». Окрім того, вважаємо, що усі відомчі акти Генерального прокурора України повинні викладатись у систематизованих збірниках.

В контексті аналізу актуальних питань реалізації повноважень Генерального прокурора України, варто зазначити, що ключовими питаннями, які вирішуються у нормативних актах Генерального прокурора України в кадровій сфері, є: забезпечення поглибленої професійної підготовки до служби в прокуратурі і організація добору кадрів на прокурорсько-слідчі посади; забезпечення розстановки кадрів з урахуванням інтересів служби, досвіду, схильностей і здібностей працівників; створення здорового морального і психологічного клімату у колективах прокуратур, функціонування постійно діючої системи підвищення кваліфікації кадрів; поєднання заходів матеріального і морального заохочення за сумлінне виконання службових обов’язків одночасно з підвищенням вимогливості до останніх за доручену справу; забезпечення виконавської і трудової дисципліни. У сфері первинного обліку і статистичної звітності відповідні нормативні акти Генеральної прокуратури України мають бути спрямовані на запобігання припискам показників службової діяльності і приховуванню фактів недоліків, порушень і навіть злочинів [15, с. 122]. Вважаємо це цілком закономірною та ефективною практикою Генерального прокурора України.

Вважаємо доцільним виділити наступні проблемні аспекти реалізації повноважень Генерального прокурора України: 1) місце Генерального прокурора та місце централізованої системи органів прокуратури в системі органів державної влади України; 2) законодавча прогалина щодо співвідношення компетенції власне Генерального прокурора України і особи, яка офіційно і легально тимчасово виконує його обов’язки; 3) нормативна невизначеність питання міжнародного співробітництва системи органів прокуратури через Генерального прокурора України; 4) незаконна практика втручання в роботу Генерального прокурора України Президента України; 5) проблеми, які виникають внаслідок того, що Генеральний прокурор України, очолюючи всю прокурорську систему, в тому числі Генеральну прокуратуру, виходячи з принципу єдності прокуратури, може здійснювати практично всі повноваження наглядового, обвинувального та судово- представницького характеру; 6) відсутність в окремій статті Закону України «Про прокуратуру» централізованого закріплення усіх виключних повноважень Генерального прокурора України; 7) відсутність законодавчого визначення статусу обов’язкових до виконання наказів, розпоряджень, інструкцій Генерального прокурора України в ієрархії нормативно-правових актів України; 8) законодавча прогалина та нормативна невизначеність питання щодо державної реєстрації підзаконних нормативних актів (наказів, розпоряджень, інструкцій) Генерального прокурора, а також питання щодо офіційного оприлюднення даних актів.

Таким чином, невід’ємною частиною сучасного реформування централізованої системи органів прокуратури, її місця в системі органів державної влади, обсягу повноважень, функцій та завдань є актуальним питання щодо повноважень Генерального прокурора України як керівника прокуратури. На сьогодні, існує ряд нормативних невизначеностей, які породжують проблеми в процесі реалізації повноважень керівника прокуратури. Звертаємо увагу, що ефективність роботи прокуратури напряму залежить від рівня її організації Генеральним прокурором України. Відтак, законодавцю, в процесі здійснення реформ в окресленій сфері, необхідно орієнтуватися, по-перше, на існуючі проблеми та слабкі сторони діяльності прокуратури України і Генерального прокурора України, по-друге, на міжнародну практику та стандарти й, по-третє, на особливості правової системи України.

3.2

<< | >>
Источник: БАСАРАБ РУСЛАН ІГОРОВИЧ. ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА УКРАЇНИ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2015. 2015

Еще по теме 3.1 Проблеми розмежування функціональних та адміністративних повноважень Генерального прокурора України:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -