Поняття та сутність поліцейських послуг в Україні

Необхідність реформування органів Міністерства внутрішніх справ України постала ще з часів прийняття незалежності. Проте, особливого значення ця проблема набула після подій дворічної давнини, що відбулись на Майдані, в ході яких виявилося, що сучасна міліція не лише абсолютно нездатна ефективно захищати права, свободи та законні інтереси простих громадян, але й навіть може виступати прямою загрозою для них.

Надзвичайна важливість питання реформування міліції відзначається у Зверненні колегії МВС до особового складу органів внутрішніх справ України та військовослужбовців внутрішніх військ від 7 лютого 2012 року, в якому Міністр внутрішніх справ наголошував, що оптимізація роботи органів внутрішніх справ України, що ґрунтується на плідній співпраці з громадськими формуваннями й населенням, є актуальною проблемою. У своїй доповіді він зазначив, що необхідними кроками у цьому напрямку є:

- максимально наблизити свою діяльність до потреб громадян, перейти від декларацій щодо налагодження партнерських стосунків із населенням до реальних кроків у цьому напрямі, утілювати в повсякденній службовій діяльності принцип «Людина - понад усе»;

- викорінити з діяльності органів внутрішніх справ будь-які факти зневажливого ставлення до громадян та їхніх проблем, безпринципності та байдужості;

- постійно підвищувати свій професійний і культурний рівень, поширювати світогляд, формувати повагу до працівника міліції всіма засобами - від рівня спілкування з громадянами, чесності, відвертості, професійних навичок до охайного зовнішнього вигляду;

- зміцнювати взаємодію з органами місцевого самоврядування, забезпечувати консолідацію зусиль держави і громадського суспільства в протидії криміналітету;

- широко інформувати громадськість і засоби масової інформації про роботу міліції, активно залучати громадян та громадські об’єднання до профілактики правопорушень, всебічно сприяти журналістам у виконанні їх місії об’єктивного висвітлення подій;

- своїми діями досягати нового сприйняття міліції в суспільстві, активно здобувати підтримку широких верств населення, повернути довіру громадян і загальну повагу до міліцейської професії, створити нове обличчя української міліції [79].

Проте, реальних кроків у зазначених напрямках зроблено так і не було. Саме тому прийняття у 2015 році Закону України «Про Національну поліцію» стало таким необхідним та надзвичайно важливим кроком, в результаті якого орган із застосування державного примусу - міліція - перетворився на сервісну службу, призначенням якої є надає суспільству відповідних соціальних послуг. Така кардинальна зміна у підході до розуміння призначення даного правоохоронного органу обумовлює появу цілої низки питань, що потребують детального вивчення та наукового обґрунтування. Зокрема, це стосується з’ясування змісту такого нового терміну в українському законодавстві як «поліцейська послуга».

Деякі аспекти поняття «послуги» розглядалися у наукових дослідженнях

A. В. Беліцької, С. О. Бєлова, В. С. Долечека, І. Б. Коліушка, С. В. Мігіна, О. В. Морозової, А. В. Нестерова, О. В. Родіна, Л. К. Терещенка,

B. П. Тимощука, Л. А. Шереметьєвої, А. В. Яцкіна та ін. Проте, питанням поліцейських послуг вітчизняні дослідники не приділяли значної уваги. Саме тому у даному підрозділі ми маємо на меті з’ясувати поняття та сутність поліцейських послуг, що дозволить більш чітко зрозуміти соціальне призначення новоствореного органу влади - Національної поліції.

Дослідження зазначеної проблематики пропонуємо розпочати з розгляду змісту її ключового поняття - «послуга». Вивчаючи різні літературні джерела, можна сказати, що існує чимало підходів до визначення сутності зазначеного терміну. На думку Н. В. Миронової, вироблення єдиного підходу до дефініції терміна «послуга» ускладнюють такі причини:

- до послуг відносяться всі економічні блага, які не можна віднести до сільського господарства або промислового виробництва;

- до послуг відносяться численні і різноманітні дії, спрямовані на різні об’єкти;

- ці численні і різноманітні дії відносяться чинною офіційною статистикою до одного класу економічних благ;

- послуга - гнучкий об’єкт, межі якого легко змінюються [127].

У своєму тлумачному словнику С.

Автор надає дуже широке визначення, що включає в себе зв’язок послуги і з дією, і з результатом (вигода - це все ж якийсь результат, а не процес). Відзначимо, що вчений допускає можливість відчутності послуг, що збігається з нашою точкою зору. Єдиний мінус даного визначення полягає у тому, що воно дещо важко сприймається. У свою чергу, К. Маркс зазначає, що послуга - це корисна дія тієї або іншої споживчої вартості - чи товару, чи праці. Вираз «послуга» означає взагалі ніщо інше, як ту особливу споживчу вартість, яку доставляє праця, подібну до всякого іншого товару; але особлива споживча вартість цієї праці отримала тут специфічну назву «послуги», тому що праця надає послуги не як річ, а як діяльність, що, однак, ніяк не відрізняє її, скажімо, від якоїсь машини, наприклад, від годинника [124, с. 413].

Деякі дослідники вважають, що послуга являє собою діяльність, спрямовану на задоволення потреби шляхом надання (виробництва) відповідних щодо цієї потреби благ матеріального і нематеріального характеру [227]. Авторський колектив підручника «Цивільне право» зазначає, що послуга - це робота, яка виконується одним учасником цивільних відносин для задоволення матеріальних або духовних потреб іншого учасника таких відносин. Якщо послуги мають матеріальний результат, то він, як правило, невіддільний від самої діяльності [259, с. 189].

І. В. Жилінкова під послугою розуміє певне нематеріальне благо, яке надається однією особою (виконавцем) і споживається іншою особою (замовником) у процесі вчинення виконавцем певних дій або здійснення певної діяльності [258].

З викладеного видно, що серед дослідників немає єдиного підходу до розуміння поняття «послуга», більш того, значна частина точок зору на дане питання є доволі нечіткими та розпливчастими, а іноді й спірними, що в певній мірі пов’язано з великою кількістю видів послуг, кожен з яких має свою специфіку.

Слід зазначити, що єдиного тлумачення зазначеного поняття немає не лише у наукових джерелах, але й на офіційному рівні. Визначення поняття послуги зустрічається у змісті ряду нормативно -правових актів, втім, жодне із них не є універсальним і орієнтоване на конкретну сферу застосування. Так, наприклад, в сфері надання соціальних послуг зазначений термін визначається як: «комплекс медичних, психологічних, інформаційних заходів, спрямованих на створення сприятливих умов для реалізації права на професійну орієнтацію та підготовку, освіту, зайнятість» [196]. У сфері державних статистичних спостережень послуга - це «діяльність суб’єктів, яка не набуває матеріально - речової форми і задовольняє певні потреби замовників - особисті, колективні, громадські. Вони є результатом різнорідної діяльності, що здійснюється виробником на замовлення будь-яких споживачів (окремих громадян, підприємств, організацій, підприємців), і, як правило, веде до зміни стану одиниць, які споживають ці послуги. Специфіка послуг як продукції полягає в тому, що послуги не накопичуються (за винятком окремих видів), не транспортуються, не існують окремо від виробників, тобто вони споживаються в основному в момент їх надання» [187; 181]. Трактуючи поняття «послуг» у зовнішньоекономічній діяльності, законодавець визнає їх як «результат трудової діяльності, що відображається у корисному ефекті, особливий споживач вартості» [67].

Таким чином, враховуючи зазначене, вважаємо, що необхідно розробити та закріпити на законодавчому рівні єдине, чітке визначення терміну «послуга» («послуги»). При цьому, слід зауважити на тому, що хоча жодне із запропонованих вищезазначеними авторами визначень досліджуваного поняття, на нашу думку, в силу означених причин не може бути повністю відтворене на рівні законодавства як універсальне, втім, ці та інші наукові погляди на дане питання цілком можуть, навіть повинні, використовуватися нормотворцем в якості теоретичного орієнтиру при розробці єдиного офіційного визначення терміну «послуга».

Далі в контексті питання, що досліджується у даному підрозділі, вважаємо за необхідне розглянути поняття «державної послуги». На сторінках монографічної та періодичної літератури з цього приводу висловлюється цілий ряд думок. Так, В. П. Тимощук визначає «державні послуги» як «послуги, що надаються органами державної влади (насамперед, виконавчої) та державними підприємствами, установами, організаціями» [236, с. 118]. Науковець також наголошує на тому, що до державних послуг повинні відноситися також послуги, які надаються недержавними організаціями в порядку виконання делегованих повноважень, і зазначає, що у цьому випадку на перше місце для визначення природи послуги ставиться не безпосередній суб’єкт її надання, а суб’єкт, який несе відповідальність за надання цієї послуги, та джерело фінансування надання даного виду послуг, тобто вид бюджету [236, с. 118].

А. В. Яцкін у своєму науковому дослідженні виділяє два підходи до визначення поняття «державної послуги». Перший - проринковий: послуга - це товар, який надається органами влади громадянам та організаціям, оскільки держава володіє певними перевагами в наданні окремих видів послуг. Так, саме держава спроможна ефективніше надавати послуги з національної оборони, забезпечення безпеки дорожнього руху і т. ін. на добровільній основі. Основне питання під час використання ринкового підходу до визначення державних послуг - з’ясування меж державного втручання.

Другий підхід до концептуалізації державної послуги - управлінський. У рамках цього підходу під державною послугою розуміються всі форми взаємодії держави і зовнішнього оточення (населення, бізнес) - як добровільні, так і примусові. Таким чином, послуга визначається як взаємодія громадянина (або юридичної особи) з органами державної влади [271, с. 13].

Отже, державні послуги - це надання органами виконавчої влади безпосередньо або через підвідомчі їм державні установи чи інші організації на безоплатній або платній основі послуг індивідуальним та колективним суб’єктам у галузі освіти, охорони здоров’я, соціального захисту населення, а також в інших областях на підставі та у порядку, що визначені у законодавстві [26].

Підсумовуючи вищезазначене, можемо стверджувати, що в сучасних суспільно-політичних умовах держава повинна управляти суспільними відносинами і процесами перш за все шляхом надання їх учасникам відповідних послуг, тобто здійснювати на користь останніх різноманітні дії з метою створення необхідних умов для нормальної реалізації ними своїх прав і свобод. Враховуючи це, особливого значення набуває дослідження адміністративних послуг, зокрема, тих, що надаються органами внутрішніх справ, оскільки така діяльність є передумовою формування ефективної, відкритої, прозорої і відповідальної державної влади [8].

Термін «адміністративна послуга» знайшов своє закріплення у нормативно-правових актах. Так, Розпорядженням Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади» від 15 лютого 2006 року встановлено, що адміністративна послуга - результат здійснення владних повноважень уповноваженим суб’єктом, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації, тощо) [197].

В Законі України «Про адміністративні послуги» від 06.09.2012 року зазначено, що адміністративна послуга - результат здійснення владних повноважень суб’єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов’язків такої особи відповідно до закону [170].

На думку В. Б. Авер’янова, адміністративна послуга - це спрямована на забезпечення умов для реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи публічно-владна діяльність адміністративного органу, яка здійснюється за заявою особи [4]. Серед обов’язкових ознак адміністративних

(виконавських) послуг автор називає те, що «приватні особи мають право на свій розсуд користуватися результатами наданих послуг». З таким висновком у найзагальнішому вигляді можна погодитися. Хоча, з іншого боку, прийняте щодо приватної особи рішення в багатьох випадках породжує і зобов’язання, яких неможливо уникнути [4].

Враховуючи наведене, доцільно погодитись із думкою В. А. Телицької, яка відзначає, що загальними ознаками адміністративних послуг є [229]:

- наявність публічного (суспільного) інтересу;

- обов’язок публічної влади забезпечити надання адміністративної послуги, тобто створити умови для реалізації суб’єктивних прав конкретної особи;

- гарантування державою надання адміністративної послуги;

- достатність бюджетного фінансування процесу надання адміністративних послуг;

- підстава надання адміністративної послуги (закон передбачає право на одержання особою конкретної адміністративної послуги та відповідне повноваження адміністративного органу) та ініціатива конкретної особи;

- підстава для здійснення юридичних дій - звернення зацікавленої особи;

- уповноважений суб’єкт (адміністративний орган) - особа, наділена владними повноваженнями відповідно до закону;

- відповідальність посадових і службових осіб за невиконання/неналежне виконання обов’язку з надання адміністративних послуг;

- суб’єкт звернення (суб’єкт одержання адміністративної послуги) - конкретний адресат;

- наявність взаємних прав і обов’язків уповноваженого суб’єкта та суб’єкта звернення;

- наявність спеціального правового регулювання порядку надання адміністративних послуг;

- результат адміністративної послуги - адміністративний акт (рішення адміністративного органу, якими задовольняється клопотання особи). Такий адміністративний акт має конкретного адресата - споживача адміністративної послуги, тобто особу, яка звернулася за даною послугою [141; 229].

Таким чином, спираючись на проведене дослідження загальнотеоретичних підходів щодо визначення поняття «послуга», «державна послуга» та «адміністративна послуга», а також виходячи із аналізу відповідних норм національного законодавства, вважаємо можливим надати авторське визначення поняття «поліцейських послуг», а саме: це діяльність органів і посадових осіб Національної поліції України, змістом якої є здійснення на користь фізичних осіб та (або) колективних суб’єктів, а також суспільства і держави в цілому відповідних заходів з метою забезпечення необхідних суспільно-правових та організаційно-управлінських умов для нормальної реалізації ними своїх прав, свобод і законних інтересів, задоволення їх нагальних потреб і запитів у тих сферах суспільного життя, що належать до компетенції Національної поліції.

До ознак поліцейських послуг можливо віднести наступні:

1) вони безпосередньо пов’язані із суспільною функцією держави у сфері внутрішніх справ;

2) їх зміст та порядок надання визначаються чинним законодавством, зокрема, його адміністративною галуззю;

3) здійснюються як на користь фізичних та юридичних осіб, так і в інтересах суспільства і держави в цілому;

3) вони спрямовані на забезпечення відповідного кола та якості умов суспільного життя, необхідних для нормальної реалізації його учасниками своїх прав, свобод і законних інтересів;

5) реалізуються Національною поліцією виключно в межах закріпленої за нею компетенцією.

Яскравий приклад надання громадянам поліцейських послуг подала Патрульна поліція Києва, управління якої розташоване в приміщенні Національної академії внутрішніх справ.

«Перший поверх управління повністю належить відвідувачам: громадянам, які звертаються в патрульну службу з приватними питанням. У приміщенні розташовані стійки формату «front office» для прийому громадян, тобто ніяких кабінетів і закритих дверей. Як важливий елемент єдиного офісу функціонує система електронної черги», - сказано в повідомленні [147]. Одна стійка - це відділ канцелярії. Інша, яка складається з 15 робочих місць, - це відділ адміністративної практики. У канцелярію відвідувачі звертаються з загальними питаннями щодо функціонування патрульної служби. Працівники канцелярії обслуговують також і цілодобову гарячу лінію. Відділ адміністративної практики займається розглядом адміністративних матеріалів по окремих справах, їх передачею до суду чи у виконавчу службу.

Відділ адміністративної практики працює з матеріалами про адміністративні правопорушення: приймає їх від патрульних, отримує від інших органів влади; розглядає їх і приймає рішення (виносить постанову); направляє до суду чи у виконавчу службу [147].

Про що можна дізнатися, звернувшись до поліцейського управління:

- про розгляд адміністративних матеріалів;

- про розгляд звернень інформаційного характеру;

- про евакуйований автомобіль.

Що можна зробити в управлінні:

- сплатити штраф;

- оскаржити постанову про адмінстягнення;

- взяти участь у розгляді адміністративних матеріалів;

- подати звернення щодо патрульної служби або патрульного.

Що можна отримати:

- розширену довідку про ДТП;

- виписку про дійсність посвідчення водія.

Чого не можна:

- побачити або отримати відеозапис з відеореєстраторів патрульних;

- вплинути на розгляд адміністративних матеріалів, окрім як законним способом [147].

Таким чином, підсумовуючи все зазначене у даному підрозділі, можемо говорити, що прийняття Закону «Про Національну поліцію» створює правильне русло для подальшого трансформування українського суспільства та формування правоохоронного органу нової якості. Саме використання поняття «поліцейської послуги» стало ключовим при створенні зазначеного закону. Тепер основний обсяг діяльності поліції полягає у наданні різного роду поліцейських послуг, що має забезпечити налагодження глибокої та продуктивної взаємодії даного органу влади із громадськістю, а також посприяти відновленню рівня довіри до правоохоронців з боку населення.

1.2.