<<
>>

Особливості правового статусу Генерального прокурора України

Актуальність дослідження поняття, структури та особливостей правового статусу Генерального прокурора України обумовлюється тим, що вказані питання мають особливе значення при аналізі та вирішенні проблем організації та діяльності централізованої системи органів прокуратури України.

Саме через наділення Генерального прокурора України правовим статусом державою створюються реальні умови для реалізації повноважень даного органу. Відтак закономірним є те, що удосконалення статусу даного інституту влади сприятиме розв’язанню певних проблемних питань організації та діяльності системи органів прокуратури.

Державна влада, відповідно до Конституції України, здійснюється на засадах 'її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. При цьому, варто зазначити, що державна влада України є єдиним цілим, а поділ на гілки зроблено виключно з функціональним призначенням створення системи стримувань та противаг. Водночас, можуть існувати і інші інститути державної влади, які не належать до жодної з названих гілок влади. Централізована система органів прокуратури України є одним із таких інститутів державної влади. Сьогодні, як на доктринальному, так і на законодавчому рівнях стоїть гостре питання також щодо належності до тієї чи іншої гілки влади прокуратури, як самостійного державного органу.

Питання поняття, структури та особливостей правового статусу Генерального прокурора України в тій чи іншій мірі досліджували такі вчені як: В.Т. Білоус, М.М. Бурбика, А.С. Васильєв, Ю.М. Грошовий, П.М. Каркач, М.В. Косюта, В.О. Макарченко, В.І. Малюга, І.Є. Марочкін, О.І. Медведько, М.І. Мичко, О.Р. Михайленко, М.О. Потебенько, Є.М. Попович, М.В. Руденко, В.П. Рябцев, В.В. Сухонос, П.В. Шумський, М.К. Якимчук та інші.

Однак, станом на сьогодні дане питання висвітлено недостатньо, оскільки в існуючих наукових працях питання правового статусу

Генерального прокурора України досліджувалось частково в рамках ширшої правової проблематики, без комплексного підходу.

Окрім того, науковці аналізували окреслене питання в рамках своїх наукових праць, в яких ставили свої завдання і свій предмет дослідження. Відтак, актуальність висвітлення сутності поняття, структури та особливостей правового статусу Генерального прокурора України є очевидною.

При цьому, доцільним буде відмітити, що, як відзначає Н.А. Богданова, будь-яка загальноправова категорія, зокрема категорія правового статусу, виконує дві основні функції: по-перше, відіграє методологічну роль, визначаючи шлях пізнання предмета юридичної науки, а по-друге, становить загальнотеоретичну основу юридичних знань, будучи теоретичним засобом наукового пізнання [115, с. 155].

Ю.С. Шемшученко в своїй шеститомній юридичній енциклопедії дає визначення поняття «правового статусу» (лат. status - становище) через сукупність прав і обов’язків фізичних та юридичних осіб. При цьому, він зазначає, що взагалі правовий статус осіб визначається виключно законодавством України. Правовий статус фізичної особи визначають насамперед конституційні права, свободи та обов’язки людини і громадянина. Правовий статус юридичних осіб визначається через їх компетенцію, тобто права і обов’язки цих осіб, зафіксовані в чинному законодавстві. Від повноти юридичної фіксації повноважень даних юридичних осіб залежить ефективність їхньої діяльності [116]. Ми цілком підтримуємо таку позицію, однак вважаємо, що структуру правового статусу доповнює також такий елемент як відповідальність, про що буде йтися далі.

О.Р. Михайленко наголошує на тому, що недопустимим та необґрунтованим є зведення поняття «правового статусу» лише до сукупності прав та обов’язків (повноважень), оскільки дане поняття значно складніше за своєю юридичною природою. До нього вчений відносить низку структурних елементів: громадянство, правосуб’єктність, правоздатність, повноваження, компетенцію, законні інтереси, функції, принципи діяльності, відповідальність, гарантії незалежності та безпеки, правосвідомість, статутні правовідносини, наявність відповідних правових норм, без яких загалом не може бути правового статусу [117, с.

22]. Ми підтримуємо такий підхід до визначення поняття «правового статусу» і в подальшому будемо орієнтуватись на те, що правовий статус не обмежується виключно правами та обов’язками.

О.Ф. Скакун розуміє правовий статус особи як систему закріплених в нормативно-правових актах і гарантованих державою прав, свобод, обов’язків, відповідальності, відповідно до яких індивід як суб’єкт права координує свою поведінку в суспільстві. Основними елементами правового статусу виступають: правосуб’єктність, права, обов’язки, відповідальність [67, с.409].

А.В. Панчишин вважає, що правовий статус як юридична категорія не лише визначає стандарти можливої та необхідної поведінки, що встановлює ступінь взаємодії держави, суспільства і особи, а й забезпечує нормальну життєдіяльність соціального середовища [118, с. 95].

Зазначимо позицію і А.В. Малька, який визначає дану правову дефініцію як комплексну інтеграційну категорію, що відображає взаємовідносини суб’єктів суспільних відносин, особи і суспільства, громадянина і держави, індивіда та колективу, а також інші соціальні зв’язки [119, с. 397]. Ми критикуємо даний підхід, де поняття «правового статусу» визначається через «взаємовідносини держави та відповідного суб’єкта». По-перше, у даному визначенні відсутній чіткий зміст. По-друге, незрозумілим є ключове питання про структурні елементи правового статусу.

Таким чином, в цілому в теорії права поняття «правового статусу» розглядається у трьох самостійних наукових напрямах: в якості сукупності прав та обов’язків фізичних чи юридичних осіб [116, с. 44]; в якості системи закріплених у нормативно-правових актах і гарантованих державою прав, свобод, обов’язків та відповідальності індивіда [67, с. 409]; в якості нормативно закріпленого становища суб’єкта у суспільстві [119, с. 274].

Ми погоджуємось із твердженням В.В. Сухоноса, який у своїх працях пише про те, що предметом для наукових дискусій є саме визначення елементів правового статусу індивіда, особи чи державного органу, а також визначення того, в яких саме джерелах права закріплюється їх правовий статус [120, с.

210]. Вважаємо, що під поняттям «правовий статус державних органів» варто розуміти систему законодавчо визначених прав і обов’язків осіб, а також порядок призначення (звільнення), принципи, форми та методи діяльності. На нашу думку, аналізувати поняття «правового статусу» в загальному, без диференціації на категорії осіб є методологічно неправильним. Тому, коли ми говоримо про правовий статус державних органів (інститутів), то до його елементів варто додати наявність спеціальної правосуб’єктності, спеціального порядку формування (призначення), принципів та гарантій діяльності, компетенції, завдань та функцій.

У розрізі нашого дослідження варто відзначити, що в доктрині, на жаль, практично відсутні наукові підходи до визначення поняття «правовий статус Генерального прокурора України». Як правило, вчені зупиняються на розгляді правового статусу прокуратури в цілому, на її особливостях правового статусу та відмінностях від класичних гілок влади - законодавчої, виконавчої та судової.

О.І. Медведько на рівні монографії досліджує організаційно- управлінські функції і повноваження Генерального прокурора України. Вчений критикує підхід М. Михайленка щодо визначення правового статусу взагалі. О.І. Медведько стверджує, що до цих елементів належать лише такі, які являють собою необхідні правові умови для його перебування на посаді. Так, особа, яка перебуває на цій посаді, має статус Генерального прокурора України незалежно від наявності у неї тих чи інших інтересів. Принципи діяльності, закріплені у статті 6 Закону України «Про прокуратуру», стосуються не лише Генерального прокурора, але й усіх інших прокурорів, як і відповідальність. Наявність не просто правосвідомості, а високого її рівня - необхідна умова перебування на посаді будь-якого державного діяча. Вчений також вважає, що є зайвим говорити про наявність якогось правового статусу за відсутності правової бази органу або посадової особи. З іншого боку, вимоги незалежності Генерального прокурора, безумовно, є елементами його правового статусу, оскільки ця незалежність проявляється у відносинах більш високого рівня, ніж у підпорядкованих прокурорів.

Має значення і наявність особливих вимог для заняття цієї посади, тобто не просто правоздатності, а спеціальної правоздатності [15, с. 19]. Однак, навіть О.І. Медведько, аналізуючи структурні елементи правового статусу Генерального прокурора України, не дає визначення власне «правового статусу Генерального прокурора України». Вважаємо, що відсутність у доктрині чіткого визначення поняття «правовий статус Генерального прокурора України» із чітким наведенням його структурних елементів є серйозною прогалиною, яка зумовлює наявність численних проблемних моментів діяльності Генерального прокурора як керівника централізованої системи органів прокуратури.

З огляду на проведений нами аналіз положень, спробуємо надати власне визначення поняттю правового статусу Генерального прокурора України, а також навести класифікацію структурних елементів даного поняття.

Під правовим статусом Генерального прокурора України варто розуміти конституційно та законодавчо визначену взаємодоповнюючу систему прав, обов’язків, повноважень, функцій та завдань інституту Генерального прокурора України, а також принципів та гарантій його діяльності. При цьому, структурними елементами правового статусу Генерального прокурора України є: 1) система прав та обов’язків; 2) повноваження; 3) система завдань та функцій; 4) принципи та гарантії діяльності.

Вважаємо, що наведена класифікація найбільш повно та системно відображає зміст правового статусу Генерального прокурора України. Одночасно вважаємо за необхідне зазначити, що наступні питання повністю охоплюються наведеною нами класифікацією структурних частин правового статусу Генерального прокурора України: місце інституту Генерального прокурора України та його характеристика в системі державних органів України, порядок призначення та звільнення, взаємозв’язки і взаємовідносини з іншими владними структурами, особливий порядок притягнення Генерального прокурора України до відповідальності. Відтак, ми не виділяємо дані питання в якості самостійних структурних елементів правового статусу Генерального прокурора України.

Звертаємо увагу, що сьогодні в доктрині теорії права серед науковців немає єдиного підходу також щодо визначення структурних елементів правового статусу фізичної особи взагалі та посадової особи зокрема. Однак перед аналізом структури правового статусу Генерального прокурора України варто визначитись із поняттям «структури» взагалі, оскільки різне праворозуміння вченими даного поняття призводить до дискусій в науці.

Сучасний філософський словник визначає структуру (від лат. structure- будова, порядок) як сукупність сталих зв’язків об’єкта, які забезпечують його цілісність і зберігають його основні властивості при різноманітних внутрішніх і зовнішніх змінах. Даний термін застосовується як в природничих, так і гуманітарних науках. В умовах сучасності дана категорія досить тісно співіснує з поняттями «організація» та «система». Однієї спільної точки зору щодо даних понять не існує, але вважаться, що система є найширшим поняттям, яке виражає всю множинність проявів складного об’єкту (його елементи, будову, зв’язки, функції та ін.). А ключовим призначенням структури виступає лише вираження найбільш сталого та відносно незмінного при різноманітних перетвореннях системи. Щодо організації, то вона покликана відображати як сталі, так і динамічні характеристики системи, забезпечуючи її функціонування [121,с. 613-614]. На нашу думку, філософський підхід до визначення поняття «структура» повинен бути в основі нашого дослідження структури правового статусу Генерального прокурора України.

Структура складається з певних частин - елементів, які виступають основою структурних відношень, вони тотожні між собою і нерозрізнені.

Вивчення будь-яких об’єктів відбувається з позицій цілості і саме структура створює цілість і функціонування об’єктів як систем. Вона визначає сталі характеристики, що дають змогу відрізняти те, що ми називаємо системою, від об’єктів іншого ґатунку. У кожному конкретному дослідженні цілість реалізується через структуроутворюючі відношення, що відображають специфіку предметної галузі [122, с. 79].

З огляду на викладене, під поняттям «структури» в рамках даного дослідження ми будемо розуміти систему взаємодоповнюючих елементів, які забезпечують його цілісність і зберігають його основні властивості.

Перейдемо тепер власне до аналізу підходів щодо розуміння структури правового статусу особи. Б.М. Габричідзе вважає, що до складу юридичної конструкції правового статусу державного органу належать такі основні елементи: 1) місце державного органу в загальнодержавній системі; 2) політична і державно-правова характеристика органу держави; 3) основи взаємовідносин цього органу з іншими державними органами; 4) принципи організації та діяльності державного органу; 5) основи компетенції; 6) види правових актів, що видаються цим державним органом [123, с. 10-11].

П.І. Павленко під правовим статусом посадової особи розуміє виключно сукупність юридичних прав та обов’язків, реалізація яких сприяє вирішенню питань, захисту прав та законних інтересів громадян. О.М. Харитонов вважає елементами правового статусу правосуб’єктність, основні права та обов’язки [124, с. 153].

В.Г. Бессарабов та М.А. Коссаре, розглядаючи правовий статус особи або органу як особливу форму реалізації їх соціального статусу, зазначають, що він формується на основі закону, інших нормативних актів, звичаїв, моралі, релігії та громадської думки [125, с. 17]. Ми не можемо погодитись із таким підходом до визначення поняття правового статусу, оскільки правовий статус не можна зводить до звичаїв, моралі, релігії та громадської думки. Останні джерела можуть обумовлювати соціальний статус особи, однак аж ніяк не правовий, джерелом якого може виступати виключно законодавство.

Л.В. Крупнова дійшла висновку, що майже всі вчені виділяють у складі правового статусу права й обов’язки, відносно решти елементів їх позиції істотно відрізняються [126, с. 9].

М.Ю. Івчук на підставі аналізу поглядів науковців щодо елементів адміністративно-правового статусу органу державної влади дійшов висновку, що такими є: 1) юридично закріплені цілі, завдання та функції; компетенція;

2) організаційно-структурний компонент (нормативне регулювання порядку утворення (обрання, призначення), 3) легалізація, реорганізація, ліквідація, підпорядкованость, встановлення та зміна внутрішньо організаційної структури, право на організаційне самовизначення, процедура діяльності, офіційні символи тощо; 4) відповідальність. При цьому, до основних характеристик адміністративно-правового статусу органів прокуратури віднесено: закріплення адміністративно-правовими нормами; його зміст становлять права та обов’язки; він визначає місце прокуратури у системі органів державної влади; є засобом реалізації владних повноважень [127, с. 89]. На нашу думку, даний підхід має прогресивний характер і значно розширює зміст правового статусу органів державної влади. Однак, суттєвим недоліком даного визначення є відсутність акценту на компетенції державного органу, тобто на конкретних правах та обов’язках. Вважаємо, що основою правого статусу органу державної влади або ж інституту державної влади є саме його компетенція, а все інше є додатковим, похідним.

В процесі здійснення аналізу структури правового статусу Генерального прокурора України, варто звернутись до наукових напрацювань В.В. Сухоноса. Вчений, досліджуючи питання правового статусу прокуратури, дійшов висновку, що з урахуванням особливостей прокурорської системи слід визначити такі елементи її правового статусу: 1) місце прокуратури в системі поділу влади, державному механізмі та його складовій частині - державному апараті; 2) взаємозв’язки і взаємовідносини прокуратури з іншими владними структурами; 3) завдання прокуратури; 4) принципи організації і діяльності прокуратури; 5) функції прокуратури;

6) компетенція (сукупність повноважень) прокуратури (права і обов’язки прокурорів); 7) правове становище посадових осіб прокуратури, порядок їх призначення і звільнення; 8) систему правових і соціальних гарантій прокурорської діяльності [120, с. 211]. Можна стверджувати, що даний підхід є підтриманням та розвитком підходу О.Р. Михайленка, який, як нами раніше було відмічено, не обмежується виключно правами та обов’язками. Ми повністю підтримуємо такий комплексний підхід до визначення правового статусу.

О.І. Медведько до складових частин (елементів) правового статусу Генпрокурора відносить такі: 1) завдання; 2) особлива компетенція, пов’язана з реалізацією конституційних функцій (стаття 121 Основного Закону) і управлінської функції прокуратури; 3) наявність спеціальної правоздатності (додержання критеріїв для перебування на посаді) і дієздатності; 4) особливий порядок призначення особи на посаду Г енерального прокурора України; 5) спеціальні підстави і особливий порядок звільнення Генерального прокурора України з посади; 6) особливий порядок притягнення його до юридичної, зокрема, до кримінальної відповідальності [15, с. 19]. Ми не зовсім розділяємо таку наукову позицію. По-перше, наведені структурні елементи правового статусу Генерального прокурора України не вичерпують зміст його правового статусу. Так, відсутні принципи та гарантії діяльності, форми і методи організації роботи централізованої системи органів прокуратури. По-друге, відсутній акцент на обов’язках Генерального прокурора, які, поряд із правами, є цементуючою складовою. Однак, в цілому підхід О.І. Медведька ми підтримуємо і обов’язково врахуємо в нашому дослідженні.

Одночасно потрібно звернути увагу, що на думку багатьох науковців, таких як: О.М. Харитонов, О.М. Бандурка, А.Н. Костюков, В.В. Мальков, А.М. Авторгов та інших, одним зі складових елементів адміністративно- правового статусу є правосуб’єктність. Адміністративна правосуб’єктність - це законодавчо закріплена, визнана державою здатність особи бути носієм передбачених законом прав та обов’язків, учасником правовідносин, суб’єктом права взагалі. Правосуб’єктність, у свою чергу, складається з правоздатності (здатність особи мати права й обов’язки) та дієздатності (здатність особи особисто реалізовувати свої права й обов’язки). В юридичній науці розрізняють загальну та спеціальну правосуб’єктність, так адміністративна правосуб’єктність конкретної категорії осіб характеризується відповідними особливостями, які обумовлюються саме специфікою правового статусу цієї категорії [126, с. 117].

Вважаємо, що адміністративна правосуб’єктність є обов’язковою ознакою правового статусу державного органу (інституту), оскільки на відміну від фізичних та юридичних осіб, останні є спеціальною категорією суб’єктів права. Наше твердження базується на положенні ч. 2 ст. 19 Основного закону, де чітко визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України [34]. Таким чином, між правовим статусом фізичних та юридичних осіб та правовим статусом державних органів (інститутів) прослідковується принципова різниця. Якщо фізичним та юридичним особам дозволено робити все, що прямо не заборонено законодавством, то державним органам (інститутам) дозволено робити виключне те, що прямо дозволено законодавством. Генеральний прокурор України є інститутом державної влади з особливим правовим статусом, який як керівник централізованої системи органів прокуратури, організовує та скоординовує роботу усієї прокуратури України. Безумовно, що Генеральний прокурор може діяти виключно у спосіб, прямо визначений Конституцією та законами України і будь-які диспозитивні начала у його діяльності є неприпустимими.

Звертаємо увагу, що аналіз кожного складового елементу правового статусу Генерального прокурора України не є предметом дослідження даного підрозділу. Так, висвітлення питання ролі, місця, повноважень та функцій Генерального прокурора України самостійно здійснюється на рівні підрозділу 1.3 дисертаційної роботи. Питання принципів та гарантій діяльності Генерального прокурора України здійснюється на рівні підрозділу

2.1. Тому, з огляду на предмет дослідження даного підрозділу, перейдемо власне до характеристики особливостей правового статусу Генерального прокурора України.

Висвітлення правового статусу Генерального прокурора України доцільно розпочати з порядку його призначення та звільнення. Відповідно до ч. 1 ст. 122 Основного закону, Генеральний прокурор України призначається на посаду та звільняється з посади за згодою Верховної Ради України Президентом України. Верховна Рада України може висловити недовіру Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади [34]. Таким чином, можна стверджувати, що ініціатива щодо призначення та звільнення іде, в більшій мірі, від Президента України. Іншими словами, даний інститут державної влади тяжіє більше до Президента України як до глави держави, який визначається з кандидатурою на пост Генерального прокурора України, а вже потім погоджується з Верховною Радою України.

В доктрині часто можна зустріти критичне ставлення до права Верховної Ради України висловлювати недовіру Генеральному прокурору України. Так, виходячи з етимологічного розуміння поняття «недовіра» як підозрілого ставлення до когось, сумніву у достовірності чого-небудь, втрати віри у що-небудь, М.О. Потебенько висловив думку, що висловлення Генеральному прокурору України недовіри на підставі сумнівів або припущень є неприпустимим [59, с. 86]. М.В. Косюта підтримав думку щодо позбавлення парламенту права висловлювати таку недовіру з огляду на надмірну заполітизованість цього органу [57, с. 53]. Вважаємо, що парламент повинен мати все-таки право на недовіру Генеральному прокурору, оскільки, по-перше, це є елементом системи стримувань та противаг; по-друге, це мінімізує можливість узурпації влади Президентом України та самим Генеральним прокурором України.

В контексті правового статусу, необхідно зазначити, що відповідно до Конституції України [34] та Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного) [35] відсутні будь-які кваліфікаційні вимоги щодо кандидата на пост Генерального прокурора України. Вважаємо це суттєвою прогалиною законодавства України, оскільки даний інститут державної влади організовує централізовану систему органів прокуратури України. В літературі можна зустріти різні позиції вчених щодо вимог до кандидатури на пост Генерального прокурора України. На нашу думку, виходячи із особливостей структури правового статусу Генерального прокурора України, необхідними та достатніми вимогами до кандидата є:

1) громадянство України - організовувати централізовану систему органів прокуратури України, на які покладаються конституційні обов’язки щодо підтримання конституційного порядку та законності може тільки особа, яка має громадянство України. Очевидним є те, що будь-які твердження щодо дискримінації прав людини за принципом громадянства в даному разі не можуть мати місця. Керівник централізованої системи органів прокуратури зобов’язаний діяти виключно в інтересах Української держави. Більше того, акцентуємо увагу, що однією з обов’язкових вимог до всіх кандидатів на державну службу є наявність громадянства;

2) освітній ценз - наявність у кандидата вищої юридичної освіти за освітньо-кваліфікаційним рівнем «спеціаліст» або «магістр» права;

3) наявність юридичного стажу роботи в органах прокуратури України не менше не менше десяти років. Ми звертаємо увагу на стаж саме в органах прокуратури, не просто юридичний стаж або викладацький (педагогічний) у вищих юридичних закладах. Ми вважаємо, що дана умова обумовлена специфікою роботи органів прокуратури і особа зможе ефективно та якісно скоординовувати централізовану систему органів прокуратури України лише за умови досконалих знань цієї системи;

4) віковий ценз - досягнення кандидатом віку не менше 35 років.

Наведені кваліфікаційні вимоги до кандидата на пост Генерального прокурора України обумовлюються призначенням та завданням інституту Генерального прокурора України. Дані вимоги повинні бути складовими правового статусу Генерального прокурора України.

Принагідно відзначити, що нова редакція Закону України «Про прокуратуру», яка набирає чинності 25 квітня 2015 року, в ч. 3 ст. 40 імперативно визначає, що на посаду Генерального прокурора України може бути призначений громадянин України, який: 1) має вищу юридичну освіту;

2) має стаж роботи в галузі права не менше 10 років; 3) володіє державною мовою; 4) щодо якого відсутні обставини, передбачені частиною п’ятою статті 27 цього Закону; 5) має високі морально-ділові, професійні якості та організаторські здібності. В ч. 5 ст. 27 цього Закону цілком вдало врегульовано, що не може бути призначена на посаду прокурора особа, яка:

1) визнана судом обмежено дієздатною або недієздатною; 2) має захворювання, що перешкоджає виконанню обов’язків прокурора; 3) має непогашену судимість або на яку накладалося адміністративне стягнення за вчинення корупційного правопорушення [35].

Наступною характеристикою правового статусу Генерального прокурора України є строк його повноважень. Відповідно до ст. 122 Конституції України [34] та ч. 4 ст. 2 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного), строк повноважень даної посади становить п’ять років [35]. Вважаємо цей строк обґрунтованим як з позиції юриспруденції, так і з позиції законодавства. Разом з тим, в Законі України «Про прокуратуру» (досі чинного) відсутні положення стосовно кількості строків, протягом яких одна особа може перебувати на посту Генерального прокурора України. На нашу думку, все таки необхідно запровадити норму стосовно того, що одна і та ж особа не може перебувати на посту Генерального прокурора України більше, ніж два строки підряд. Останнє обумовлюється, насамперед, тим, щоб здійснювалось періодичне оновлення кадрів керівних посад з метою усунення будь-яких можливих зловживань такими особами своїм правовим статусом.

В процесі здійснення аналізу правового статусу Г енерального прокурора України засвідчує актуальність того, що згідно з Рішенням Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ч. 2 ст. 122 Конституції України, ч. 3 ст. 2 Закону України «Про прокуратуру» від 2 квітня 2008 року № 5-рп/2008 строк повноважень Генерального прокурора України необхідно розуміти як безперервний визначений у часі період, перебіг якого починається з моменту набрання чинності актом про призначення на посаду Генерального прокурора України та підпорядкованих йому прокурорів і завершується з закінченням п’яти календарних років. Наявність строків у зазначених нормах права надає визначеності в реалізації суб’єктами правовідносин своїх прав та обов’язків. З настанням або закінченням відповідного строку пов’язується виникнення, зміна чи припинення правовідносин. Вищевказаний строк повноважень Генерального прокурора України та підпорядкованих йому прокурорів є однією з гарантій їх незалежності. Метою законодавчого закріплення безперервного п’ятирічного строку повноважень прокурорів є запобігання сторонньому безпідставному втручанню в їх роботу, унеможливлення незаконного звільнення з посади та виключення інших протиправних впливів [128]. Як бачимо, Конституційний суд України строковість роботи Генерального прокурора України пов’язує, по-перше, із його незалежністю. Так, щоб посадові особи та впливова бізнес- еліта фізично не встигала розробляти корупційні тіньові схеми із першою особою централізованої системи органів прокуратури. По-друге, строковість пов’язується із унеможливленням узурпації влади Генерального прокурора України у централізованій системі органів прокуратури.

Хоча строк повноважень Генерального прокурора України є безперервним, у законодавстві України (ст. 122 Конституції України, ст. 2 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного)) встановлено підстави (окрім закінчення строку повноважень) його звільнення з посади: у разі висловлення Верховною Радою України недовіри Генеральному прокурору України, неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров’я, порушення вимог щодо несумісності, набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього, припинення його громадянства, подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням [34,35].

Окрім того, вважаємо, що оскільки Генеральний прокурор України підпадає під загальне поняття «прокурор» згідно ст. 56 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного), можна стверджувати, що до нього можуть застосовуватись і загальні правила дострокового звільнення визначені ст. 462 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного) [35].

7 жовтня 2010 року було ухвалено Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із Конституцією України», на підставі чого ст. 2 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного) було доповнено наступним положенням: «Генеральний прокурор України звільняється також з інших підстав» [129]. При цьому, ні перелік таких підстав, ані законодавство, що їх містить, у вищезгаданій нормі не зазначено. Ми згодні із Н.О. Рибалко, що таким чином, перелік підстав для дострокового звільнення Генерального прокурора України не є вичерпним, що, без сумніву, порушує гарантії незалежності його діяльності. Отже, ст. 2 Закону України «Про прокуратуру» потребує нагальних змін щодо визначення конкретних підстав для звільнення Генерального прокурора України із займаної посади [82, с. 44-45]. Таким чином, вважаємо, що ч. 3 ст. 2 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного) [35] не повинна мати місця взагалі. Наш категоричний висновок засновується на тому, що виключно Законом України «Про прокуратуру» (досі чинного) повинні бути визначені чіткі підстави звільнення Генерального прокурора України. Наявність же такої норми, по-перше, робить безсистемним законодавство України і, по-друге, допускає можливість зловживань.

Особливості правового статусу Генерального прокурора України випливають із його повноважень. Так, відповідно до ст. 14 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного), Генеральний прокурор України очолює Генеральну прокуратуру України й має першого заступника та заступників [35]. Отже, Генеральна прокуратура України на чолі з Генеральним прокурором України, здійснюючи керівний вплив на інші органи, які належать до системи органів прокуратури України, завжди буде виступати суб’єктом управління органами прокуратури. Наголошуємо, що у разі необхідності Генеральний прокурор України може створювати спеціалізовані прокуратури на правах обласних, міських, районних і міжрайонних прокуратур. У такому разі по відношенню до Генеральної прокуратури України, вищезазначені органи прокуратури є такою складовою системи управління органами прокуратури України, як об’єкт управління.

Керівний вплив Генеральної прокуратури України (суб’єкта управління) на інші органи прокуратури (об'єкти управління) відображається у повноваженнях Генерального прокурора України щодо керівництва органами прокуратури, визначені ст. 15 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного) [35].

Як головний суб’єкт в централізованій системі органів прокуратури, Генеральний прокурор України відповідно до наказу Генеральної прокуратури України № 34 від 11 квітня 2012 року «Про розподіл обов’язків між керівниками Генеральної прокуратури України» особисто здійснює загальне керівництво з питань стосовно: роботи колегії; співпраці з Адміністрацією Президента України, Кабінетом Міністрів України та Вищою Радою юстиції; координації діяльності правоохоронних органів по боротьбі із злочинністю; старших помічників Генерального прокурора України; Головного управління організаційного та правового забезпечення (крім управління правового та методичного забезпечення і відділу взаємодії з Верховною Радою України); Головного управління кадрового забезпечення; Вищої атестаційної комісії; першого відділу; прес-секретаря Генерального прокурора України зв'язків із засобами масової інформації та відділу інформаційного забезпечення Генеральної прокуратури України [130].

Особливістю правового статусу Генерального прокурора України також є те, що відповідно до ч. 1 ст. 11 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного) він має право бути невідкладно прийнятим Головою Верховної Ради України, Президентом України, Прем’єр-міністром України [35].

В контексті дослідження особливостей правового статусу Генерального прокурора України потрібно зазначити, що О.І. Медведько у своєму монографічному дослідженні прийшов наступних висновків щодо питання правового статусу Генерального прокурора України:

1) є найвищою посадовою особою органів прокуратури України, а не вищою, оскільки прикметник «вищий» означає не абсолютну, а відносну якість (предмета, особи, явища) у порівнянні з іншим, на відміну від прикметника «найвищий». Так, в судовій системі України є вищі суди і Верховний Суд України - найвищий орган у системі судів загальної юрисдикції (частина 2 статті 125 Конституції України) [15]. Щоправда, за традицією, керівник прокуратури України іменується саме генеральним, а не «верховним» чи «головним» прокурором, як у деяких інших країнах. Те, що він є справді найвищою посадовою особою прокуратури, свідчить і те, що лише Генеральному прокурору України може бути присвоєно класний чин Державного радника юстиції України;

2) здійснює керівництво Генеральною прокуратурою України - найвищим органом прокурорської системи, підпорядкованими прокуратурами, а також науково-навчальними закладами і установами прокурорської системи; визначає основні напрями реалізації державної правової політики, програм боротьби зі злочинністю та іншими порушеннями законності;

3) організовує на загальнодержавному рівні здійснення наглядових та інших заходів, які випливають з конституційних функцій прокуратури; самостійно реалізує властиві лише йому прокурорські повноваження;

4) забезпечує однакове розуміння і застосування законів підпорядкованими органами і посадовими особами прокуратури, тобто у загальних рисах виконує щодо прокурорської системи функцію, яка щодо судів загальної юрисдикції здійснюється Верховним Судом України і вищими спеціалізованими судами;

5) є охоронцем традицій вітчизняної прокуратури у частині сумлінного служіння закону, захисту прав і свобод, етики службових відносин між працівниками прокуратури тощо;

6) виступає гарантом незалежності органів прокуратури, додержання законних прав та інтересів працівників прокуратури і водночас державної, службової і трудової дисципліни в органах прокуратури [15, с. 20].

Ми погоджуємось, що наведені висновки є окремими особливостями правового статусу Генерального прокурора України, які закономірно обумовлюються законодавчо визначеними повноваженнями даного інституту державної влади. Так, ми вважаємо, що повноваження Генерального прокурора України, а також його обов’язки лежать в основі правового статусу.

Висвітлюючи особливості правового статусу Генерального прокурора України, необхідно окремо зупинитись на його обов’язках. Обов’язки є неодмінною складовою правового статусу будь-якого державного органу. Звертаємо увагу, що безпосередньо в Конституції України та в Законі України «Про прокуратуру» (досі чинного) не визначаються обов’язки Генерального прокурора. Однак, ми вважаємо, що обов’язки Генерального прокурора України чітко визначені через ч. 2 ст. 19 Конституцій України, де імперативно визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України [34]. Тобто, Генеральний прокурор України може діяти тільки у спосіб, що прямо передбачений законами та Конституцією. Наголошуємо, що Генеральний прокурор уповноважений діяти не відповідно до законодавства

України, а саме відповідно до Конституції та законів України. Останнє має принципове значення, оскільки поняття «законодавство» є набагато ширшим і включає в себе ряд підзаконних нормативно-правових актів.

Актуальним є те, що визначальний вплив на правовий статус Генерального прокурора України має також характер функцій прокуратури. Здійснення прокуратурою нагляду за додержанням і застосуванням законів, особливо реалізація функції, передбаченої п. 5 ст. 121 чинної Конституції України, робить на порядок вищим статус прокурорської системи в суспільстві, дозволяє прокуратурі активно впливати на суспільні процеси у сфері забезпечення правопорядку, попри всі недоліки, які мають місце в її діяльності. І, навпаки, дезінтеграція прокуратури, перетворення її органів на придаток виконавчої влади і судів різного рівня в умовах України істотно підірве її законоохоронну роль, а відтак і роль Генерального прокурора України, навіть у разі, якщо така посада збережеться, проте її функції будуть істотно обмежені [15, с. 22]. Вважаємо, що така ситуація має цілком закономірний і системний характер.

З огляду на проведений аналіз, ми виділяємо наступні елементи правового статусу Генерального прокурора України:

1) складається із: системи прав та обов’язків; повноважень; системи завдань та функцій; принципів та гарантій діяльності; відповідальності;

2) має строковий характер - 5 років;

3) відповідальний та підконтрольний одночасно і Президенту України і Верховній Раді України;

4) керівна роль в централізованій системі органів прокуратури України;

5) обов’язки визначаються через права (ч. 2 ст. 19 Конституції України): має право діяти виключно у спосіб, що прямо передбачений Конституцією та законами України.

В результаті нашого дослідження, ми також дійшли висновків, що потрібно визначити, які елементи правового статусу Генерального прокурора України слід закріпити в Конституції України, а які на рівні Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного) та інших законів. Правовий статус Генерального прокурора України повинен бути чітко прописаний на законодавчому рівні, з огляду на важливість даного інституту державної влади.

В результаті проведеного аналізу законодавства та доктрини на предмет поняття та правового статусу Генерального прокурора України, можемо стверджувати, що законодавство України, на жаль, на дуже низькому рівні врегульовує питання правового статусу Генерального прокурора України. Актуальним сьогодні є системне закріплення вимог на посаду Генерального прокурора, форм та гарантій його діяльності, порядку притягнення до кримінальної відповідальності, кількості строків перебування на посаді, методів діяльності і т.п.

Вважаємо, що оскільки Генеральний прокурор України є керівником централізованої системи органів прокуратури, то пропоновані нами в межах даного підрозділу зміни до законодавства якісно підвищать ефективність роботи всієї прокуратури. Окрім того, варто пам’ятати, що регламентуючи питання правового статусу Генерального прокурора України потрібно робити акцент не тільки на його недоторканності, самостійності і незалежності, але і на неможливості узурпації влади. Іншими словами, потрібно розробити чіткий механізм, який би стримував свавільне поводження Генерального прокурора і зловживання ним своїми правами.

2.3

<< | >>
Источник: БАСАРАБ РУСЛАН ІГОРОВИЧ. ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА УКРАЇНИ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2015. 2015

Еще по теме Особливості правового статусу Генерального прокурора України:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -