3.1. Основні проблеми правового регулювання діяльності окремих органів системи кримінальної юстиції та шляхи їх вирішення

Актуальність цього підрозділу дисертації обумовлюється активними законотворчими ініціативами, які останнім часом відбуваються в державі. Слід також зазначити, що зміни, які же відбулися, мають концептуальний характер і часом принципово по-новому вирішують досить складні проблеми розвитку органів кримінальної юстиції, гуманізуючи та демократизуючи їх.

Проаналізуємо основні закони України, які вплинули на розвиток системи органів юстиції.

Судова система

Спочатку звернемось до законів, які трансформували систему судочинства. Йдеться про Закон України від 12 лютого 2015 року № 192-VIII «Про забезпечення права на справедливий суд», метою якого визначено удосконалення правового механізму забезпечення права особи на справедливий суд, підвищення ефективності діяльності судової системи, забезпечення однакового застосування закону, встановлення правових і організаційних засад атестації та дисциплінарної відповідальності суддів, удосконалення процедур призначення на посади суддів та оптимізацію діяльності суддівського самоврядування [113]. Законом внесені зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України, Кримінального процесуального кодексу України, законів України «Про Вищу раду юстиції», «Про доступ до судових рішень», «Про судоустрій і статус суддів», а також Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI, відповідно до яких: 1) ліквідується інститут допуску справи до провадження у Верховному Суді України (ст.ст. 358-360-1 ЦПК України, ст.ст. 449-451 КПК України, ст.ст. 111-19-111-21 ГПК України, ст.ст. 239-1-240 КАСУ, ст.ст. 297-4- 297-5 КУпАП - викладені по- новому); 2) значно розширюються повноваження Верховного Суду України, зокрема, йому надається право безпосередньо здійснювати правосуддя в порядку, встановленому процесуальним законом (розглядати справи відповідної судової спеціалізації як суд апеляційної або касаційної інстанції) (частина друга ст.

Законом «Про забезпечення права на справедливий суд» внесені зміни до деяких законодавчих актів стосовно судоустрою та судочинства з метою ефективного забезпечення права громадян на справедливий суд. Розширені права громадян щодо гарантій рівності перед законом і судом, гласності, відкритості судового процесу, обов’язковості рішень суду, унормування неупередженого розподілу судових справ. Інформація щодо того, який суд розглядає справу, стадії розгляду, місця та часу засідань, відтепер буде відкритою і оприлюдненою. Право бути присутнім у відкритому судовому засіданні не буде обмежене. Висновки Верховного Суду України щодо застосування норм права стають обов’язковими для суб’єктів владних повноважень, а суди будуть їх враховувати, що забезпечить однакове застосування норм права.

Відповідно до міжнародних стандартів унормовано питання про утворення судів, призначення суддів на адміністративні посади, оптимізації складу судів і їх діяльності. Органи виконавчої влади не мають впливу на процедури утворення судів та визначення кількості суддів. Зменшено кількість адміністративних посад у судах, склад суддів приведено у відповідність до реального навантаження.

Уточнено і посилено гарантії незалежності й недоторканності суддів, їх права та обов’язки, запроваджено новий текст присяги судді. Стали більш прозорими порядок призначення судді на посаду, включно з процедурами добору кандидатів, відбіркового і кваліфікаційного іспитів, підготовки та навчання кандидатів на посади суддів.

Проаналізувавши чинне законодавство, а також вивчивши заявлені позиції юридичної громадськості (наприклад, висновки громадської

ініціативи «Реанімаційний пакет реформ») з питань, дотичних до змісту Закону, вважаємо за доцільне висловити певні зауваження.

Назва закону не відповідає фактичному його змісту і підлягає редакційному уточненню з позицій юридичної техніки, адже у ньому йдеться не про самостійний закон «Про забезпечення права на справедливий суд», а про внесення змін і доповнень до деяких законів України щодо забезпечення права на справедливий суд.

На наш погляд, недостатньо виваженою є пропозиція розширити перелік та зміст судових рішень, які мають оприлюднюватись у Єдиному державному реєстрі судових рішень (зміни до ст. 3 Закону України «Про доступ до судових рішень»). Зокрема, у пропонованій новації не враховано міжнародні й національні стандарти щодо таємниці слідства та роботи з інформацією, яка містить персональні дані.

Низка положень закону не відповідає Конституції України та правовим позиціям Конституційного Суду України, зокрема щодо:

- вільного вибору захисника своїх прав (змінені редакції ст.

- ініціювання дисциплінарного провадження стосовно судді (редакція ст. 93 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» суперечить Рішенню Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005);

- заборони суддям балотуватися на виборні представницькі посади (редакція ст. 54 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» суперечить рішенню Конституційного Суду України від 17 квітня 2003 року № 9- рп/2003);

- повноважень Президента України з питань ліквідації судів; Президента України та Верховної Ради України щодо переведення суддів (редакції ст.ст. 19, 75 і 82 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» суперечать Конституції України).

На нашу думку, нереалістичною з огляду на загальну кількість місцевих та апеляційних судів в Україні (близько 600) є передбачена Законом редакція ст. 149 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо визначення видатків кожного місцевого та апеляційного суду в окремому додатку до Державного бюджету України.

Закон розширює повноваження Верховного Суду України щодо розгляду справ, не передбачаючи збільшення його кількісного складу (який становить 48 суддів і у новій редакції лишається незмінним).

Деякі положення Закону можуть призвести до появи корупціогенних факторів. Це проявляється, зокрема, у нечіткості й непрозорості регулювання кваліфікаційних та дисциплінарних процедур щодо суддів, які здійснює Вища кваліфікаційна комісія суддів, а також у можливості непрозорого застосування підстав для припинення повноважень члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів та Вищої ради юстиції (ст.ст. 6, 72, 76, 79, 84, 87, 92, 97, 104 нової редакції Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

Ряд запропонованих положень Закону не узгоджені із Кримінальним процесуальним кодексом України, зокрема: щодо виключення ч. 5 ст. 76 КПК України; щодо відновлення такої форми судових рішень, як постанова; щодо повернення заяви заявнику на підставі ухвали Верховного Суду України з аналогічних підстав (нова редакція ст.

Також Законом недостатньо врегульовано обговорювані юридичною спільнотою України питання електронного судочинства та автоматизованого розподілу справ, неможливості повернення судом заяви з причин неправильного визначення підсудності, спрощення системи суддівського самоврядування та удосконалення процедури його діяльності, врахування практики міжнародних судових установ, юрисдикція яких визнана Україною.

Таким чином, вважаємо, що питання удосконалення судочинства в Україні як складової системи кримінальної юстиції є нагальним та своєчасним. Зміни, що відбуваються в цій системі, безумовно, допоможуть відновленню довіри до судів, а також наближенню засад судочинства до європейських стандартів, що сприятиме утвердженню законності й справедливості в суспільстві та державі. Натомість визначені проблеми у правовому регулюванні діяльності органів кримінальної юстиції потребують вирішення з тим, щоб усунути невідповідність положенням Конституції України, а також спланувати подальші кроки розвитку судової системи України.

На продовження розгляду правового регулювання окремих органів, які входять до системи кримінальної юстиції України, окреслимо основні проблеми та тенденції, що стосуються органів прокуратури.

Прокуратура

14 жовтня 2014 року Верховна Рада України прийняла новий Закон України «Про прокуратуру», яким принципово по-іншому визначила організаційно-правові основи функціонування системи органів прокуратури України. Мета цього Закону полягає у вдосконаленні законодавчих засад організації та діяльності прокуратури України для імплементації європейських стандартів, позбавленні прокуратури надмірних повноважень, щоб підвищити професійність прокурора та його незалежність, а також передбачити участь органів прокурорського самоврядування у вирішенні питань, пов’язаних із діяльністю прокуратури [116].

У свою чергу, в Стратегії реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015-2020 роки заплановано обов’язкове приведення повноважень та діяльності органів прокуратури у відповідність до європейських стандартів. Зокрема, цим документом передбачено:

- забезпечення більшої інституційної незалежності прокуратури та гарантій захисту від політичного впливу; встановлення рівноваги між незалежністю, професійністю, відповідальністю та ефективністю прокуратури, зокрема, через зміни в системі управління прокуратурою, управління ефективністю, системі професійної підготовки та підвищення кваліфікації прокурорів;

- подальша оптимізація повноважень прокуратури та обмеження сфери їх застосування відповідно до рекомендацій Ради Європи;

- створення та ефективне функціонування органів прокурорського самоврядування як додаткових гарантій незалежності прокуратури;

- досягнення балансу між незалежністю, повноваженнями, відповідальністю та ефективністю діяльності прокуратури, у тому числі шляхом внесення змін до управління системою прокуратури, порядку призначення на посади, управління продуктивністю та систем професійної і безперервної підготовки;

- забезпечення більшої функціональної незалежності прокурорів від неналежного внутрішнього впливу;

- забезпечення належного балансу між слідчими функціями органів прокуратури та інших правоохоронних органів;

- впровадження ефективної дисциплінарної політики і стандартів прокурорської етики та вдосконалення механізмів внутрішнього контролю, у тому числі шляхом розширеного декларування прокурорами і членами їхніх сімей доходів та витрат;

- забезпечення дієвих і ефективних механізмів розслідування корупційних та інших правопорушень, вчинених прокурорами [42].

У результаті прийняття нового законодавства про прокуратуру відбулись наступні перетворення.

1. Скасовано функцію прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів, чим фактично виконано усі вимоги щодо функціонального наповнення її діяльності.

2. Звужені повноваження прокурора щодо представництва в суді інтересів громадянина або держави. Передбачено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді. Таке представництво здійснюватиметься лише у випадках порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо:

- захист інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження,

- відсутній компетентний орган.

При цьому взагалі виключається можливість здійснення прокурором представництва інтересів держави у правовідносинах, пов’язаних із виборчим процесом, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, які здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об’єднань.

Отже, роль прокурора у сфері представництва інтересів держави носитиме допоміжний характер і основне значення належатиме профільним органам державної влади чи органам місцевого самоврядування, які самостійно звертатимуться до суду. Для цього у відповідні закони (закони України «Про центральні органи виконавчої влади», «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеве самоврядування» та інші) внесено корективи.

3. Змінена організаційна структура органів прокуратури.

Передбачене формування трирівневої системи органів прокуратури:

Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. Для реалізації цього Закону вже ліквідовані окремі спеціалізовані прокуратури (транспортні, природоохоронні). Натомість утворена Спеціалізована антикорупційна прокуратура та збережена військова.

4. Впроваджено нові стандарти добору кандидатів на посаду прокурора та посилення гарантій незалежності прокурора. Зокрема, згідно із Законом підвищено вимоги до кандидатів на посаду прокурора (мінімальний стаж роботи у галузі права не менше двох років), а також передбачається прозора конкурсна процедура добору кандидатів на посаду прокурора, яка включатиме, зокрема, проведення кваліфікаційного іспиту (анонімного тестування та виконання практичного завдання) і спеціальної підготовки кандидатів на посаду прокурора у Національній академії прокуратури України.

З метою створення об’єктивного та незалежного механізму дисциплінарної відповідальності запроваджена чітка змагальна процедура розгляду скарг на дії прокурорів, яка гарантує неупереджену перевірку скарг будь-якої особи та можливість прокурора ефективно відстоювати свою позицію на засадах змагальності. Незалежність прокурора від прокурорів вищого рівня забезпечена врегульованим порядком взаємовідносин між ними при наданні наказів чи вказівок.

5. Значно збільшилося значення органів прокурорського самоврядування. Основним органом прокурорського самоврядування є всеукраїнська конференція працівників прокуратури, на яку, зокрема, буде покладено вирішення питань, пов’язаних із внутрішньою діяльністю органів прокуратури. Зокрема, конференцією призначатиметься частина членів кваліфікаційно-дисциплінарних комісій прокурорів, які, у свою чергу, здійснюватимуть функцію добору кандидатів на посаду прокурора та функцію дисциплінарного провадження. Крім цього, всеукраїнська конференція працівників прокуратури формуватиме склад такого органу прокурорського самоврядування, як Рада прокурорів України, основними завданнями якої будуть внесення рекомендацій про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад, а також ужиття заходів щодо забезпечення незалежності прокурорів [116].

Однак поряд із зазначенням про новації та схвальні відгуки з приводу запровадженої реформи треба зупинитись на аналізі цього документа з позиції належності прокуратури до органів юстиції та відповідності нових засад прокурорської діяльності європейським стандартам, на чому наголошувалося при започаткуванні реформи. Для цього потрібно дослідити європейські стандарти прокурорської діяльності, а також оцінки зарубіжних експертів.

У Законі не визначено поняття «прокурор», наведено лише перелік посад, які надають правовий статус прокурора. Стаття 15 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що прокурором органу прокуратури є: Генеральний прокурор України; перший заступник Генерального прокурора України; заступник Генерального прокурора України; заступник

Генерального прокурора України - Головний військовий прокурор; заступник Генерального прокурора України - керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури; керівник підрозділу Генеральної прокуратури України; заступник керівника підрозділу Генеральної прокуратури України; прокурор Генеральної прокуратури України; керівник регіональної прокуратури; перший заступник керівника регіональної прокуратури; заступник керівника регіональної прокуратури; керівник підрозділу регіональної прокуратури; заступник керівника підрозділу регіональної прокуратури; прокурор регіональної прокуратури; керівник місцевої прокуратури; перший заступник керівника місцевої прокуратури; заступник керівника місцевої прокуратури; керівник підрозділу місцевої прокуратури; заступник керівника підрозділу місцевої прокуратури; прокурор місцевої прокуратури [52]. У правових системах зарубіжних країн існують різні тлумачення, але діяльність прокуратури визначається, головним чином, її функціями, статусом, повноваженнями і структурою. Питання щодо розуміння поняття «прокурор» досить широко розроблене у сучасній науці (див., наприклад, [117], [118], [119], [120], [121], [122], [123] та ін.), а тому насамперед необхідно зазначити, що прокурор є державною посадовою особою, яка пройшла процедури відбору та відповідає визначеним критеріям, здійснює функції, виконання яких покладено на прокуратуру. Крім того, слід констатувати, що більшість законів про прокуратуру зарубіжних країн не містить визначення поняття «прокурор». Тому тлумачення цього терміна повинне узгоджуватися із тим, яке пропонується у Рекомендації (2000)19, а саме: «Прокурори - це представники органів державної влади, які від імені суспільства та у суспільних інтересах забезпечують правозастосування у випадку, якщо порушення закону тягне за собою кримінальне покарання, з урахуванням, з одного боку, прав особи, а з другого, необхідності дієвості системи кримінального правосуддя [124].

Діяльність прокуратури в Україні ґрунтується на засадах: верховенства права та визнання людини, її життя і здоров’я, честі і гідності, недоторканності і безпеки найвищою соціальною цінністю; законності, справедливості, неупередженості та об’єктивності; територіальності; презумпції невинуватості; незалежності прокурорів, що передбачає існування гарантій від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу на прокурора щодо прийняття ним рішень при виконанні службових обов’язків; політичної нейтральності прокуратури; недопустимості незаконного втручання прокуратури в діяльність органів законодавчої, виконавчої і судової влади; поваги до незалежності суддів, що передбачає заборону публічного висловлювання сумнівів щодо правосудності судових рішень поза межами процедури їх оскарження у порядку, передбаченому процесуальним законом; прозорості діяльності прокуратури, що забезпечується відкритим і конкурсним зайняттям посади прокурора, вільним доступом до інформації довідкового характеру, наданням на запити інформації, якщо законом не встановлено обмежень щодо її надання; неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки (ст. 3 Закону «Про прокуратуру») [52].

Слід зазначити, що указані засади (принципи) в цілому відповідають європейським стандартам. Навіть у країнах, у яких прокуратура має повну незалежність, як, наприклад, в Італії, внутрішній організації прокуратури зазвичай притаманна ієрархічна структура, якою передбачено, що Генеральний прокурор видає загальні інструкції та вказівки. Це забезпечує однакове тлумачення і застосування норм кримінального права та загальних процесуальних стандартів. Але ієрархія не означає, що прокурори повинні виконувати накази керівництва без обмежень.

Що стосується організації та внутрішньої роботи прокуратури, зокрема розподілу та перерозподілу справ, ці процеси мають відповідати вимогам неупередженості та незалежності і оптимізувати належну діяльність системи кримінального правосуддя, в тому числі стосовно рівня юридичної кваліфікації та спеціалізації в окремих питаннях [124]. Прокурори завжди повинні діяти відповідно до закону, неупереджено, з дотриманням принципів справедливості, прозорості, забезпечуючи рівність сторін у судовому процесі.

Також прокурори мають сприяти ефективності та оперативності судових проваджень. Вони повинні поважати незалежність і

неупередженість суддів. Зокрема, вони не повинні ставити під сумнів судові рішення та перешкоджати їх виконанню за винятком випадків, коли здійснюють свої права на оскарження судового рішення або інші визначені законом дії. Утвердження та відстоювання прав людини, причому як підозрюваних і обвинувачених, так і потерпілих, найкраще виконується тоді, коли прокурор, приймаючи рішення, не залежить від виконавчої та законодавчої влади і коли чітко розмежовуються ролі судді і прокурора. Дотримання зазначених вище принципів передбачає, що статус прокурора має гарантуватися законом на найвищому можливому рівні у спосіб, аналогічний до суддівських гарантій. Судді і прокурори повинні користуватися незалежністю при здійсненні своїх функцій, а також бути і виглядати незалежними одні від інших. В учасників судового процесу і суспільства загалом не повинно бути жодних підозр щодо можливості існування змови між суддями і прокурорами або непевності щодо їх функцій [125].

Незалежність прокуратури є обов’язковою вимогою. Значення незалежності як невтручання полягає в тому, що у судових процесах має бути забезпечено незалежність діяльності прокурора від зовнішнього тиску та від неналежного внутрішнього тиску. Прокурори зобов’язані дотримуватися директив, керівних документів та інструкцій. У цьому сенсі значення прокурорської незалежності відрізняється від суддівської [126].

Тепер звернімося до аналізу функцій прокуратури, адже вони, по суті, є змістом всієї її діяльності. Обсяг функцій прокуратури повинен відповідати принципам верховенства права, справедливого судового розгляду та іншим основоположним принципам демократичного суспільства, а також пов’язаному з ними зобов’язанню забезпечувати усіх людей у межах юрисдикції держави-члена правами людини, закріпленими у Європейській конвенції про захист прав людини та основних свобод (ЄКПЛ). Закон України «Про прокуратуру» передбачає наступні функції цього органу:

- підтримання державного обвинувачення в суді (ст. 22);

- представництво інтересів громадянина або держави в суді (ст. 23);

- нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно- розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство (ст. 25);

- нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян (ст. 26).

Щодо функцій, не пов’язаних зі сферою кримінального переслідування, то, зважаючи на їхню вторинність для нашого дослідження, коротко зазначимо наступне. Функції прокуратури поза межами системи кримінального судочинства та вимоги до них викладені у ч.ч. 10, 11, 23 Рекомендації (2012) 11. У п. 18 Пояснювальної записки до Рекомендації (2012) 11, яку підготовлено Європейським комітетом із правового співробітництва, зазначено: «Рекомендація не містить інформації про завдання та повноваження, що можуть покладатися на прокурорів. Державам-членам надано свободу розсуду щодо визначення функцій, які мають здійснюватися прокурорами поза системою кримінального правосуддя. Однак якими б не були ці функції, на них поширюється вимога бути здійсненими відповідно до принципу верховенства права та у спосіб,

який не суперечить захисту прав людини і основних свобод».

У Звіті Венеціанської комісії про стандарти прокуратури визначено та роз’яснено, які обтяжливі чинники та конкретні загрози роблять такі функції і роль неприйнятними в певних ситуаціях. У рішенні в справі «Данкевич проти України» Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) підтвердив, що ефективність офіційних засобів захисту в правовій системі Договірної Сторони залежить «також від загального правового і політичного контексту, в якому вони здійснюються». Специфіка українського правового, політичного контексту й інших відповідних факторів надає можливість припустити, що додаткові функції та повноваження прокуратури призводять до порушення принципів верховенства права, розмежування влади, стримувань і противаг, справедливого судового розгляду, а також інших базових принципів і стандартів, і тому позбавлення прокуратури функції загального нагляду та інших функцій і компетенцій поза межами системи кримінального правосуддя є справедливим та в цілому дає змогу уникнути опозиціювання прокуратури з самостійними елементами державної влади. Ці функції повинні здійснюватися відповідними урядовими або іншими державними інституціями.

На думку Консультативної ради європейських прокурорів, конституційна історія та правові традиції певної країни спроможні виправдати існування некримінальних функцій прокурора. Проте цей підхід можна застосовувати лише щодо демократичних правових традицій, які відповідають цінностям Ради Європи. На думку Консультативної ради європейських прокурорів, історично модель прокуратури, яка існує в Україні, - це радянська модель, вона відображає недемократичне минуле і не відповідає європейським стандартам та цінностями Ради Європи. Саме тому Україна при вступі до Ради Європи взяла на себе зобов’язання перетворити цей інститут на орган, який відповідає стандартам Ради Європи [127]. Традиційно для європейських експертів захист прав людини повинен бути пріоритетом у діяльності омбудсмана.

З цього приводу можемо зазначити наступне. По-перше, в Україні інститут омбудсмана перебуває лише на етапі становлення, а відтак, упродовж його діяльності не вироблено ефективних способів реального впливу на систему правозахисту; по-друге, цей правозахисний орган не є незалежним, він виконує функцію парламентського контролю, а тому залежить від Верховної Ради України. З огляду на викладене на подальший розвиток заслуговує слушна думка Н. С. Пузироної про те, що інститут омбудсмана не можна віднести до конкретної гілки влади в Україні. У його функціях вбачаються окремі ознаки як законодавчої, так і виконавчої гілок влади, а особливо контрольно-наглядові та правозахисні риси, що вказує на визначення його як окремого самостійного органу державної влади, який взаємодіє з усіма органами державної влади для реалізації визначених чинним законодавством повноважень [128, с. 183].

Так, згідно з положеннями Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» [129] правозахисні функції омбудсмана проявляються у: розгляді звернень громадян та вивченні матеріалів справи; відвідуванні спеціальних інституцій (установ виконання покарань, психіатричних закладів тощо); відкритті проваджень за фактом порушень прав людини; праві звернення до Конституційного Суду України з поданням; ініціюванні законодавчих змін з питань правозахисту; праві звернення до суду із заявою про захист прав і свобод людини та громадянина, які за станом здоров’я чи з інших поважних причин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі тощо.

Дійсно, останнім часом державою надано більше повноважень для можливості проведення заходів, які є основним змістом діяльності цієї інституції, однак якщо звернутись до аналізу способів реагування на порушення, то можемо зазначити наступне.

Актами реагування Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини є: щодо порушень положень Конституції України, законів України, міжнародних договорів України стосовно прав і свобод людини і громадянина - конституційне подання Уповноваженого та подання до органів публічної адміністрації. Перше спрямовується до Конституційного Суду України щодо вирішення питання про відповідність Конституції України правових актів вищих органів влади. Друге - це акт, який вноситься Уповноваженим до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовим і службовим особам для вжиття відповідних заходів у місячний строк щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина [129]. Таким чином, достатніх можливостей для швидкого та ефективного реагування на факти порушень прав у цієї інституції немає. Натомість органи прокуратури, навіть через усічений склад актів реагування та повноваження, надані законом, здатні оперативно поновлювати порушені права.

Зважаючи на зазначене, можемо стверджувати, що тільки після перегляду засад діяльності інституту омбудсмана в Україні і встановлення його повної незалежності від інших державних інституцій буде змога говорити про можливість концентрації усього правозахисного потенціалу в межах повноважень омбудсмана.

Позбавлення прокурорів функцій та повноважень, якими вони наділені у сфері оперативного припинення порушень прав осіб, в сучасних умовах можливо здійснити тільки з урахуванням динамічного розвитку інституцій, які займаються правозахистом. В іншому разі прокуратура повинна зберегти ці функції та повноваження.

З цієї ж причини вважаємо несправедливим та неправильним висновок окремих експертів про те, що розширення функцій прокуратури поза межами кримінального правосуддя, включаючи сферу захисту прав, свобод та інтересів неповнолітніх, людей похилого віку та інвалідів або осіб, які через стан здоров’я не можуть брати участь у процесуальних діях, є сумнівним у зв’язку з існуванням конфлікту інтересів держави, яку представляє прокурор, та зацікавленої особи. Окрім того, воно є небажаним, оскільки втручання прокурора в таких випадках здатне поставити під загрозу принципи справедливого судового розгляду і рівності сторін [93, с.7].

Про ефективність діяльності прокуратури свідчить офіційна статистика. Зокрема, за три місяці 2015 року прокуратурою як органом досудового розслідування закінчено 3 327 кримінальних проваджень (з повторно закінченими), що на 29 % більше, ніж за аналогічний період минулого року. За цей же період до суду направлено обвинувальних актів: з угодою про примирення - 28; з угодою про визнання винуватості - 433. Також органами прокуратури направлено до суду 18 клопотань про звільнення підозрюваного від кримінальної відповідальності. Цікаво, що до суду направлено обвинувальних актів про вчинення працівниками правоохоронних органів 383 кримінальних правопорушень [34].

Діяльність прокуратури України має бути сфокусованою на монопольному здійсненні державою кримінального переслідування та інших функціях у системі кримінального правосуддя, включаючи й ті, які належним чином визначені в новому Кримінальному процесуальному кодексі України. А також на пов’язаній із засобами судового захисту функції здійснення контролю за законністю затримання, виконання кримінальних покарань та застосування заходів безпеки. З цього приводу у своєму Звіті (2010 рік) про стандарти прокуратури Венеціанська комісія прийняла таку рекомендацію: «Прокуратура повинна зосередити свою діяльність на кримінально-правовій сфері». Ці положення повністю відображені у новому Законі України «Про прокуратуру». Проаналізуємо їх.

Загалом роль, а відтак, і завдання прокуратури полягають в переслідуванні винних у скоєнні кримінальних злочинів і захисті державних інтересів, забезпеченні верховенства права та інших основоположних принципів демократичного суспільства засобами, які існують у системі кримінального правосуддя.

Європейський комітет з питань запобігання катуванням чи нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню чи покаранню не заперечує проти функції інспектування (розглядається як додатковий механізм перевірки) та відповідних прав українських прокурорів і продовжує діалог щодо її поліпшення. Цьому положенню відповідає наявність в Україні конституційної функції прокуратури щодо нагляду за додержанням законів при виконанні покарань.

Для з’ясування значення прокуратури в системі кримінальної юстиції необхідно проаналізувати її взаємовідносини з судом та іншими органами, які беруть участь у розслідуванні проваджень. З цього приводу слід зазначити, що в ст. 25 Закону України «Про прокуратуру» передбачено функцію нагляду за додержанням законів органами, які провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, що сприяє налагодженню співпраці із зазначеними правоохоронними структурами.

Роль судді відрізняється від ролі прокуратури, але виконання кожним із цих органів своїх завдань спрямоване на досягнення однієї спільної мети, тому між суддею і прокурором не повинно існувати жодних ієрархічних зв’язків. Зазначене іще раз засвідчує недоцільність належності прокуратури до судової системи. Прокурори повинні бути об’єктивними і справедливими під час судового розгляду. Зокрема, вони повинні переконатися, що суд має всі відповідні факти і законні докази, необхідні для справедливого відправлення правосуддя. Прокурори повинні поважати незалежність і неупередженість суддів; зокрема, вони не мають ставити під сумнів судові рішення та перешкоджати їх виконанню, за винятком випадків, коли здійснюють свої права на оскарження судових рішень або інші визначені законом дії [93, с. 10]. У Пояснювальній записці до Бордоської декларації зазначається, що:

- суддям і прокурорам слід утримуватися від будь-яких дій і поведінки, які могли б послабити довіру до їх незалежності та неупередженості. Вони повинні розглядати подані справи належно і в розумні строки, об’єктивно і неупереджено;

- прокурори повинні утримуватися від надання публічних коментарів і заяв через засоби масової інформації, що може створити враження здійснення прямого або непрямого тиску на суд з метою досягнення певного рішення або зашкодити принципу справедливого судового розгляду;

- судді і прокурори повинні намагатися ознайомлюватися з етичними стандартами, які регулюють їх діяльність. Це сприятиме розумінню і повазі одних до цілей і завдань інших, тим самим розширюючи перспективи їх гармонійної співпраці [125].

Загалом прокурори повинні ретельно перевіряти законність розслідувань, які здійснює міліція, не пізніше моменту, коли вирішується питання про порушення або продовження кримінального переслідування обвинувачення. У зв’язку із цим прокурори мають здійснювати контроль за дотриманням міліцією прав людини.

У взаєминах прокуратури та міліції держава повинна гарантувати, щоби прокурор міг: давати міліції відповідні вказівки для ефективного впровадження пріоритетних завдань кримінальної політики, особливо стосовно рішень про те, які категорії справ повинні розглядатися в першу чергу, про способи збору доказів, роботу персоналу, про тривалість розслідування, про інформацію, яка надається прокурору, і т. ін.; за умови існування різних органів міліції направляти справи в той орган, у якому, як вважатиметься, вони будуть найкраще розслідуватися; здійснювати оцінку і контроль тією мірою, у якій вони необхідні для моніторингу виконання його інструкцій та відповідності закону; встановлювати відповідальність або, якщо можливо, сприяти її встановленню за можливі порушення [93, с. 12].

Такі взаємини закріплені у Кримінальному процесуальному кодексі України у частині здійснення процесуального керівництва, а також у вже згаданій ст. 25 Закону України «Про прокуратуру». Відповідно до її змісту прокурор здійснює нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство,

користуючись при цьому правами і виконуючи обов’язки, передбачені

Законом України «Про оперативно-розшукову діяльність» та Кримінальним процесуальним кодексом України. Письмові вказівки прокурора органам, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство, надані в межах повноважень, є обов’язковими для цих органів і підлягають негайному виконанню. Видання прокурором розпоряджень поза межами його повноважень тягне за собою відповідальність, передбачену законом.

Стосовно організації та внутрішньої діяльності прокуратури, зокрема, розподілу і перерозподілу справ, тут повинні виконуватися вимоги щодо неупередженості й незалежності, а також прагнення до максимально належного функціонування системи кримінального правосуддя, зокрема щодо рівня юридичної кваліфікації та спеціалізації. Ієрархічна організація прокуратури має врівноважуватися незалежністю окремих прокурорів у розгляді окремих справ і чітким розподілом компетенції між її структурними (територіальними або спеціалізованими) підрозділами. Отже, коли прокурору, крім Генерального прокурора України, дає вказівку вищий за посадою прокурор, він має право отримати її у письмовому вигляді, що закріплено в ст. 17 Закону України «Про прокуратуру».

Підсумовуючи викладене вище, можемо зазначити наступне.

1. Прокуратура в системі органів кримінальної юстиції України з

прийняттям Закону України «Про прокуратуру» повинна стати

системоутворюючим правоохоронним органом, який здійснюватиме ключові функції з кримінального переслідування і сприятиме утвердженню справедливості в державі та суспільстві.

2. Реформування прокуратури, яке активно відбувається в Україні протягом останнього року, спричинило виникнення дискусії з приводу необхідності існування усіх чотирьох її функцій. Зокрема, жваво обговорюється потреба позбавлення прокуратури функції представництва інтересів громадянина або держави в суді та нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Проте ані зарубіжний досвід, ані експертні висновки з приводу існування цих функцій не засвідчують категоричність вимоги про їх позбавлення. Більше того, за умови недостатньої ефективності правозахисної діяльності інституту омбудсмана в Україні ліквідація цих функцій призведе до вакууму в системі захисту прав окремих категорій осіб, тому позбавлення їх прокуратури вбачається за неможливе.

3. Існування процесуального керівництва, запроваджене Кримінальним процесуальним кодексом України, потребує налагодження ефективної спільної діяльності усіх правоохоронних структур щодо виконання вказівок для розслідування злочинів та притягнення винних осіб до відповідальності. Тільки висококваліфіковане процесуальне керівництво, а також ефективний прокурорський нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство, здатні забезпечити досягнення мети кримінальної юстиції.

Національне антикорупційне бюро України

Національне антикорупційне бюро України (далі - Національне бюро) є державним правоохоронним органом, на який покладається попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових. Завданням цього органу є протидія кримінальним корупційним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці [130].

Національне бюро складається з центрального і територіальних управлінь. Воно є юридичною особою публічного права.

Для забезпечення виконання завдань Національного бюро його Директор утворює своїм рішенням не більше семи територіальних управлінь Національного бюро, юрисдикція яких охоплює визначені в рішенні області України, Автономну Республіку Крим, міста Київ та

Севастополь. Директор Національного бюро у випадку обґрунтованої необхідності може утворювати своїм рішенням додаткові територіальні управління Національного бюро у межах області чи Автономної Республіки Крим. До структури управлінь Національного бюро можуть входити підрозділи детективів, що здійснюють оперативно-розшукові та слідчі дії, інформаційно-аналітичні, оперативно-технічні підрозділи, підрозділи, що здійснюють виявлення майна, яке може бути предметом конфіскації або спеціальної конфіскації, підрозділи швидкого реагування, забезпечення безпеки учасників кримінального судочинства та забезпечення безпеки працівників, представництва інтересів в іноземних юрисдикційних органах, експертні, фінансові, кадрові та інші підрозділи. Директор Національного бюро може створювати своїм рішенням комісії у складі працівників Національного бюро, прокурора Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, службових осіб інших державних органів, органів місцевого самоврядування, представників громадських об’єднань. Такі комісії вивчають питання щодо порушення прав осіб, які співпрацюють з Національним бюро, та виносять рекомендації щодо усунення зазначених порушень. Рекомендації таких комісій є обов’язковими для розгляду державними органами, органами місцевого самоврядування.

Гранична чисельність центрального та територіальних управлінь Національного бюро становить 700 осіб, у тому числі не більше 200 осіб начальницького складу [130].

Правову основу діяльності Національного бюро становлять Конституція України, міжнародні договори України, Закон України «Про Національне антикорупційне бюро України» та інші закони України, а також прийняті відповідно до них інші нормативно-правові акти. Тому проаналізуємо положення спеціального закону. По-перше, зазначимо, що ним створено новий орган державної влади України - центральний орган виконавчої влади з правоохоронними функціями та спеціальним статусом.

Завданням цього закону є створення ефективної інституційної основи для попередження, виявлення, припинення та розслідування корупційних злочинів. З метою його реалізації внесено зміни в абзац другий частини п’ятої ст. 5 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», що визначає коло суб’єктів, які здійснюють заходи із запобігання і протидії корупції. Так, слова «по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України» замінено словами: «Національне бюро антикорупційних розслідувань». Таким чином, відбулася передача повноважень підрозділів по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України щодо запобігання і протидії корупції Національному бюро. При цьому уповноваженими суб’єктами у сфері протидії корупції залишаються також спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ України. На нашу думку, в умовах створення окремого органу, який здійснюватиме попередження, виявлення, припинення та розкриття корупційних правопорушень, доцільно передати йому повноваження усіх суб’єктів, що здійснюють аналогічні завдання.

З прийняттям Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» до ст. 216 Кримінального процесуального кодексу України були внесені зміни, відповідно до яких детективи Національного

антикорупційного бюро України здійснюють досудове розслідування злочинів, передбачених ст.ст. 191, 206-2, 209, 210, 211, 354 (стосовно працівників юридичних осіб публічного права), 364, 368, 368-2, 369, 369-2, 410 Кримінального кодексу України, якщо наявна хоча б одна з таких умов:

1) злочин вчинено:

Президентом України, повноваження якого припинено, народним депутатом України, Прем’єр-міністром України, членом Кабінету Міністрів України, першим заступником та заступником міністра, Головою

Національного банку України, його першим заступником та заступником, членом Ради Національного банку України, Секретарем Ради національної безпеки і оборони України, його першим заступником та заступником; державним службовцем, посада якого віднесена до першої та другої категорій посад, особою, посада якої прирівняна до першої та другої категорій посад державної служби; депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатом обласної ради, міської ради міст Києва та Севастополя, посадовою особою місцевого самоврядування, посаду якої віднесено до першої та другої категорій посад; суддею Конституційного Суду України, суддею суду загальної юрисдикції, народним засідателем або присяжним (під час виконання ними цих функцій), Головою, членами, дисциплінарними інспекторами Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Головою, заступником Голови, секретарем секції Вищої ради юстиції, іншим членом Вищої ради юстиції; Генеральним прокурором України, його заступником, помічником Генерального прокурора України, прокурором Генеральної прокуратури України, слідчим Генеральної прокуратури України, керівником структурного підрозділу Генеральної прокуратури України, прокурором Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя, області та його заступником, керівником структурного підрозділу прокуратури Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя, області; особою вищого начальницького складу органів внутрішніх справ, державної кримінально-виконавчої служби, органів та підрозділів цивільного захисту, посадовою особою митної служби, якій присвоєно спеціальне звання державного радника податкової та митної справи III рангу і вище, посадовою особою органів державної податкової служби, якій присвоєно спеціальне звання державного радника податкової та митної справи III рангу і вище; військовослужбовцем вищого офіцерського складу Збройних Сил України, Служби безпеки України, Державної прикордонної служби України, Державної спеціальної служби транспорту, Національної гвардії України та інших військових формувань, утворених

відповідно до законів України; керівником суб’єкта великого

підприємництва, у статутному капіталі якого частка державної або комунальної власності перевищує 50 %;

2) розмір предмета злочину або завданої ним шкоди в п’ятсот і більше разів перевищує розмір мінімальної заробітної плати, встановленої законом на час вчинення злочину (якщо злочин вчинено службовою особою державного органу, правоохоронного органу, військового формування, органу місцевого самоврядування, суб’єкта господарювання, у статутному капіталі якого є частка державної або комунальної власності);

3) злочин, передбачений у ст. 369, частині першій ст. 369-2 Кримінального кодексу України, вчинено щодо службової особи, визначеної у частині четвертій ст. 18 Кримінального кодексу України або у п. 1 цієї частини.

Прокурор, який здійснює нагляд за досудовими розслідуваннями, що проводяться детективами Національного антикорупційного бюро України, своєю постановою може віднести кримінальне провадження у злочинах, передбачених абзацом першим цієї частини, до підслідності детективів Національного антикорупційного бюро України, якщо відповідним злочином було заподіяно або могло бути заподіяно тяжкі наслідки охоронюваним законом свободам та інтересам фізичної або юридичної особи, а також державним чи суспільним інтересам. Під тяжкими наслідками слід розуміти заподіяння шкоди життєво важливим інтересам суспільства та держави, зокрема державному суверенітету, територіальній цілісності України, реалізації конституційних прав, свобод і обов’язків трьох і більше осіб.

Детективи Національного антикорупційного бюро України з метою попередження, виявлення, припинення та розкриття кримінальних правопорушень, які віднесені цією статтею до його підслідності, за рішенням Директора Національного антикорупційного бюро України та за погодженням із прокурором Спеціалізованої антикорупційної прокуратури можуть також розслідувати кримінальні правопорушення, віднесені до підслідності слідчих інших органів.

У разі встановлення підрозділом внутрішнього контролю Національного антикорупційного бюро України злочинів, передбачених у ст.ст. 354, 364-370 Кримінального кодексу України, які були вчинені службовою особою Національного антикорупційного бюро України (крім Директора

Національного антикорупційного бюро України, його першого заступника та заступника), такі злочини розслідуються детективами зазначеного підрозділу [131]. Водночас внесені доповнення до Прикінцевих положень КПК України у наступній редакції: «до дня введення в дію частини п’ятої ст. 216 цього Кодексу повноваження щодо досудового розслідування передбачених нею кримінальних правопорушень здійснюють слідчі органів прокуратури, які користуються повноваженнями слідчих, визначених цим Кодексом.

Після введення в дію частини п’ятої ст. 216 цього Кодексу матеріали кримінальних проваджень, досудове розслідування яких здійснюється органами прокуратури, передаються слідчими органів прокуратури Національному антикорупційному бюро України» [130].

Проте на сьогодні частина четверта цієї статті передбачає створення Державного бюро розслідувань. Відповідно, слідчі органів Державного бюро розслідувань здійснюють досудове розслідування кримінальних правопорушень, вчинених службовими особами, які займають особливо відповідальне становище відповідно до частини першої ст. 9 Закону України «Про державну службу», особами, посади яких віднесено до першої - третьої категорій посад державної служби, суддями та працівниками правоохоронних органів.

Слідчі органів державного бюро розслідувань здійснюють також досудове розслідування кримінальних правопорушень, вчинених службовими особами Національного антикорупційного бюро України, прокурорами Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, крім випадків, коли досудове розслідування кримінальних правопорушень віднесено до підслідності детективів підрозділу внутрішнього контролю Національного антикорупційного бюро України [130]. Створення Національного антикорупційного бюро, яке буде функціонувати без Державного бюро розслідувань, призведе до виникнення дисбалансу в діяльності органів досудового розслідування, які займаються найважливішими категоріями проваджень, і спричинить затягування реформи органів кримінальної юстиції. Враховуючи таку обставину, необхідним є усунення ризику створення державної структури, яка дублювала б повноваження органів прокуратури, спеціально уповноважених підрозділів по боротьбі з корупцією СБУ та МВС.

Відповідно до аналізованого Закону України «Про прокуратуру» запроваджено новий для української правоохоронної системи інститут прокурорів Національного антикорупційного бюро України. Зокрема, у ст. 17-1 Закону передбачено, що наказом Генерального прокурора України до Національного антикорупційного бюро України відряджаються прокурори для здійснення нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування слідчими Національного антикорупційного бюро України. Прокурори, що відряджаються до Національного антикорупційного бюро України, залишаються на службі в органах прокуратури [52]. Вважаємо, запровадження цього інституту є зайвим, адже ст. 25 зазначеного Закону передбачає здійснення прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство. А отже, в ній визначено засади здійснення нагляду і за Національним антикорупційним бюро України на загальних підставах. У випадку підтримання прокурором обвинувачення в суді у справах про злочини, що віднесені до підслідності Національного антикорупційного бюро, він (або його помічник) безпосередньо направляється до суду. При цьому за логікою Закону вбачається, що прокурор має також відряджатися до СБУ, МВС тощо, якщо підтримання державного обвинувачення в суді стосується тих кримінальних проваджень, у яких досудове слідство провадили інші органи досудового розслідування, з чим навряд чи можна погодитися.

Повноваження Національного антикорупційного бюро в Законі виписані таким чином, що ця структура дублюватиме ті з них, якими на сьогодні наділені різні правоохоронні органи, і без будь-якого балансу противаг. Зокрема, складати протоколи, розпочинати досудове розслідування у кримінальних провадженнях, розпочинати та проводити оперативно- розшукову діяльність, проводити перевірки, негласне стеження,

арештовувати майно і рахунки, заходити у будь-які приміщення (в тому числі й житлові), затримувати підозрюваних та використовувати вогнепальну зброю тощо. Разом із тим потрібно пам’ятати про позицію Ради Європи (Третє доповнення до звіту про виконання рекомендацій України у сфері боротьби з корупцією, План дій щодо лібералізації ЄС візового режиму для України) щодо потреби відсутності у Національного антикорупційного бюро репресивних функцій і наділення цього органу лише контролюючими функціями.

Національне антикорупційне бюро України є державним правоохоронним органом, на який покладається попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових. Національне бюро утворюється Президентом України. Однак повноваження Президента України щодо створення такого державного правоохоронного органу суперечить приписам ст. 106 Конституції України, яка містить вичерпний перелік повноважень Президента України і в якій відповідні повноваження відсутні. Ця проблема є однією із ключових для вирішення багатьох інших принципових питань, які стосуються правового статусу цього органу, його повноважень тощо.

Потребує удосконалення і доопрацювання термінологічний апарат законопроекту. Так, не можна погодитись із поширенням на осіб начальницького та рядового складу Національного бюро терміна «працівники», оскільки це не дає можливості розмежувати вказаних осіб та тих, кого приймають на роботу до Національного бюро на підставі трудових договорів, наприклад, працівників, які належать, так би мовити, до технічного персоналу. Вказана помилка призводить до того, що законопроектом на «технічний персонал» покладаються обов’язки і надаються права, притаманні лише посадовим особам Національного бюро, тобто особам начальницького та рядового складу.

Законом також передбачається обов’язок Національного бюро проводити відповідно до Закону перевірку на доброчесність осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого

самоврядування. Але «доброчесність особи» є оціночним поняттям, зміст якого повинен визначатися у кожному конкретному випадку. Тим більше, що на сьогодні не існує закону, який би визначав підстави та порядок проведення такої перевірки. А також не вироблено критеріїв «доброчесності особи». Отже, незважаючи на безумовну правильність Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України», окремі його положення потребують доопрацювання.

Узагальнення практичної діяльності, а також правового регулювання органів кримінальної юстиції дає змогу зробити наведені нижче висновки.

1. Система кримінальної юстиції України набула динамічності і поступово відходить від статичного стану. Це відбувається через необхідність вирішення нових державних завдань, а також потребу підвищення ефективності правоохоронного механізму в цілому. Протягом останнього року сформована принципово нова правова основа для діяльності вже існуючих органів, які входять до системи кримінальної юстиції, а також для абсолютно нових. Ідеться про прокуратуру, суди, Національне антикорупційне бюро України, службу пробації тощо.

2. Існування окремих елементів системи кримінальної юстиції України, яка складається переважно з правоохоронних та правозахисних органів та установ, характеризується дублювання їх компетенції, що спричиняє недостатній рівень злагодженості у питаннях запобігання злочинам. Запровадження Урядом України тимчасового мораторію на проведення контролюючих заходів у деяких сферах призвело до того, що існування окремих правоохоронних органів взагалі може бути визнано недоречним. Наприклад, податкова міліція Державної фіскальної служби України не здатна повноцінно вирішувати поставлені завдання через брак інформації, спричинений недостатністю контрольних повноважень, якими наділена фіскальна служба. Тому в нинішніх умовах функціонування цього правоохоронного органу може бути визнане як незадовільне, а відповідно, таке, що потребує кардинальних змін. Зокрема, пропонуємо в межах реформи системи органів внутрішніх справ (утворення поліції) після ліквідації податкової міліції в системі Державної фіскальної служби України утворити спеціальні підрозділи із запобігання податковим правопорушенням у системі національної поліції.

3. Існування так званої альтернативної підслідності і можливості двом правоохоронним структурам здійснювати досудове розслідування проваджень за одними і тими самими статтями Кримінального кодексу України (у випадку виявлення) спричиняє додаткові ускладнення, а інколи і конфлікти. Відтак, подібна практика повинна бути припинена. Для цього потрібно внести зміни до ст. 216 КПК України.

4. Система органів кримінальної юстиції України зазнає суттєвих змін.

З’являються органи, яких в практиці функціонування механізму

правоохоронної діяльності до цього не було. Тому від того, наскільки якісно буде сформована правова основа їх функціонування, залежить і їхня здатність досягати поставленої мети. Зважаючи на цей факт, повинні бути дотримані усі вимоги законодавчої техніки при формуванні законів, а головне - вони повинні відповідати Конституції України.

Можемо констатувати, що окремі закони не відповідають Конституції України. Це, наприклад, ст. 2 Закону України «Про прокуратуру», яка визначає функції прокуратури, без врахування положень ст. 121 Конституції

України. Зокрема, в ній відсутня така функція, як нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.

Подібна ситуація склалась із Законом України «Про Національне антикорупційне бюро України». Зокрема, відповідно до п. 31 частини першої ст. 106 Конституції України Президент України здійснює повноваження, визначені Конституцією України. Це означає, що Президент України відповідно до законів чи підзаконних актів не може наділятися повноваженнями, не передбаченими Конституцією України. Однак зазначеним Законом Президенту України були надані повноваження, які не передбачені Конституцією України. Це, наприклад, ст. 1, яка містить положення про те, що саме Національне антикорупційне бюро України утворюється Президентом України, та інші. Отже, зміст Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» потребує узгодження із нормами Конституції України.

Створення нових суб’єктів системи кримінальної юстиції, які, по суті, є правоохоронними органами, повинно супроводжуватись внесенням змін до Конституції України, і саме на конституційному рівні має визначатись статус, повноваження, завдання та функції цих органів, що сприятиме їх незалежності, неупередженості у діяльності та слугуватиме гарантією забезпечення законності в державі.

3.2.