Адміністративно-правовий статус поліції як суб’єкта надання поліцейських послуг

7 листопада 2015 року набрав чинності Закон України «Про Національну поліцію». Такі серйозні зміни в системі органів внутрішніх справ є найбільш масштабними за всі роки незалежності нашої держави.

Насправді, навіть якщо не брати до уваги зазначене вище, то все одно слід відмітити, що Закон України «Про міліцію» було прийнято у 1990 році, при цьому майже за чверть століття в нього було внесено лише незначні зміни. Цей нормативно-правовий акт на практиці зовсім не відповідав сучасним соціально-економічним перетворенням, що відбулись в українському суспільстві протягом останнього десятиліття. Дана система проявила себе зовсім неспроможною захистити права і свободи громадян, а також права та інтереси суспільства. Це призвело, як ми вже зазначали, до значної втрати довіри людей до міліції. Саме тому реформування органів внутрішніх справ України було вкрай необхідним. При цьому, перетворення в ході цієї реформи мали бути якісними, тобто не поверхневими та показовими, як це робилося в ході попередніх реформ ОВС, а змістовними та адекватними тій суспільно- політичній ситуації, що склалася в країні. Очевидно, що для того, щоб реально забезпечити ці, такі необхідні, зміни, одним із ключових питань, яке необхідно вирішити, є необхідність переглянути та вдосконалити правовий статус як органів внутрішніх справ в цілому, так і окремих їх ланок.

Дослідженню проблематики адміністративно-правового статусу у своїх працях приділяли увагу такі відомі вчені-адміністративісти як В. Б. Авер’янов, О. М. Бандурка, Ю. П. Битяк, І. П. Голосніченко, С. М. Гусаров, А. Т. Комзюк, В. К. Колпаков, О. М. Музичук, В. П. Пєтков, В. К. Шкарупа, А. П. Головін, В. А. Гуменюк, Н. Г. Павленко, А. М. Подоляка, М. О. Тучак, О. В. Харитонов та інші. Проте, питання адміністративно-правового статусу поліції як суб’єкта надання поліцейських послуг не віднайшло належного теоретичного опрацювання, що цілком зрозуміло з огляду на новизну зазначеної тематики.

Дослідження головного питання даного підрозділу дисертаційного дослідження пропонуємо розпочати з визначення ключових понять шляхом використання дедуктивного методу. Тобто перш ніж розглядати поняття адміністративно-правового статусу, розглянемо поняття «статус» та «правовий статус». Отже, «статус» - це абстрактний багатозначний термін; у загальному значенні означає сукупність стабільних значень параметрів об’єкта або суб’єкта [126]. Слово «статус» - латинського походження. У Давньому Римі цей термін означав стан, правове положення фізичної особи. З соціологічної точки зору наприкінці XIX століття англійський історик соціології Г. Мейн додав зазначеному поняттю нове звучання. На думку автора, соціальний статус - це соціальне положення людини в суспільстві [47].

У підручнику загальної теорії держави і права С.О. Комаров наводить наступні основні риси правового статусу [98, с. 149; 150]:

- права, свободи і обов’язки, що утворюють правовий статус, є рівними, кожна особистість (в межах свого статусу) має право на рівний захист з боку закону, незалежно від будь-яких обставин, юридичну можливість скористуватися наданими їй правами та виконати покладені на неї обов’язки;

- права, свободи та обов’язки особистості, зафіксовані в правових нормах, є найвищою цінністю, а їх визнання, дотримання і захист - головним обов’язком держави;

- права, свободи та обов’язки гарантовані в інтересах суспільства і держави, кожної особистості окремо;

- права, свободи та обов’язки особистості виступають як єдина система, яка поступово розширюється і поглиблюється;

- права, свободи і обов’язки є необхідною умовою та передумовою буття особистості, в певній мірі відображають природу держави;

- права, свободи та обов’язки, які входять в правовий статус особистості, характеризуються єдністю, що виявляється в їх соціально- економічному призначенні [98, с.

Отже, правовий статус - це встановлена нормами законодавства певна сукупність юридично значущих елементів, що визначають положення фізичної та (або) юридичної особи в суспільстві та (або) у системі державного управління. Визначення правого статусу будь-якого суб’єкта має важливе значення при його дослідженні.

Таким чином, здійснивши дослідження понять «статус» та «правовий статус», перейдемо безпосередньо до розгляду поняття «адміністративно- правовий статус». У підручнику «Адміністративне право» за загальної редакцією О. М. Бандурки зазначено, що адміністративно-правовий статус суб’єкта - це система визначених у нормативно-правових актах ознак, які закріплені за відповідним суб’єктом нормами адміністративного законодавства, що визначають його роль, місце та призначення у системі правовідносин, вказують на його відмінність від інших суб’єктів та порядок взаємовідносин між ним [14]. У цьому ж посібнику відзначено, що адміністративно-правовий статус установ, підприємств і організацій - це комплекс прав та обов’язків, які установа, підприємство і організація набуває та реалізує у процесі здійснення певних дій [14].

В. Б. Авер’янов визначає адміністративно-правовий статус як комплекс прав і обов’язків, закріплених нормами адміністративного права, реалізація яких забезпечується певними гарантіями [13, с. 69].

Враховуючи існуючі наукові погляди на проблематику правового статусу взагалі та адміністративно-правового зокрема, а також виходячи із специфіки предмету нашого дослідження, вважаємо, що адміністративно - правовий статус поліції як суб’єкта надання поліцейських послуг - це юридичне становище даного органу влади як суб’єкта надання зазначених послуг, яке визначається через закріплення у нормах адміністративного законодавства сукупності прав, обов’язків, а також інших юридично значущих властивостей Національної поліції, що характеризують її можливу та необхідну, з точки зору закону, поведінку в процесі організації та реалізації поліцейських послуг.

Значення адміністративно-правового-статусу поліції як суб’єкта надання поліцейських послуг полягає у тому, що він:

- відображає соціальне призначення поліції, зміст та напрямки її діяльності як суб’єкта надання поліцейських послуг;

- відображає місце Національної поліції у механізмі та апараті держави;

- характеризує коло її юридичних можливостей, якими вона користується, та обов’язків, які вона повинна виконувати як суб’єкт надання поліцейських послуг;

- визначає юридичну відповідальність поліції за невиконання або неналежне виконання поліцією своїх обов’язків щодо надання відповідних послуг.

Як видно із вищенаведеного, будь-який правовий статус являє собою комплексну категорію, яка включає ряд складових елементів. Зрозуміло, що й адміністративно-правовий статус поліції як суб’єкта надання поліцейських послуг не є виключенням, тобто він також має внутрішню структуру, сформовану певними елементами.

Слід зауважити, що в науковій літературі існує велика кількість точок зору на те, які саме властивості (ознаки) слід включати в якості структурних елементів до складу категорії «адміністративно-правовий статус». На наше переконання, у межах даного дослідження найбільш доречним буде виокремити функціонально-цільовий та компетенційний блоки

адміністративно-правового статусу поліції як суб’єкта надання поліцейських послуг. Перший, тобто функціонально-цільовий, блок включає мету, завдання та функції поліції як суб’єкта надання поліцейських послуг. Однак, оскільки зазначені аспекти нами вже були розглянуті у попередніх підрозділах даного дисертаційного дослідження, то у цьому підрозділі ми зосередимо увагу на компетенційному блоці адміністративно-правового статусу поліції як суб’єкта надання послуг, до якого входять повноваження (права та обов’язки) та відповідальність, а також ми пропонуємо додати такий специфічний елемент як однострій поліції. Спершу вважаємо за необхідне відзначити те, що у правовій теорії та у галузі управління немає єдиного бачення того, що являють собою повноваження. Так, одні дослідники розглядають повноваження як обмежене право використовувати ресурси організації і спрямовувати зусилля її співробітників на виконання поставлених перед організацією завдань [19; 122, с. 36]. Інші виходять із того, що повноваження являють собою сукупність прав і обов’язків органів влади [60; 267; с. 102; 117 c.363; 215]. На наше переконання, повноваження будь-якого органу державної влади, в тому числі Національної поліції, все ж таки слід розглядіти як правообов’язок, адже, з одного боку, вони характеризують можливість та здатність уповноваженого суб’єкта в ході своєї діяльності приймати в межах закріпленої за ним компетенції владні рішення та вимагати їх виконання від тих, кому вони адресовані, а з іншого - відображають обов’язок цього суб’єкта перед державою і суспільством, для забезпечення потреб яких він і наділений відповідним колом владних можливостей.

Отже, повноваження Національної поліції як суб’єкта надання поліцейських послуг - це закріплена на законодавчому рівні сукупність її прав, якими вона може скористатися, та обов’язків, які вона повинна виконувати, реалізуючи своє функціональне призначення як сервісного органу влади.

Виходячи із змісту Закону «Про Національну поліцію», можна говорити про три групи повноважень, якими наділена Національна поліція, а саме: основні, повноваження у сфері інформації та додаткові повноваження. Втім, на нашу думку, даний перелік повноважень також слід доповнити організаційними повноваженнями, про їх наявність у зазначеного органу влади можна судити, виходячи із змісту Положення про Національну поліцію, затвердженого Постановою КМУ № 877 від 28.10.2015 року.

Отже, поліція, відповідно до покладених на неї завдань, має наступні основні повноваження:

1) здійснює превентивну та профілактичну діяльність, спрямовану на запобігання вчиненню правопорушень;

2) виявляє причини та умови, що сприяють вчиненню кримінальних та адміністративних правопорушень, вживає у межах своєї компетенції заходи для їх усунення;

3) вживає заходи з метою виявлення кримінальних, адміністративних

правопорушень; припиняє виявлені кримінальні та адміністративні

правопорушення;

4) вживає заходи, спрямовані на усунення загроз життю та здоров’ю фізичних осіб і публічній безпеці, що виникли внаслідок учинення кримінального, адміністративного правопорушення;

5) здійснює своєчасне реагування на заяви та повідомлення про кримінальні, адміністративні правопорушення або події;

6) здійснює досудове розслідування кримінальних правопорушень у межах визначеної підслідності;

7) розшукує осіб, які переховуються від органів досудового розслідування, слідчого судді, суду, ухиляються від виконання кримінального покарання, пропали безвісти, та інших осіб у випадках, визначених законом;

8) у випадках, визначених законом, здійснює провадження у справах про адміністративні правопорушення, приймає рішення про застосування адміністративних стягнень та забезпечує їх виконання;

9) доставляє у випадках і порядку, визначених законом, затриманих осіб, підозрюваних у вчиненні кримінального правопорушення, та осіб, які вчинили адміністративне правопорушення;

10) вживає заходи для забезпечення публічної безпеки і порядку на вулицях, площах, у парках, скверах, на стадіонах, вокзалах, в аеропортах, морських та річкових портах, інших публічних місцях;

11) регулює дорожній рух та здійснює контроль за дотриманням Правил дорожнього руху його учасниками та за правомірністю експлуатації транспортних засобів на вулично-дорожній мережі;

12) здійснює супроводження транспортних засобів у випадках, визначених законом;

13) видає відповідно до закону дозволи на рух окремих категорій транспортних засобів; у випадках, визначених законом, видає та погоджує дозвільні документи у сфері безпеки дорожнього руху;

14) вживає всі можливі заходи для надання невідкладної, зокрема, домедичної і медичної, допомоги особам, які постраждали внаслідок кримінальних чи адміністративних правопорушень, нещасних випадків, а також особам, які опинилися в ситуації, небезпечній для їхнього життя чи здоров’я;

15) вживає заходи для визначення осіб, які не здатні через стан здоров’я, вік або інші обставини повідомити інформацію про себе; встановлює особу за невпізнаним трупом;

16) забезпечує безпеку взятих під захист осіб на підставах та в порядку, визначених законом;

17) у межах своєї компетенції, визначеної законом, здійснює контроль за дотриманням вимог законів та інших нормативно-правових актів щодо опіки, піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, вживає заходи щодо запобігання дитячій бездоглядності, правопорушенням серед дітей, а також соціального патронажу щодо дітей, які відбували покарання у виді позбавлення волі;

18) вживає заходи для запобігання та припинення насильства в сім’ї;

19) здійснює охорону об’єктів права державної власності у випадках та порядку, визначених законом та іншими нормативно-правовими актами, а також бере участь у здійсненні державної охорони;

20) здійснює на договірних засадах охорону фізичних осіб та об’єктів права приватної і комунальної власності;

21) здійснює контроль за дотриманням фізичними та юридичними особами спеціальних правил та порядку зберігання і використання зброї, спеціальних засобів індивідуального захисту та активної оборони, боєприпасів, вибухових речовин і матеріалів, інших предметів, матеріалів та речовин, на які поширюється дозвільна система органів внутрішніх справ;

22) здійснює у визначеному законом порядку приймання, зберігання та знищення вилученої, добровільно зданої або знайденої вогнепальної, газової, холодної та іншої зброї, боєприпасів, набоїв, вибухових речовин та пристроїв, наркотичних засобів або психотропних речовин;

23) здійснює контроль у межах своєї компетенції, визначеної законом, за дотриманням вимог режиму радіаційної безпеки у спеціально визначеній зоні радіоактивного забруднення;

24) сприяє забезпеченню відповідно до закону правового режиму воєнного або надзвичайного стану, зони надзвичайної екологічної ситуації у разі їх оголошення на всій території України або в окремій місцевості;

25) виконує в межах компетенції запити органів правопорядку (правоохоронних органів) інших держав або міжнародних організацій поліції відповідно до закону та міжнародних договорів України [189].

Що стосується повноважень поліції у сфері інформаційно-аналітичного забезпечення, то вони полягають у наступному:

1) поліція здійснює інформаційно-аналітичну діяльність виключно для реалізації своїх повноважень, визначених цим законом;

2) поліція в рамках інформаційно-аналітичної діяльності формує бази (банки) даних, що входять до єдиної інформаційної системи Міністерства внутрішніх справ України; користується базами (банками) даних Міністерства внутрішніх справ України та інших органів державної влади;

3) здійснює інформаційно-пошукову та інформаційно-аналітичну роботу;

4) здійснює інформаційну взаємодію з іншими органами державної влади України, органами правопорядку іноземних держав та міжнародними організаціями.

Поліція може створювати власні бази даних, необхідні для забезпечення щоденної діяльності органів (закладів, установ) поліції у сфері трудових, фінансових, управлінських відносин, відносин документообігу, а також міжвідомчі інформаційно-аналітичні системи, необхідні для виконання покладених на неї повноважень [189].

Про додаткові повноваження у вищезгаданому законі зазначається лише те, що їх виконання може бути покладене на поліцію виключно законом. Дана норма, на наше переконання, має доволі спірний характер. З одного боку, відсутність у чинному законодавстві про Національну поліцію хоча б якихось вказівок на те, які саме повноваження можуть бути покладені на даний орган влади як додаткові, зберігає для правлячої еліти можливість корегувати правове становище поліції у власних інтересах, наділяючи її певними повноваженнями, ззовні, при цьому, не змінюючи концепції розвитку даного органу влади як сервісної служби. З іншого боку, той факт, що додаткові повноваження можуть бути покладені на поліцію виключно у законодавчому порядку, ускладнює можливість інших державно-владних суб’єктів, окрім парламенту - єдиного органу влади в Україні, наділеного правом приймати закони, втручатися та вносити зміни у серцевину правового статусу Національної поліції - її повноваження.

Щодо організаційних повноважень Нацполіції, то у Положенні про Національну поліцію передбачено, що даний орган влади з метою організації своєї діяльності: 1) забезпечує в межах повноважень, передбачених законом, здійснення заходів щодо запобігання корупції, порушенням законності, службової дисципліни і контроль за їх реалізацією в центральному органі управління Національної поліції, територіальних органах, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери її управління; 2) здійснює добір кадрів для центрального органу управління Національної поліції та на керівні посади територіальних (у тому числі міжрегіональних) органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери її управління, формує кадровий резерв на відповідні посади; 3) контролює діяльність територіальних органів Національної поліції, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери її управління; 4) забезпечує в межах повноважень, передбачених законом, реалізацію державної політики стосовно державної таємниці, захисту інформації з обмеженим доступом, контроль за їх збереженням у Національній поліції, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери її управління; 5) забезпечує в межах повноважень, передбачених законом, виконання завдань з мобілізаційної підготовки та мобілізаційної готовності держави; 6) організовує діловодство та архівне зберігання документів відповідно до встановлених правил; 7) організовує планово-фінансову роботу в центральному органі управління Національної поліції, її територіальних органах, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери її управління, здійснює контроль за використанням фінансових і матеріальних ресурсів; 8) забезпечує організацію та ведення бухгалтерського обліку в установленому законодавством порядку, а також подання необхідної звітності центральним органом управління та утвореними в установленому порядку територіальними (у тому числі міжрегіональними) органами; 9) фінансується за рахунок коштів Державного бюджету України (за винятком діяльності поліції охорони, яка утримується за рахунок коштів від надання послуг з охорони, які здійснюються на договірних засадах), інших джерел, не заборонених законом, а також забезпечує ефективне і цільове їх використання; 10) відкриває рахунки в установах банків [183].

В цілому, хоча норми чинного законодавства і мають певні недоліки в частині визначення повноважень Національної поліції, вважаємо, що вони все ж таки досить змістовно відображають ключові юридичні можливості та обов’язки, які можуть та зобов’язані реалізовувати органи Національної поліції в процесі організації (підготовки) та надання поліцейських послуг.

Своє логічне продовження, конкретизацію та розвиток повноваження Національної поліції як органу влади знаходять у повноваженнях її посадових осіб, саме тому далі ми пропонуємо звернути увагу на права та обов’язки поліцейських. Юридичні обов’язки - це встановлені та гарантовані державою вимоги до поведінки людини, офіційна міра повинної поведінки. Юридичні обов’язки поділяються на конституційні (основні) та на обов’язки, які виникають на основі норм чинного законодавства [233, с. 192].

Відповідно до Закону України «Про Національну поліцію» від 7 листопада 2015 року [189], на поліцейського покладено наступні обов’язки, які законодавець поділяє на основні та додаткові. До основних повноважень належать наступні:

- неухильно дотримуватися положень Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність поліції, та Присяги поліцейського;

- професійно виконувати свої службові обов’язки відповідно до вимог нормативно-правових актів, посадових (функціональних) обов’язків, наказів керівництва;

- поважати і не порушувати прав і свобод людини;

- надавати невідкладну, зокрема, домедичну і медичну, допомогу особам, які постраждали внаслідок правопорушень, нещасних випадків, а також особам, які опинилися в безпорадному стані або стані, небезпечному для їхнього життя чи здоров’я;

- зберігати інформацію з обмеженим доступом, яка стала йому відома у зв’язку з виконанням службових обов’язків;

- інформувати безпосереднього керівника про обставини, що унеможливлюють його подальшу службу в поліції або перебування на займаній посаді.

Крім того, поліцейські зобов’язані проходити підвищення кваліфікації за відповідним напрямом службової діяльності не рідше одного разу на три роки, перед призначенням на керівну посаду, у тому числі вищу керівну посаду, ніж займана [189].

Щодо прав, які надаються поліцейським для надання послуг, то слід відзначити, що працівники поліції, надаючи послуги, мають право вимагати в особи пред’явити документи, що посвідчують особу, та/або документи, що підтверджують відповідне право особи, у таких випадках: якщо особа володіє зовнішніми ознаками, схожими на зовнішні ознаки особи, яка перебуває в розшуку, або безвісти зниклої особи; якщо існує достатньо підстав вважати, що особа вчинила або має намір вчинити правопорушення; якщо особа перебуває на території чи об’єкті із спеціальним режимом або в місці здійснення спеціального поліцейського контролю; якщо в особи є зброя, боєприпаси, наркотичні засоби та інші речі, обіг яких обмежений або заборонений, або для зберігання, використання чи перевезення яких потрібен дозвіл, якщо встановити такі права іншим чином неможливо; якщо особа перебуває в місці вчинення правопорушення або дорожньо -транспортної пригоди, іншої надзвичайної події; якщо зовнішні ознаки особи чи транспортного засобу або дії особи дають достатні підстави вважати, що особа причетна до вчинення правопорушення, транспортний засіб може бути знаряддям чи об’єктом вчинення правопорушення [189].

Наступним елементом адміністративно-правового статусу поліції є юридична відповідальність. Відповідно до Закону України «Про Національну поліцію» [189], у разі вчинення протиправних діянь при наданні поліцейських послуг співробітники поліції несуть кримінальну, адміністративну, цивільно - правову та дисциплінарну відповідальність відповідно до закону. Підстави та порядок притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності, а також застосування до поліції заохочень визначаються Дисциплінарним статутом Національної поліції України, що затверджується законом. Держава відповідно до закону відшкодовує шкоду, завдану фізичній або юридичній особі рішеннями, дією чи бездіяльністю органу або підрозділу поліції, поліцейським під час здійснення ними своїх повноважень [ 189].

В якості специфічного елементу адміністративно-правового статусу поліцейських вважаємо можливим виділити однострій поліцейських (форма одягу, амуніція та ін.). Поліцейські мають єдиний однострій, який вони отримують безоплатно та на якому розміщується нагрудний знак із чітким зазначенням спеціального жетона.

Поліцейському заборонено знімати з однострою чи приховувати нагрудний знак, а також будь-яким іншим чином перешкоджати прочитанню інформації на ньому або фіксуванню її за допомогою технічних засобів. Якщо поліцейський виконує функції в цивільному одязі, зобов’язаний мати при собі нагрудний знак, передбачений цією частиною, крім випадків, коли наявність нагрудного знака перешкоджає проведенню негласної слідчої (розшукової) дії. Поліцейським підрозділу спеціального призначення номер нагрудного знака додатково зазначається на однострої і на шоломі таким чином, щоб його було можливо прочитати або зафіксувати за допомогою технічних засобів, крім випадків, коли такі поліцейські відповідно до рішень уповноважених осіб поліції виконують завдання в режимі секретності [189]

Таким чином, підсумовуючи вищезазначене, можемо зробити висновок про те, що саме адміністративно-правовий статус Національної поліції відображає її основні властивості та особливості як державно-владного суб’єкта, призначенням якого є надання поліцейських послуг. Аналіз змісту ключових елементів адміністративно-правового статусу зазначеного органу влади дозволяє з’ясувати важливі загальні та специфічні аспекти його діяльності щодо надання поліцейських послуг населенню.

Спираючись на проведене у даному підрозділі дослідження, можемо говорити про те, що адміністративно-правовий статус Національної поліції як суб’єкта надання поліцейських послуг, хоча й має певні недоліки і прогалини, на які ми більш детально звернемо увагу у наступних підрозділах даної роботи, втім, в цілому є сформованим і має логічно завершений вигляд.

1.4.