ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таджикистан находится лишь на начальном этапе формирования демократического, правового государства и становления социально ориентированной рыночной экономики. В этих условиях система органов исполнительной власти требует особого внимания.

Еще Гегель утверждал, что свобода - это сила, которой присуща тенденция к расширению^[717]. При этом свобода не только вовлекает в свою орбиту новые страны, но и, подстегивая процессы глобализации и региональной интеграции, все глубже пронизывает человеческое общество, охватывая все более широкие его круги. Специальные реформы системы управления в нашей стране - подтверждение этой мысли Гегеля. Вместе с тем, индустриальные век и инновационные технологии в XXI столетии вызвали процессы, которые не могут благоприятствовать свободе. Крупная промышленность с ее автоматизацией, гигантскими установками и высокоорганизованным производственным процессом требуют подчинения громадных масс людей решениям администрации, базирующимися на законодательстве. Выявление новых свойств материи и развитие нанотехнологий, являясь достижением естественных наук, подспудно подсказывают дальнейшие перспективы и «опорные точки» приложения усилий в организационном строительстве: с одной стороны, возрастание в нем значимости факторов внешней среды, а с другой - усиливающееся влияние объекта управления на содержание деятельности его субъекта.

Ретроспективный анализ показывает, что развитие организационноправовых форм управления в Таджикистане в основном протекало на фоне реформы государственного управления, приобретающего все более целенаправленный и комплексный характер. Наши достижения были бы еще более значительными, если бы громадный опыт управления, накопленный в стране и за рубежом, постоянно и тщательно изучался, а практика управления опиралась на прочный научный фундамент. В истории становления национальной администрации накопилось немало поучительного опыта, материалы дают солидную «пищу» для размышления и творческого преломления некогда апробированных норм и стандартов управления к современным реалиям Таджикистана, позволяющих избежать повторения допущенных ошибок и просчетов. Главный урок состоит, на наш взгляд, все же в том, что всякое публичное управление (и в особенности государственное) лишь в том случае может быть успешным и высокоэффективным, если исходит из потенциальных возможностей объекта к самоуправлению и самоорганизации^[718].

Именно в этом методологическом подходе кроется ключ к разгадке «секрета» управления, дающего возможность сформировать простую, гибкую, результативную государственную администрацию, способную управлять процессом развития. Ибо управление - это, прежде всего, познание объекта, использование его свойств и особенностей, постоянный учет его запросов в повседневной политике государственных структур^[719].

Недостаточное соблюдение названных требований, как показывает практика, низводит до минимума «эффекты» внедрения управленческих новелл, создает условия для резкого снижения продуктивности работы административного аппарата и возникновения частых конфликтных ситуаций в субъектно-объектных управленческих общественных отношениях. Еще более отчетливо выявились недостатки в самой системе исполнительной власти, когда не учитываются объективные критерии построения министерств и ведомств, их местных органов, правильного регулирования «правовой формы» органа управления, наличие все еще множества дублирующих органов.

В ходе исследования мы пришли к выводу, что в Конституции Таджикистана необходимы полноценные главы об исполнительной власти, ее системе, в которой следует, во-первых, показать структурный и функциональный состав этой ветви власти, во-вторых, определить ее функциональное назначение и, в-третьих, обозначить основу для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов, формирующих ее систему. При этом, конституционным поправкам, связанным с легитимацией исполнительной власти, в обязательном порядке должна предшествовать ревизия состава и правового поля органов, формирующих эту ветвь власти и осуществляющих функции государства по практическому управлению.

В целях комплексного охвата однородных общественных отношений предпочтительным представляется принятие отдельного законодательного акта «Об органах государственного управления Республики Таджикистан», где важно выделить следующие управленческие иерархии: а) высшее звено исполнительной власти: Президент и Правительство Таджикистана; б) центральное звено исполнительной власти: министерства и государственные комитеты; в) местное звено исполнительной власти: представители Президента - председатели областей, городов, районов; г) органы государственного управления: агентства, службы, комитеты, комиссии, департаменты, главные управления, управления, отделы. В предполагаемом законе необходимо дать четкое и ясное понятие каждой организационной формы государственного управления, ее функционального назначения и положения в механизме реализации исполнительной власти. При этом в законопроекте целесообразно оговорить также роль и значимость ряда структур, содействующих государственному управлению - припрезидентских органов (Исполнительного аппарата Президента, Совета безопасности, Совета юстиции), Прокуратуры, Национального банка, Центризбиркома, местных Маджлисов народных депутатов, исполнительных аппаратов законодательного органа и судов страны, а также исполнительных структур джамоатов поселка и села как органов местного самоуправления.

В предполагаемом к принятию законе «Об органах государственного управления» следует также закрепить норму о том, что образование министерств и государственных комитетов осуществляется Президентом республики в пределах утвержденных бюджетных ассигнований на содержание органов исполнительной власти, а в Конституционным закон «О Правительстве Республики Таджикистан» внести норму о том, что структура Правительства, а также образование новых министерств и государственных комитетов вносятся Президентом на утверждение на утверждение Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли - нижней палаты парламента страны.

Для устранения пробела, препятствующего полноценному функционированию конституционной модели исполнительной власти, предлагаем ст.7 Конституционного закона Республики Таджикистан от 12 мая 2001 г. №28 «О Правительстве Республики Таджикистан»^[720] изложить в следующей редакции: «В состав Правительства Республики Таджикистан входят Президент Республики Таджикистан - Председатель Правительства,

Премьер-министр, его первый заместитель и заместители, министры, председатели государственных комитетов». Представляется целесообразным также внесение дополнения в ст.12 настоящего Конституционного закона следующего содержания: «Правительство Республики Таджикистан

утверждает Схемы управления министерств, государственных комитетов, других органов государственного управления, вносит в них изменения и дополнения, решает вопросы, связанные с организационно-правовым обеспечением структур, включенных в соответствующие Схемы

управления».

В целях достижения последовательности в утверждении принципа разделения власти и усилении факторов переориентации исполнительной власти на организацию исполнения законов считаем необходимым внесение поправок в Конституционный закон от 10 декабря 1999 г. №856 «О выборах Маджлиси Оли Республики Таджикистан»^[721], предусмотрев запрет на одновременное занятие должностей в органах исполнительной власти с мандатом члена Маджлиси милли, и продумать механизм усиления профессиональных начал в деятельности этой палаты парламента.

Комплекс вопросов, связанных с организацией центрального звена исполнительной власти, позволяет сделать следующие выводы: Во-первых, система центральных органов исполнительной власти нуждается, с одной стороны, в упрощении ее состава и более точном определении связей с другими органами государственной власти, с другой - в усложнении и

детализации задач функциональной деятельности этих органов, их регулирующих функций относительно всех секторов экономики и социальной сферы страны в условиях реформирования. Во-вторых, отнесение того или иного органа к министерствам либо государственным комитетам чаще всего произвольно и не отражает характера их компетенции. В-третьих, свойственная в своей основе министерствам отраслевая координирующая деятельность реализуется в отношении организационно неподчиненных объектов, наглядно показывая своеобразный вариант управленческих отношений вертикального характера. В-четвертых, правовое обеспечение организации исполнительной власти на ее центральном звене обнаруживает несогласованность между законодательными и подзаконными нормативно-правовым актами, а декларируемые официальные

административные концепции не имеют последовательного правового воплощения. Наконец, не выдержана в приемлемом юридическом варианте терминология на государственном языке, используемая в нормативных правовых актах для обозначения управленческих категорий.

В дальнейшем совершенствовании нуждается организация исполнительной власти на местах. Отношения в сфере исполнительнораспорядительной деятельности на местном уровне, организационноправовых форм ее осуществления все еще характеризуются как несложившиеся, неполучившие окончательного политико-правового

оформления.

государственной администрации с местным представительным органом, определив субъектом его представления применительно к областям и г.Душанбе (включая города и районы республиканского подчинения) Правительство республики, а применительно к городам и районам областного подчинения и столицы вышестоящих глав администрации; освободить указанное должностное лицо от титула «представитель Президента» и бремени руководства местным представительным органом^[723].

Принятие изложенных предложений позволит также скорректировать название должности - ведь, если апеллировать к строгим терминологическим обозначениям, то понятие «председатель» указывает скорее на выборное должностное лицо. Исторически сложившимся представлениям населения о местной власти и его носителях более соответствует обозначение руководителя местной администрации названием «сарвар» либо «садр» (глава).

Целесообразно в ст.8 Конституционного закона от 17 мая 2004 г. №28 «О местных органах государственной власти»^[724], посвященной полномочиям местных представительных органов, внести дополнительную норму о том, что при включении вопроса о недоверии председателю в повестку сессии Маджлиса народных депутатов соответствующего уровня, для объективного и беспристрастного его рассмотрения на сессии председательствует старейший по возрасту депутат. При этом в настоящем Конституционном законе следует перечислить основания постановки вопроса о недоверии председателю, например, невыполнение решений Маджлиса, утвержденных им программ социально-экономического развития и благоустройства территории, грубые нарушения бюджетной дисциплины, недостижения показателей на определенный период и т.д. Учитывая значимость упорядочения организационных структур на местном уровне, считаем целесообразным также ст.8 вышеназванного Конституционного закона дополнить нормой об утверждении Маджлисами народных депутатов Схем местного управления по представлению председателей областей, городов и районов.

Для организационного воплощения круга местных структур

исполнительной власти предпочтительным является наименование «садорат» (администрация), что вполне соответствует представлениям населения о носителях местной публичной власти. Кроме того, в главе 3 Конституционного закона «О местных органах государственной власти» надлежит закрепить правовое положение всех местных управленческих структур, в том числе, входящих в систему центральных органов государственного управления, и привести в соответствие с ним нормы административного законодательства в части организационно-структурного построения. Целесообразно скорректировать постановление Правительства республики от 3 марта 2011 г. №115 «Об утверждении типовой структуры аппарата председателя и местных исполнительных органов государственной власти»^[725], сосредоточив его содержание на двух ключевых бюджетных позициях, - установление предельной численности государственных служащих и размера финансирования местных исполнительных органов. Остальные вопросы организационно-правового обеспечения деятельности последних (т.е. утверждение положения, структуры, штатного расписания, иных показателей деятельности) делегировать соответственно центральным органам управления либо председателям.

Мы должны глубоко задуматься над повышением научных основ функционирования аппарата государства. Модели последней с нормальной системой управления все более соответствует описание организации и деятельности исполнительной власти с позиции менеджмента и маркетинга. Здесь вырисовываются прорывные направления. Во-первых, увязать денежное довольствие государственных служащих с международнопризнанными показателями развития страны (ВВП на душу населения,

Индекс развития человека) и конечными результатами деятельности. Во- вторых, сформировать государственный аппарат в строгом соответствии с выработанной теорией нормой управляемости.

Созрели все предпосылки к практическому проектированию новой модели национальной административной системы на базе формирования гибкой, оптимальной и компактной структуры центрального звена исполнительной власти, что обеспечит эффективное управление государственными делами, устойчивое развитие страны и последовательность процесса экономических и социальных преобразований, для чего предлагается:

а) расширить самостоятельность и повысить статус министров и председателей государственных комитетов, превратив в ключевые фигуры отраслевого и межотраслевого управления, а в ближайшей перспективе приступить к формированию национального корпуса государственных (страновых) менеджеров, что потребует от политического руководства подбора кандидатов на указанные должности исключительно по профессиональным качествам;

б) приступить в организации деятельности Правительства республики к созданию блочных «мозговых центров» по реализации выработанной стратегии и ее текущей корректировке, основанной на усилении значения и самостоятельности заместителей Премьер-министра, в результате чего более весомые позиции приобретает Президиум Правительства;

в) обновить структуру Аппарат Президента на базе действительной дифференциация подразделений, обеспечивающих деятельность Главы государства и возглавляемого им Правительства с учетом их функций и полномочий, что позволит отойти от практики создания дублирующих отраслевых структур и перейти к их функциональной ориентации;

г) признать конкурс на замещение административных государственных должностей автономным административно-правовым институтом и дистанцировать его от решающего влияния корпоративно-ведомственных начал;

д) начать на пилотной основе внедрение экспериментальных административных единиц (ЭАЕ), что создаст внутриорганизационные предпосылки достижения гибкой и компактной структуры управления, нацеленной на придание им устойчивости и формирование «модели плавающей администрации»;

е) объединить все контрольно-надзорные органы, действующие ныне в составе министерств и государственных комитетов, а также в статусе приправительственных ведомств, в единый орган - Комитет государственного контроля в структуре Правительства республики, функционирующий на государственно-общественных началах с частичной реанимацией принципов деятельности Комитета народного контроля, существовавшего при советской системе управления;

ж) создать материально-пространственную базу оптимизации функции

по всей управленческой вертикали посредством выработки новых критериев административно-территориального устройства Республики Таджикистан на основе базе расширения территориальной базы и укрепление

организационного потенциала органов местного самоуправления при ликвидации районного звена административного аппарата и увеличения количества областных единиц по исторически-географическому признаку (Худжандская, Зарафшонская, Раштская, Хисорская, Бохтарская, Хатлонская, Бадахшанская);

з) законодательно обязать органы исполнительной власти открыть ведомственные интернет-сайты с указанием перечня размещаемой информации и периодичным (по крайней мере - раз в неделю) обновлением их содержания;

и) в законодательном порядке определить перечень исключительных полномочий органов исполнительной власти, неподлежащих делегированию с одновременным закреплением порядка заключения административных договоров по всей управленческой вертикали и их значимых реквизитов.

Комплекс проблем, выявленных нами в ходе анализа правотворческой деятельности носителей исполнительной власти, предопределил ряд предложений в этом направлении. Так, считаем целесообразным ст.22 Закона Республики Таджикистан от 26 марта 2009 г. №506 «О нормативных правовых актах»^[726] изложить в новой редакции, закрепив за органами исполнительной власти право издания нормативных правовых актов в форме приказа и ненормативных правовых актов в форме распоряжений, что, разумеется, в последующем должно найти единообразное закрепление в их положениях. В промежуточном варианте посредством внесения поправок в настоящий Закон можно увязать правотворчество носителей исполнительной власти с прохождением процедуры легитимации. Кроме того, следует вменить в обязанность Министерства юстиции РТ координацию работ по формированию и ведению национального Интернет-ресурса правовой информации.

Серьёзным заслоном на пути «рождения» дефектных нормативноправовых актов в сфере управления может стать обязательная экономикоюридическая экспертизы как независимая оценка экономической целесообразности и юридической обоснованности концепции законопроектов в сфере управления и предварительное размещение проектов на соответствующих ведомственных сайтах. Единому терминологическому выражению регламентации управленческих функций также может способствовать законодательное закреплению термина «административный регламент», установления единообразного порядка их составления и утверждения, что должно найти свое логическое разрешение в ходе проводимых реформ путем принятия Правительством республики отдельного положения. Следующим ответственным шагом в использовании его потенциала могло бы стать принятие на правительственном уровне типового регламента внутренней организации органов государственного управления. В предполагаемом регламенте, после предварительного внесения поправок в соответствующие законодательные акты, можно было бы предоставить первым руководителям последних полномочий по утверждению, как штатного расписания, так и структуры, в пределах установленного фонда оплаты труда и численности служащих.

Таким образом, начало нового века для Таджикистана характеризуется активным процессами становления институтов новой государственности. Прилагаются первичные усилия по формированию институтов правового государства, а значит и преобразование административной власти во власть исполнительную находится на начальном этапе. Осмысление коренной сущности исполнительной власти сохраняет силу ключевой проблемы современной административно-правовой науки. Конституция страны назвала эту власть исполнительной, но необходимо предпринять еще немало мер по совершенствованию ее механизма, чтобы не только по форме, но и по содержанию она стала подлинно подзаконной, подотчетной и служила полноценному развитию общества. Модель национальной администрации нуждается в дальнейшем совершенствовании, и задача создания научно обоснованной и эффективной системы управления остается актуальной повесткой дня. Вырабатывается новая формула управления, основная цель которой в соответствии со стратегическими документами усматривается в углублении демократии, вовлечении каждой личности в управление государством и уменьшении дистанции между властью и человеком. Эти концептуальные положения призваны заложить новый облик национальной администрации страны в XXI веке.