<<
>>

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. За годы конца XX и начала XXI века накоплен такой опыт развития цивилизации, который совершенно в другом свете ставит многие проблемы функционирования исполнительной власти как наиболее динамичную ветвь публичной власти, уровень организации и качество деятельности, которой сохраняют силу определяющего фактора эффективно функционирующего государства.

Модели последней с нормальной системой управления все более соответствует описание организации и деятельности исполнительной власти с позиции менеджмента и маркетинга. Управление современных обществ в век информации и передовых технологии возможно только на основе всесторонней модернизации исполнительной власти и четкой правовой регламентации ее структур. Тенденции глобализации и затянувшийся мировой финансовый кризис обуславливают усиление роли и места организующей деятельности государства в обеспечении надлежащего функционирования национальной социально-экономической системы. Лишь компетентная, экономная и оперативно действующая публичная администрация может осилить новую миссию и выполнить эти поистине ответственные задачи. В этих условиях природа исполнительной власти и организационно-правовые формы ее проявления наполняются новым содержанием, требующим современной оценки и осмысления.

В Республике Таджикистан начата целенаправленная работа по реформе системы государственного управления, приоритетное значение которой неизменно отмечается в ежегодных посланиях Президента Республики Таджикистан парламенту - Маджлиси Оли. Исторически значимым в этом контексте представляется послание за 2005 г., где было заявлено, что реформа государственного управления является «одним из важных направлений обеспечения развития страны»[1]. В этом послании Глава государства определил общие контуры дальнейших преобразований в

рассматриваемой сфере: «упорядочение государственного управления, совершенствование должностей и структуры министерств в зависимости от условий рыночной экономики, устранение дублирующих функций, прозрачность и эффективность деятельности государственных структур и служащих».

В политико-правовых документах основным препятствием на пути реформирования государственного управления признается

недостаточная эффективность исполнительной власти, множественность ее полномочий и несоответствие качества их исполнения ожиданиям и потребностям общества.

В настоящее время в организационной деятельности государства сложилась парадоксальная ситуация. Казалось бы, на началах строгой вертикальной субординации структурирована исполнительная ветвь государственной власти, укреплены правовые основы ее деятельности, расширена самостоятельность ее звеньев, тем не менее, приходится констатировать слабую эффективность (скорее, неэффективность)

государственного управления, низкую результативность деятельности органов исполнительной власти. Перманентно предпринимаемые меры по созданию, реорганизации либо перестройке деятельности тех или иных организационных форм управления, перераспределению их функции, к сожалению, не сделали исполнительную власть и ее структуры более компактными. Предпринятое в соответствии с Указом Президента Республики Таджикистан от 30 ноября 2006 г.№9! значительное сокращение численности центральных органов исполнительной власти, в последующем вновь привело к их увеличению, причем по ряду позиций она превзошла дореформенные показатели. Деятельность системы управления всех уровней все еще формируется эмпирически, пресловутым методом «проб и ошибок» и характеризуется низким уровнем административной регламентации.

Сложившаяся ситуация, с одной стороны, является следствием слабого научного обеспечения организационных управленческих преобразований, а с [2] другой, - результат отсутствия глубоких теоретических разработок проблем исполнительной власти в отечественной юридической науке. В существующих до ныне работах национальных специалистов и ученых органы исполнительной власти рассматривались фрагментарно, что являлось причиной отсутствия в них анализа организации и эффективности деятельности данных органов, а также обобщающих выводов и конкретных предложений, направленных на совершенствование их правового положения.

До сих пор нет концептуальных обобщений, ясных и недвусмысленных ответов на вопросы, возникающие в повседневной управленческой практике. Проблемы организации исполнительной власти и функционирования одноименных органов лишь в определенной степени освещены в рамках национального конституционного права, что, безусловно, выдвигает необходимость завершения более углубленных исследований, в частности, административно-правовых аспектов их деятельности.

Отсутствие тщательно проработанной теоретической основы устройства исполнительной власти затрудняет реформирование системы государственного управления и процесс модернизации органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность. В этой связи важнейшая задача науки административного права на новом рубеже развития видится в комплексном исследовании организации исполнительной власти, выявлении ее ведущих и вспомогательных звеньев, осмыслении регулирования различных аспектов их деятельности, а также внедрении в практику наиболее рациональных и продуктивных организационных структур, имманентно способных к управлению процессом развития. Потребность в научном исследовании исполнительной власти обусловлена не только важностью теоретического изучения и осмысления вопроса о том месте, которое она занимает в системе государственной власти, но в неменьшей степени - необходимостью обобщения опыта функционирования звеньев ее системы и предложения конкретных мер, направленных на повышение эффективности административно-правового регулирования деятельности органов исполнительной власти.

Степень разработанности темы исследования характеризуется тем, что официальное закрепление института исполнительной власти как ветви государственной власти и ее введение в научный оборот в качестве самостоятельной политико-правовой категории, вызвали заметный интерес к ней исследователей, занимающихся изучением истории, социологии, теории управления, экономики и юриспруденции. Отечественная и зарубежная правовая наука содержит обширный материал, раскрывающий некоторые вопросы государственно-управленческой деятельности, характеризующие функционирование органов исполнительной власти.

Возрастающая значимость публичной администрации в обеспечении безопасности человека, общества и государства, устойчивого экономического и социального развития, предупреждении глобальных вызовов и угроз предопределили пристальное внимание, как научных кругов, так и международных структур и общественных формирований к изучению и анализу природы исполнительной власти. Сравнительные исследования исполнительной власти в основном ведутся Лондонской Школой экономики и политики, Университетом Ааргус, институтом «Открытое общество» Фонда Сороса, а также аналитическими подразделениями Всемирного банка. Большую работу в раскрытии и осмыслении современной миссии исполнительной власти провели ученые Института государства и права Российской Академии наук (РАН), последовательно издавшие серию коллективных монографических работ[3].

Вопросы исполнительной власти в общетеоретическом,

конституционном и административно-правовом аспекте, а также

функционирования одноименных органов на различных уровнях управления затронуты в заслуживающих внимания диссертациях на соискание ученой степени кандидата и доктора юридических наук следующих авторов: К.В.Агалова, А.В.Акчуриной, Д.С.Ашаева, З.В.Баликоева, Р.А.Баширова, О.С.Беркутовой, А.А.Бондаренко, Ю.П.Боровиковой, А.Н.Быкановой,

И.С.Вагина, Л.П.Волковой, Д.С.Выголовского, Н.Г.Горшковой,

А.В.Жеребцова, А.П.Жукова, Р.О.Зыкова, С.М.Зырянова, Е.В.Ильговой, Е.В.Ионовой, Л.А.Калининой, Н.Н.Калюжного, И.А.Косминой, С.А.Кулинич, Н.К.Лугуевой, И.Ю.Маньковского, Н.В.Машьянова, В.Н.Медведева, А.В.Морозова, В.И.Опрятова, А.Н.Ошкина, Е.Е.Петрова, С.Г.Пилипенко, С.В.Плужникова, И.А.Полянского, И.Н.Сивковой, В.Ю.Синюгина, А.А.Смирновой, Д.Л.Суркова, А.А.Старовойтова, И.И.Урвачевой,

A. И.Фахретдиновой, Т.А.Черного, А.Н.Черных, А.С.Чеснокова,

B. Г.Чуракова, О.В.Шмалий, В.В.Яскевич и др. Завершенные данными исследователями работы освещают различные аспекты организации и деятельности исполнительной власти применительно к российской действительности и, бесспорно, представляют научный интерес. В отечественной юридической школе вопросы функционирования исполнительной власти, так или иначе, были затронуты в работах ученых и государственных деятелей Таджикистана - З.М.Ализода, Д.Н.Джамшедова, А.М.Диноршоева, А.Д.Достиева, С.И.Ибрагимова, А.Х.Маликовой, Н.Р. Марифхонова, Д.М.Муллоева, А.Р.Нематова, Х.О.Ойева, Т.О.Орипова, А.А.Сайфиддинова и др. В работах национальных специалистов проблематика рассматривалась с общетеоретических позиции в контексте характеристики конституционного принципа разделения властей либо освещены отдельные стороны и направления деятельности исполнительных органов, что со всей очевидностью выдвигает на повестку проведения комплексного обобщения организации и деятельности исполнительной власти в Республике Таджикистан.

Цель диссертационного исследования состоит в комплексном административно-правовом исследовании организации исполнительной власти Республики Таджикистан, выработке теоретических конструкций и практических предложений, направленных на оптимизацию и повышение эффективности функционирования ее звеньев в центре и на местах.

В соответствии с целью диссертационной работы поставлены следующие основные исследовательские задачи:

- рассмотреть теоретико-методологические основы организации исполнительной власти;

- раскрыть природу государственного управления на современном этапе развития страны;

- выявить функциональное соотношение исполнительной власти и государственного управления;

- провести анализ развития организационно-правовых форм управления в ретроспективном аспекте;

- исследовать основные черты модели исполнительной власти Таджикистана, возглавляемого Президентом республики;

- осветить вопросы построения и функционирования органов исполнительной власти в центре и на местном уровне;

- уяснить степень интеграции и взаимодействия различных структур, вовлеченных в механизм реализации исполнительной власти;

-обосновать целесообразность и определить перспективы совершенствования органов исполнительной власти в свете реформы государственного управления;

-проанализировать сущность, состояние и тенденции развития органов исполнительной власти Республики Таджикистан;

-сформулировать конкретные предложения и рекомендации, направленные на совершенствование организации исполнительной власти, повышение результативности деятельности ее органов, а также оптимизацию системы и структуры государственного управления.

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления по поводу организации и деятельности органов исполнительной власти Республики Таджикистан.

Предмет диссертационного исследования составляют доктринальные положения теории конституционного и административного права в сфере исполнительной власти, этапы становления и развития организационно - правовых форм управления за годы независимости Таджикистана; правовое регулирование структурной организации, задач и функции органов исполнительной власти, а также перспективы ее совершенствования: дальнейшее правовое обеспечение управленческой исполнительно - распорядительной деятельности.

Методологическую основу диссертационного исследования

составляют общетеоретические и специальные научные методы познания: анализ, синтез, логический, диалектический, исторический, социологический, статический, системно-структурные методы, а также методы сравнительного правоведения, экспертных оценок и аналитического толкования правовых норм. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные доминирующие тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы использован междисциплинарный подход.

Теоретическую основу исследования составили научные труды таких видных российских и отечественных специалистов в области истории и теории государства и права, философии права, конституционного и административного права, как С.А.Авакьян, А.С.Автономов, С.С.Алексеев,

A. П.Алехин, Г.В.Атаманчук, М.В.Баглай, А.М.Барнашов, И.Н.Барциц, Д.Н.Бахрах, И.Л.Бачило, К.С.Бельский, И.Б.Буриев, Н.В.Витрук,

B. Ф.Волович, Б.Н.Габричидзе, М.М.Журавлев, А.Б.Зеленцов, Д.М.Зоиров, А.И.Имомов, А.А.Кармолицкий, Д.А.Керимов, М.И.Клеандров, Ю.М.Козлов, Н.М.Конин, П.И.Кононов, А.П.Коренев, И.А.Кравец, М.А.Краснов,

Б.М.Лазарев, А.Е.Лунев, А.В.Малько, Л.С.Мамут, В.М.Манохин, М.Н.Марченко, В.С.Нерсесянц, А.Ф.Ноздрачев, Д.В.Овсянко, В.Д.Плесовских, И.А.Полянский, Л.Л.Попов, В.И.Радченко, Б.В.Россинский, Н.Г.Салищева, В.Е.Севрюгин, Р.Ш.Сотиволдыев, Ю.Н.Старилов, Ф.Т.Тахиров, Ю.А.Тихомиров, Н.Ю.Хаманева, А.Г.Халиков, А.К.Черненко,

B. Е.Чиркин, В.М.Шафиров, В.А.Юсупов и др.

При выполнении диссертационной работы автор опирался также на труды ведущих профильных казахстанских ученых - Г.С.Сапаргалиева, К.Б.Сафинова. Влияние на настоящее исследование оказали работы дореволюционных русских ученых-государствоведов А.А.Александрова,

C. А.Александрова, Б.Н.Градовского, правоведов и философов более позднего времени - И.А. Ильина, П.А. Сорокина, европейских ученых - Г.Брэбана, Г.Елинека, Н.Смелзера, А.Шайо, Л.Штейна. При обосновании позиции автор опирался на труды представителей таджикской, российской и американской экономической школы: Дж.Гэлбрейта, В.Г.Игнатова, Н.К.Каюмова, В.И.Кнорринга, Д.Рэйни, Д.Стиглица, Х.У.Умарова.

Нормативную основу диссертационного исследования составили: Конституция Таджикистана, Конституция России, отдельные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционные законы и законы Таджикистана и России, указы Президента Республики Таджикистан и Президента Российской Федерации, постановления Правительства Таджикистана, распоряжения министерств и ведомств, постановления государственных комитетов, постановления председателей областей, городов и районов, законодательство Таджикской ССР и СССР. Проанализированы проекты отдельных законопроектов, ежегодные послания Президента Республики Таджикистан Маджлиси Оли Республики Таджикистан об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, национальные стратегические акты развития Таджикистана.

Диссертация выполнена на нормативно-правовом и практическом материале Республики Таджикистан по состоянию на 25 мая 2013 г.

Эмпирическая основа диссертационного исследования базируется на статистическом, аналитическом и практическом материале. Исследованы архивные документы, хранящиеся в центральном аппарате Министерства юстиции Республики Таджикистан. Использованы материалы социологических исследований (опроса и анкетирования), проведенных соискателем среди государственных служащих центральных и местных органов исполнительной власти. Проанализирована информация, содержащаяся в рекомендациях национальных и зарубежных экспертов, на официальных интернет-сайтах ряда государственных органов и учреждений, записях интервьюирования на интернет-сайтах средств массовой информации, в информационно-справочных порталах. Использованы также отдельные законодательные акты Соединенных Штатов Америки, а также Исламской Республики Иран, где соискатель при партнерстве Тегеранского университета в инициативном порядке выполнил проект по изучению административного законодательства Ирана.

Научная новизна диссертационного исследования. Работа является первым в юридической науке Республики Таджикистан комплексным исследованием института государственной исполнительной власти. В ней на монографическом уровне освещены: теоретические основы конституционной модели исполнительной власти Республики Таджикистан и исторические этапы развития организационно-правовых форм управления периода государственной независимости; административно-правовые аспекты образования и деятельности органов исполнительной власти, как в центре, так и на местах, их взаимодействия между собой и соотношения с органами государственного управления и иными структурами; тенденции развития и перспективы повышения эффективности функционирования звеньев исполнительной власти. Осуществлено системное по характеру и концептуальное по содержанию исследование проблем организации исполнительной власти, что позволило диссертанту выдвинуть ряд самостоятельных предложений, направленных на совершенствование государственного управления, оптимизацию его структур и рациональную организацию исполнительной власти. С опорой на достижения современной юридической мысли в административно-правовую науку привнесены принципиально новые обобщения и выводы, касающиеся механизма реализации исполнительной власти и природы государственного управления на современном этапе.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или содержащими элементы новизны и отражающие авторское понимание содержания исполнительной власти, сущности государственного управления и административно-правовой природы одноименных органов:

1. Обосновано, что конструкция исполнительной власти, нашедшая закрепление в Конституции Республики Таджикистан, является качественно новой. Она проявляет схожесть с американской моделью, но это не полное совпадение. В ней обнаруживаются отдельные черты европейской модели (например, наличие Правительства республики как самостоятельного конституционного органа) либо французской модели (например, наличие поста Премьер-министра), что являет собой гибкий и разумный учет реалий государственно-правовой жизни, прошлых уроков истории, особенностей страны и выводов из богатого мирового опыта.

2. Аргументировано, что таджикская модель исполнительной власти, основанная на доминирующей роли президента как главы государства и правительства, позволяет мобилизовать огромный административный ресурс на реализацию масштабных и судьбоносных реформ, что имманентно востребована в условиях трансформации общества в новое качественное состояние, когда требуется наличие единого центра управления и координации.

3. Доказано, что в уяснении современной природы государственного управления ключевым остается публичная власть, которая, сохраняя в своей основе силовое составляющее, применительно к исполнительной власти с учетом уровня развития гражданского общества, все более выступает средством мобилизации человеческого потенциала, консолидации социальных сил, регулирования общественных отношений, важнейшим фактором обеспечения порядка и процветания, реализуемое посредством механизмов управления. В новых сложившихся условиях управленческая, организующая деятельность государства основывается на мотивационностимулирующих составляющих мобилизации ресурсов на достижения поставленных целей, а его характер и глубина предопределяются уровнем самоорганизации общества.

4. Подтверждено, что устойчивость публичной власти обеспечивается не только механизмом сдержек и противовесов, но и формами, и методами сотрудничества, взаимодействия и взаимодополнения ветвей власти. В этой связи представляется некорректным часто используемое сочетание «разделения властей», так как оно разрушает функциональную общность законодательной, исполнительной и судебной власти и создает ложное представление разобщенной деятельности их носителей. Целостность государства предопределяет заимствование несколько иного понятия, а именно «разделения власти», что прямо отражает родовое единство ветвей власти, где каждая их них в определенном объеме и присущих ей формах участвует в выполнении задач и функции государства. Концепция разделения власти направлена не на буквальное разделение самой государственной власти, а на разграничение функций по осуществлению власти между одноименными государственными органами.

5. Обосновывается, что содержание исполнительной власти Республики Таджикистан и традиционные патерналистические тенденции, свойственные восточным цивилизациям, обуславливают определенную жесткость государственного управления, предполагающее строгое исполнение норм законов, повышенную ответственность государственных служащих, активную деятельность государства в распределении и перераспределении национального дохода, недопущение им чрезмерной имущественной дифференциации социальных слоев, что выступает залогом спокойствия и созидания в обществе, стабильного развития страны, обеспечения прав человека и справедливости.

6. Доказано, что исполнительная власть Республики Таджикистан (РТ) характеризуется как власть первичная, так как ее глава имеет непосредственно мандат народа. При этом старшинство законодательной ветви, определяемое верховенством закона и его местом в жизни общества в правовом государстве, позволяет ей привлекать на партнерских началах к правотворческой деятельности неподлежащей субделегированию носителей исполнительной власти, что служит качественным критерием их селекции в многообразном «оркестре» исполнительно-распорядительных органов государства.

7. Обосновано, что государственное управление предполагает наличие четко налаженного механизма реализации исполнительной власти в общегосударственном масштабе. При этом организация исполнительной власти должна строиться не по «комиссарскому типу», а на началах партнерства путем, с одной стороны, «наслаивания» полномочий центральных органов исполнительной власти на полномочия одноименных либо однородных местных органов исполнительной власти и, с другой стороны, внедрения ингрессионнных механизмов взаимодействия управленческих структур, что, кратно усилив совокупный синергетический потенциал, создает логически завершенную систему субъектов исполнительной власти с учетом не только государственного устройства, но и административно-территориального деления страны.

8. Аргументировано, что самостоятельность исполнительной власти отнюдь не исключает подотчетность, ответственность и транспарентность деятельности ее носителей, что коррелируется с важностью переориентации исполнительной власти на решение задач, связанных с ее сущностным предназначением в обществе, а именно - организации исполнения законов. Однако решение этой проблемы в условиях нынешнего состояния

Таджикистана, в силу непоследовательного утверждения принципа разделения власти, остаётся сложной и на редкость неординарной. Доминирующее положение исполнительной власти позволяет ей не только дублировать иные ветви, но и подменять содержание законодательных установлений ведомственными актами либо административным усмотрением, граничащим порой с произволом. При этом противозаконные действия официальных исполнительных структур, остающиеся без правовой оценки, обозначены как «административные аномалии». В этой связи обосновывается необходимость формирования механизма эффективного контроля за публичной администрацией, определяющим составляющим которого могут выступить следующие предложения:

- приступить к формированию палаты Маджлиси Оли РТ - Маджлиси милли на профессиональной основе и началах организационного обособления от носителей исполнительной власти;

- внедрить в деятельность палат парламента институты «парламентское слушание», «парламентский час» для членов правительства, а также «парламентское расследование» и выражение парламентом недоверия отдельным руководителям министерств и государственных комитетов.

9. Подтверждено, что сила администрации определяется не «градусом давления» на общество, а ее дееспособностью, которая проявляется в эффективном управлении политическими, социальными, экономическими и иными процессами. Эффективность же управления заключается в интеграционных возможностях и способности администрации координировать, отслеживать и своевременно реагировать на процессы во всех сферах общественной жизни. При этом она не предполагает жесткой регламентации всех сторон жизни, а заключается в способности управленческих структур к принятию качественных продуктов, т.е. оптимальных и адекватных решений и их неуклонному исполнению. Поэтому традиционная позиция, связывающая управленческую деятельность с активностью управляющей стороны, более не может восприниматься как единственно приемлемый постулат.

10. Аргументировано, что носители исполнительной власти нацелены на созидательную деятельность по управлению и регулированию общественных отношений и процессов, отслеживанию, выявлению, локализации и устранению внешне раздражающих негативных факторов. Возложенная на органы исполнительной власти правоохранительная функция и функции непосредственного управления и обслуживания осуществляется ими опосредованно через развитую сеть публичных структур (служб). Предлагаемая конфигурация, принятию которой способствуют посылки в национальном законодательстве, позволяет выделить основные субъекты исполнительной власти в Таджикистане, каковыми выступают Президент и Правительство республики, министерства и государственные комитеты, представители Президента на местах - председатели областей, городов и районов.

11. Обосновано, что выбор организационно-правовых форм управления не является произвольным актом, а зависит от целого ряда взаимосвязанных факторов. При образовании, реорганизации, ликвидации органов управления полномочный субъект не обладает абсолютной свободой формирования национальной администрации, его воздействие на реорганизацию существующих структур центрального и местного управления обусловлено объективными потребностями экономического, социального и политического развития, особенностями исторической обстановки, конкретной задачей, вытекающей из нее. Ретроспективный анализ позволил выявить характерные признаки ряда организационно-правовых форм управления, которые предлагается закрепить путем принятия закона РТ «Об органах государственного управления».

Принятию закона должна предшествовать разработка законодателем концепции развития одноименных органов. В законе следует закрепить ясное и недвусмысленное определение каждой организационной формы управления - министерство, государственный комитет, комитет, агентство, служба, инспекция, департамент (управление), отдел и т.д.; четко и прозрачно определить основания и критерии их образования, место в иерархии государственного управления. При этом исключительно важно, проявив дифференцированный подход, произвести «селекцию» органов исполнительной власти как ведущих звеньев национальной администрации.

12. Доказано, что Президент Таджикистана как Глава исполнительной власти и Председатель Правительства республики, по сути, является ключевой фигурой государственной администрации. Ему предоставлены широкие полномочия, создающие благоприятные организационно-правовые условия для мобилизации административного ресурса на реализацию масштабных реформ во всех сферах общественной жизни. Вместе с тем, полноценному и эффективному функционированию конституционной модели исполнительной власти препятствует ряд правовых и организационных пробелов, которые предлагается устранить следующими мерами:

-ст.7 Конституционного закона РТ от 12 мая 2001 г. №28 «О Правительстве Республики Таджикистан» изложить в следующей редакции: «В состав Правительства Республики Таджикистан входят Председатель Правительства - Президент Республики Таджикистан, Премьер-министр, его первый заместитель и заместители, министры, председатели государственных комитетов»;

-произвести радикальное структурное преобразование Исполнительного аппарата Президента РТ, существенными элементами которого выступают возложение руководства настоящим органом на Премьер-министра либо одного из его заместителей, построение его структурных подразделений по функциональному принципу, а также освобождение государственных советников Президента РТ от несвойственной им функции руководства профильными подразделениями Исполнительного аппарата Президента РТ, что превращает их в настоящее время по характеру выполняемых функциональных обязанностей в помощников Президента республики. Внедрение предлагаемой конструкции с устранением многочисленных случаев дублирования превратит Исполнительный аппарат Президента РТ в единый системный институт с функциональной дифференциацией структур, обеспечивающих, с одной стороны, деятельность Президента, а с другой - возглавляемого им Правительства;

- в предполагаемом законе «Об органах государственного управления» закрепить норму о том, что образование министерств и государственных комитетов осуществляется Президентом РТ в пределах утвержденных бюджетных ассигнований на содержание органов исполнительной власти, а в Конституционный закон «О Правительстве Республики Таджикистан» внести норму о том, что структура Правительства Республики Таджикистан, а также образование новых министерств и государственных комитетов вносятся Президентом на утверждение парламента страны.

13. Подтверждено, что Правительство РТ выступает ведущим органом исполнительной власти Таджикистана, возглавляющее систему органов государственного управления и обладающее собственным кругом самостоятельно осуществляемых полномочий. Правительство Таджикистана выступает важнейшим инструментом реализации президентской воли. В то же время проблема согласованных действий Президента и Правительства республики как субъектов, обеспечивающих осуществление исполнительной власти на всей территории Таджикистана, исключающих дублирование в управленческой сфере, в практическом плане все еще не решена, что часто находит выражение в необоснованном принижении положения Правительства республики. В этой связи для практического разграничения функции исполнительной власти между Президентом и Правительством страны, предполагающее самостоятельное осуществление ими своих полномочий, в практике организационных преобразований предлагается придерживаться следующих правил:

- впредь не констатировать в президентских указах создание тех или иных приправительственных ведомств, а поручать Правительству страны принять меры по организационному обеспечению той или иной функции, чем обеспечивается простор организационному творчеству Правительства РТ;

-воздержаться от создания обособленных припрезидентских органов, как фактора, снижающего роль и значение основных правительственных органов, - министерств и государственных комитетов. Статус и полномочия Правительства РТ предопределяют сосредоточение при нем всех самостоятельных исполнительных управленческих структур.

14. На базе обстоятельного анализа процесса организационных реформ констатировано наличие в государственном управлении Таджикистана двух тенденций. Первая тенденция связана с закреплением национальным законодательством международных стандартов правовой регламентации публично-служебных отношений (внедрение конкурсов, контрактного порядка трудовой деятельности). Вторая тенденция предопределена все увеличивающимся разрывом между сложностью решаемых государством задач и уровнем квалификации государственных служащих на всех уровнях управления. Несмотря на предпринимаемые организационные и правовые усилия, качественный состав государственных служащих не проявляет заметного улучшения. Для исправления ситуации предлагается изменить порядок организации и проведения конкурса, преобразовав его в автономный институт, дистанцированный от влияния корпоративно-ведомственных начал. Проведение конкурсов, а в дальнейшем и аттестацию административных государственных служащих, предлагается вменить в обязанность отдельной учебной структуры - Академии государственного управления, формируемой на базе объединения всех ведомственных учебных заведений, имеющих, как правило, низкий коэффициент полезной научной и учебно-методической деятельности.

15. Внесены предложения, направленные на совершенствование структуры Правительства РТ, правового статуса членов Правительства - министров и председателей государственных комитетов и возглавляемых ими структур как головных органов исполнительной власти в определенной сфере деятельности. Структурные преобразования выдержаны в развитии конституционных принципов организации исполнительной власти и позволят приступить к компактному функционированию на ее центральном звене 10 министерств и 4 государственных комитетов, где руководство головной структурой в каждом из традиционных блоков прерогатив Правительства - экономика и социальное развитие, возлагаются на заместителей Премьер- министра. При этом целесообразно скорректировать положения Реестра государственных должностей РТ, утвержденного Указом Президента РТ от 2 августа 2008 г. №503 «О Реестре государственных должностей Республики Таджикистан», с учетом степени ответственности членов Правительства страны в целостном механизме управления и иерархии государственных должностей.

16. Доказано, что осуществляемая в РТ реформа государственного управления, в силу слабой научной обоснованности подходов к решению заявленных управленческих проблем, имеет во многом фрагментарный характер, прослеживается затягивание реализации ряда заявленных определяющих мер. Матрица Стратегии реформирования системы государственного управления предусматривала во второй фазе (2008-2009 г.г.) завершение двух знаковых организационных шагов: первое,- проведение нового разделения ответственности между министерствами и контролируемыми ими организациями и второе, - выполнение планов по отделению министерств от государственных предприятий, а также проведение приватизации на пилотной основе некоторых подведомственных министерствам некоммерческих организаций. К настоящему времени удалось лишь определиться с выбором пилотных министерств, что является следствием неверного методологического подхода к последовательности

реализации мер и сроков их выполнения. В этой связи с целью освобождения центральных органов государственного управления от избыточных функций и наделения достаточными полномочиями местных звеньев для эффективного управления социально-экономическими процессами

обосновывается необходимость выработки и реализации нового подхода к критериям образования административно-территориальных единиц и территориальной базы местного самоуправления, что создаст материально - пространственную основу оптимизации функции и обеспечении их субсидиарности.

17. Сделан обобщающий вывод о том, что на местном уровне управления отношения в сфере исполнительно-распорядительной

деятельности по формам организации управленческих структур

характеризуются как несложившиеся, неполучившие окончательного юридического оформления. Доказывается наличие негативных тенденций, поощряемых организационно-правовыми мерами, препятствующие формированию эффективной системы местного управления, усилению

положения и упрочению взаимодействия исполнительных органов на местах. Особенности построения, неопределенность правового статуса и иерархического положения ряда публичных управленческих структур на местах затрудняют взаимодействие между ними и не согласуются с конституционными нормами, закрепляющими единство системы местных исполнительных органов во главе с представителем Президента - председателем области, города, района. Для решения комплекса проблем на местном уровне организации исполнительной власти путем внесения поправок в Конституционный закон РТ от 17 мая 2004 г. №28 «О местных органах государственной власти» предлагаются следующие меры:

- закрепить организационно-правовую форму обозначения круга местных исполнительных органов, где предпочтительным представляется термин «садорат»;

- назначение председателей областей, городов и районов оформлять распоряжениями Президента РТ после предварительного согласования с местным представительным органом государственной власти, что снимет политическую «оболочку» указанных должностных лиц и способствует дальнейшему их преобразованию в ключевые административнохозяйственные (менеджерские) фигуры на местах.

- закрепить в главе 3 правовое положение всех местных управленческих структур, в том числе, входящих в систему центральных органов государственного управления, и привести в соответствие с ним нормы административного законодательства в части организационноструктурного построения;

- в ст.8 внести норму об утверждении Маджлисом народных депутатов соответствующего уровня по представлению председателя области, города и района схемы местного управления.

18. Внесены конкретные предложения, направленные на совершенствование организации и модернизации исполнительной власти РТ. В частности, обосновывается необходимость создания внутриорганизационного механизма мотивации к достижению высоко продуктивного управленческого труда путем закрепления за первыми руководителями органов исполнительной власти полномочий по утверждению структуры центрального аппарата и предоставления им права сокращения до заранее определенного уровня штатного персонала для направления высвобождающихся средств на стимулирование служащих. Управленческому органу устанавливаются фонд оплаты труда, предельная численность государственных служащих и показатели эффективности деятельности на определенный период. Такие требования могут быть сформулированы в предлагаемом к принятию типовом регламенте организации и деятельности центральных и местных органов исполнительной власти, утверждаемом Правительством РТ.

Как промежуточный вариант предлагается законодательно определить статус «экспериментальной административной единицы» (ЭАЕ) для создания внутриорганизационных предпосылок достижения гибкой и компактной структуры управления, нацеленной на формирование «модели плавающей администрации». Сформулированы предложения по законодательному закреплению статуса ЭАЕ, а также разработана ее концепция.

19. Обосновано, что эффективность и качество государственного управления достигается не столько созданием и внедрением жестко иерархических административных композиций, сколько путем правильного и научно обоснованного правового обеспечения функционального единства, организационной взаимосвязанности структур, соподчиненности и скоординированности действий органов исполнительной власти по всей управленческой вертикали, где доминантами построения высокоэффективной системы исполнительной власти и адаптации ее к динамично изменяющимся условиям выступают деконцентрация полномочий, децентрализация управления, делегирование прав и действенные каналы обратных связей.

20. Аргументировано, что описание организации и деятельности исполнительной власти с позиции менеджмента и маркетинга позволяет выстроить оптимальную пропорцию объема доходов и расходов государственного бюджета к ВВП на уровне 40%. Данный показатель может служить индикатором оценки «здорового» государства, что позволяет легко диагностировать организацию управления: при снижении соотношения можно говорить о патологии в сторону гипотрофии и, наоборот, при увеличении - об «ожирении». При этом определяющими критериями оценки качества системы управления могут служить ВВП на душу населения и Индекс человеческого развития (ИЧР) как универсальные международнопризнанные показатели.

21. Доказано, что решающее значение в жизни страны имеет не та или иная структура управления, а отлаженная и научно обоснованная система руководства, образующая политический фундамент демократических процессов. Жизнедеятельность страны зависит не от того, как ранжируются государственные чины, а от наличия просвещенной политической элиты, обладающей национальным самосознанием и пониманием ее высших интересов. Усвоение новых ценностей государственности и их разумное использование, сколь бы они прогрессивными и притягательными не были, зависит от уровня зрелости общества, готовности нации к адекватному их восприятию.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы и предложения, сформулированные в диссертационной работе, могут быть применены для дальнейшего теоретического исследования вопросов исполнительной власти и государственного управления Республики Таджикистан, организации и деятельности органов исполнительной власти, а равно совершенствования правовой регламентации и практики их функционирования в современных условиях и на перспективу, обеспечения эффективности осуществления поставленных перед ними целей и задач. Кроме того, теоретическая значимость работы определяется научным обоснованием положений, ненашедших достаточного отражения в действующих нормативных правовых актах Республики Таджикистан и в практике деятельности органов государственного управления. Результаты исследования могут быть использованы при подготовке учебников, учебных пособий, учебно-методических материалов по курсу конституционного и административного права, а также в процессе преподавания учебных дисциплин «Конституционное право Республики Таджикистан» и «Административное право Таджикистана» в образовательных учреждениях.

Обоснованность и достоверность результатов исследования заключаются в избранных методах исследования, обширном теоретикоправовом и фактологическом материале, национальных стратегиях, концепциях и программах, официальной статистике, строгой аргументированностью выработанных и сформулированных научных положений и выводов.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и результаты исследования прошли апробацию по следующим направлениям:

-в процессе проведения лекционных и практических занятий в Таджикском государственном университете коммерции и на введенных по инициативе соискателя в учебные программы спецкурсов «Исполнительная власть Республики Таджикистан» и «Правовые проблемы государственного управления»;

-в процессе проведения цикла занятий по тематике «Центральные и местные органы исполнительной власти» со слушателями Института повышения квалификации государственных служащих Республики Таджикистан по специальности «Магистр государственного управления»;

-при обсуждении диссертации на кафедрах административного и финансового права Российской правовой академии (г.Москва), теории и истории государства и права, административного права Юридического института Национального исследовательского Томского государственного университета (г.Томск), коммерческого права Таджикского государственного университета коммерции (г.Душанбе);

-при подготовке публикации и издании их (в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук), а также в выступлениях на международных, всероссийских, республиканских, межвузовских научных и научно-практических конференциях и на «круглых столах».

Научные результаты были апробированы также при обсуждении законопроекта «О системе органов государственного управления Республики Таджикистан». В парламент - Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли РТ направлены предложения, которые учтены при внесении изменений и дополнений в Конституционные законы «О Правительстве Республики Таджикистан» и «О местных органах государственной власти», совершенствовании текущего административного законодательства страны.

По результатам проведенных исследований подготовлены и направлены конкретные предложения Президенту РТ о радикальной модернизации административной системы страны и необходимости устранения несоответствий между законами и административными нормативными правовыми актами; Правительству РТ о наличии несоответствий между положениями центральных органов исполнительной власти и отраслевыми законами республики и необходимости их устранения; Исполнительному аппарату Президента РТ о дальнейшем совершенствовании системы повышения квалификации государственных служащих; Управлению государственной службы при Президенте РТ о результатах проведенных социологических опросов среди государственных служащих; Министерству юстиции РТ о наличии несоответствий наименований правовых актов министерств и иных центральных ведомств законодательству страны.

Концепция ЭАЕ ободрена и принята к реализации Комитетом по делам молодежи, спорта и туризма при Правительстве РТ.

По теме диссертационного исследования опубликовано 75 научных работ общим объемом 137 п.л., в том числе 4 монографии, 4 научнометодических и учебно-методических пособий, 1 раздел в учебнике, 21 статья в журналах, входящих в перечень рецензируемых научных журналов и изданий. На монографические и научно-методические работы имеются положительные рецензии в республиканских периодических изданиях, а также отзывы государственных деятелей, признанных ученых-юристов Таджикистана.

Структура диссертации подчинена целям, задачам и логике научного исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих тринадцать параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

<< | >>
Источник: Раззоков Баходур Хаётович. ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва -2014. 2014

Еще по теме ВВЕДЕНИЕ:

  1. Введение точки привязки
  2. Нововведение
  3. Основы Европейской валютной системы до введении евро
  4. 2.ВВЕДЕНИЕ ТЕНГЕ
  5. ВВЕДЕНИЕ
  6. ВВЕДЕНИЕ
  7. Введение
  8. Введение
  9. Введение
  10. ВВЕДЕНИЕ
  11. Введение
  12. ВВЕДЕНИЕ
  13. ВВЕДЕНИЕ
  14. Введение
  15. ВВЕДЕНИЕ
  16. Введение
  17. Введение
  18. ВВЕДЕНИЕ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -