ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Вопрос о необходимости реформирования системы органов внутренних дел Российской Федерации, в том числе милиции, неоднократно поднимался на протяжении двух последних десятилетий.

Очевидно, что такие коренные изменения не могли произойти в одночасье, в связи с чем поиск оптимальных путей развития российской правоохранительной системы продолжается. Российские ученые-правоведы сосредоточились на формировании подходящих административно-правовых механизмов государственного управления всей системой обеспечения правопорядка, в том числе деятельностью полиции, которые бы соответствовали историческим традициям, современным реалиям и потребностям общества.

Со своей стороны современные реалии характеризуются такими явлениями, как глобализация, нарастание «общего» в мировых системах, в том числе и в правовой, что также вызывает потребность в создании современного механизма обеспечения безопасности общества. Нельзя не принимать во внимание и серьезные изменения во внешнеполитической обстановке, произошедшие за последние годы. В этой связи представляют особый интерес для изучения тенденции развития и совершенствования правоохранительных органов, в частности полиции, в зарубежных странах.

По мнению автора, представляется наиболее актуальным и показательным опыт реформирования полиции в Эстонской Республике, который интересен по следующим причинам:

во-первых, в силу своей успешности, поскольку полиция Эстонии является демократической невоенизированной структурой, считающейся образцовой в Европе и пользующейся доверием и поддержкой более чем у 80% населения¹;

во-вторых, Эстонская Республика ранее входила в состав СССР и милиция (полиция) относилась к единой правоохранительной структуре, правопреемницей которой сейчас является российская полиция.

В ходе реформирования своих правоохранительных органов Эстония ставила аналогичные цели и сталкивалась с такими же проблемами, которые сейчас возникают у российских реформаторов. Считаем справедливым мнение о том, что опыт реформирования полиции Эстонии признается одним из наиболее успешных в сравнении с опытом стран бывшего СССР (на первом месте стоит опыт реформирования полиции Г рузии). Но в отличие от Грузии, где реформа прошла фактически в один прием по американскому шаблону, в Эстонии полиция видоизменялась и совершенствовалась постепенно, с учетом изменяющихся потребностей государства и общества, накапливая большой опыт в сфере совершенствования деятельности органов

3

внутренних дел .

В то же время полицейская система Эстонии, несмотря на историческую и географическую близость с Россией, наличие ряда договоров

и соглашений между Российской Федерацией и Эстонской Республикой о взаимодействии в деле обеспечения охраны правопорядка, ежегодное расширение двусторонних связей по различным направлениям полицейской деятельности (особенно на приграничных территориях), до сих пор является недостаточно изученной. Немаловажным является и тот факт, что модель эстонской полицейской системы, как и в России, является централизованной, что само по себе упрощает возможность заимствования положительного опыта как в организационном плане, так и в правовом.

Перечисленные факты дают основания полагать, что изучение с помощью научных средств и методов опыта построения современной полицейской системы Эстонской Республики позволит сформировать теоретическое представление о путях дальнейшего развития российской полиции и выработать предложения о соответствующих нормотворческих и организационных мерах.

Состояние научной разработанности темы. В России с конца ХХ века начали появляться работы, посвященные как общей характеристике мировых правоохранительных систем (научные труды А.В. Быкова, Д.В. Васильева, А.В. Губанова, А.А. Касаткиной и др.), так и отдельным аспектам деятельности зарубежных полицейских органов (труды В.В. Бобырева, Н.Н. Грибовской, Г.И Мачковского, И.А. Смородинсковой и др). Работ, посвященных исследованию зарубежной практики правового регулирования и организации деятельности полиции отдельно взятых государств, немного. К ним относятся научные труды Е.О. Бондарь, А.А. Костина, Р.В. Кулешова, С.Н. Шишкарева, Д.Д. Шалягина и др. К тому же исследованию на монографическом уровне подвергались в основном правоохранительные органы крупных государств, играющих ключевую роль в мировой политике, в частности США, Великобритании, Германии, Франции, Испании, Италии¹.

⁴ См.: Бобырев В.В. Организационно-правовые основы кадрового обеспечения деятельности полиции государств Западной Европы: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002;

Деятельность правоохранительных органов стран постсоветского пространства, в том числе полиции Эстонской Республики, в российской юридической науке не была предметом специального исследования.

Целью диссертационного исследования является выявление достоинств и недостатков эстонской полицейской системы на основе исследования правовых и организационных основ ее деятельности и разработка научно обоснованных рекомендаций по использованию положительного опыта Эстонии в сфере развития и функционирования полиции для совершенствования деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, в том числе российской полиции.

Цель исследования обусловливает постановку и решение следующих задач:

1) определить место и роль Министерства внутренних дел Эстонской Республики и полиции, организационно входящей в его структуру, в системе обеспечения общественной безопасности государства;

Бондарь Е.О. Правовые основы организации и деятельности полиции Испании: Дис.

расследование во Франции: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1973; Смородинскова И.А. Организационно-правовые основы деятельности Национальной гвардии в обеспечении национальной безопасности США: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Чеишвили М.В. Полиция Финляндии: организационно-правовые основы деятельности: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2001; Шалягин Д.Д. Полиция США - организационные и правовые основы деятельности: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998; Шишкарев С.Н. Полицейская система Франции: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.

2) осуществить историко-правовой анализ воссоздания и развития полицейских органов Эстонской Республики в период перехода от «советской милиции» к демократической невоенизированной полиции европейского образца (с 1991 года по настоящее время); определить основные этапы ее становления и развития, выявить достоинства и недостатки, изучить особенности организации и нормативного правового регулирования деятельности эстонской полиции на каждом из этапов развития (реформирования);

3) раскрыть основные задачи и функции полиции Эстонии по обеспечению общественной безопасности в стране и выявить специфику её деятельности по сравнению с аналогичной деятельностью полиции Российской Федерации.

4) изучить основы и специфические особенности кадровой политики в полицейских органах Эстонии;

5) рассмотреть основные направления международного сотрудничества полиции Эстонской Республики;

6) на основе проведенного анализа разработать комплекс мер по совершенствованию деятельности полиции Российской Федерации по следующим направлениям:

обеспечение эффективной и своевременной реализации «новой» для российской полиции идеологии - «служения человеку и обществу» и совершенствование механизмов реализации основных принципов ее деятельности;

совершенствование деятельности полиции по обеспечению общественной безопасности;

повышение эффективности кадровой политики в органах внутренних дел Российской Федерации;

повышение уровня взаимодействия внутри полицейских подразделений (коллективов), сотрудничества полиции с гражданским обществом и совершенствование международного сотрудничества.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе деятельности полицейских органов Эстонской Республики как субъекта государственного управления, а также в процессе деятельности по обеспечению общественной безопасности в стране.

Предмет исследования: полицейская система Эстонии, этапы ее становления, принципы организации и нормативная правовая база деятельности эстонской полиции, ее роль в обеспечении общественной безопасности в стране, а также научные труды, посвященные данной проблематике.

Методологическую основу диссертационного исследования

составили диалектический, формально-логический, сравнительно-правовой и другие методы научного познания. Для получения достоверных результатов автором также применялся метод контент-анализа законов и подзаконных актов Эстонской Республики и Российской Федерации.

Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды в области философии, общей теории государства и права, конституционного и административного права, социологии и науки управления, в том числе труды Ю.Е.

Нормативную правовую базу исследования составили международные правовые акты, законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность полиции в Эстонской Республике и в Российской Федерации.

Эмпирическую базу исследования образовали статистические и фактографические данные об уровне защищенности населения от противоправных (преступных) посягательств в различные периоды развития полицейских органов в Эстонской Республике и в Российской Федерации, включая советский период.

Научная новизна диссертации заключается в разработке оптимальных и концептуально новых подходов к развитию и совершенствованию деятельности полиции Российской Федерации с учетом положительного опыта развития полиции Эстонской Республики. В диссертационной работе исследуются различные аспекты становления и развития эстонской полицейской системы, правовые и организационные основы ее деятельности, а также место и роль полиции, структурно входящей в Министерство внутренних дел Эстонской Республики, в системе обеспечения общественной безопасности страны. Подробно анализируется организационная структура и нормативная правовая база деятельности эстонской полиции, вопросы кадровой политики и организации международного сотрудничества с правоохранительными органами других государств. Значительное место в работе уделено анализу результатов различных этапов постсоветского реформирования полицейской системы Эстонии. Научные обобщения, сделанные автором в ходе исследования, позволили сформулировать ряд предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в части регулирования организации и деятельности полиции.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту.

1. Основываясь на результатах рассмотрения теоретических и прикладных проблем становления, развития и функционирования современной эстонской полиции, автор приводит необходимую аргументацию в пользу ее определяющей роли в системе обеспечения общественной безопасности; высокой эффективности и исключительно положительного восприятия ее деятельности обществом, что дает основания считать полицейский опыт Эстонии положительным.

Также автор предлагает признать наиболее актуальными и приемлемыми для применения в деятельности по совершенствованию органов внутренних дел Российской Федерации (полиции) меры, предпринятые эстонским руководством на втором этапе постсоветского реформирования ее национальных полицейских органов (всего автор выделяет три таких этапа)^[III].

2. Особенность мер, принятых на втором этапе реформирования полиции Эстонии, заключается в их ориентированности на повышение уровня общественного доверия к полиции и поддержки граждан. Указанные меры реализуются в трех основных направлениях полицейской деятельности, а именно:

1) «близость к людям» - разработка и совершенствование комплекса мер, направленного на обеспечение оперативного реагирования сотрудников полиции на вызовы, заявления и сообщения;

2) «открытость полиции» - разработка и совершенствование комплекса мер, направленного на привлечение граждан к работе полиции, а также мер по осуществлению общественного контроля за деятельностью полиции;

3) «высокая дисциплина и отсутствие коррупции» - разработка и совершенствование комплекса мер, направленного на укрепление дисциплины и минимизацию коррупционной уязвимости в полицейских органах.

3. В целях повышения эффективности полицейской деятельности в Российской Федерации, основным критерием оценки которой, так же как и в полиции Эстонской Республики, является общественной мнение,^[IV] полагаем целесообразным внести следующие предложения по совершенствованию ее нормативно-правового регулирования:

1) на уровне правительственных актов, определяющих цели, задачи и ресурсные показатели мероприятий по обеспечению общественной безопасности, в том числе по основным направлениям деятельности полиции, необходимо отражать меры, аналогичные тем, которые были приняты в Эстонии (по реализации концепции общественного мнения о полиции по направлениям: «близость к людям», «открытость полиции», «высокая дисциплина и отсутствие коррупции»). Внедрение указанного предложения позволит обеспечить надлежащий контроль за соблюдением нового для деятельности российской полиции принципа «обеспечение общественного доверия и поддержки граждан» и будет способствовать повышению оценки эффективности полицейской деятельности, отражаемой мнением населения;

2) представляется необходимым внести изменения в статью

9 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» «Общественное доверие и поддержка граждан», изложив её в следующей редакции: «Полиция при осуществлении своей деятельности,

предусмотренной действующим законодательством Российской Федерации, руководствуется законом, смыслом и содержанием которого являются признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.

Полиция, соблюдая предусмотренные законом принципы, действует обоснованно и понятно, стремясь обеспечить общественное доверие к себе и поддержку граждан». Тем самым, принцип обеспечения общественного доверия и поддержки граждан будет признан одним из важнейших идеологических принципов полицейской деятельности в Российской Федерации, отражающим ее ориентированность на беспрекословное соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина и включающим в себя принцип законности и иные вытекающие из него основополагающие принципы (гуманизм, беспристрастность и др.).

Одновременно предлагается исключить из указанной статьи частные меры обеспечения принципа общественного доверия и поддержки граждан, чтобы не ограничивать его непосредственную реализацию теми мерами, которые предусмотрены в настоящее время, поскольку они не являются исчерпывающими и достаточными, а также с целью предотвращения необоснованного увеличения объема закона (возможного включения в статью иных обеспечивающих мер), что приведет к неудобству его восприятия и использования.

Пункты 3 и 4 рассматриваемой статьи считаем целесообразным отнести к статье 5 Федерального закона «О полиции» «Соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина». В свою очередь, пункты 5, 6, 7, 8 данной статьи полагаем возможным отнести к статье 8 «Открытость и публичность», так как они в основном посвящены правовому регулированию общественного контроля за деятельностью полиции.

4. В результате исследования появились достаточные основания считать некоторые особенности нормативного правового регулирования деятельности полиции Эстонской Республики, отличные от российского, приемлемыми для имплементации в законодательство Российской Федерации, а именно:

1) компактность эстонского полицейского законодательства, позволяющая снизить риски возможных противоречий норм в многочисленных нормативных правовых актах и исключить возможность их различного толкования. Так, несмотря на наличие у МВД Эстонии полномочий, аналогичных полномочиям МВД России, по выработке государственной политики в сфере внутренних дел и нормативно-правовому регулированию деятельности подчиненных правоохранительных органов, полицейская деятельность в Эстонии в основном регламентируется на законодательном уровне. Ряд вопросов полицейской деятельности, которые в Российской Федерации регулируются подзаконными нормативными правовыми актами (некоторые вопросы кадровой политики, международного сотрудничества и др.), в Эстонии регулируются одним законом - законом Эстонской Республики от 6 мая 2009 года «О полиции и пограничной охране»¹. Указанный закон исчерпывающим образом определяет сущность эстонской полиции. Аналогичные вопросы полицейской деятельности в Российской Федерации регламентируются тремя федеральными законами -

л

от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» , от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»^{[V] [VI] [VII] и от 19 июля 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». На наш взгляд, включение в Закон о полиции Российской Федерации норм, регламентирующих различные аспекты полицейской деятельности, которые в настоящее время содержатся в иных законах и подзаконных нормативноправовых актах, позволит сделать российское законодательство о полиции более компактным и удобным в практическом применении;}

2) значительная проработанность законодательных норм в части предупреждения случаев злоупотребления служебным положением (коррупции) и минимизации возможности субъективного подхода к вопросам, касающимся прохождения службы в полиции, что создает необходимые условия для повышения эффективности деятельности сотрудников полиции.

5. В целях реализации Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, которая предполагает необходимость совершенствования российского законодательства в части, касающейся прохождения правоохранительной службы, а также развития международного сотрудничества в правоохранительной сфере^[VIII], предлагается имплементировать в законодательство Российской Федерации отдельные положения основного полицейского закона Эстонии, регулирующие вопросы прохождения службы в полиции в области обеспечения общественной безопасности.

В частности, предлагается:

1) внести изменения в статью 22 Закона о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, предусмотрев в качестве одного из общих требований к контракту на прохождение службы в полиции (в органах внутренних дел) возможность его заключения на неопределенный срок. Принятие данной меры позволит, на наш взгляд, минимизировать возможность принятия в отношении сотрудников полиции субъективных кадровых решений. В свою очередь, для должностей высшего начальствующего состава целесообразно предусмотреть возможность заключения срочного контракта, период действия которого должен быть рассчитан исходя из существующих потребностей и реалий российской правоохранительной службы, по аналогии с полицейским законодательством Эстонии, где для должностей высшего начальствующего состава полиции он составляет 5 лет и не более двух сроков подряд. В случае служебной необходимости по решению Президента Российской Федерации, руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя для сотрудника, замещающего одну и ту же должность высшего начальствующего состава свыше предусмотренного законом срока, должна быть предусмотрена возможность перезаключения контракта. Данная норма будет иметь значение для осуществления эффективной ротации руководящих кадров и обеспечения постоянного обновления руководителей из числа перспективных офицеров полиции, что является одной из основных задач функционирования федерального кадрового резерва, созданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 7 января 2010 года № ПР-32. В случае пересмотра положений статей 20, 21, 22, 23 Закона о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в соответствии с предложенной нормой необходимо будет также исключить пункт 12 из статьи 30 указанного Закона;

2) внести изменения в Закон о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, предусмотрев установление обязательных временных рамок прохождения службы в полицейских органах (органах внутренних дел) на определенной должности, которые, наряду с квалификационными требованиями и требованиями к стажу службы, являлись бы одним из условий для дальнейшего перемещения сотрудников полиции на вышестоящую должность. Принятие данной нормы создаст дополнительные условия для замещения полицейских должностей (должностей ОВД) опытными специалистами и будет способствовать минимизации возможности принятия субъективных кадровых решений;

3) внести изменения в Федеральный закон от 7 февраля 2011 года

№ 3-ФЗ «О полиции», предусмотрев в нем нормы, регламентирующие права и обязанности сотрудников полиции, назначенных (нанятых) на должности в международные правоохранительные организации, в том числе для участия в международных гражданских миссиях, требующих полицейской

квалификации и сотрудников полиции, осуществляющих трансграничное преследование. Принятие данных норм будет способствовать разрешению проблемных вопросов организации исполнения международных договоров и налаживанию более тесного международного сотрудничества в области правосудия, свободы и безопасности.

6. Специфическое территориальное построение префектур эстонской полиции, организационная модель которого заимствована у полиции Норвегии, заключающееся в несовпадении границ и зон юрисдикции полицейских префектур с границами и зонами юрисдикции эстонских уездов (маакондов), является составной частью блока антикоррупционных мер по снижению уровня коррупционной уязвимости полицейских органов. Таким путем ограничивается возможность негативного авторитетного влияния руководителей территориальных органов власти на деятельность эстонских полицейских органов и наоборот. Иными словами, создается препятствие для устранения одной из причин коррупции - зависимости стандартов и принципов, лежащих в основе работы полицейского аппарата, от политики правящей элиты.

7. Повышение эффективности деятельности эстонской полиции по линии раскрытия и расследования преступлений и других правонарушений достигнуто путем введения не делимого на какие-либо уровни руководства оперативной и следственной работой. Ввиду этого в Эстонии отсутствует такое понятие, как «следственный аппарат». Следователи и оперуполномоченные в рамках одного подразделения подчиняются одному руководителю. Данное объединение исключает возникновение проблем, связанных с объективными недостатками, возникающими при взаимодействии отдельных подразделений, суть которых сводится к разным критериям оценки работы следователя и оперативного работника. Использование данного опыта, конечно, повлечет за собой необходимость очередной реформы российской правоохранительной системы. Вместе с тем объединение следователей и оперативных работников под одним руководством и, как следствие, ликвидация (реорганизация) правоохранительных органов, дублирующих функции друг друга, не только приведет к устранению внутриведомственных конфликтов, но и организационных проблем, имеющих место в их совместной работе.

Практическая значимость исследования обусловлена его ориентированием на совершенствование деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, повышение эффективности работы по обеспечению общественной безопасности в Российской Федерации. Кроме того, материалы исследования могут найти применение в учебном процессе образовательных учреждений МВД России при проведении занятий по административному праву, административной деятельности полиции, а также в системе служебной подготовки сотрудников органов внутренних дел.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в 9 опубликованных автором работах - 7 научных статьях, 4 из которых опубликованы в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК Министерства образования и науки России, и двух научных докладах. Так же основные положения диссертационного исследования были использованы в научно-исследовательской деятельности ФГКУ «ВНИИ МВД России», в учебном процессе ФГКОУ ВПО ВосточноСибирский институт МВД России и в практической деятельности МУ МВД России «Раменское», что подтверждается соответствующими актами внедрения.

Основные выводы и предложения, полученные в ходе исследования, обсуждались и были одобрены на заседаниях НИЦ № 4 ФГКУ «ВНИИ МВД России» по исследованию проблем административной деятельности. Отдельные положения диссертации обсуждались 18 марта 2010 года на научно-практической конференции молодых ученых «Актуальные вопросы права и безопасности на современном этапе» (Иркутск) и 23 апреля 2010 года на II Международной научно-практической конференции «Роль и место органов внутренних дел в демократическом правовом государстве» (Украина, Одесса).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и списка использованных

источников.