ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования.
Актуальность и значение (для российской правовой науки) опыта Индии в административно-правовом обеспечении и реализации
государственного управления в сфере спорта определяются следующими обстоятельствами:
- совместное участие России и Индии в БРИКС[1] с весьма положительными тенденциями и перспективами развития сотрудничества между ними в рамках этого союза (дополнено множеством двухсторонних соглашений) позволяет уже сейчас говорить о необходимости (в последующем эта необходимость будет становиться все более императивной) определенного согласования, сопряжения законодательства Индии и России в рассматриваемой области (в частности, в сферах проведения массовых спортивно-зрелищных мероприятий, создания и эксплуатации спортивной инфраструктуры, реализации вещания спортивных мероприятий, производства и оборота спортивной одежды и обуви, спортивных экипировки, снаряжения, оборудования и т.д.), в сфере превенции и пресечения незаконного распространения и употребления допинговых средств в спорте, массового насилия и иных правонарушений спортивных болельщиков, коррупции в спорте; а все это требует, по крайней мере, хорошего знания индийской модели (довольно своеобразной) административно-правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере спорта;
- наличие выраженных пересечений интересов российского бизнеса и индийского бизнеса в сфере спортивной индустрии[2], активное расширение сотрудничества российских и индийских бизнес-компаний в сфере спорта[3] [4], в организации и проведении массовых спортивнозрелищных мероприятий; при этом рынки спортивной индустрии России и Индии продолжают стремительно расти (опережающими темпами по сравнению с мировым рынком ), и это открывает новые коммерческие возможности в обеих странах, связанные с развитием спорта и проведением соревнований на национальном и международном уровне; - Индия, как и Россия, является федеративным государством, причем с огромной территорией и значительным по объему населением, а следовательно, позитивные элементы ее опыта, удачные подходы и наработки в рассматриваемой области могут быть весьма полезными в совершенствовании административно-правового обеспечения государственного управления спортом в России, в целеполагании, проектировании и программировании мер омологации (усовершенствования под конкретные жесткие требования и экспектативные параметры) системы органов государственного управления в сфере спорта в России и процесса такого государственного управления, что неизбежно в свете неоднократно заявлявшейся позиции высшего руководства Российской Федерации. Всё это предопределяет высокий интерес к опыту Индии в области административно-правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере спорта. Степень научной исследованности темы диссертации. Тема особенностей правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере спорта в Индии не известна российской науке. Особенности административно-правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере спорта (в общем плане или в привязке к опыту конкретных государств, исключая Индию) исследовались или затрагивались в той или иной степени такими российскими авторами, как С.В. Алексеев[5], С.В. Ботнев, М.С. Братановская[6], С.Н. Братановский[7], Р.Д. Гребнев[8], Н.А. Жабин[9], А.А. Исаев[10], Р.В. Казаков, И.В. Понкин, 11 12 А.И. Редькина (Понкина) , Д.И. Рогачев, А.А. Соловьев , 13 O. А. Шевченко . Опыт конкретных зарубежных федеративных государств (кроме Индии) в части административно-правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере спорта исследовался С.В. Ботневым[11] [12] [13] [14], P. В. Казаковым[15], А.А. Соловьёвым, И.В. Понкиным и А.И. Редькиной (Понкиной)[16]. Но опыт Индии в этих работах не рассматривается. Названнная тема является недостаточно исследованной даже в англоязычной литературе. Из зарубежных авторов, чьи работы на английском языке касались отдельных аспектов исследуемой нами темы, можно выделить следующих: У.С. Нэйр , Б. Дишпанде , Ш. Стивен , Б. Маджумдар[17] [18] [19] [20], А. Беотра[21], П. Мэйер и П. Джайн[22], Д. Бёрдси[23], Б. Стоддарт[24], Н. Наир[25], Б. Рой[26], Д. Бэйтмэн и Т. Биннс[27], К.К. Рамачандран , В.К. Мальотра и др. Таким образом, заявленная тема, потенциально обладающая весьма высоким научно-теоретическим и прикладным интересом, в российской научной литературе не исследована вообще, а в зарубежной - исследована весьма фрагментарно. Объектом диссертационного исследования выступили содержание и особенности административно-правового обеспечения государственного управления в сфере спорта в Индии, содержание и особенности административно-правовых, государственных организационно управленческих отношений, раскрывающие содержание, структуру, формы, модели и особенности государственного управления в области спорта в Индии, а также связанные с темой исследования административно-правовые научно-теоретические и научно-практические проблемы сложных и нетипичных форм, моделей и примеров децентрализации административноправового обеспечения и реализации государственного управления. Предметом диссертационного исследования явились федеральное законодательство Индии и законодательство субъектов (штатов) Индии, 27 [28] [29] федеральные и региональные официальные документы и материалы о государственном управлении в сфере спорта, соответствующая судебная и иная правоприменительная практика. Цель диссертационной работы заключалась в осуществлении комплексного административно-правового исследования особенностей административно-правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере спорта в Индии, разработке авторской модели, позволяющей описать и объяснить особенности административноправового обеспечения и реализации государственного управления в этой стране, а также формулировании предложений об учете исследованного опыта в России. Цель диссертации предопределила постановку и необходимость решения следующих исследовательских задач диссертации: - исследование структуры и особенностей современной системы административно-правового обеспечения государственного управления в сфере спорта в Индии, в целом административно-правового регулирования в сфере спорта в этом государстве; - административно-правовой анализ структурно-функциональных и других особенностей системы государственного управления в сфере спорта в Индии на федеральном и региональном уровнях; - исследование особенностей построения структуры и функционирования системы органов государственного управления в сфере спорта в Индии; - исследование особенностей государственного управления в основных сегментах сферы спорта в Индии; - выявление особенностей и формулирование основных признаков модели (моделей) государственного управления в сфере спорта в Индии; - исследование на примере индийского опыта государственного управления в сфере спорта сложных форм, моделей и примеров децентрализации государственного управления; - выявление основных проблем в правовом обеспечении и реализации государственного управления в сфере спорта в Индии; - исследование перспектив и тенденций совершенствования государственного управления в сфере спорта в Индии, выявление имеющих значение для учета в российской практике приоритетных направлений и механизмов развития административно-правового обеспечения и совершенствования государственного управления в сфере спорта в Индии, формулирование предложений по использованию опыта Индии для совершенствования административно-правового обеспечения государственного управления в области спорта в России. Методологическую основу диссертационного исследования составил комплекс общенаучных исследовательских методов. Основным исследовательским методом явился метод научного анализа (включая системный анализ и контент-анализ), именно этот метод обеспечил обобщение и обработку научного, нормативного и эмпирического материала, получение основных научных результатов исследования. Применение системного подхода и метода системного анализа предопределило единство, завершённость и комплексность исследования, органическое единство его концептуальной основы и системность результирующих выводов. Посредством метода научного синтеза были сформулированы некоторые авторские определения и описания моделей. Метод научного моделирования позволил создать авторские описания сложных моделей децентрализации государственного управления. Методы индукции (от частного к общему) и метод дедукции (от общего к частному) позволили выработать ряд вспомогательных теоретических построений. Были также задействованы частнонаучные - научно-юридические - исследовательские методы, в их числе: формальноюридический, сравнительно-правовой и другие методы. Формальноюридический исследовательский метод позволил адекватно интерпретировать содержание исследуемых актов и документов. Также применялся метод выдвижения и проверки научной гипотезы: была выдвинута, подверглась проверке и получила подтверждение авторская гипотеза о сложной нетипичной модели децентрализации государственного управления в сфере спорта в Индии. Логика исследования: анализ федерального и регионального законодательства Индии о государственном управлении в сфере спорта не позволил отнести реализованную в названной сфере индийскую модель к какой-либо ранее описанной типизированной теоретической модели, что повлекло необходимость обращения к теме сложных и нетипичных форм, моделей и примеров децентрализации государственного управления; это предопределило возможность не только разработки ряда авторских концептов в указанной сфере, но и дало возможность адекватно назвать и интерпретировать индийскую модель государственного управления в сфере спорта. Нормативную основу диссертации составили: 1) Конституция Индии и другие акты федерального законодательства Индии; 2) законодательство штатов и союзных территорий Индии (Андхра Прадеш, Бихар, Гуджарат, Западная Бенгалия, Керала, Мегхалая, Орисса, Раджастхан, Тамилнад, Уттар-Прадеш, Харьяна); 3) законодательство Российской Федерации в аналогичной сфере (для выработки рекомендаций по итогам диссертации). Эмпирическую основу диссертации составили: 1) официальные доклады и другие документы федеральных органов государственного управления Индии в сфере спорта; 2) официальные доклады, иные документы и материалы органов государственного управления спортом на уровне штатов и союзных территорий Индии (Андхра-Прадеш, Аруначал-Прадеш, Ассам, Бихар, Гоа, Гуджарат, Джамму и Кашмир, Джаркханд, Западная Бенгалия, Керала, Мадхья-Прадеш, Мегхалая, Мизорам, Нагаланд, Орисса (Одиша), Пенджаб, Раджастхан, Сикким, Тамилнад, Телингана, Трипура, Уттаракханд, Уттар-Прадеш, Харьяна, Химачал-Прадеш, Чхаттисгарх) и союзных территорий Индии (Андаманские и Никобарские острова, Пондичерри, Чандигарх, Национальный столичный округ Дели); 3) соответствующая теме исследования судебная практика судебных инстанций Индии (решения индийских судебных инстанций по делам «Индийская Олимпийская ассоциация против Индии», «Раджастханский электросетевой совет против Мохана Лала», «Аджай Хасия и др. против Халида Муджиба Сехраварди и др.», «Индийская Олимпийская ассоциация против Вереша Малика и др.», «Спортивный клуб Шанти и Анр против Индии и др.»,«Частная корпорация “Звезды спорта Индии” против Прасара Бхарати и др.» и др., зарубежных судебных инстанций (по делу «Реджина против Дисциплинарного комитета Жокей- клуба и Ага Хана» и др.)); 4) материалы переписки с индийскими должностными лицами органов государственного управления в сфере спорта и индийскими спортивными юристами, в том числе результаты их анкетирования. Был также исследован большой объем зарубежных (прежде всего - индийских авторов) научных работ по теме настоящего исследования. Научная новизна диссертации определяется особенностями объекта и предмета исследования, исследовательскими целью и задачами, примененной научно-исследовательской методологией. Впервые для российской науки, в принципе, в научном плане поднята тема особенностей правового обеспечения и реализации государственного управления в сфере спорта в Индии, причем эта тема исследована во всем многообразии её аспектов, с анализом совокупностей существующих в этой области проблем. Кроме того, научная новизна определяется следующими научными результатами: - показаны структура и особенности системы законодательства Индии в сфере спорта, особенности административно-правового обеспечения государственного управления спортом в Индии; - представлена авторская классификация специфических (с особым, весьма специфическим статусом) объектов (территорий) государственного управления, где реализуются нетипичные формы, модели и примеры децентрализации государственного управления; - представлена авторская научная концепция описания реализованных в Индии модели государственного управления в сфере спорта и модели административно-правового обеспечения государственного управления в сфере спорта; - представлены, объяснены и описаны авторские концепты сложных моделей децентрализации государственного управления; - представлены авторские оценки возможных к использованию в России подходов, успешно зарекомендовавших себя в государственном управлении в сфере спорта в Индии; в частности, полагаем, будущее государственного управления спортом - именно за поуровнево- консоциированной моделью, позволяющей реализовывать концепты так называемого проектно-ориентированного управления, а также за полисубъектной внутриуровневой моделью государственного управления. На защиту выносятся следующие основные научные положения, обоснованно позиционируемые как обладающие научной новизной: 1. Особенности административно-правового обеспечения и реализации государственного управления спортом в Индии (в силу специфической модели децентрализации государственного управления): на федеральном уровне: а) отсутствие на этом уровне полноценного (даже просто короткого рамочного) профильного федерального закона о спорте; б) функционирование следующих органов государственного управления в сфере спорта: Министерство по делам молодёжи и спорта Индии (в нем - Департамент по делам молодежи и по делам спорта) и Управление спорта Индии (Sports Authority of India), с частично пересекающимися объёмами полномочий; на региональном уровне (на уровне штатов и союзных территорий Индии): а) многообразие и существенное разнообразие подходов в регулировании спорта и в административно-правовом обеспечении государственного управления в сфере спорта на этом уровне (законы могут как быть достаточно развитыми и развёрнутыми, так и отсутствовать); б) значительная гетерогенность в вопросе о наличии или отсутствии органа (органов) государственного управления на этом уровне, при этом в ряде субъектов федерации фиксируется наличие 2-3 органов государственного управления спортом со схожей компетенцией - помимо органов исполнительной власти в сфере спорта (обычно это - Министерство или Департамент по делам спорта и молодежи), таких органов (не во всех штатах), как советы по вопросам спорта штатов и/или специально учреждаемые правительствами штатов или администрациями союзных территорий автономные организации («Sports Authority»); анализ функционала и полномочий вышеуказанных органов управления спортом (прежде всего - советов и автономных органов) выявляет широкую их полиморфность - разнообразие их статуса, меры жёсткости их встроенности в систему органов государственной власти и соподчинённости (или, напротив, их автономности). 2. На основе исследованного опыта государственного управления в сфере спорта в Индии разработаны и предложены два авторских концепта: поуровнево-консоциированной (контаминационной) модели государственного управления и поуровнево-диссоциированной модели государственного управления, отражающие особенности двух сложных моделей децентрализации государственного управления. Концепт поуровнево-консоциированной модели государственного управления - управленческая парадигма, отражающая модель (включая совокупность управленческих подходов, стратегий и технологий) гетерогенной «вертикальной» децентрализации системы органов государственного управления и процесса государственного управления (преимущественно в крупных по территории федеративных государствах), характеризуемую следующими существенными признаками: 1) наличие определенной существенной свободы в распределении, делегировании и сопряжении («слиянии») компетенций; 2) синергетическое сопряжение управленческих потенциалов различных уровней государственного управления через создание условий их интегральной комплементарности (взаимной дополняемости, достраиваемости друг друга до единого целого) с размыванием границ (в отличие от поуровнево-диссоциированной модели) по-уровневой распределённости государственно-управленческой (политической, административной, фискальной и др.) компетенции и связанной с нею ответственности в рамках публичного сектора по уровням государственной власти (федеральному и субъектовому уровням, нескольким местным уровням), а также с обеспечением солидарной или субсидиарной (а не бюрократическо-автономной) государственноуправленческой компетенции по ряду сегментов предметно-объектной области государственного управления; 3) высокие (по субъектам федеративного государства) системно-субъектовая множественность, многомерность и полиморфизм (разнообразие форм) государственно- общественных и частных структур (субъектов управления), которым делегированы отдельные государственно-властные (государственноуправленческие) полномочия, с синергетическим сопряжением управленческих потенциалов таких структур с управленческими потенциалами различных уровней государственного управления через создание условий их комплементарности; 4) значительная казуальная (поразовая, ситуативная, ситуационно-ориентированная) многосценарная детерминация и мобильность в оперативном изменении векторов и обеспечении вариативности отношений (в том числе иерархичности - доминант ответственности) между уровнями государственного управления (и их элементами), оперативная адаптируемость этих отношений к быстро изменяющимся условиям предметно-объектной области государственного управления и окружающей среды, в том числе - через управляемую компетентностную контаминацию (смешение); 5) активность задействования и полиморфность реординационных отношений, оперативность и многомерная вариативность в соответствующем перераспределении компетенций между вышеуказанными элементами системы управления (рационально перемещающиеся центры управления). Поуровнево-консоциированная (контаминационная) модель государственного управления проще всего характеризуется в привязке к конкретным примерам через обращение к концепту проектноориентированного государственного управления. Концепт поуровнево-диссоциированной модели государственного управления - управленческая парадигма, отражающая модель (включая совокупность управленческих подходов, стратегий и технологий) гетерогенной «вертикальной» децентрализации системы органов государственного управления и процесса государственного управления (преимущественно в крупных по территории федеративных государствах), характеризуемую следующими существенными признаками: 1) выраженность уровней государственного управления и интерполирование компетенций органов государственного управления по этим уровням; 2) при наличии правовых возможностей делегировать отдельные властные полномочия (пакеты полномочий) с уровня на уровень, такая возможность все же достаточно затруднена; 3) выраженная и принципиально отстаиваемая самостоятельность уровней государственного управления в ущерб консоциативности. 3. По основанию наличия одного или более ведущих уполномоченных субъектов государственного управления в рамках одного уровня такого управления (центральный (федеральный) или региональный) обоснованно выделять следующие сложные нетипичные модели децентрализации государственного управления: а) полисубъектная внутриуровневая модель государственного управления (с гетерогенностью правовых статусов и объёмов компетенций субъектов управления); б) моносубъектная внутриуровневая модель государственного управления (орган управления со сложной правовой природой). 4. Выявлены и сформулированы следующие достоинства полисубъектной внутриуровневой модели децентрализации государственного управления (или иначе - двух- или трехзвенной ее архитектуры) (повторимся, речь идет о привязке к одной и той же территории и при этом о существенно пересекающихся (в значительной степени совпадающих) компетенциях, то есть это тоже форма консоциированной модели): 1) создание специфических релевантных форм и условий явной конкурентности между органами управления, побуждающих таковые осуществлять свою деятельность более эффективно; 2) обеспечение взаимной сдержки в принятии дефектных решений (в том числе ошибок в государственном управлении); 3) существенное расширение аналитических и мониторинговых возможностей; 4) создание условий для комплементарности (взаимной дополняемости, достраиваемости) элементов двух- или трехзвенной архитектуры указанной модели за счет того, что в некоторых частях компетенции указанных органов государственного управления отличны (уникальны), а в прочих - совпадают, и за счет этого обеспечивается более эффективная интеграция этих органов в единую систему государственного управления в определенной сфере общественных отношений; 5) возможности такой системы для «безболезненного» и малорискованного привлечения негосударственных субъектов (операторов) или субъектов со смешанным статусом выполнять функции органа управления (в качестве одного из элементов двух- или трехзвенной архитектуры). 5. В современной Индии реализована (в части отношений федерального и субъектового уровней) поуровнево-консоциированная модель децентрализации государственного управления и, одновременно, применительно как к субъектовому, так и федеральному уровню государственного управления в сфере спорта, реализована полисубъектная внутриуровневая модель децентрализации государственного управления (или иначе - модель двух- или трехзвенной её архитектуры в привязке к одной и той же территории; или внутриуровнево-консоциированная модель) с гетерогенностью правовых статусов и объёмов компетенций субъектов управления и с существенными пересечениями (в значительной степени совпадающих) компетенций этих субъектов. Описанные нами признаки этих выделяемых нами моделей всецело экстраполируются на индийский опыт государственного управления в сфере спорта. Соответственно, в современной Индии реализована гетерогенная регулятивно-распределённая система правового обеспечения государственного управления в сфере спорта. 6. В практике административно-правового обеспечения и реализации государственного управления спортом в России предложено использовать индийский опыт сложных моделей децентрализации государственного управления. Сформулирован ряд предложений относительно совершенствования законодательства РФ в сфере спорта: 1) предлагается вернуть (в новой редакции) в Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ (ред. от 26.07.2017) «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» статью 7 «Полномочия Российской Федерации в области физической культуры и спорта, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации», утратившую силу в конце 2014 г. (ФЗ от 31.12.2014 № 523- ФЗ) - в целях закрепления возможностей взаимного делегирования полномочий между уровнями госуправления в сфере спорта, в предложенной диссертантом редакции (изложена в Заключении диссертации и во второй части автореферата); 2) предлагается исключить в пункте 6 Положения о Министерстве спорта Российской Федерации от 19 июня 2012 г. (ред. от 01.07.2016), положения, необоснованно ограничивающие контрольно-надзорные полномочия Министерства спорта Российской Федерации: «Министерство спорта Российской Федерации в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. Указанные ограничения полномочий Министерства не распространяются на полномочия Министра спорта Российской Федерации по решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности Министерства и его структурных подразделений»; 3) внести в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ряд изменений, направленных на закрепление возможности применения поуровнево-консоциированной модели децентрализации государственного управления в сфере спорта. Теоретическое значение диссертации определяется тем, что в ней сформулированы научные подходы к исследованию и объяснению сложных и нетипичных форм, моделей и примеров децентрализации государственного управления, представлена авторская концепция нескольких новых моделей, позволяющих описать такие примеры. На примере Индии получили существенное развитие системные научные представления о системе государственного управления в сфере спорта. Практическая значимость диссертации определяется тем, что автором впервые для российской науки дано исчерпывающее подробное описание и объяснение правового регулирования спорта и административно-правового обеспечения государственного управления в Индии, с которой Россия находится в стратегическом партнерстве и активно развивает отношения в названной сфере, но до настоящего времени не имела практически никакой информации о том, как эти вопросы урегулированы в Индии. В авторских переводах введён в научный оборот большой объём федеральных и региональных нормативных правовых актов и документов Индии в рассматриваемой сфере. Результаты диссертации могут быть использованы для преподавания административного права, теории государственного и муниципального управления, основ правового регулирования спорта. Некоторые наработки были использованы при подготовке в ИГСУ РАНХиГС (в соавторстве) рабочей программы дисциплины «Теория и механизмы современного государственного управления» направления магистерской подготовки 38.04.04 «Государственное и муниципальное управление». По итогам диссертации сформулирован ряд предложений относительно совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере спорта. Апробация результатов диссертационного исследования. Научные результаты диссертации были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры государственного и муниципального управления факультета государственного и муниципального управления Института государственной службы и управления ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные научные результаты диссертации прошли апробацию в выступлениях диссертанта на 10 конференциях, включая следующие: V Межд. науч.-практич. конф. «Глобализация и публичное право» (26.10.2016, Москва, РУДН); конф. с межд. участием «Государственная политика и управление в области спорта» (01-03.03.2017, г. Москва, НАНО ВО «Институт мировых цивилизаций»); VIII ежегодн. всеросс. науч.-практич. конф. «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (24.03.2017, г. Санкт- Петербург); XI Межд. науч.-практич. конф. «Правовое регулирование экономики в спорте» (06.04.2017, г. Москва, МГЮА); межд. науч.- теоретич. конф. - IV Междунар. «Мальцевские чтения» (28.04.2017, г. Белгород); межд. конференц-сессия «Государственное управление и развитие России: выбор приоритетов» (18.05.2017, г. Москва, ИГСУ РАНХиГС); VII Всерос. науч.-практич. конф. с межд. участием «Актуальные проблемы правового регулирования спортивных правоотношений» (27.04.2017, г. Челябинск, УГУФК), III Межд. науч.- практич. конф. по актуальным проблемам межд. частного и гражд. права (19.10.2017, г. Москва, МГИМО). Основные научные результаты диссертации отражены в 1 научной монографии автора (прошедшей обсуждения в журнальных рецензиях), в 22 научных статьях диссертанта, в том числе в 8 статьях в изданиях перечня ВАК Минобрнауки России, статьях в ряде иностранных рецензируемых научных журналов и сборников, статьях в других научных изданиях. Структура и содержание диссертации определяются ее целью и задачами. Диссертация включает введение, 2 главы, подразделенные на параграфы, заключение и список использованных источников и научной литературы.