<<
>>

Центральные органы исполнительной власти Республики Таджикистан

В механизме реализации исполнительной власти задействована наиболее объѐмная часть государственного аппарата. Центральными звеньями исполнительной власти в Таджикистане формально признаются министерства, государственные комитеты, припрезидентские и приправительственные органы.

Отдавая дань традиции, перечисленные структуры нередко в законодательстве республики именуются также органами государственного управления. Так, в ст.12 Конституционного закона «О Правительстве Республики Таджикистан» отмечается, что Правительство страны «руководит работой министерств, государственных комитетов и иных органов государственного управления»1. Позиция законодателя, в принципе, понятна, ибо последние объединяет вид деятельности – все они задействованы на практической реализации функции государственного управления и ответственны за организацию исполнения законов2. Тем не менее, мы привержены узкой трактовке субъектного состава исполнительной власти, обоснованной в начале главы и склонны считать ее носителями на республиканском уровне лишь министерства и государственные комитеты. Особое положение последних определяется не столько тем, что, согласно Конституции Таджикистана, они создаются непосредственно Президентом республики, сколько более весомо – их первые руководители проходят процедуру утверждения в парламенте страны, что, несомненно, повышает уровень их легитимности и превращает в

основной инструмент реализации единой государственной политики.

Современная структура центральных органов исполнительной власти Таджикистана является промежуточным результатом процесса реформы государственного управления. В соответствии с Указом Президента страны

1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2001. №4. Ст.215.

2 По мнению специалистов до 85% объема государственной власти принадлежит ее исполнительной ветви, всем остальным-15%.

См.: Колпаков Н. Разделение властей в современном российском государстве

//Конституционное и муниципальное право. 2001. №2. С.26.

от 30 ноября 2006 г. №9 «О совершенствовании структуры центральных органов исполнительной власти Республики Таджикистан» последовала существенная реорганизация центральных структур управления. Так, количество министерств из 19 доведено до 14, а государственные комитеты сокращены вдвое, т.е. с 6 до 31. Концептуальный момент Указа Президента страны от 30 ноября 2006 г. №9 усматривается в том, что он ориентирует на функциональный подход в формировании структур управления, где функции упраздненных органов управления компактно переданы вновь созданным2. При этом превалируют два варианта: а) возложение части функций одного центрального органа исполнительной власти на другого в дополнение к ранее осуществляемым3; б) передача всего комплекса функций упраздненной структуры управления4.

1 Согласно настоящему Указу и последовавшими за ним соответствующими президентскими актами, к концу декабря 2012 г. в республике функционировали следующие министерства: экономического развития и торговли, энергетики и промышленности, транспорта, финансов, мелиорации и водных ресурсов, сельского хозяйства, образования, здравоохранения, культуры, труда и социальной защиты населения, обороны, иностранных дел, внутренних дел, юстиции, а также государственные комитеты: по национальной безопасности, по инвестициям и управлению государственным имуществом, по землеустройству и геодезии.

2 Правда, никак не удается обеспечить аутентичность перевода названия министерств и в особенности государственных комитетов с таджикского языка на русский. Например, на государственном языке отсутствует приставка «по», которая несет существенный административно-правовой смысл. Сей факт приводит к однозначному выводу, что уровень юридической техники на государственном языке все еще явно недостаточен для того, чтобы формулы правовых актов звучали с необходимой четкостью и

определенностью.

См.: Рахимов М.З., Нематов А.У. Техникаи конунгузори. Душанбе, 2010. С.38; Раззоков

Б.Х. Масъалахои назарияви-хукукии тасдики истилохоти конститутсиони дар конунгузории маъмури // Забон ва сифати конун: Маводхои конференсияи илми-амалии чумхурияви. Душанбе, 2010. С.87.

3 Например, Указ закрепляет следующие установки: на Министерство внутренних дел также возлагаются

функции министерства труда и социальной защиты населения по вопросам трудовой миграции населения; на Министерство образования также возлагаются функции министерства труда и социальной защиты населения по вопросам профессионально-технического образования; на Министерство финансов возлагаются функции, связанные с управлением бывшей государственной инвестиционно-страховой компанией «Точиксармоягузор» при Правительстве республики, с исключением из состава его функций вопросов привлечения инвестиций.

4 Например, устанавливается, что на Министерство мелиорации и водных ресурсов возлагаются функции

бывшего министерства мелиорации и водного хозяйства; на Министерство труда и социальной защиты населения также возлагаются функции бывшего фонда социальной защиты населения при Правительстве республики за исключением вопросов, связанных со сбором социальных налогов, а из состава его функций исключаются вопросы, связанные с трудовой миграцией и профессионально-техническим образованием; на Министерство экономического развития и торговли возлагаются функции бывшего министерства экономики и торговли за исключением управления Агентством по стандартизации, метрологии, сертификации и торговой инспекции, вопросов сферы туризма и привлечения инвестиций и функции бывшего государственного агентства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства при Правительстве республики за исключением вопросов поддержки предпринимательства; на Министерство энергетики и промышленности возлагаются функции бывших министерств энергетики и промышленности и вопросы бывшего министерства сельского хозяйства, связанные с пищевой промышленностью; на Государственный комитет по национальной безопасности возлагаются функции бывшего министерства безопасности и государственного комитета охраны государственной границы; на Государственный комитет по инвестициям и управлению государственным имуществом возлагаются функции бывшего

Как видно, в Указе №9 предпринята попытка перераспределения функций на центральном звене управления и их упорядочения по профильной направленности, что способствует повышению научных основ управления1.

В официальном сообщении, распространенном в связи с его изданием отмечается, что в соответствии с ним предусматривается также решение следующих актуальных вопросов государственного управления: приведение структуры центральных органов исполнительной власти в соответствие к решениям приоритетных вопросов развития страны; укрепление центральных органов исполнительной власти, на которые на нынешнем этапе возложены приоритетные задачи; объединение исполнения близких и схожих функций в одном выделенном центральном органе исполнительной власти; разделение исполнительных и контрольно- надзорных функций в центральных органах исполнительной власти; устранение дублирующих функций и полномочий центральных органов исполнительной власти; до необходимой меры довести количество центральных органов исполнительной власти страны и общее количество их работников; создание атмосферы сотрудничества и координации между центральными органами исполнительной власти и взаимовыгодного сотрудничества с соответствующими органами зарубежных стран и международными организациями; использование международного опыта в организации государственного управления2.

Министерства являются центральными органами исполнительной

власти, и их деятельность имеет конституционную основу. Они располагают центральным аппаратом, который осуществляет их задачи и функции в пределах полномочий в сфере государственного управления. В Указе

государственного комитета по управлению государственным имуществом, центра координации внешней помощи Аппарата Президента и т.д.

1 В то же время к Указу прилагается «Список упраздненных центральных органов исполнительной власти»,

который состоит из 26 наименований. Однако знакомство с перечнем выявляет, что преимущественное большинство последних (3/4) подверглось изменению в наименовании либо преобразованы в иные организационно-правовые формы, и поэтому представляется не совсем корректным признавать их упраздненными органами.

2 См.: Народная газета. 2006. 2 дек.

Президента республики от 4 июля 2002 г. №853 впервые в административной нормотворческой практике было дано определение министерства. Так, министерство признается центральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную политику и управление в определенной сфере деятельности, в соответствии с законами, указами Президента страны и постановлениями Правительства республики координирует деятельность других центральных органов исполнительной власти в этой сфере1.

Легитимная трактовка, как видно, в отличие от традиционных

представлений, характеризовавших компетенцию министерств с

«отраслевым управлением»2, увязывает их деятельность с новой категорией -

«сфера деятельности». Выбор последней отнюдь не словесная импровизация, а следствие принципиальных изменений в содержании отраслевого принципа организации государственного управления. Министерская организационная форма управления отличалась ранее началами строгой отраслевой централизации3. Соответствующие министерства вместе с подчиненными им органами, производственными и иными объектами составляли единую систему управления4.

Стратегическая линия по переходу к рыночной экономике изменила среду управления. Предприятия (учреждения), ранее считавшиеся основным объектом соответствующей системы отраслевого управления, вертикально подчиненные вышестоящим звеньям системы данного министерства, утратили свое былое качество5. Возникновение отраслевых объектов различных форм собственности и возрастающий удельный вес организации негосударственного сектора, а также приобретение предприятиями статуса хозяйствующих субъектов в соответствии с обновленным гражданским

1 См.: Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан. 2002, июль.

2 См.: Общее положение о Министерствах СССР // СП СССР. 1967.

№17. Ст.116.

3 См.: Пронина В.С. Центральные органы государственного управления народным хозяйством. М., 1971. С.46.

4 См.: Циммерман Ю.С. Хозяйственно-правовые аспекты организации и деятельности промышленных министерств. М., 1980; Органы управления социалистическим общественным производством. М., 1969; Пронская Г.В. Правовая организация отраслевых хозяйственных систем. Киев, 1985.

5См.: Погодин А.А. Административно-правовое регулирование деятельности промышленных хозяйствующих субъектов в современных условиях: Автореф. дис… д-ра юрид.наук. М., 2003. С.5.

законодательством, привели к утрате отраслевыми министерствами прежнего управленческого «лица». Теперь они не могут осуществлять прямое управление всеми объектами отраслевого профиля; последние, как правило, уже не находятся в их непосредственном организационном подчинении; более того, административное законодательство запрещает им вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность коммерческих организации1. Именно эти обстоятельства предопределяют современный административный «облик» министерств, характеризующихся органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в определенной сфере деятельности2.

Кстати, аналогичные изменения прослеживаются и в

административном законодательстве Российской Федерации. Так, после издания Указа Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» для характеристики компетенции одноименных субъектов все реже стали использовать понятие «отраслевое управление»3, оно слабо просматривается в нормативно-правовых актах, имеющих прямое отношение к управленческой проблематике. Тем не менее, мы склоны поддержать мнение российских коллег, полагающих, что изменение акцента в текущем законодательстве отнюдь не означает

«испарение» отрасли4. Структурная организация системы государственного

управления, в конечном счете, всегда находит выражение в выделении отраслевых управленческих систем. Поэтому отрасль была и остается

1 См. ст. 14 Закона Республики Таджикистан от 10 мая 2002 г. №46 «О государственной защите и поддержке предпринимательства в Республике Таджикистан» //Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2002.

№4. Ч.1. Ст.293.

2 В этой связи исследователи правильно акцентируют внимание на формировании качественно новой организационной модели управления. Вместо прежней модели управления, построенной по линейно-

функциональному типу, следует перейти к «штабной модели управления», основанной на выработке стратегии управления и определении тактики ее осуществления. См.: Покидов Д.М. Функции административных органов и их организационная структура. Автореф.дис… канд.юрид.наук. СПб., 2010. С.9.

3 СЗ РФ.1996. №12. Ст.1614.

4 См.: Волович В.Ф. Обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении на современном этапе // Правовые проблемы укрепления Российской государственности. Томск, 2003. Ч. 14. С.35; Заворотченко И.А. Государственное управление реализацией федеральных программ в сельскохозяйственной сфере: Автореф.дис… канд.юрид.наук. СПб., 2010. С.8; Фролова Н.В. Правовое регулирование системы управления экономикой нефтедобывающих предприятий: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Тюмень, 1999. С.16.

исходной, базовой категорией, ибо любая система управления представляет собой, прежде всего, совокупность различных отраслей. И, как справедливо было замечено Ю.М.Козловым, управленческие усилия всех органов исполнительной власти «как магнитом «притягиваются» именно к отраслям, как бы они ни были закамуфлированы «сферами деятельности»1.

Изложенные детали подводят к выводу, что «отрасль управления» как

совокупность однородных по производственному либо функциональному назначению организаций сохраняет свою фактическую силу или, образно говоря, «живет» в недрах сферы деятельности министерства как органа исполнительной власти. В некоторых сферах управления она находит наиболее «выпуклое» проявление. Например, никакие реформации экономических и прочих сфер жизни общества преимущественно не в состоянии лишить необходимой значимости именно отраслевой структуры государственного управления административно-политическим блоком. Более того, появились министерства, ответственные за развитие нескольких отраслей (блока отраслей), что представляется новой ориентацией для настоящих организационных форм. Например, к числу таковых с уверенностью можно отнести вновь образованные Министерство энергетики и промышленности Республики Таджикистан либо Министерство экономического развития и торговли Республики Таджикистан. Приведенные доводы дают весомые основания в поддержку сохранения и дальнейшего развития правового оформления отрасли управления наряду с более содержательной категорией, каковой представляется сфера деятельности. Например, если опять же сослаться на опыт России, то нельзя не заметить, что «скудность» административно-правовых норм федерального уровня, посвященных организации отраслевого управления, успешно заполняется

1 См.: Козлов Ю.М.Административное право. М., 2006. С.260.

правотворческой деятельностью субъектов федерации в рассматриваемой сфере1.

Наконец, заслуживает внимания еще один аспект, связанный с современной миссией министерств нового типа. «Дробление» объектов управления закономерно привело к ассимиляции отраслевых систем. В результате объекты одного отраслевого профиля оказались в «орбите» другого отраслевого органа управления и перестали быть прерогативой одного отраслевого министерства. Именно отсюда возникала потребность в отраслевой координации (формально, координации в сфере деятельности), для чего были выделены головные министерства, осуществляющие его в отношении других органов управления. Формально произошло своеобразное

«перевоплощение» министерств, так как координационными функциями и надведомственными полномочиями традиционно отличались государственные комитеты.

Не меньшими изменениями характеризуется правовое положение государственных комитетов. Последние в административном строительстве Таджикистана известны с советских времен. С начала 70-х годов прошлого века в связи с усилением плановых начал обеспечения социально- экономического развития и соответственно усложнением управления экономических и социальных процессов в системе управления советского государства возникла необходимость в межотраслевой и межведомственной координации, которая с организационно-правовой позиции нашла выражение

в создании государственных комитетов2. На последние возлагалась

1 Так, законодательство Татарстана, Кабардино-Балкарии и ряда других субъектов прямо характеризуют министерства в качестве органов, осуществляющих управление соответствующими отраслями. См.: Административная реформа в субъектах Российской Федерации: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е.Нарышкина, Т.Я.Хабриевой. М., 2008. С.76.

2 Атаев А.А. Управленческая деятельность: Практика и резервы организации. М., 1988; Барышников А.С.,

Гранаткин Ю.А. Проблемы формирования и развития межотраслевых комплексов и объединений. Л., 1998. Мильнер Б.З. Организационные структуры управления производством. Л., 1975; Основы научного управления социалистической экономикой. М., Л., 1977; Правдин Д.И. Проблемы управления экономическими и социальными процессами при социализме. М., 1980; Управление отраслями народного хозяйства. М., 1982; Шорина В.Г., Стрельникова Л.П., Бреславцева И.Д. Системный анализ структуры управления. М., 1975; Щербаков В.И. Крупные хозяйственные комплексы: Механизм управления. М., 1986 и т.д.

ответственность за обеспечение единообразного функционирования, прежде всего, субъектов отраслевого управления, каковыми выступали, как известно, министерства, т.е. их назначение носило межотраслевой характер. При этом, что особо примечательно, в контексте рассматриваемой проблематики, в отличие от отраслевых систем, для характеристики межотраслевого управления стала использоваться иная категория – «сфера управления», понимаемая как система отношений, связанных с осуществлением функций межотраслевого управления.

Терминологический выбор новой категории для обозначения предмета деятельности государственных комитетов не был случайным. Он определялся двумя обстоятельствами. Во-первых, межотраслевое управление преследовало цель обеспечения единообразного решения вопросов, имеющих общегосударственное значение и было направлено на координацию (объединение и согласование) работы отраслевых систем (министерств) по различным направлениям: планирование, стандартизация, материально-техническое снабжение, статистика, финансы, ценообразование и т.д. И во-вторых, что особо значимо отметить, координация отраслевых систем по названным вопросам осуществлялась государственными комитетами в отношении организационно неподчиненных им отраслевых министерств и выражалась в использовании надотраслевых или надведомственных (преимущественно директивных и контрольно- надзорных) полномочий. Изложенное позволяет прийти к выводу, что изначально государственные комитеты замышлялись как некие

«миниправительства» по сопредельным для отраслевых систем вопросам, посредством которых предпринимались усилия по преодолению нередко проявляющихся узковедомственных тенденций и «сдерживанию» сугубо отраслевых интересов. В целом, в прежней системе управления

рассматриваемым органам отводилась важная роль, и они внесли посильный вклад в достижении намечаемых показателей развития1.

Деятельность государственных комитетов в Республике Таджикистан также имеет конституционную основу. Они относятся к группе центральных органов исполнительной власти. В упомянутом Указе Президента республики №853 содержится также определение государственного комитета. Так, последний признается центральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию по вопросам своей компетенции, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности2. Определяемые объективными потребностями организационно-правовые условия, обуславливающие наличие государственных комитетов, сохраняют силу и на современном этапе. Отрадно констатировать, что этот аспект фиксируется в определенной мере в

административных нормативных правовых актах.

Кстати, в легитимном определении государственных комитетов обращается внимание на осуществление ими «межотраслевой координации», что, во-первых, служит косвенным признанием существования отраслевого управления и, во-вторых, подтверждает координирующий акцент осуществляемой ими деятельности. Государственные комитеты, таким образом, выполняют межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению в определенной (в смысле установленной) сфере деятельности, и функциональное регулирование в названной же сфере. Обе задачи взаимосвязаны, так как функциональный характер присущ как межотраслевой координации, так и межотраслевому регулированию. Однако констатация формального сохранения государственных комитетов (а равно

1 Об этом см.: Сидорчук В.Г. Правовое положение государственных комитетов союзной республики. Минск, 1991. С.18-24. На практике советского административного строительства, как справедливо было замечено в научной литературе, существовали определенные исключения из общих правил: во-первых, действовали государственные комитеты, имевшие компетенцию, характерную для министерств; во-вторых, функционировали министерства, имевшие компетенцию, характерную для государственных комитетов; и в - третьих, имелись органы с полномочиями отраслевого и межотраслевого значения. См.: Пронина В.С. Центральные органы государственного управления народным хозяйством. М., 1971. С.47.

2 См.: Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан. 2002, июль.

как и министерств), конечно же, отнюдь недостаточна для однозначного определения характера осуществляемой ими в настоящее время управленческой деятельности. Этому способствует изучение содержания административно-правовых актов, закрепляющих положение современных министерств и государственных комитетов.

В Указе Президента Республики Таджикистан от 30 ноября 2006 г. №9 Правительству поручалось в месячный срок разработать и утвердить структуру центрального аппарата, схему управления и положение вновь образованных министерств, государственных комитетов и приправительственных органов «с учетом необходимости устранения случаев дублирования функций и полномочий государственных органов управления»1. Справедливости ради следует заметить, что Правительство республики уложилось в оговоренные сроки и в период с 28 по 30 декабря 2006 г. утвердило положение, структуру центрального аппарата и схемы управления всех без исключения центральных органов исполнительной власти.

Обновленные положения центральных органов исполнительной власти, прежде всего, отличаются единой структурой изложения. Положения министерств и государственных комитетов состоят из трех частей: I.Общие положения; II.Полномочия; III.Организация деятельности. Единообразная структура нормативных правовых актов, закрепляющих общее правовое положение и организацию работы центральных органов исполнительной власти, является положительным явлением и способствует унификации. Другая отличительная особенность заключается в том, что в обновленных положениях как министерств, так и государственных комитетов, их деятельность, как правило, связывается с осуществлением «функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правового регулирования». Положения воздерживаются от прямого использования традиционного связанного с деятельностью органов исполнительной власти

1 Садои мардум. 2006. 2 дек.

понятия «государственное управление», что скорее отражает эволюцию видения их новой роли и назначения. В принципе, «реализация государственной политики», на чем акцентируют внимание обновленные положения, осуществляется не иначе как через государственное управление. Другая же составляющая назначения министерств и государственных комитетов указывает на самостоятельное осуществление ими на основании Конституции и законов республики, актов Президента и Правительства страны правового регулирования в установленной сфере деятельности.

Аналогичными новеллами характеризуется административное законодательство Российской Федерации1. При этом, нельзя не признать, что правовое обеспечение организационно-правовых форм в России, несмотря на резонные замечания ученых кругов по отдельным его аспектам2, в целом проявляет большую логическую последовательность. В административном законодательстве Таджикистана следует стремиться к комплексному и разумному учету зарубежного опыта и отойти от половинчатых заимствований. Новое амплуа министерств и государственных комитетов, что явно проявляется в положениях о них, предполагало обязательное раскрытие на уровне президентского указа понятий сфер их ответственности, т.е. «выработки и реализации государственной политики» и «нормативно- правового регулирования».

Впрочем, не все обновленные положения обнаруживают характеристики в духе оговоренных установок. Так, в «Положении Министерства иностранных дел Республики Таджикистан» оно определяется

«центральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области отношений Республики Таджикистан

1 В известном Указе Президента РФ от 9 марта 2004 №314 под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается «издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц». СЗ РФ. 2004. №111. Ст.945.

2 См. напр.: Административные реформы в России: история и современность / Под общ. ред.Р.Н.Байгузина. М., 2006. С.514-519.

с иностранными государствами и международными организациями»1. В другом нормативно-правовом акте – «Положение Министерства обороны Республики Таджикистан», утвержденном Постановлением Правительства страны от 28 декабря 2006 г №601, дана его характеристика как центрального исполнительного органа государственной власти в области обороны, осуществляющим руководство Вооруженными Силами Таджикистана и местными органами военного управления2. Министерство здравоохранения Республики Таджикистан в Положении о нем определяется «центральным органом исполнительной власти, ответственным за разработку и реализацию единой государственной политики и регулирования норм деятельности в области охраны здоровья населения»3. Разброс в формулировках нормативных правовых актов правительственного уровня является свидетельством отсутствия единых концептуальных подходов в организационном строительстве, что предполагает внесения прояснения в законодательном порядке либо на уровне президентского акта.

Теперь же рассмотрим приоритетные направления деятельности центральных органов исполнительной власти на примере положения конкретных министерств и государственных комитетов. Так, Правительство республики Постановлением от 28 декабря 2006 г. №589 одновременно утвердило положение, структуру центрального аппарата, схему управления и перечень организаций системы Министерства экономического развития и торговли Республики Таджикистан4. Последнее в соответствии с Положением определяется центральным органом исполнительной власти, осуществляющим «функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере анализа и

1 Утверждено Постановлением Правительства республики от 28 декабря 2006 г. №593. См.: Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан. 2006, дек.

2 См.: Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан. 2006, дек.

3 Утверждено Постановлением Правительства республики от 28 декабря 2006 г. №603. См.: Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан. 2006, дек.

4 Перечень организаций (предприятий и учреждений) системы министерств были аналогичным образом утверждены почти по всем центральным органам исполнительной власти, что служит дополнительным аргументом правоты нашей позиции об отраслевом акценте деятельности министерств.

разработки концепций, краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных стратегий, программ и прогнозов социально-экономического развития страны, внешнеэкономической деятельности, торговли, экономического развития регионов, патентов и формирования информационных ресурсов, государственных закупок товаров (работ, услуг), государственных резервов, регулирования деятельности естественных монополий, ограничения монополистической деятельности и развития конкуренции, защиты прав потребителей и контроля за рекламной деятельностью»1.

Согласно п.2 Положения, Министерство экономического развития и

торговли (далее - Министерство) осуществляет руководство, координацию и контроль за деятельностью находящихся в его системе служб, агентств и территориальных органов, а п.4 определяет его «координирующим органом деятельности других центральных органов исполнительной власти, местных исполнительных органов государственной власти, юридических лиц, независимо от их формы собственности и ведомственного подчинения» по вопросам сферы деятельности. При этом закрепляется, что выполнение нормативных правовых актов Министерства, связанных с формированием и осуществлением единой политики социально-экономического развития и торговли, является обязательным для всех министерств, ведомств и местных

исполнительных органов государственной власти2.

Опираясь на уже изложенные первичные посылки можно определенно констатировать, что настоящее Министерство скорее проявляет преимущественно признаки органа исполнительной власти межотраслевой координации. Это качество, как было замечено выше, по своей управленческой сути свойственно государственным комитетам. Наличие же подведомственных объектов скорее свидетельствует о специфике правового положения названного органа и особенностях установленной сферы деятельности. Не меньший интерес представляет часть II Положения,

1 Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан. 2006, дек.

2 См.: Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан. 2006, дек.

знакомство с которой приводит к неоднозначным выводам. Так, настоящий раздел сразу же начинается в перечисления так называемых «полномочий» Министерства, к каковым отнесены, например, проведение анализа и оценки текущей экономической ситуации, разработка краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных стратегий, принципов и механизмов экономических реформ страны, осуществление координации программ отраслевого и регионального развития, участие в подготовке предложений по совершенствованию основных направлений налогово-бюджетной, финансовой и денежно-кредитной политики и т.д.

Отдельным пунктом (п.6) в этом разделе нашли закрепление «права» Министерства. Так, устанавливается, что последний «с целью реализации полномочий», в частности, имеет право запрашивать и получать безвозмездно сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к его компетенции; привлекать к участию руководителей исполнительных органов государственной власти, местных исполнительных органов государственной власти и юридических лиц для решения вопросов, входящих в компетенцию Министерства; в пределах своей компетенции разрабатывать и утверждать нормативные правовые акты, создавать экспертные межведомственные комиссии и созывать специальные собрания по вопросам экономики, торговли, внешнеэкономических отношений и биржевой торговли и т.д. Как видно, в этой части Положения явно смещены, с одной стороны, задачи и функции, а с другой - собственно полномочия Министерства. Между тем, более целесообразным представляется этот раздел Положения именовать «Задачи и полномочия», закрепив последовательно вначале круг задач Министерства, а затем перечислить его полномочия, куда по идее входят права и обязанности.

Предлагаемый нами вариант в структурном плане более выдержан в положениях Министерства финансов и Министерства транспорта. Так, в

«Положении Министерства финансов Республики Таджикистан», утвержденном Постановлением Правительства страны от 28 декабря 2006 г.

№588, раздел II начинается с перечисления основных задач, затем отдельным пунктом закреплены «полномочия» и «права». Примерно аналогичную структуру раздела имеет «Положение Министерства транспорта Республики Таджикистан», утвержденное Постановлением Правительства страны от 28 декабря 2006 г. №502, но в нем вслед за основными задачами закреплен пункт «функции министерства», при этом пункт, непосредственно посвященный «полномочиям», отсутствует1. Далее, есть резон остановиться на той части обновленных положений, где нашли закрепление прямые полномочия первого руководителя - министра либо председателя государственного комитета. Отдельные положения проявляют своеобразные импровизации, никак не согласующиеся с нормами законов республики. Так,

в целом ряде положений за министрами закрепляется полномочие по утверждению структуры центрального аппарата министерств2. Между тем, эта норма прямо противоречит конституционному законодательству, согласно которому последнее относится к прерогативе Правительства Республики Таджикистан. Курьѐз заключается в том, что, несмотря на наличие соответствующей диспозиции, последнее исправно выполняет обязанности по утверждению положений подобных министерств3.

Однако поднятый вопрос не единственный «конфуз» обновленных положений. В отдельных положениях министерствам впредь воспрещается

«осуществлять в установленной сфере деятельности функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом». Соответствующая норма содержится, например, в положениях министерств труда и социальной защиты населения, мелиорации и водных ресурсов,

1 Впрочем, этот же просчет обнаруживает «Положение о Министерстве обороны Республики Таджикистан», утвержденное Постановлением Правительства страны от 28 декабря 2006 г. №601. См.: Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан. 2006, дек.

2 Примером тому служат положения министерств энергетики и промышленности, образования, сельского хозяйства, мелиорации и водных ресурсов, экономического развития и торговли, внутренних дел. См.:

Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан. 2006, дек.

3 Скорее всего, изложенные «опусы» стали следствием поспешного принятия административных нормативных правовых актов в силу сжатых сроков, что был установлен для их обновления. Столь сжатые сроки, естественно, не могли не отразится на их содержании. Об этом более подр. см.: Раззоков Б.Х. Вазъи хукукии макомоти марказии хокимияти ичроия // Хаѐт ва Конун. 2009. №2. С.59-64.

образования1. Вполне понятная на фоне зарубежной практики формула функциональной дифференциации в организационном строительстве при его рассмотрении в комплексе особенностей государственного управления Таджикистана проявляет свою несостоятельность. Во-первых, содержания положений названных министерств противоречат сами себе: так, положения министерства труда и социальной защиты населения и министерства мелиорации и водных ресурсов, закрепляя запрет, другим пунктом возлагают на министерство «осуществлять контроль деятельности органов и организации системы». Во-вторых, логическая несуразность вышеизложенной диспозиции заключается в том, что в схеме управления этих же министерств, например, труда и социальной защиты населения либо образования, предусмотрены специализированные структуры – соответственно, «государственная служба по надзору в сфере труда, занятости и социальной защиты населения» и «государственная служба по

надзору в сфере образования»2.

К тому же, в случае «отторжения» названных министерств от управления государственным имуществом остается неясным судьба прикрепленных к ним солидного перечня коммерческих и некоммерческих организаций. Наконец, что самое главное, выбранная формула прямо противоречит законодательству Таджикистана. Так, в ст. 29 Закона Республики Таджикистан «Об образовании» закрепляется, что министерство образования как государственный орган управления образованием

«контролирует процесс образования на основе государственных образовательных стандартов в образовательных учреждениях Республики Таджикистан, независимо от организационно-правовых форм и собственности»3.

В организационном строительстве Таджикистана, несомненно,

проявилось стремление к заимствованию административного опыта

1 См.: Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан. 2006, дек. 2 См.: Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан. 2006, дек. 3 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2004. №5. Ст.345.

Российской Федерации. Однако, буквально имплантируя управленческие новеллы из зарубежной практики организационного строительства, следовало заблаговременно позаботиться о создании надлежащих организационно-правовых условий. Остаются неясным принципы взаимоотношений министерств и государственных комитетов с созданными в их системе надзорными службами, организационно не обеспечено управление государственным имуществом, формально отделенное от отдельных министерств, не проведена инвентаризация отраслевого законодательства в русле нововведений. Отсутствие симметричности в положениях центральных органов исполнительной власти отчасти является результатом слепого копирования зарубежного опыта без учета требований национального законодательства.

Министерства и государственные комитеты, являясь центральными органами исполнительной власти, в целях осуществления правового регулирования в установленной сфере деятельности вправе на основании и во исполнение Конституции и законов республики, указов Президента и постановлений Правительства страны принимать нормативные правовые акты. Законодательство закрепляет как порядок, так и формы издания последних, а также ненормативных (индивидуальных) правовых актов. Так, ст.22 обновленного Закона от 26 марта 2009 г. №506 «О нормативных правовых актах»1 устанавливает, что министерства и иные государственные органы принимают нормативные правовые акты в виде распоряжений, а государственные комитеты в виде постановлений. При этом настоящий Закон особо оговаривает, что для «решения оперативных и иных текущих вопросов руководители министерств, государственных комитетов и иных государственных органов принимают распоряжения, имеющие не- нормативный характер». Следовательно, закрепляя различное наименование нормативных актов центральных органов исполнительной власти, тем не

1 Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2009. №12. Ст.682.

менее, в отношении индивидуальных актов законодатель предусматривает единую форму - распоряжение.

Положительно оценивая стремление законодателя к единообразному регулированию правовых форм управления, вместе с тем, вынуждены признать, что выбранные им термины не вполне согласуются с традиционно сложившимися в административной практике и нашедшими научное обоснование формами правовых актов. Например, министерства традиционно издавали свои правовые акты в форме «приказов», ими же вводились в силу различного рода инструкции и иные обязательные правила, распоряжения же издавались по вопросам оперативного характера1. По непонятным причинам законодатель пренебрег устоявшейся управленческой традицией и невольно подстегнул формальное «брожение» в аппаратной среде. Так, изучение положений министерств и государственных комитетов

показывает, что они все еще не приведены в соответствие с требованием закона. В них обнаруживаются различные формулировки, начиная от принятия «указа» (министерство юстиции) вплоть до издания «нормативных и ненормативных приказов» (в большинстве случаев). В отношении отдельных министерств (образования и внутренних дел) правовые акты вовсе не упомянуты в их положениях.

В свете изложенного следует заметить, что широкое правовое обеспечение государственной администрации, формируя нормативную основу организационной деятельности государства, выступает важным фактором упорядоченности государственного управления. Безусловно, каждый публичный орган вправе издать только тот правовой акт, который в отношении него прямо предусмотрен законодательством. Обязательным является при этом соблюдение наименования акта, что выступает одним из требований принципа законности2.

1 См.: Лазарев В.В. Эффективность правоприменительных актов. Казань, 1975. С.69-71.

2 См.: Васильев Р.Ф. Акты управления. М., 1987; Новоселов В.И. Законность актов управления. М., 1968.

При законодательном обеспечении управленческих отношений, что, несомненно, рассматривается как позитивное явление, важно учесть принцип

«континуитета» и потенциал накопленного административного опыта, а также особенности сфер ответственности органов исполнительной власти. Например, приказная форма деятельности присуща всему личному составу и воинским формированиям Министерства обороны, подразделениям иных силовых структур. Представляется, что индивидуальные управленческие правовые акты, выступающие «результатом правоприменительной деятельности»1 должны все же иметь отличительное наименование, оно способствует также строгому разграничению их от нормативных правовых актов органов исполнительной власти. Поэтому целесообразно ст.22 Закона

«О нормативных правовых актах» изложить в новой редакции, закрепив за последними право издания нормативных правовых актов в форме приказа и ненормативных правовых актов в форме распоряжений, что, разумеется, в последующем должно найти единообразное закрепление в их положениях.

В механизме реализации исполнительной власти, наравне с министерствами и государственными комитетами, на республиканском (центральном) уровне задействованы также комитеты, агентства, службы, комиссии, инспекции, главные управления (управления)2. По организационно-правовой форме органы при Президенте представлены тремя агентствами (по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией; по контролю за наркотиками; по статистике) и одним управлением (государственной службы). Приправительственные органы имеют следующие организационно-правовые формы: 8 комитетов (налоговый; по делам женщин и семьи; по делам молодежи, спорту и туризму; по телевидению и радио; по чрезвычайным ситуациям и

гражданской обороне; по охране окружающей среды; по языку и

1 Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979. С.103.

2 Названные организационно-правовые формы функционируют как при Президенте и Правительстве страны, так и в системе министерств и государственных комитетов. К началу января 2013 г. в республике функционировали 4 припрезидентских и 21 приправительственных органов.

терминологии; по делам религии), 4 службы (таможенная; антимонопольная; миграционная; связи), 5 агентств (по строительству и архитектуре; по стандартизации, метрологии, сертификации и торговой инспекции; по государственным закупкам товаров, работ и услуг; по обеспечению специальным имуществом; по материальным государственным резервам) и 4 главных управлений (архивное; геологии; по государственному надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному делу; по защите секретов)1.

Другой организационной формой государственного управления

выступают правительственные комиссии. Их создание предусмотрено законодательством. Так, в соответствии со ст.28 Конституционного закона

«О Правительстве Республики Таджикистан» Правительство вправе образовывать постоянные либо временные комиссии, определять задачи и порядок их деятельности. Однако законодательство не определяет перечень сфер и вопросов, по которым могут быть созданы таковые комиссии. Этот вопрос полностью возлагается на усмотрение Правительства страны2.

Все вышеназванные органы осуществляют свою деятельность в

соответствии с положениями, утверждаемыми соответственно Президентом (для припрезидентских органов) либо Правительством республики (для приправительственных органов и структур, входящих в систему министерств и государственных комитетов). Характеристика их правового положения содержится в Указе Президента страны от 4 июля 2002 г №8533. Так, органы при Президенте определены «центральными органами исполнительной власти, осуществляющими в пределах установленной законодательством компетенции единую государственную политику в определенной сфере государственной деятельности». Приправительственные органы объединены

1 См.: Раззоков Б.Х. Государственная администрация Таджикистана на рубеже веков: правовые аспекты развития. Душанбе, 2011. С.227.

2 Например, 10 мая 2005 г. Правительство республики создало Конкурсную комиссию на право использования недр, 1 марта 2004 г. – правительственную противоэпидемиологическую комиссию и т.д. (Текущий архив Министерства юстиции Республики Таджикистан за 2004 -2005 г.г.).

3 См.: Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан. 2002, июль.

общим понятием «ведомства» и признаны «центральными органами исполнительной власти, выполняющими специальные функции (исполнительные, контролирующие, разрешающие и т.д.) в определенных сферах деятельности». При этом оговаривается, что комитет возглавляет председатель, агентство - директор, главное управление (управление) – начальник.

При оценке правового положения органов при Президенте часто допускаются заблуждения относительно их места в системе государственного управления, что, в конечном счете, находит отражение в содержании нормативных правовых актов. Конечно, весомость им придает то, что они функционируют под эгидой Президента страны. К тому же, задачи и функции органов при Президенте преимущественно имеют законодательное закрепление. К последним относятся, например, Законы Республики Таджикистан «О государственной службе» (от 5 марта 2007 г.)1,

«О государственной статистике» (от 12 января 2010 г. №588)2, «О

государственном финансовом контроле» (от 17 апреля 2002 г. №615)3. В законотворческой практике страны «путевку в жизнь» получил Закон от 20 марта 2008 г. №374 «Об Агентстве по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией Республики Таджикистан»4, что является беспрецедентным событием, так как стремление к определению правового положения рассматриваемых органов правовыми нормами высшей юридической силы, несомненно, позитивное явление. Однако, представляется, что при этом следовало бы воздержаться от буквального именования органа управления и ограничиться общим указанием на функциональное направление его деятельности. Название органа - явление подвижное, ибо с учетом потребности практики оно может изменяться, корректироваться, что является отражением динамичной природы

1 Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2007. №3. Ст.166

2 Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2010. №1. Ст.68

3 Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2002. №4. Ст.682.

4 Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2008. №3. Ст.193.

управления. Забвение последней может нарушить стабильность законодательной нормы.

Если обратиться к анализу некоторых норм, содержащихся в Указе

№853, то следует подчеркнуть, что деятельность органов при Президенте связывается с осуществлением «единой государственной политики» в установленной сфере деятельности. Выбранная формулировка, несомненно, несет несколько иную смысловую нагрузку и заметно сближает их по статусу к министерствам и государственным комитетам. Тем не менее, сказанное отнюдь не ставит их в равнозначное положение с последними, имеющими конституционное основание функционирования и выступающими в качестве головных органов исполнительной власти отраслевого либо межотраслевого управления.

Еще один момент связан с тем, что президентский акт к числу ведомств формально относит лишь органы, создаваемые при Правительстве республики, увязывая их деятельность с осуществлением специфических функций. Нам же представляется, что к ведомствам могут быть вполне успешно причислены как припрезидентские органы, так и относительно обособленные внутриминистерские структуры. Деятельность последних находит организационно-правовое воплощение в создании служб, осуществляющих контрольно-надзорные функции либо агентств, реализующих регулирующие функции. Конечно, выбранная концепция еще не обрела окончательного официального закрепления, но в организационном строительстве приобретает все более устойчивую тенденцию. Критерием причисления к ведомствам же следует признать не только выполнение специфических функций, но и возможность принятия административных (индивидуальных) правовых актов, вызывающих правовые последствия.

Предложенные критерии позволяют определить место как органов при Президенте, так и приправительственных и внутриминистерских структур в качестве особой подгруппы, именуемой органами государственного управления. При их характеристике следует воздержаться от прямого

отнесения к органам исполнительной власти, скорее они приданы механизму исполнительной власти для лучшей ее организации. Предложенная модель конфигурации способствует большему укреплению ответственности в системе государственного управления. К такой постановке вопроса в республике сложилась достаточно благоприятная правовая база. Так, ведомства в законодательстве Таджикистана чаще всего упоминаются под

«брендом» «органы государственного управления» либо «другие органы государственного управления»1, что является дополнительным аргументом обоснованности представляемой позиции.

Таким образом, система центральных органов исполнительной власти нуждается, с одной стороны, в упрощении ее состава и более точном определении связей с другими органами государственной власти, с другой – в усложнении и детализации задач функциональной деятельности этих органов, их регулирующих функций относительно всех секторов экономики и социальной сферы страны в условиях реформирования. На базе рассмотрения всего комплекса вопросов, связанных с организацией центрального звена исполнительной власти, можно сделать следующие выводы:

1) в действующем законодательстве (а также и подзаконных нормативных правовых актах) фактически не выработаны критерии отнесения организационных структур управления к органам исполнительной власти;

2) отнесение того или иного органа к министерствам либо государственным комитетам чаще всего произвольно и не отражает характера их компетенции;

3) как на министерство, так и на государственные комитеты, по существу, возлагаются функции по осуществлению однородной

1 См. напр.: ст. 12 и 13 Конституционного закона от 12 мая 2001 г. №28 «О Правительстве Республики Таджикистан» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2001. №4. Ст.215.

координирующей деятельности, которая различается преимущественно по направленности – отраслевой либо межотраслевой;

4) свойственная в своей основе министерствам отраслевая координирующая деятельность реализуется в отношении организационно неподчиненных объектов, наглядно показывая своеобразный вариант управленческих отношений вертикального характера, что имеет важное значение для понимания современного характера отраслевого управления;

5) правовое обеспечение организации исполнительной власти на ее центральном звене обнаруживает несогласованность между законодательными актами и подзаконными нормативно-правовым актами, а декларируемые официальные административные концепции (например, организационное обособление контрольной функции) не имеют последовательного правового воплощения;

6) не выдержана в приемлемом юридическом варианте терминология на государственном языке, используемая в административных нормативных правовых актах для обозначения управленческих категорий.

Изложенные недостатки, конечно же, отражаются как на организационно-правовой характеристике механизма исполнительной власти, так и на содержании, осуществляемой одноименными органами практической деятельности по реализации задач и функции государственного управления. В этой связи не меньший интерес представляет рассмотрение местных звеньев исполнительной власти.

<< | >>
Источник: Раззоков Баходур Хаѐтович. ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва -2014. 2014

Еще по теме Центральные органы исполнительной власти Республики Таджикистан:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -