Сложные и нетипичные формы, модели и примеры децентрализации государственного управления и опыт Индии
Сложности интерпретации модели государственного управления в сфере спорта в Индии
Исследуемая тема представляет собой существенный интерес и в силу той уникальности, которой обладает реализованная в Индии модель государственного управления спортом.
Разработка научной модели, адекватно отражающей особенности моделируемого или описываемого объекта, является важным научным методом, вполне подходящим для наших целей. В принципе, научное моделирование - это один из важных научно-методологических подходов в юридической науке, хотя и не часто используемый сегодня.
В мире существует очень большое многообразие моделей правового регулирования спорта и моделей государственного управления спортом. И хотя И.В. Понкин и А.И. Понкина, представив наилучшую на сегодня подборку классификаций моделей правового регулирования спорта и моделей государственного управления спортом[212], сделали (в сравнении со
всеми другими современными авторами) огромнейший шаг вперед в исследовании, классифицирующем обобщении и научной интерпретации таких моделей, в выстраивании их классификаций, тем не менее, названный вопрос остается еще очень слабо исследованным, не позволяя уйти от излишней упрощающей схематизации в теоретическом моделировании, позволяющем адекватно описать правовую и государственно-управленческую реальность в том или ином государстве в разрезе исследуемого тематического направления. Именно
фундаментальное понимание сложных моделей (во что сделали большой вклад авторы указанного раздела) позволит существенно улучшить государственное управление спортом, повысить его качество через подведение под него серьезной научно-правовой и научно-управленческой основы.
Если европейская модель спорта на концептуальном уровне нашла отражение своей квинтэссенции в некоторых научных трудах[213], то индийская модель осталась до сих пор не описанной в ёмкоконцептуальном виде (в форме концептуального экстракта).
Спорт в Индии, несмотря на указанные выше сложности и на отсутствие полноценной системы профильного правового обеспечения в этой сфере на федеральном уровне[214], тем не менее является объектом пристального внимания и заботы со стороны государства.
На уровне регионов в Индии систематически возникали споры и конфликты, влиявшие на управление спортом. Случаи региональных
конфликтов едва ли были в новинку для индийского спорта, отмечает Борья Маджумдар. В колониальных условиях, к примеру, признание и поддержка Великобритании оказались кардинально важными в
формировании развития индийского футбола в 1930-х и 1940-х. Индийская футбольная ассоциация (IFA), расположенная в Калькутте, недовольная своей ролью регионального учреждения, в своем преследовании цели управлять развитием футбола во всей стране, искала поддержки Великобритании в назначении этой организации управляющим футболом органом в Индии. В качестве протеста намерениям IFA, другие штатские футбольные объединения основали Всеиндийскую Футбольную
Ассоциацию (AIFA) в 1930-х. Формирование Всеиндийской Футбольной Ассоциации в 1935-м дало старт ожесточенной борьбе между индийскими штатами (с одной стороны оказалась Бенгалия, а с другой - западные и северные штаты Индии) за контроль над игрой. В этой борьбе Бенгалия на каждом этапе обращалась за британской поддержкой, это оказалось фактором, который, в конечном итоге, сыграл в пользу успеха Mahajara of Santosh, президента IFA, в противодействии деятельности по учреждению параллельного управляющего органа, Всеиндийской Футбольной Ассоциации. Признание, дарованное IFA Английской Футбольной Ассоциацией, было добыто Mahajara of Santosh с целью утверждения того, что IFA была единственным признанным на международном уровне управляющим органом по футболу в Индии .
Как отмечает Уша Сюджет Нэйр, «вовлеченность правительств в продвижение и регулирование спорта и физкультурной деятельности - явление, широко распространенное среди как индустриализованных, так и развивающихся стран.
Тип и охват такой вовлеченности разнится от [215] авторитарных подходов, встречавшихся в бывших коммунистических странах, до определенной отстраненности, которую можно наблюдать в Соединенных Штатах. Индия является одной из тех развивающихся стран, которые приняли смесь некоторой формы правительственного контроля насамом высоком уровне, а повседневная деятельность оставлена на
- 218
усмотрение спортивных организаций» .
В Индии, как пишет Бхишек Дишпанде, «спорт образует значительную часть национальной души Индии. Спорт столь же значим для зрителей, как и для игроков. Анализировать спорт в Индии с точки зрения права очень сложно. С другой стороны, это значит не то, что спорт в Индии не контролируется и не регулируется, а то, что в стране не существует отдельного законодательства для спорта. В отсутствие профильного законодательства о спорте Индия использует иные типы законодательства для регулирования спорта. Спорт в Индии в значительной степени развивался самостоятельно, без развитой правовой
219
системы» .
Шейла Стивен выделяет две причины, по которым федеральное правительство Индии не должно активно вмешиваться (и минимизирует такое вмешательство) в сферу спорта:
1) Правительство Индии признает, что общее развитие спорта и его управление являются сферой ответственности Олимпийской ассоциации Индии (IOA) и национальных спортивных федераций (NSF); [216] [217]
2) Конституция Индии указывает, что спорт попадает под сферу влияния правительств штатов в пределах их юрисдикции (седьмое дополнение)[218].
Учитывая эти два условия, Шейла Стивен делает вывод о том, что императивно устанавливаемой правом необходимости в централизованном министерстве спорта нет. Тем не менее, правительство Индии значительно вовлечено в регулирование спорта. В своем программном документе «Свод направлений развития национального спорта Индии от 2011 года»[219] Правительство Индии подтвердило значение, придаваемое спорту в этом государстве на федеральном уровне, и обозначило свои приоритеты в названной сфере.
Следовательно, отмечает Шейла Стивен, попытки федерального правительства регулировать правовое положение и деятельность национальных спортивных федераций вполне легитимны и юридически обоснованны[220] [221].Верховный суд Дели в деле «Indian Olympic Association v Union of
223
India» постановил, что международный спорт и нормативные предписания национальных спортивных федераций (NSF) и Индийского олимпийского объединения (IOA), связанные с делами, являющимися субъектами этого судопроизводства, попадают под статью 97 Первого списка Седьмого дополнения к Конституции Индии. Центральное Правительство может настаивать на соответствии этим положениям, без помощи законодательства. Обсуждение привело к следующему судебному
заключению: «Хотя “спорт”, по существу, и попадает под
законодательную сферу государства, международный спорт и олимпийский спорт, подразумевающие международные и междуштатные последствия, попадают под действие статьи 97 Списка I. Норма оспоренного Закона W.P.(C)2310/2012, таким образом, не может считаться сущностью, находящейся за пределами исполнительной власти Союза, согласно статье 73 (1) Конституции Индии». Спорт всегда считался неотъемлемой частью развития образования и человеческих ресурсов и по этой причине существует департамент в рамках Министерства развития человеческих ресурсов. Любая образовательная программа была бы неполной без спорта в ее основании. Верховный суд Дели также постановил, что спорт является неотъемлемой частью системы образования224 225
Значительный академический интерес представляет вопрос о реализованной в Индии модели государственного управления в сфере спорта, точнее в части, касающейся моделей децентрализации такого управления, поскольку по иным основаниям мы находим существующие модели вполне релевантными и удачно сформулированными. Поэтому мы и сосредоточились на нашем направлении - на вопросе организации децентрализации государственного управления.
[222] [223]Понятие и значение децентрализации
государственного
управления
Как писал Фрэнк Дж. Гуднау, «по мере того, как усложняется управление, все три ветви власти, которые исполняют волю государства, проявляют тенденцию к обособлению»[224] [225]. Проблемы реализации децентрализации государственной власти и государственного управления в России получили сегодня некоторое, хотя и недостаточное отражение в научных публикациях , нуждаясь в дальнейшей проработке. Оценки в отношении сложившейся и действующей в Российской Федерации модели децентрализации государственного управления разнятся. Доминирует точка зрения о внедренной, по факту, сверхцентрализации. Так, согласно И. А. Умновой, «разграничение полномочий по предметам совместного ведения стало проводиться путем детализированного и казуистичного размежевания полномочий, усложняющего правоприменение и дестабилизирующего систему разделения власти по вертикали» . Согласно С. А. Авакьяну, «к сожалению, так и нет полных решений о распределении полномочий между Российской Федерацией и её субъектами в сферах совместного ведения... В России налицо не просто централизация, а 229 сверхцентрализация государственного руководства» . Известны и точки зрения, совершенно полярные к выше прозвучавшей. По С.Н. Махиной, «несмотря на то что большинство развитых государств стремится к децентрализации управления, расценивая ее как демократический институт, для сегодняшней России децентрализация - [226] [227] явление непривлекательное, связанное не с демократией, а с неуправляемостью государством, более того - опасное, подрывающее целостность единого политического, экономического и правового 230 пространства» . Мы находим возможным не согласиться со столь категоричными оценками обеих сторон спора, но одновременно оцениваем их как обоснованные указания на недостатки действующей в России модели децентрализации государственного управления. Децентрализация государственного управления, в устоявшемся толковании, - один из важнейших принципов построения системы и процесса государственного управления. По В.М. Манохину, «установление правильного, наиболее целесообразного соотношения централизованных и оперативных функций в соответствии с объективным характером тех и других и условиями их применения составляет главную, после определения комплекса исполнительно-распорядительных функций, проблему в практической 231 организации аппарата государственного управления» . Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов подчеркивают, что «теория субординации (соподчинения)... раскрывает характер отношений между участниками (субъектами) правовых отношений» . Как пишет И.Н. Барциц, «органы государственной власти заинтересованы не в победе одной из постоянно действующих в любом [228] [229] [230] федеративном государстве тенденций - унитаризма и федерализма, - а в нахождении некоего баланса сил, при котором в наибольшей степени будут соблюдаться наиболее фундаментальные принципы федеративного устройства... Новая управленческая ситуация и парадигма управления обусловливают необходимость глубокой концептуальной разработки новых организационных принципов структурирования: дополнение принципов организации единого управляющего центра принципами децентрализации, автономизации функциональных структур и возложение на эти структуры социальной и юридической ответственности - 233 за самостоятельность действий» . Оптимально выстроенная децентрализация государственного управления позволяет существенно минимизировать (вплоть до исключения) дисбалансы, дисфункции и дефекты государственного управления , в том числе - дефекты правового обеспечения 235 государственного управления . Согласно ИВ. Понкину, децентрализация публичного управления как принцип организации и функционирования публичной власти в юридическом пространстве представляет собой императив или возможность, а также топологию (логику): 1) распределения, разграничения и интерреляции публичновластной (политической, административной, фискальной и др.) компетенции и связанной с нею ответственности в рамках публичного сектора по уровням и сегментам публичной власти - между высшим [231] [232] [233] (центральным, федеральным, национальным) уровнем государственной власти, региональным (субнациональным) уровнем государственной власти и местным уровнем государственной власти - с акцентом на передачу компетенции на иерархически более низкие уровни, а также между государственной властью и местным самоуправлением (принцип вертикальной децентрализации), с соответствующим ресурсным обеспечением таких действий; 2) распределения, разграничения и интерреляции публичновластной компетенции (политической, административной, фискальной и др.) и связанной с нею ответственности в рамках публичного сектора «по горизонтали» - между органами публичной власти, органами публичного управления (принцип горизонтальной децентрализации); 3) делегирования отдельных публично-властных и сопряжённых с ними полномочий автономным и квазиавтономным государственным (в том числе - государственно-частным) организациям, а также государственно-общественным и автономным организациям частного сектора (данный подход более присущ «новой» модели публичного управления)[234]. Децентрализация публичного управления как его метод, согласно И.В. Понкину, представляет собой топологию (логику, маршрутизацию) и алгоритмизацию распределения, разграничения и интерреляции публично-властной компетенции и сопряжённой с нею ответственности и связанную с этим находящуюся в структурнофункциональных упорядочении и единстве совокупность юридически урегулированных способов (приёмов, алгоритмов) и процедур обязательных и/или возможных административно-распорядительных, организационных и иных действий органов и должностных лиц публичной администрации, посредством которой [совокупности] осуществляются публичное управление и публичная политика, а также способов (приёмов, алгоритмов) и процедур принятия соответствующих управленческих -237 решений . Сегодня, в условиях внедрения новой модели государственного управления , актуализируются потребности в исследовании, проектировании и запуске новых, существенно усложненных, формах децентрализации государственной власти и государственного управления. Тем более, что существующие упрощенные модели не всегда позволяют адекватно реагировать на специфические особенности предметнообъектной области государственного управления. Сложные и нетипичные формы, модели и примеры децентрализации государственного управления Российский, зарубежный и международный опыт свидетельствует о наличии некоторого числа сложных и нетипичных форм и моделей децентрализованного государственного управления. В научной литературе наиболее часто выделяются следующие формы децентрализации: деконцентрация, деволюция и делегирование определенных функций (и полномочий). В зависимости от типа [235] [236] децентрализуемых функций и сфер выделяют также политическую, административную и финансовую децентрализацию[237]. В контексте указанных видов децентрализации сложно говорить о том, какие из них виды являются типичными, а какие - нет, поскольку они в целом позволяют охватить все многообразие видов децентрализации, которая в каждом конкретном государстве в любом случае происходит по своему собственному пути с учетом национальных особенностей и специфики правовой системы и системы государственного управления в целом, однако ниже мы постараемся обозначить те виды и формы децентрализации, которые несколько выходят за рамки указанных классификаций. Среди нетипичных с этой точки зрения форм и видов децентрализации публичного управления полагаем возможным выделить следующие: - асимметричная децентрализация (которая может относиться к какой-либо из традиционно выделяемых категорий, либо включать в себя признаки некоторых из них, однако предполагает соответствующее распределение функций не равномерно по всей стране, а среди отдельных ее областей или регионов, либо распределение различных функций между разными регионами по-разному); - коллатеральная (как побочный эффект) казуальная децентрализация; - модель многоотраслевой организации, предполагающая сохранение функций по принятию наиболее ключевых решений у центральных органов публичной власти, которые при этом также осуществляют определенный контроль над деятельностью региональных органов, которым, с другой стороны, предоставлена автономность по многим другим направлениям; - дерегулирование определённых сфер, позволяющее их приватизацию. Асимметричная децентрализация государственного управления предполагает децентрализацию политических, экономических и административных функций в пользу наиболее крупных отдельных регионов или городских районов, а не всех, а также передачу некоторых функций центральных органов управления частному сектору, а не местным 240 органам власти . Асимметричная модель децентрализации основывается на многообразии государства, которое обусловливает необходимость рассматривать потенциал возможностей каждого региона по-разному. По мнению некоторых авторов, асимметричная децентрализация может 241 выступать в качестве первоначального этапа децентрализации в целом . Выделяют в качестве нетипичной формы децентрализации государственного управления коллатеральную казуальную децентрализацию. Безусловно, децентрализация практически всегда является результатом принятия преднамеренных решений органами управления, однако могут происходить ситуации, когда иные политические меры в качестве побочного эффекта обусловливают децентрализацию власти и ресурсов (как, например, это произошло в [238] [239] Китае, где правительства провинций получили больше ресурсов, чем планировало центральное правительство)[240] [241]. Как отмечается в докладе Международной организации труда, ключевой чертой реформ публичного сектора в некоторых сферах, в частности, в сфере здравоохранения, в Соединенном Королевстве в 19791997 годах явился акцент на административной, но не политической децентрализации, которая привела к фрагментации государственного сектора на составные «бизнес-единицы» (аналогичная ситуация произошла в Новой Зеландии). Затем консервативное правительство применило модель многоотраслевой компании, в которой центр («головной офис») принимает большую часть стратегических политических решений и контролирует финансовую производительность и стандарты обслуживания отдельных организационных подразделений, руководители которых отвечают за эффективность деятельности. Такой процесс административной децентрализации привел к тому, что местные руководители имели не так много полномочий для разработки политики 243 независимо от центрального правительства . Одной из не самых типичных форм децентрализации является дерегулирование, редуцирующее правовые ограничения на участие частного сектора в предоставлении определенных услуг, либо позволяющее существовать конкуренции между частными поставщиками тех услуг, которые в прошлом предоставлялись государством или 244 регулируемыми монополиями . В качестве сложных форм децентрализации можно также выделить гибридные модели, объединяющие в себе деконцентрацию и делегирование полномочий, либо деволюцию и деконцентрацию[242] [243]. Выделяют также различные варианты деконцентрации: - деконцентрация посредством предоставления финансовых грантов; - деконцентрация через местную координацию; - деконцентрация через усиление политического влияния районной администрации посредством финансовых и политических мер, принимаемых национальным правительством; - деконцентрация посредством реализации планов регионального развития национальными органами публичной власти[244]. Специфические (сложные и нетипичные) формы и модели децентрализации государственного управления сегодня достаточно активно применяются в случаях гетерогенности (асимметричности) структуры государственно-территориального устройства. Именно соображения оптимальности и рациональной разумности государственного управления детерминируют существование специфических (с особым, весьма специфическим статусом) объектов (территорий) государственного управления (с учетом подхода нашего научного руководителя проф. И.В. Понкина ): 1) объекты (территории) внутри контура основной территории государства: 1.1) наличие в границах одного унитарного государства двух совершенно разных (радикально отличных) по территориям правовых режимов регулирования вопросов, относимых к какому-либо вопросу децентрализации (например, И.В. Понкин описывает 2 различные модели светскости государства в континентальной Франции - в Эльзасе-Мозеле и остальной ее части[245] [246]); 1.2) город (мегаполис) с особым административно-правовым (или конституционно-правовым) статусом (примеры: в Российской Федерации города федерального значения - Москва, Санкт-Петербург, Севастополь; в КНР города центрального подчинения - Пекин, Чунцин, Шанхай, Тяньцзинь) 1.3) автономный регион с особым статусом (примеры: специальные административные районы Китайской Народной Республики - особые территориально-административные единицы КНР, наделённые высокой автономностью: Сянган и Аомынь; автономные районы КНР - Гуанси-Чжуанский, Внутренняя Монголия, Нинся-Хуэйский, Синьцзян - Уйгурский, Тибетский); 1.4) наличие более чем 2 вертикальных уровней государственного управления и государственной законодательной власти (пример: итальянская область Трентино - Альто-Адидже / Южный Тироль (второй уровень государственного управления и государственной законодательной власти) включает в свой состав автономные провинции Тренто и Больцано (Альто-Адидже) (третий (нижний) уровень государственного управления и государственной законодательной власти - статья 116 Конституции Итальянской Республики[247])); 1.5) субъект федерации или регионалистского государства со сложносоставной структурой, когда один субъект территориально включает другой (Ямало-Ненецкий автономный округ и Ханты- Мансийский автономный округ - Югра, входящие в состав Тюменской области, Ненецкий автономный округ, входящий в состав Архангельской области); - это несколько подход к децентрализации, нежели в вышестоящей позиции (проиллюстрированной итальянским опытом по п.1.4 выше), поскольку здесь, строго говоря, не трехуровневая система, ибо автономные округа равноправны в отношениях с Российской Федерации областям, в которые они входят; 1.6) административно-территориальная единица с «разорванной» территорией (пример: субъект федерации в Республике Индии - союзная территория Пондичерри, территория которой образована четырьмя небольшими не рядом расположенными областями - территориями бывших французских колоний: Маэ - на побережье Аравийского моря, Пондичерри, Карайкал (Карикал) и Янам (Янаон) - на побережье Бенгальского залива); 2) внешние по отношению к основной территории государства объекты (территории) (с точки зрения международного права некоторые из нижеприведенных позиций (пп. 2.1-2.4) могут быть параллельно оценены в иной терминологии (причём могут быть разные точки зрения), но это никоим образом не препятствует их позиционированию в нашей классификации специфических (в части государственного управления) объектов (территорий) государственного управления, детерминирующих сложные и нетипичные формы децентрализации государственного управления): 2.1) эксклав или полуэксклав (пример: Калининградская область в России («полуэксклав» - поскольку есть связь морским путём); или итальянское поселение Кампионе д'Италия, на озере Лугано, принадлежащее Ломбардии, окружённое территорией Швейцарии, являющееся эксклавом Италии и, соответственно, анклавом для Швейцарии); 2.2) «заморская территория» государства (примеры: 14 британских заморских территорий - территорий, находящихся под суверенитетом Великобритании, но не являющихся её частью - Ангилья, Бермуды, Британская Антарктическая территория, Британская территория в Индийском океане, Британские Виргинские Острова, Острова Кайман, Фолклендские острова (предмет спора с Аргентиной), Гибралтар, Монтсеррат, Питкэрн; Острова Святой Елены, Вознесения и Тристан-да- Кунья; Южная Георгия и Южные Сандвичевы острова, Акротири и Декелия, Тёркс и Кайкос; заморские сообщества Франции (Collectivite d'outre-mer): Французская Полинезия, Сен-Бартельми, Сен-Мартен, Сен- Пьер и Микелон, Уоллис и Футуна, и заморские департаменты Франции (Departement et region d'outre-mer) - Гваделупа, Гвиана, Мартиника, Майотта и Реюньон); 2.3) ассоциированное государство, ассоциированный член, свободная ассоциация, свободно присоединившееся государство (по отношению к большому государству, к которому оно «ассоциировано присоединено») (примеры: Пуэрто-Рико, Северные Марианские Острова и ряд. других - по отношению к США; Аруба, Кюрасао, Синт-Мартен - по отношению к Нидерландам); 2.4) территория, находящаяся в двойном подчинении - под 250 юрисдикцией двух государств, так называемый кондоминиум - в международно-правовом значении этого слова (пример: остров Фазан (File des Faisans) на реке Бидассоа - кондоминиум Испании и Франции); 2.5) сложные межгосударственные (квазиконфедеративные) системы со сложными формами глубинного редуцирования государственного суверенитета, когда, к примеру, в Австралийском Союзе формальным главой государства является Королева Великобритании Елизавета II, утверждающая генерал-губернатора. Одна из отправных точек в авторском моделировании: идеи Мортона Гродзинса Концепции «мраморного пирога» (англ. - «marble cake») и «слоёного пирога» (англ. - «layer cake») авторства американского политолога Мортона Гродзинса (1917-1964) образно описывали сложные и многообразные отношения между частями единого целого (в федерализме) - в политологическом (не юридическом) контексте и дискурсе . Введённая Мортоном Гродзинсом метафора «мраморный пирог» (синоним в его концепции - «кооперативный федерализм») отражает тот факт (наблюдение факта), что федеральный уровень и субъектовый уровень государственной власти (М. Гродзинс пишет о США, но эта модель может быть экстраполирована, т.е. распространена на другие [248] [249] государства) весьма переплетены и взаимозависимы, преследуют в основном одни и те же цели, «не являются противниками», а отношения между уровнями являются гораздо более сложным понятием, чем просто 252 «централизация против децентрализации» . Модели «мраморного пирога» и «слоёного пирога» иллюстративно изображены на рис. 1 и 2. Past Layer Cake Federalism Programs and authority are clearly divided among the national, state, and local governments. Present Marble Cake Federalism Programs and authority are mixed among the national, state, and local governments. Рис.1. Иллюстрация к моделям «слоёного пирога» и «мраморного пирога» в теории Мортона Гродзинса, профессора политологии Университета Чикаго[250] [251]. COOPERATIVE FEDERALISM OUAL FEDERALISM МаМвлаІ Govemnwit State Government _aya Cahe' 'Marble CaKt- Рис.2. Еще одна иллюстрация к моделям «слоёного пирога» и «мраморного 254 пирога» в теории Мортона Гродзинса Авторские концепты сложных моделей децентрализации государственного управления Исследование сложных и нетипичных форм и моделей децентрализованного государственного управления возможно с привлечением инструментов теории сложных систем. По основанию наличия одного или более ведущих уполномоченных субъектов государственного управления в рамках одного уровня такого управления (центральный (федеральный) или же региональный (субъектовый)), согласно нашей концепции, обоснованно выделять также следующие сложные нетипичные модели децентрализации государственного управления: - полисубъектная внутриуровневая модель государственного управления (в переводе на англ. - «poly-subject intra-level model of public [252] administration») (с гетерогенностью правовых статусов субъектов управления и пересечением их компетенций); - моносубъектная внутриуровневая модель государственного управления (орган управления со сложной правовой природой). Что касается моносубъектной внутриуровневой модели государственного управления, то в сфере спорта нетипичная децентрализация может быть реализована посредством создания и функционирования органов управления спортом со сложной смешанной правовой природой (государственно-частные). Но на этом варианте мы подробно останавливаться не будем, адресуя к работам А. А. Соловьёва . Существенно развивая концепцию Мортона Гродзинса, нами также предлагаются два авторских концепта - поуровнево-консоциированной (контаминационной) модели децентрализации государственного управления (в нашем переводе на англ. - «level-consonant (contaminated) model of public administration») и поуровнево-диссоциированной модели децентрализации государственного управления, - отражающие особенности двух сложных моделей децентрализации государственного управления. Эмпирической основой для построения и апробации таких моделей выступил опыт государственного управления в сфере спорта в Индии, исследуемый в настоящей диссертации. Поуровнево-консоциированная (контаминационная) модель децентрализации государственного управления [253] Наш авторский концепт поуровнево-консоциированной (контаминационной) модели (от лат. contaminatio - смешение) децентрализации государственного управления проистекает (но только лишь в своей изначальной логике) из концепции «мраморного пирога». Однако разница между степенью проработки этих двух концепций очень существенная, даже кардинальная (хотя мы и не отрицаем связи с концепцией Мортона Гродзинса). Гродзинс высказал лишь идею, изложив её достаточно поверхностно и в слишком абстрактной форме. Наша задача была - выстроить теоретический концепт, с высокой степенью прорисовки деталей, наличие которых только лишь и позволяет говорить о новой полноценной научной концепции. Концепт поуровнево-консоциированной (контаминационной) модели децентрализации государственного управления - управленческая парадигма, отражающая модель (включая совокупность управленческих подходов, стратегий и технологий) гетерогенной «вертикальной» децентрализации системы органов государственного управления и процесса государственного управления (преимущественно в крупных по территории федеративных государствах), характеризуемую следующими существенными признаками: - наличие существенной свободы в распределении, делегировании и сопряжении («слиянии») компетенций; - синергетическое сопряжение управленческих потенциалов различных уровней государственного управления через создание условий их интегральной комплементарности (взаимной дополняемости, достраиваемости друг друга до единого целого) с размыванием границ (в отличие от поуровнево-диссоциированной модели) по-уровневой распределённости государственно-управленческой (политической, административной, фискальной и др.) компетенции и связанной с нею ответственности в рамках публичного сектора по уровням государственной власти (федеральному и субъектовому уровням, нескольким местным уровням), а также с обеспечением солидарной или субсидиарной (а не бюрократическо-автономной) государственноуправленческой компетенции по ряду сегментов предметно-объектной области государственного управления; - высокие (по субъектам федеративного государства) системно- субъектовая множественность, многомерность и полиморфизм (разнообразие форм) государственно-общественных и частных структур (субъектов управления), которым делегированы отдельные государственно-властные (государственно-управленческие) полномочия, с синергетическим сопряжением управленческих потенциалов таких структур с управленческими потенциалами различных уровней государственного управления через создание условий их комплементарности; - значительная казуальная (по-разовая, ситуативная, ситуационно ориентированная) полисценарная детерминация и мобильность в оперативном изменении векторов и обеспечении полилатеральности (от гр. poly - множество + лат. lateris - грань, сторона) интерреляций (в том числе иерархичности - доминант ответственности) между уровнями государственного управления (и их элементами), оперативная адаптируемость этих интерреляций к быстро изменяющимся условиям предметно-объектной области государственного управления и окружающей среды, в том числе через управляемую компетентностную контаминацию (смешение); - активность задействования и полиморфность реординационных отношений, оперативность и многомерная вариативность в соответствующем перераспределении компетенций между вышеуказанными элементами системы управления (рационально перемещающиеся центры управления). Поуровнево-консоциированная (контаминационная) модель государственного управления проще всего расписывается в привязке к конкретным примерам через обращение к концепту проектноориентированного государственного управления. И.В. Понкин дает следующее определение: проектно ориентированное государственное управление - это интегральный концепт (философско-ценностные и нормативные основания, стратегия и топология (логика и логистика)) (а равно основанные на этом концепте комплекс управленческих технологий публичного управления и процесс публичного управления), предполагающий: 1) интегрированное задействование концептов (и связанных с ними технологий) т.н. финитного государственного управления (англ. - «fixed-time control»), цель которого заключается в переводе объекта управления из заданного начального состояния в заданное конечное состояние за ограниченное время, рискориентированного государственного управления и государственного управления по результатам; 2) отход от некоторых стандартов (делающих процесс государственного управления более ригидным и препятствующих в конкретном случае достижению целей государственного управления) с задействованием линеек инструментов государственного управления «более тонкой настройки», целевым образом разработанных или отобранных (из числа типизированных) под данный конкретный проект (обеспечение «повышенной гибкости» в государственном управлении); 3) мега-процесс публичного управления декомпозируется на дискретные административного права. - Смоленск: Изд-во Смол. гуманитар. ун-та, 1995. - 144 с. - С. 80; БахрахД.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Уч. 2-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2005. - 800 с. - С. 116). автономные проекты (в том числе мега-проекты, например, национальные проекты середины 2000-х гг.) и блоки (совокупности) связанных проектов (в том числе обладающих свойством преемственности), надлежащая организация и реализация которых (в русле реализуемой стратегии) позиционируются инструментальными целями публичного управления (и его аттрактивной «сердцевиной»); 4) функционально-структурная логистика публичного управления подчинена императивам и логике проектирования, организации и реализации проектов, акцентирована на таких проектах, в том числе на обеспечении оптимальных интерреляций 257 между проектами . Поуровнево-диссоциированная модель децентрализации государственного управления Для артикулирования сути вышеописанной модели, следует противопоставить ей модель, с которой ее можно было бы сопоставить. Это как раз и есть поуровнево-диссоциированная модель децентрализации государственного управления. Авторский концепт поуровнево-диссоциированной модели децентрализации государственного управления проистекает из концепции «слоёного пирога» Мортона Гродзинса (в существенной ее детализации и развитии). Эта модель может описывать как хрестоматийный подход вертикального разделения властей, так и существенно более сложные подходы. [254] Согласно нашей авторской концепции, концепт поуровнево- диссоциированной модели децентрализации государственного управления - управленческая парадигма, отражающая модель (включая совокупность управленческих подходов, стратегий и технологий) гетерогенной «вертикальной» децентрализации системы органов государственного управления и процесса государственного управления (преимущественно в крупных по территории федеративных государствах), характеризуемую следующими существенными признаками: - выраженность уровней государственного управления и интерполирование компетенций органов государственного управления по этим уровням; - при наличии правовых возможностей делегировать отдельные властные полномочия (пакеты полномочий) с уровня на уровень, такая возможность все же достаточно затруднена; - выраженная и принципиально отстаиваемая самостоятельность уровней государственного управления в ущерб консоциативности. °9° о° § (я сгя C_j Поуровнево-днссоцннрованная модель государственного управления Контаминацнонная модель государственного управления Рис.3. Иллюстрации к поуровнево-диссоциированной и контаминационной моделям децентрализованного госуправления. Прямоугольниками обозначены: верхним - центральный (федеральный, общенациональный) уровень госуправления, нижним - региональный уровень госуправления. Малыми округлыми объектами обозначены компетенции органов публичного управления или государственночастных либо негосударственных-немуниципальных органов, которым делегированы отдельные публично-управленческие полномочия. Большими округлыми объектами обозначены казуальные (под конкретный крупный проект) центры управления процессами и проектами. Стрелками обозначены направления делегирования (передачи) полномочий между органами госуправления. Штриховкой обозначены зоны солидарного сопряжения усилий разных органов управления и их солидарной ответственности. Одноуровневая двух- или трехзвенная структура органов государственного управления (полисубъектная внутриуровневая модель децентрализации государственного управления) Полисубъектная внутриуровневая модель государственного управления - это когда два и более схожих по компетенции органа государственного управления действуют на одном уровне государственного управления. Как уже было сказано нами выше, особенностями государственного управления спортом в Индии на региональном уровне (на уровне штатов и союзных территорий) является наличие 2-3 органов государственного управления спортом со схожей компетенцией - помимо органов исполнительной власти в сфере спорта (обычно это - Министерство или Департамент по делам спорта и молодежи), таких органов (хотя и не во всех штатах), как советы по вопросам спорта штатов и/или специально учреждаемые правительствами штатов или администрациями союзных территорий автономные организации («Sports Authority»). Причем анализ функционала и полномочий вышеуказанных органов управления спортом (прежде всего - советов и автономных органов) выявляет широкую их полиморфность - разнообразие их статуса, меры жесткости их встроенности в систему органов государственной власти и соподчинённости (или, напротив, их автономности). Именно этим определяется уникальность и, в силу этого, научная ценность опыта Индии в рассматриваемой сфере. Это ставит серьезные вопросы относительно смысла такого подхода, его рациональности и даже вообще разумности - как при мономорфности (однотипности, одной форме и природе, одинаковом функционале и компетенции) таких «строенных» органов, так и при их полиморфности. Актуально и проведение научного моделирования, позволяющего описать, истолковать и объяснить такую явно атипичную и сложную модель децентрализации государственного управления. Таким образом, является актуальным рассмотрение вопроса о такой сложной форме децентрализации государственного управления , когда на одном уровне государственного управления применительно к одной сфере общественных отношений (например, сфере спорта) создается и действует сразу несколько (2 или 3) органа государственного управления с существенно пересекающимися (в значительной степени совпадающими) компетенциями и функционалами. То есть исследованию в рамках публичного порядка[255] [256] подлежит ситуация гетеросубъектности на одном уровне (и в привязке к одной и той же территории) в государственном управлении (возможность, обоснованность и релеватность употребления слов «гомосубъектность» (один субъект) и «гетеросубъектность» (множество субъектов, причем с разнообразным статусом) была нами проверена и подтверждена по целому ряду филологических исследований[257]). Мы (в нашей авторской концепции) будем именовать такую модель как «полисубъектная внутриуровневая модель» децентрализации государственного управления. Истоки идеи - в корпоративном управлении В практике корпоративного управления используется как двухзвенная, так и трехзвенная модели архитектуры высших органов управления корпорации, но там в большинстве случаев речь идет все-таки о гетероморфности таких органов и о принципиально различной их компетенции. Хотя есть и примеры, когда высшие органы управления (одноуровневые) в корпорации создаются в одинаковой форме и с полностью или в большей части пересекающимися компетенциями. И надо сказать, описываемый и исследуемый (на первый взгляд - парадоксальный, если не сказать жестче) подход - это, как оказывается, изобретение далеко не сегодняшнего дня. Еще в 1974 году Б.3. Мильнер описывал такой подход на примере корпораций в США: «К числу “новинок” последнего времени относится введение в организационных структурах управления компаниями нескольких президентов с одинаковыми правами по всем вопросам деятельности. Корпорация “Дженерал электрик” имеет сейчас трёх равноправных президентов, компания “Кодак” - двух. Каждый из президентов - это не куратор какой-либо области деятельности, группы функций или вида выпускаемой продукции. Он обладает всеми полномочиями по руководству делами компании в целом. Вместе с тем, три или два президента компании - это не коллегиальный орган, а носители единоличной исполнительной власти, получаемой от коллегиального органа - правления. В чём же смысл такой формы управления? Обычно говорят о физической разгрузке высшего уровня руководства, о возможности в два-три раза расширить “мозг, слух и зрение”, рассматривать не в порядке поступления, а сразу всю группу решений. Говорят и об объективной необходимости расширить круг лиц, думающих о делах компании в целом. Президенты могут принимать одинаковые по характеру решения, но чтобы избежать дублирования, используются различные формы координации - совместные совещания (один-два раза в неделю), телефонные переговоры и т.п. Координация проводится по самым общим, принципиальным вопросам»[258] [259]. Впрочем, по мнению некоторых американских юристов, «реальность состоит в том, что корпоративная форма управления - это не демократия, как описывает теоретическая модель, а скорее монархия, хотя 262 только в некоторых случаях наследственная» . Полисубъектная внутриуровневая модель децентрализации государственного управления Следует отметить, что сегодня полисубъектная внутриуровневая модель государственного управления известна России - трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти с 2004 года - министерство, федеральная служба и федеральное агентство, а также Франции и ряда других государств мира, хотя и описана таковая в научной литературе недостаточно. В Российской Федерации трехзвенная структура органов исполнительной власти введена в ходе и в рамках административной реформы в 2004 году, была утверждена Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[260], установившим тогда (норма и в действующей редакции), что «в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства» (пункт 1), при этом установлено, что «федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств» (подпункт «г» пункта 3 - норма так же в и действующей редакции). Отметим, что этот принцип был воплощен и на субъектовом уровне - в целом ряде субъектов Российской Федерации. При этом Президент Российской Федерации В.В. Путин еще в сентябре 2007 года признал, что такая модель неэффективна: «Мы создали такую систему управления на уровне Правительства, при которой тоже взяли кальку с некоторых государств, где министерства являются методическим центром, а ряд других структур занимаются либо субстантивной работой, либо контрольными функциями. В течение последних трех с лишним лет стало ясно, что это для нашей действительности неэффективная модель. Те люди, которые выступали за либерализм в сфере управления, как только стали министрами, начали таскать к себе руководителей этих агентств и других ведомств и давать им 264 указания» . Впрочем, следует отметить, что этот пример не в полной мере референтен (лишь отчасти соответствует) нашему предмету исследования, поскольку в этом случае указанные органы (министерство, служба и агентство) не вполне одноуровневые. В части того, что это один федеральный уровень, - да, но одновременно здесь имеет место подчиненность (или говоря словами вышеозначенного Указа Президента РФ - подведомственность) службы и агентства министерству позволяет говорить о наличии двух подуровней в рамках федерального уровня [261] государственного управления. Кроме того, каждый орган в такой модели наделен вполне определенными управленческими функциями и компетенцией, имея свое собственное поле ответственности. Мы же исследуем полисубъектную внутриуровневую модель децентрализации государственного управления, то есть когда два или три органа относительно самостоятельны (автономны) по отношению к друг другу и не находятся в подчинении один у другого. То есть наша модель (полисубъектная внутриуровневая модели децентрализации государственного управления) более применима к описанию интерреляций федеральной службы и федерального агентства. Кроме того, как указывает А.М. Нагимова, «если в России все они созданы как звенья единой управленческой вертикали, то в западных странах трехзвенная система объединяет не только централизованные органы, но и децентрализованные учреждения, а также частные 265 структуры» . Достоинства полисубъектной внутриуровневой модели децентрализации государственного управления Согласно нашей концепции, по результатам проведенного нами исследования зарубежного опыта, считаем обоснованным выделять нижеследующие достоинства полисубъектной внутриуровневой модели децентрализации государственного управления (или иначе - двух- или трехзвенной ее архитектуры) (повторимся, речь идет о привязке к одной и той же территории и при этом о существенно пересекающихся (в значительной степени совпадающих) компетенциях): - создание специфических релевантных форм и условий эксплицитной (артикулированно явной) конкурентности между органами управления, побуждающих таковые осуществлять свою деятельность более пертинентно (пертинентность - эффективность в достижении соответствия ожиданиям и потребностям, то есть не абстрактная эффективность); - обеспечение взаимной сдержки в принятии дефектных решений (в том числе ошибок в государственном управлении[262]); - существенное расширение аналитических и мониторинговых горизонтов возможностей; - создание условий для комплементарности (взаимной дополняемости, достраиваемости) элементов двух- или трехзвенной архитектуры указанной модели за счет того, что в некоторых частях компетенции указанных органов государственного управления отличны (уникальны), а в прочих - совпадают, и за счет этого обеспечивается более эффективная интеграция этих органов в единую систему государственного управления в определенной сфере общественных отношений; - возможности такой системы для «безболезненного» и малорискованного привлечения негосударственных субъектов (операторов) или субъектов со смешанным статусом выполнять функции органа управления (в качестве одного из элементов двух- или трехзвенной архитектуры). Выводы относительно модели государственного управления в сфере спорта, реализованной в современной Индии Итак, мы обоснованно считаем возможным, исходя из нашей концепции, сделать вывод о том, что в современной Индии, согласно, реализована (в части интерреляций федерального и субъектового уровней) поуровнево-консоциированная модель децентрализации государственного управления и, одновременно, применительно как к субъектовому, так и федеральному уровню государственного управления в сфере спорта, реализована полисубъектная внутриуровневая модель децентрализации государственного управления (или иначе - модель двух- или трехзвенной её архитектуры в привязке к одной и той же территории; или внутриуровнево-консоциированная модель) с гетерогенностью правовых статусов и объёмов компетенций субъектов управления и с существенными пересечениями (в значительной степени совпадающих) компетенций этих субъектов. Описанные нами признаки этих выделяемых нами моделей всецело экстраполируются на индийский опыт государственного управления в сфере спорта. Авторские концепты выше представленных моделей прошли определенную апробацию в ходе переписки автора настоящего исследования с органами государственного управления в сфере спорта штатов Индии, а также, в некоторой мере, с аппаратом Посольства Индии в Москве.
Nattonal Government Gooperale [ on soma < policies I State Governments 