Развитие организационно-правовых форм управления после принятия Конституции независимого Таджикистана
Принятие Конституции Таджикистан в 1994 г. знаменует собой новую страницу в государственно-правовом развитии республики. Нашедшие закрепление в ней политико-правовые ценности не могли не отразиться на организационном развитии и содержании административной политики в целом.
Рассматриваемый этап можно условно разделить на три взаимосвязанных и одновременно относительно раздельных подэтапа: 1) с 1994 по 1999 г.г.; 2) с 2000 по 2005 г.г.; 3) с 2006 г. - по настоящее время. Каждый из них связан с существенной корректировкой в административной политике по отношению к организационно-правовым формам управления[291].Дальнейшее развитие организационно-правовых форм в рассматриваемый период вновь оказалось тесно связанным с институтом президента. Так, вскоре после официального вступления в должность вновь избранный Президент республики Указом от 3 декабря 1994 г. №7 утвердил структуру Правительства Таджикистана, согласно которой количество министерств и государственных комитетов свелось соответственно к 18 и 3[292] [293] [294]. Содержание настоящего Указа выявляет неоднозначную правовую оценку. В нем были упомянуты не конкретные министерства и государственные комитеты, а их руководители, т.е. министры и председатели, что противоречило традиционной практике . Представляется, что в Указе произошло смешение понятий «состав Правительства», куда входят должностные лица - министры и председатели государственных комитетов и «структура Правительства», состоящая из самостоятельных органов
3
государственного управления - министерств и государственных комитетов .
Из содержания Указа Президента республики от 3 декабря 1994 г. на первый взгляд вытекает, что предприняты заметные шаги по сокращению численности министерств и государственных комитетов. Однако более внимательный анализ показывает, что большинство из последних, озвученные как упраздненные, на самом деле были лишь реорганизованы.
Этот вывод подтверждается п.3 Постановления Правительства Республики Таджикистан от 7 декабря 1994 г., в котором прямо оговаривалось, на базе каких министерств создаются те или иные вновь образованные центральные органы управления[295]. Например, министерство экономики и внешних экономических связей создавалось на базе заявленных упраздненными министерства экономики и прогнозирования и министерства внешних экономических связей; на базе также заявленных упраздненными министерства по делам промышленности и министерства торговли и материальных ресурсов создавались соответственно государственный комитет по делам промышленности и государственный комитет по контрактам и торговле[296] [297] [298].С утверждением новой структуры Правительства республики последовало обновление положений некоторых центральных органов управления. В основном они вызывались изменениями в названии последних либо организационно-правовой форме их деятельности. Примечательно, что вновь утвержденные положения ряда центральных структур управления несли явные или скрытые оттенки новелл в административном нормотворчестве. Так, Положение министерства транспорта и дорожного хозяйства отличалось своей структурой, где впервые по разделам закреплялись общие положения, цели и задачи министерства, его функции и
Л
организация управления работой . Причем раздел, именованный «Функции министерства», подразделялся в свою очередь на отдельные направления: в области планирования и экономики; ускорения научно-технического прогресса; капитального строительства; внешнеэкономической деятельности; кадровой политики, труда и социальных вопросов; экологии, охраны труда и
-э
техники безопасности .
Аналогичное деление по разделам наблюдается в «Положении о Государственном комитете Республики Таджикистан по контрактам и торговле». Однако разделы рассматриваемого Положения имели уже иное название: І.Общие положения, ІІ.Цели, задачи, функции, ІІІ.Права, IV.
Управление. В первом разделе констатировалось, что Государственный комитет Республики Таджикистан по контрактам и торговле (далее-Комитет) «является республиканским органом государственного управления», а также по градации приводился перечень правовых актов, которыми в своей деятельности руководствуется настоящий орган, и закреплялось наличие формальных атрибутов (обладание статусом юридического лица, гербовая печать с наименованием, счета в банках и т.д.)[299] [300] [301]. Эти реквизиты, как известно, в положениях центральных органов управления традиционно отражались в конце правового акта. Далее, во втором разделе перечислялись основные цели органа без упоминания его задач, хотя второй абзац главы гласил, что «Комитет в соответствии с возложенными на него задачами выполняет следующие функции...».Подобная несуразность в понятиях является логическим следствием того, что в административно-правовом обеспечении деятельности структур управления часто допускалось смешивание категории «цели», «задачи», «функции». Несмотря на то, что вопрос этот неоднократно затрагивался в специальной научной литературе, ситуация существенно не менялась. Так, И.Л. Бачило отмечала, что в нормативно-правовых актах подобного уровня
л
функции органа «распыляются» в его задачах и полномочиях . Это справедливое замечание наглядно подтверждает содержание выше рассматриваемого Положения: те вопросы, что именованы функциями органа
3
управления, по существу, являлись его задачами .
Анализ правового положения государственного комитета по контрактам и торговле убеждает, что по характеру деятельности он проявлял классические признаки министерства. Вывод подтверждается не только наличием приданных комитету предприятий и организаций, но и полномочиями по созданию, как самостоятельно, так и совместно с отечественными и иностранными юридическими лицами, новых коммерческих организаций (торговых предприятий, акционерных обществ, холдинговых компаний).
Своеобразие правового положения рассматриваемой структуры заключалось и в том, что, согласно п.4 Положения, комитет и его центральный аппарат содержались «за счет доходов от самостоятельно осуществляемой хозяйственной деятельности», но при этом утверждение структуры и численности работников центрального аппарата комитета сохранялось за Правительством республики.Новеллой в развитии организационно-правовых форм управления можно признать создание в статусе приправительственного ведомства Государственного статистического агентства. Знакомство с нормативноправовой базой деятельности вновь образованной структуры позволяет выявить ряд характерных особенностей ее деятельности. Так, в соответствии с «Положением о Г осударственном статистическом агентстве при Правительстве Республики Таджикистан», утвержденным 16 июня 1995 г., оно определялось «независимым органом государственного управления в области учетно-статистической политики и экономического анализа»[302]. На Государственное статистическое агентство (далее - Агентство) возлагалась ответственность за проведение статистической политики на территории республики. Пункт 2 Положения закреплял систему органов государственной статистики, куда входили собственно Агентство и подведомственные ему главный вычислительный центр, а также областные, городские и районные статистические агентства.
О действенности позиции настоящего Агентства во вверенной сфере управления свидетельствуют закрепленные за ним права. В частности, оно имело право издавать постановления и инструкции по вопросам статистики, первичного учета и отчетности, обязательные для исполнения всеми министерствами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от форм собственности, а также гражданами, ведущими предпринимательскую деятельность; получать от них безвозмездно государственную отчетность и необходимые для ведения статистических наблюдений данные; проверять в государственных организациях состояние работ по ведению первичного учета и достоверности отчетных данных; налагать штрафы на должностных лиц за искажение или непредставление статистических отчетов; давать обязательные для исполнения предписания об устранений нарушений отчетной дисциплины, которые подлежали исполнению в 10 - дневный срок с сообщением Агентству либо его местным органам; направлять руководителям министерств и ведомств республики представление об отмене изданных ими противоречащих законодательству правовых актов по вопросам учета и отчетности и т.д.[303] Кроме того, Агентство и его местные органы были вправе вне Регламента статистических работ, ежегодно утверждаемой
Правительством страны, выполнять статистические работы по заказу за счет средств заказчиков.
Уже этот неполный перечень полномочий служит наглядным подтверждением того, что в системе ведомств республики появилась беспрецедентная на то время организационно-правовая форма, обладающая весомыми прерогативами во вверенной сфере управления. Если суммировать характерные особенности вновь образованной структуры, то они, на наш взгляд, сводились к следующему: относительная независимость (т.е. административная автономия), единая централизованная система управления, юрисдикционные и надзорные полномочия, возможность оказания платных публичных услуг.
В условиях транзитного состояния общества важное значение приобретало обеспечение в установленные сроки перечисления средств на выплату заработной платы и приравненных к ней выплат, а также обеспечение своевременной выплаты заработной платы, пенсий, стипендий, пособий. Однако в условиях глубокой рецессии и затянувшегося экономического и политического кризиса ее решение сопрягалась с большими трудностями. Поэтому заслуживающим внимания представляется то, каким образом и посредством мобилизации каких ресурсов государство стремилось к ее достижению. Так, 20 мая 1996 г. Правительство республики утвердило Условия выплаты денежного вознаграждения руководителям министерств и ведомств, председателям областей, городов и районов и их работникам[304]. Настоящие условия вводились за обеспечение вышеназванными должностными лицами исполнения налогового, таможенного, бюджетного законодательства и перечисления в установленные сроки средств на выплату заработной платы и приравненных к ней выплат.
Утвержденный правовой акт включал общие положения, показатели выплаты денежного вознаграждения, размеры и порядок выплат. Так, основанием выплаты вознаграждения служили следующие показатели: своевременное и полное обеспечение уплаты в бюджет налогов и других обязательных платежей; обеспечение в установленные сроки перечислений средств на выплату заработной платы и приравненных к ней выплат; своевременная выплата заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных социальных выплат.
Устанавливалось, что денежное вознаграждение выплачивается в размере до четырех должностных окладов в год и производится по результатам работы ежеквартально. При этом министрам (председателям государственных комитетов) и их заместителям, а также председателям областей, городов и районов республиканского подчинения размер вознаграждения определялся Премьер-министром, председателям городов и районов области - председателями областей, а остальным работникам центрального аппарата органов государственного управления - их руководителями.Как видно из содержания рассматриваемого акта, Правительство республики с учетом накопленного опыта внедрило механизм внутреннего стимулирования административного аппарата за достижение заранее определенных результатов. Официально закрепленные показатели отчасти служили критериями оценки деятельности того или иного должностного лица и органа управления в целом в определенном направлении. Установленная же градация принятия решений по вознаграждениям, т.е. вышестоящим в порядке подчиненности руководителем, обеспечивало объективную и беспристрастную оценку деятельности[305].
Важная веха в организационном развитии связывается с выступлением Президента республики на расширенном заседании Правительства (21 ноября 1997 г.), где была дана оценка состоянию дел в управлении и обозначены контуры его дальнейшего совершенствования. Необходимость приведения системы управления в соответствие с требованиями рыночной экономики Президент страны впервые обозначил одной из важнейших целей стратегии реформ. «Без решения проблем системы управления...,- заметил он, - трудно рассчитывать на успех в проведении серьезной экономической реформы».[306]
Выдвинутые Президентом республики идеи и предложения, утверждающие преимущественно новые управленческие ценности, были нацелены на формирование модели современной государственной администрации. Качество деятельности последней уже давно являлось предметом озабоченности политического руководства1. Первые подступы к методологически верному решению вопроса просматриваются в Указе Президента республики от 6 августа 1997 г. «Об упразднении Министерства хлебопродуктов Республики Таджикистан»2 и Постановлении Правительства
Л
от 29 октября 1997 г. «Об образовании корпорации «Маводи сохтмон» . Появление настоящих правовых актов, несомненно, результат эволюции в организационном сознании относительно разделения государственного и хозяйственного управления и постепенного ухода от практики причисления хозрасчетных единиц к государственно-властным структурам.
После озвученных Президентом Республики Таджикистан политических установок преобразования в сфере государственного управления приобрели более целенаправленный характер. Так, 21 июня 1999 г. Правительство республики заключило Соглашение с Всемирным Банком о выделении кредита технической помощи на проект институционального построения (IBTA) в размере 6 млн. дол. США, состоящего из трех компонентов: а) совершенствование системы государственного управления в условиях развития рыночной экономики; б) совершенствование системы управления бюджетным процессом; в) постприватизационная поддержка и развитие частного сектора. В марте 2000 года Правительство республики [307] [308] образовало группу реализации проекта с задачей создания банка данных о существующих структурах и функциях министерств, ведомств, иных правительственных учреждений, а в дальнейшем, согласно процедурам Всемирного Банка, из числа представителей ответственных государственных структур и настоящего банка была образована тендерная комиссия для выбора международных консалтинговых фирм по реализации компонентов проекта[309]. Стартовые начала нового витка организационных преобразований знаменуют два Указа Президента республики от 25 октября 2000 г. об образовании министерства транспорта и министерства энергетики. Создание первого обосновывалось целями «осуществления единой политики в области транспорта, обеспечения норм безопасности и стандартов передовых методов управления, повышения эффективности и качества транспортного обслуживания, строительства и эксплуатации дорог»,[310] [311] а второго - «разработки и реализации единой государственной энергетической политики, эффективного и рационального использования природных энергетических ресурсов, улучшения координации деятельности предприятий и организаций -э в сфере энергетики». В последующем, в течение 2001 г. по первую половину 2002 г., президентскими указами были образованы министерство экономики и торговли, государственный комитет статистики, министерство труда и социальной защиты населения, государственный комитет по землеустройству, министерство по государственным доходам и сборам и министерство промышленности. Заметная активизация организационного строительства в Таджикистане, связанная с реализацией проекта IBTA в рамках сотрудничества с Всемирным банком и восприятием концепции и ценностей, согласованных с настоящей международной финансовой структурой, несла в себе как положительную нагрузку, так и побочные, на наш взгляд, управленческие моменты. Во-первых, заслуживает внимания, что в ходе предпринятых реформ была реанимирована некогда забытая практика по формированию укрупненных управленческих структур. Иллюстрируемый подход позволил на базе парных организационных структур сформировать ряд новых центральных органов управления: например, образование министерства экономики и торговли путем упразднения министерства экономики и внешнеэкономических связей и государственного комитета по контрактам и торговле[312], образование министерства труда и социальной защиты населения на базе министерств труда и занятости населения и социальной защиты населения[313] [314], упразднение двух приправительственных ведомств - налогового и таможенного комитетов и образование министерства -э по государственным доходам и сборам . Следует заметить, что укрупнение структур не панацея от бед, оно лишь в том случае может гарантировать ожидаемый эффект, если опирается на выверенную методологическую позицию и учитывает механизмы детерминации государственного управления[315]. Авторы реформ, ограничивая анализ обобщением нормативно-правовых нагрузок структур управления, в основном апеллировали к надстроечным категориям, иначе говоря, если выразится формулировками Всемирного банка, провели «функциональный обзор» органов управления. Формальное отношение, к сожалению, ориентирует на механическое соединение близких, но не однородных по функциональному назначению ведомств. Только изложенный подход мог объяснить объединение министерства экономики и внешне экономических связей и государственного комитета по контрактам и торговле. Между тем, даже беглое знакомство с материалами упомянутого расширенного заседания Правительства (21 ноября 1997 г.) и ежегодных посланий Президента Республики Таджикистан Парламенту со всей очевидностью подразумевает следующую стратегическую позицию: стержнем экономических реформ является промышленность, объединяющая более 400 предприятий, и именно она по приоритетным и быстроокупаемым направлениям нуждается в целевой поддержке и программном управлении. Исходя из изложенных политических установок, более целесообразным представлялось на базе министерства экономики и внешне экономических связей и государственного комитета по делам промышленности создание министерства экономики и промышленной политики. Внимание последней следовало акцентировать на решении перспективных задач развития национальной промышленности, ее диверсификации и технологическом перевооружении, координации деятельности предприятий реального сектора экономики, а государственный комитет по контрактам и торговле можно было безболезненно преобразовать в более гибкое и малозатратное правительственное ведомство по торговле и сотрудничеству с соответствующими подразделениями по закупкам и внешним экономическим отношениям[316]. Во-вторых, примечательно, что начиная с Указа Президента страны от 11 января 2001 г. «Об образовании Министерства экономики и торговли Республики Таджикистан» в президентских правовых актах одновременно закреплялось основное назначение структуры, раскрывающей ее роль в системе государственного управления[317]. Вместе с тем, в правовых актах Президента страны все еще прослеживается разночтения в закреплении ориентиров деятельности министерств и государственных комитетов, в отдельных случаях они обобщенно обозначены термином «функции», в другом - «задачи», а в третьем - без терминологического обозначения[318] [319]. Во всех изложенных вариантах, как показывает знакомство с соответствующими президентскими актами, речь идет о задачах структур управления, 3 вытекающих из целевых установок политического руководства . В-третьих, в Указах Президента целому ряду центральных органов исполнительной власти предписывалось регулирование деятельности предприятий, организаций и учреждений, относящихся к республиканской собственности и функционирующих в соответствующем секторе, осуществлять заключением с ними «двухсторонних соглашений».[320] Вне всякого сомнения, двухсторонние соглашения рассматривались не иначе как форма взаимодействия центральных органов управления и подведомственных им объектов. Посредством новой формулы предполагалось, с одной стороны, закрепить взаимную ответственность сторон, а с другой - расширить самостоятельность и на этой основе повысить показатели деятельности каждого отдельно взятого объекта управления при одновременном улучшении качества производимых ею товаров и оказываемых услуг. Вместе с тем, представляется, что значимость предложенной модели взаимодействия в субъектно-объектных отношениях до конца не была осмыслена, а заложенный в ней потенциал не вполне использован в целях совершенствования государственного управления. Видимо, отчасти причина заключалась в том, что возложение на министерства и ведомства прерогатив по подписанию двухсторонних соглашений, не нашло своевременного нормативно-правового обеспечения порядка и условий заключения таковых, а также их обязательных реквизитов[321]. В президентских актах, на наш взгляд, был допущен еще один организационный просчет. В целом оправданная линия ликвидации государственных хозяйственных структур в рамках укрупнения органов государственного управления сопровождалась труднообъяснимой тенденцией одновременной передачи их функций вновь образованным органам государственного управления. Так, в Указе Президента Республики Таджикистан от 18 января 2003 г. «О некоторых изменениях в системе государственного управления» Правительству страны поручалось рассмотреть вопрос ликвидации государственной холдинговой компании «Галла», акционерного общества открытого типа «Точидехкимиё», государственных унитарных предприятия «Таджикнефтегаз» и «Точикангишт», государственной производственно-коммерческой компаний «Таджиклес» с возложением «управленческих функции и задач» первых двух на министерство сельского хозяйства, третьего и четвертого - на министерство энергетики и последнего - на министерство промышленности[322]. Подобного рода начинания не имели ничего общего с разгрузкой государственного управления и соответственно сокращением его аппарата, а вполне очевидно несли «обратный эффект», ибо прямым путем вели к разбуханию и увеличение штатов, так как «передаваемые» функции неминуемо порождали проблему организационно-штатного обеспечения[323] [324]. Несмотря на очевидную порочность иллюстрируемой организационной линии, она и впредь была продолжена. Причем, по непонятным причинам в месиво попадали также некоммерческие организации, служащие выражению интересов их членов и олицетворявших степень внутриотраслевой организованности, что противоречило требованиям гражданского 3 законодательства . Новые установки в организационной политике вскоре нашли отражение в правительственных правовых актах, посвященных вновь образованным центральным структурам управления - министерству энергетики и министерству транспорта[325]. Заслуживающим особого внимания представляется «Положение о Министерстве транспорта Республики Таджикистан»[326], которое не только рельефно отразило новые веяния в организационном строительстве страны, но сфокусировало в своем содержании их положительные и побочные моменты, повторяясь в той или иной мере в последующих правовых актах. Прежде всего, в нем вновь реанимировалась некогда апробированная идея единого транспортного комплекса страны, состоящего из автомобильного, воздушного, железнодорожного, водного транспорта и дорожного хозяйства. Далее, наравне с обновлением задач и функции министерства закреплялся широкий перечень его прав, наиболее значимые из которых, в частности, сводились к следующему: выдавать лицензии на осуществление транспортной деятельности, представлять предложения о приватизации объектов транспортного комплекса, представлять интересы государства в акционерных обществах транспортного комплекса, утверждать требования, связанные со строительством и эксплуатацией объектов транспортной инфраструктуры, проводить проверки деятельности организации транспортного комплекса по соблюдению законодательства, отменять решения государственных транспортных предприятий, принятых с нарушением законодательства или с превышением предоставленных им полномочий, заключать и расторгать контракты с руководителями государственных предприятий и организации и т.д. Кроме того, в Положении отдельным пунктом (п.8) закреплялись полномочия министра. При этом впервые в нормативно-правовом акте подобного уровня особо оговаривалось, что последний «вносит представления в Правительство Республики Таджикистан о назначении на должность и освобождении от должности заместителей Министра». Об усилении роли указанного должностного лица в руководстве деятельностью министерства свидетельствует также то обстоятельство, что в соответствии с Положением ему отводилась прерогатива утверждения структуры центрального аппарата министерства. И наконец, еще одна управленческая новелла была связана с обеспечением деятельности министерства посредством преимущественного образования департаментов в структуре его центрального аппарата и исключительно конкурсного и контрактного порядка замещения в нем должностей, что намного лет вперед предвосхитило развитие законодательства о государственной службе в Таджикистане[327]. В ходе организационных преобразований, как свидетельствует вышеизложенное, была предпринята попытка создания министерства нового типа с действенной позицией в управлении вмененной отраслью. Но замысел реформ, как нам представляется, все же был в другом - расширении самостоятельности подведомственных министерствам и ведомствам предприятий и организаций. Так, в том же Постановлении Правительства республики от 29 декабря 2000 г. министерству транспорта прямо поручалось в трехмесячный срок представить «предложения о корпоратизации и коммерциализации государственных транспортных предприятий»[328]. Для рассмотрения предложений, касающихся транспортного комплекса, повышения эффективности и совершенствования методов хозяйствования, защиты интересов транспортных предприятий, перевозчиков, клиентов и общественности Правительством страны учреждалась Межведомственная консультативная комиссия по транспорту из числа представителей исполнительных органов власти на местах, министерств, ведомств, научных учреждений, транспортных предприятий, перевозчиков и клиентов под председательством министра транспорта. Тем самым желаемый результат был бы достижим при взаимоувязанном сочетании двух составляющих - усилении позиции субъекта управления и расширении самостоятельности объекта управления. Иной вариант, что начал все более довлеть в таджикских реформах в сфере управления, не только прямым путем вел к «мелочной опеке», мощно подстегивая вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность некогда названных «конечными объектами управления», но и вполне закономерно порождал дублирующие управленческие структуры[329]. К тому же, например, в соответствии с п.5 Положения о министерстве транспорта оно было вправе проводить аттестацию «руководящих работников транспортного комплекса».[330] [331] Учитывая уровень профессионализма государственного аппарата и служебной культуры, нетрудно было предугадать результаты: управленческие новеллы в итоге обернулись сужением административно-правового положения государственных коммерческих организаций, что не могло не сказаться на общих показателях 3 их деятельности . Изложенные как положительные, так и отрицательные моменты, привнесенные в управленческую практику посредством предпринятых реформ, с некоторыми отклонениями проявлялись в деятельности всех охваченных преобразованиями государственных органов, так как в течение 2001 - 2004 г.г. Правительство Таджикистана не только приняло положения вновь образованных министерств и ведомств, но и обновило их для целого ряда центральных органов управления[332]. Тем не менее, несмотря на все просчеты и ошибки, важнейшим достижением начатого в 2000 г. нового витка реформ государственного управления представляется принятие Указа Президента республики от 4 июля 2002 г. №853 «О системе центральных органов исполнительной власти Республики Таджикистан»[333] [334] [335]. Настоящий Указ, с учетом наработанного управленческого опыта, во- первых, четко выделил пять разновидностей органов исполнительной власти центрального звена: органы при Президенте; Правительство Республики Таджикистан; министерства и государственные комитеты; ведомства при Правительстве Республики Таджикистан; иные центральные органы исполнительной власти, во-вторых, ясно и недвусмысленно закрепил понятие и функциональное назначение каждого из названных организационных форм Л исполнительной власти (правда, кроме Правительства республики) . В дальнейшем в Указ от 4 июля 2002 г. №853 неоднократно вносились изменения, согласно которым упразднялись, преобразовывались те или иные органы либо дополнялись новыми структурами отдельные подгруппы. Например, в соответствии с Указом Президента республики от 1 сентября 2003 г., №1134 в подгруппу «органы при Президенте» вошли Центр стратегических исследований при Президенте (в дальнейшем - Центр) и -э Президентская гвардия (в дальнейшем - Гвардия) . Между тем, Центр, как очевидно явствовало из его названия, выполнял исследовательскую работу, обеспечивая Главу государства научным анализом и аналитическими материалами по проблемам стратегического значения. Деятельность же Г вардии как силовой составляющей была связана с выполнением специальных функций и представлялось нецелесообразным ее упоминание в числе общегражданских президентских служб. При организационно-правовой характеристике последних важно помнить о том, что Президент Таджикистана является не только главой исполнительной власти, но и, что не менее весомо, - главой государства. В силу этого при Президенте республики могут функционировать и структуры, призванные содействовать ему в реализации функции главы государства. Это, например, Совет безопасности, Совет юстиции и т.д. Деятельность подобного рода структур, по сути, хотя и носит исполнительный характер, но это обстоятельство не может служить основанием включения их в число органов исполнительной власти. Аналогичный опус был допущен в отношении ряда правительственных ведомств, куда в соответствии с упомянутым Указом вошли Национальное космическое, геодезическое и картографическое агентство «Точиккоинот», Информационное агентство «Ховар» и Фонд социальной защиты населения, которые по характеру компетенции мало имели общего с природой исполнительной власти[336]. Вместе с тем, значение Указа Президента республики от 4 июля 2002 г №853 в организационном развитии трудно переоценить, так как посредством него впервые в новейшей истории национальной публичной нормотворческой практики были предприняты организационно-правовые меры по упорядочению структур государственного управления центрального звена. Благодаря настоящему Указу впервые в официальный оборот прочно вошло словосочетание «органы исполнительной власти», служащее обозначением особой категории государственных структур. Примечательно, что на позициях преемственности, в нем в основном нашли формальное закрепление устоявшиеся в теории административного права понятия традиционных центральных органов управления - министерств, государственных комитетов, ведомств, что существенно восполнил пробел в правовом регулировании новых управленческих общественных отношений. Подводя итоги организационных преобразований, Президент Таджикистана в послании парламенту от 16 апреля 2005 г. признал реформу государственного управления «одним из важных направлений обеспечения развития страны»[337]. Поручив Правительству страны разработать Единую стратегию реформы государственного управления, Президент Таджикистана следующим образом обозначил ее первоочередные направления: упорядочение государственного управления; совершенствование должностей и структуры министерств в зависимости от условий рыночной экономики; устранение дублирующих функций; прозрачность и эффективность деятельности государственной администрации и служащих. Спустя год, 15 марта 2006 г., Президент утвердил «Стратегию реформирования системы государственного управления Республики Таджикистан», что знаменует собой начало третьего подэтапа преобразований, носящих, в отличие от предыдущих, более широкомасштабный характер и включающий комплекс мер, обращенных на долгосрочную перспективу до 2015 г.[338] [339] Промежуточным результатом ее реализации признан Указ от 30 ноября 2006 г., №9 «О совершенствовании структуры центральных органов исполнительной власти», в соответствии с которым произошло 25% сокращения структур управления центрального 3 звена . Таким образом, ретроспективный анализ показывает, что в истории становления национальной администрации накопилось немало поучительного опыта, материалы дают солидную «пищу» для размышления и творческого преломления некогда апробированных норм и стандартов управления в современных реалиях Таджикистана, позволяют избежать повторения допущенных ошибок и просчетов. Прежде всего, обобщающий вывод заключается в том, что в организационном развитии нередко игнорировались внешние факторы, т.е. окружающая систему управления среда, которая по своему содержанию представляется весьма неоднородной категорией[340], и факторы, возникающие в объекте управления, имеющие определяющее значение для субъекта управления. Ведущая роль последнего лишь тогда действенна и оправдана, когда основана на понимании природы и учете закономерностей объекта управления: сферы общественных отношений или определенных организационных форм. Процесс управления требует учета, прежде всего, состояния и возможностей конкретного объекта управления, закономерностей его развития, далее - исторически сложившейся системы хозяйства, культуры, традиций, науки. Поднятый вопрос важен и в том плане, что он непосредственно соприкасается с проблемой авторитета администрации. Авторитет управления с объективной стороны может быть определен как соответствие функции исполнительно-распорядительной деятельности интересам всего общества, признание социальной важности той деятельности, которую реализует должностное лицо либо специалист. С субъективно же стороны - это добровольное и сознательное следование людей воле последних в силу компетентности, признания их ума, опыта, знаний и заслуг, наличия публично-правовых полномочий. Авторы организационных преобразований, к сожалению, часто замыкались в «прокрустово ложе» схем устаревших понятий и представлений, над ними довлела инерция старого мышления и, следовательно, ими воспринимались сугубо иерархические композиции управления. Организационные структуры управления от таковых реформ не вносили ничего продуктивного для развития отрасли, а чаще просто тормозили ее прогресс, создавая искусственные административные барьеры, и, по сути, занимались имитацией бурной деятельности некой игрой из «пустого в порожнее». Замысел организационных преобразований в сфере управления не был до конца осмыслен и посему не нашел последовательного, логического, взаимосвязанного и научно обоснованного воплощения в жизнь. В ходе реформ проявилась некая однобокая и безапелляционная линия по жесткому внутриотраслевому упорядочению как преимущественная задача укрепления государственной структуры управления в рамках заявленного проекта IBTA. Авторы реформ, пренебрегая факторами, предопределяющими организационно-правовые формы управления, не учли значимую аксиому управления: любая успешно функционирующая единица вправе рассчитывать на расширение «поля» автономной деятельности. Сказанное, в частности, означает, что для всякой государственной хозяйственной единицы, если она добивается желаемых конечных результатов, как минимум административно-правовое положение не меняется, а как максимум ей создается более благоприятная управленческая среда. На деле - вся программа развития и реформирования отраслей свелась в основном к упрощенной схеме - ускоренной приватизации объектов государственной собственности без разумной политики постприватизационной поддержки, что резко снизило эффект внедрения управленческих новелл. Практика подтверждает, что выбор организационно-правовой формы в той или иной сфере управления не является произвольным актом, а зависит от целого ряда взаимосвязанных факторов. При образовании, реорганизации, ликвидации органов управления полномочный субъект не обладает абсолютной свободой формирования национальной администрации, его воздействие на реорганизацию существующих структур центрального и местного управления обусловлены объективными потребностями экономического, социального и политического развития, особенностями исторической обстановки, конкретной задачей, вытекающей из нее.