Развитие организационно-правовых форм управления в начале обретения государственной независимости
Определяющим событием рассматриваемого этапа выступают заявление Таджикистаном о государственной независимости[229] и всенародное избрание Президента Республики Таджикистан.
Таджикистан принял ликвидацию Союза ССР, так называемыми его «Учредителями», как свершившийся факт и в качестве полноправного члена вступил в новое образование - Содружество Независимых Государств (СНГ)[230].24 ноября 1991 г. впервые в истории национально-государственного развития Таджикистана прошли всенародные выборы Президента республики - высшего должностного лица государства[231] [232]. С всенародным избранием Президента Таджикистана к нему вновь перемещается центр работ по формированию организационных структур и координации деятельности органов государственной власти в переходный период. В республике начался интенсивный поиск новых организационных форм, перестраивалась система органов государственного управления, -э вырабатывалась новая идеология, соответствующая рыночному хозяйству . Первые правовые акты Президента республики в данный период были связаны с дальнейшей либерализацией общественно-политической жизни, что предопределяло последующие шаги в организационном строительстве[233]. Так, вскоре после вступления в должность Президент вышел с предложением и получил согласие законодательного органа на упразднение Комитета государственной безопасности (КГБ)[234]. 29 января 1992 г. Указом Президента Республики Таджикистан были утверждены и опубликованы в официальном издании положение, структура и численный состав вновь образованной организационной структуры в сфере безопасности - Комитета национальной безопасности (КНБ) Республики Таджикистан[235]. КНБ определялся в Положении о нем «республиканским органом государственного управления, образованным в целях усиления мер по охране суверенитета, безопасности и территориальной целостности республики», непосредственно подчиненный Президенту и подконтрольный Верховному Совету Республики Таджикистан[236] [237]. Принятие и обнародование нормативно-правовой базы деятельности органов безопасности являет собой беспрецедентный шаг в административном строительстве молодого государства. Вновь сформированный институт президента и в дальнейшем стремился к обеспечению открытости, гласности и прозрачности в деятельности структур «силового блока», обнародовав предельный численный состав вооруженных сил и ежегодный контингент граждан, призываемых на действительную -э срочную военную службу . Правовые и организационные меры этого этапа были подчинены задачам, связанным с переводом экономики на рыночные рельсы, и вызванные этим необходимостью осуществления скоординированных оперативных действий, что, безусловно, предполагали укрепление исполнительской дисциплины в государственном масштабе. Именно поэтому отправной точкой достижения новой структуры управления был выбран институт президентства, усиления его правового статуса и расширения полномочий. Так, 3 января 1992 г. законодательный орган, внеся очередные поправки в Основной Закон страны, предоставил Президенту право назначать и освобождать председателей исполнительных комитетов областного, городского, районного звеньев по согласованию с соответствующими Советами народных депутатов. При этом были конкретизированы организационные полномочия Президента. Так, с внесением подпункта 14 в ст.120 Конституции уточнялось, что последний «назначает своих государственных советников, образует при необходимости комитеты и утверждает положения о них»[238]. Рассматриваемый этап характеризуется окончательным определением стратегии по переходу к рыночной экономике, предполагающей кардинальную перестройку, как системы, так и идеологии управления[239] [240]. Это обстоятельство определяло содержание всех последующих действий по -э формированию и упразднению организационных форм управления . Так, в первой половине января 1992 г. Президент Таджикистана представил на утверждение законодательного органа новую структуру Кабинета Министров, в котором кроме должности Премьер-министра и его четырех заместителей (в том числе одного первого), предусматривались 15 министерств и 6 государственных комитетов[241]. Вместе с тем, следует признать, что политическое руководство страны на тот период лишь в целом обладало видением ориентиров в организационном строительстве. Применительно к конкретным направлениям формирования организационных форм управления слабо просматривалась единая позиция[242]. Конечно, акцент на «блочный подход», апробированный на этом этапе, нес в себе весомый положительный эффект. Однако, видимо, из-за отсутствия в новых условиях достаточного опыта организационного строительства он был неудачно применен к близким, но неоднородным по своей природе сферам управления (например, экономика и финансы). Аналогичным примером можно назвать объединение министерств иностранных дел и внешнеэкономических связей, что предопределило образование одного министерства - внешних сношений. В республике с учетом скорректированных политических установок была продолжена последовательная и целенаправленная работа по преобразованию органов государственного управления в государственные хозяйственные структуры. Так, Постановлением Кабинета Министров республики от 6 февраля 1992 г. на базе упраздненного министерства жилищно-коммунального хозяйства при нем был образован Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству (Таджикжилкомхоз)[243]. Настоящий правительственный акт имеет два примечательных момента. Во-первых, обязывая Министерство экономики и финансов совместно с Таджикжилкомхозом определить фонд оплаты труда и расходы на его содержание, Кабинет Министров вместе с тем установил, что со второго полугодия содержание Комитета должно осуществляться за счет отчислений средств от хозяйственной деятельности, подведомственных ему предприятий и организации. Во-вторых, хотя деятельность указанного Комитета предполагалось закрепить в положении, утверждаемом Кабинетом Министров, в отличие от обычной административной процедуры, председателю Таджикжилкомхоза предоставлялось право самостоятельно утверждать его структуру и штатное расписание[244]. Не менее примечательным представляется Постановление Кабинета Министров от 17 февраля 1992 г. «Об организации систематического наблюдения за динамикой цен и тарифов в Республике Таджикистан», принятое в целях информационного обеспечения разработки и осуществления мероприятий по социальной защите граждан, определения влияния цен и тарифов на социально-экономическое развитие страны[245] [246]. Настоящим правовым актом Кабинет Министров создал при Государственном комитете Республики Таджикистан по статистике (Госкомстате) государственную службу регистрации цен и индексации доходов населения, возложив на нее разработку единой методологии наблюдении тарифов, организацию сбора, анализа и публикации данных об уровне и динамике цен, необходимых для расчетов госпошлины и вывоза продукции, важнейших показателей социально-экономического развития республики, изучения влияния изменения цен на уровень жизни и прожиточный минимум населения и осуществления экономической политики -э в области цен . В условиях транзитного состояния общества важное значение приобретало правовое поле функционирования носителей публичной власти, недопускающее их произвольных и неправомерных действий, ущемляющих права и законные интересы граждан, предприятий, учреждений и организации. В изложенном русле особого внимания заслуживает в рассматриваемый период деятельность Комитета Конституционного Надзора (ККН) Республики Таджикистан, активная правовая позиция которого во многом способствовала правовой ориентации ведущих звеньев управления и положительно сказывалась на формировании нового правосознания, вытекающего из принципов правового государства, как в государственнослужебной среде, так и обществе в целом. Исторически значимыми в ориентации организационных форм управления стали два заключения, принятые ККН по актам Кабинета Министров Республики Таджикистан. Они касаются протоколов заседания последнего от 8 января 1992 г., согласно которым приостанавливалось действие Постановления бывшего Совета Министров СССР от 2 декабря 1988 г. По первому прецеденту ККН обратил внимание на то обстоятельство, что согласно Конституции страны (п.3 ст. 99) право приостановления постановлений и распоряжений Правительства СССР отнесены к прерогативе Верховного Совета Республики Таджикистан. Кабинет Министров же, согласно ст.125 Основного Закона, правомочен решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Республики Таджикистан, поскольку они не входят в компетенцию Верховного Совета и Президента Республики Таджикистан. По второму случаю ККН, опираясь на текущее законодательство, констатировал, что имущество, являющееся государственной собственностью и закрепленное за государственным предприятием, принадлежит ему на праве полного хозяйственного ведения, в соответствии с которым он правомочен владеть, пользоваться и распоряжаться указанным имуществом и по своему усмотрению совершать в отношении него действия, непротиворечащие закону. В этой связи ККН пришел к выводу, что согласие Госкомимущества требуется лишь при приватизации государственного имущества, имущество же может передаваться в аренду не в порядке приватизации[247]. Как видно из изложенных примеров, вердикты ККН, влияя на деятельность Кабинета Министров, настраивали все органы государственного управления на четкое следование букве закона[248] [249]. В условиях, когда в стране в связи с реформой государственного управления была существенно обновлена структура исполнительно-распорядительной власти и организационные структуры управления принимали к ведению -э сферы и отрасли, ранее традиционно осуществляемые союзными органами , правовые акты ККН имели непреходящее значение. В обществе довлело пренебрежение к праву, оставшийся от прошлого в наследство правовой нигилизм и соответствующая ей правовая культура, что пропорционально отражались как на организационном сознании, так и на исполнительной дисциплине в целом[250]. -исполнительно-распорядительные структуры должны иметь правовое основание; - защита прав граждан и юридических лиц - приоритетна, и недопустимо их ограничение подзаконными нормативными актами; -властная деятельность и компетенция органов государства осуществляется на основе Конституции и законов; -борьба с нарушениями закона может осуществляться лишь законными средствами и методами. Вторая половина 1992 г. в Республике Таджикистан характеризуется постепенным осложнением общественно-политической ситуации: накалялось противостояние социальных сил, со стороны различных общественных групп допускались нарушения законодательства, столицу захлестнула митинговая стихия. Дезориентированными оказались органы исполнительно - распорядительной компетенции, они не реализовывали в полной мере свои права и обязанности по обеспечению охраны правопорядка, общественной безопасности, нормального функционирования предприятий, учреждений и организации. Сложная общественно-политическая обстановка вынудила законодательный орган принять специальное постановление о политической ситуации и призвать стороны политического процесса к «консолидации ради достижения благосостояния народа, обеспечения социально-экономического прогресса республики, ее выхода на достойное место в мировом масштабе»1. Попытки стабилизации ситуации в республике предпринимались по двум направлениям. С одной стороны, предпринимались меры, усиливающие тенденции концентрации власти и централизации управления, с другой - Президент и Кабинет Министров республики приступили к поиску компромиссов с политическими партиями и народными движениями. Так, Верховный Совет, внеся поправки от 30 апреля 1992 г. в Конституцию Республики Таджикистан, предусмотрел возможность введения им в необходимых случаях временного президентского правления, а также предоставил Президенту право впредь назначать и освобождать председателей облгоррайисполкомов без согласования с соответствующими Советами народных депутатов[251] [252] [253]. Той же датой законодательный орган принял Закон «О президентской форме правления», согласно которому на территории Республики Таджикистан сроком на шесть месяцев вводилось Л президентское правление . На этот период Президенту республики был предоставлен целый ряд полномочий Верховного Совета и его Президиума. Тем самым, в дополнение к весомым, ранее закрепленным полномочиям, Президент получил полную свободу действий не только в формировании персонального состава Правительства, образовании либо упразднении министерств и государственных комитетов, но и свободу установления порядка организации и деятельности центральных и местных органов государственной власти. Все действия политического руководства в этот период определялись необходимостью незамедлительной стабилизации политической обстановки, достижения национального согласия и единства, выхода из глубокого социально-политического кризиса и укрепления конституционного строя. Результаты предпринятых усилий вскоре нашли правовое воплощение в Указе Президента Республики Таджикистан от 9 мая 1992 г., которым Премьер-министру поручалось по результатам политического диалога с политическими партиями и общественными движениями сформировать и представить соответствующие предложения на рассмотрение Президента и Верховного Совета страны, а двумя датами позже - 11 мая 1992 г. Президент республики издал Указ «Об образовании Правительства национального примирения - Кабинета Министров Республики Таджикистан», в состав которого кроме Премьер-министра и его пяти заместителей (из них два первых), вошли посты 16 министров и 7 председателей государственных комитетов[254]. Стремясь к углублению диалога с политическими партиями и общественными движениями, 12 мая 1992 г. Президент страны издает Указ «Об образовании Национального Собрания (Маджлиса) Республики Таджикистан». В нем устанавливалось, что настоящий орган образуется в целях совершенствования структуры органов государственной власти и управления на переходный период до выборов на многопартийной основе нового парламента из числа депутатов и представителей политических партий и движений на равной основе. Национальное Собрание определялось «органом, одобряющим законопроекты, представляемые Комитетами Верховного Совета Республики Таджикистан»[255]. При этом констатировалось, что принятие Конституции и утверждение бюджета республики, остаются в ведении Верховного Совета действующего созыва, полномочия которого сохраняются до выборов нового Парламента[256] [257]. В этой достаточно сложной обстановке Президент республики лихорадочно предпринимал организационные меры по восстановлению управленческой вертикали и усилению собственных позиций в государственном механизме . В рассматриваемый отрезок времени ухудшились взаимоотношения Президента и Правительства страны, где второе, проявляя автономные начала функционирования, все более стремилось дистанцироваться от первого. Видимо, именно этими обстоятельствами было вызвано издание Президентом республики Указа от 1 июня 1992 г. «О порядке назначения на должности руководящих работников министерств и ведомств», которым Кабинету Министров предписывалось по согласованию с ним впредь осуществлять назначение на должности заместителей министров, заместителей председателей государственных комитетов, руководителей республиканских учреждений, организаций и государственных концернов[258]. Стремясь к правовому обеспечению деятельности вновь образованных организационных структур, в новых условиях Кабинет Министров в течение июля-августа 1992 г. утвердил положения целого ряда центральных органов государственного управления. Так, центральным органом управления совершенно нового типа, как явствует соответствующее Положение, замышлялось Министерство торговли и материальных ресурсов. Пункт 1 настоящего Положения, хотя и гласило, что последнее является республиканским органом управления и в своей деятельности подчиняется Кабинету Министров, неся перед ним ответственность за выполнение возложенных на него задач, то в п.4 определялось, что «министерство и его аппарат содержатся за счет хозяйственной деятельности...»[259]. Тем самым, если ранее правительственные акты допускали функционирование на хозрасчетной основе отдельных приправительственных организационных структур, в данном случае Кабинет Министров официально закрепил функционирование центрального органа управления на основе самофинансирования деятельности. Новое видение субъектно-объектных взаимоотношений в системе управления просматривается в содержании «Положения Министерства по делам промышленности», утвержденного Постановлением Кабинета Министров от 14 сентября 1992. Настоящее Положение определяло указанное Министерство республиканским органом государственного управления в области промышленности, подчиняющимся в своей деятельности Кабинету Министров Республики Таджикистан1. При этом в п.1.6 устанавливалось, что государство и его органы не отвечают по обязательствам данного министерства, а последнее - по обязательствам государства, его органов и организаций. В отличие от традиционной структуры, свойственной административным нормативно-правовым актам этого периода, настоящее Положение содержало отдельную главу (IV) с названием «Права предприятий». В главе были закреплены права подведомственных министерству предприятий. Например, п.4.1 закреплял за последними такие права, как: вносить предложения на обсуждение руководства министерства, получать информацию по вопросам его деятельности, обращаться в министерство за содействием и защитой прав и законных интересов, получать в установленном порядке финансовую помощь, заключать с министерством взаимовыгодные экономические соглашения и требовать исполнения обязательств по ним. Своеобразно закреплялись и организационные моменты деятельности указанного министерства: его структура, численность и фонд оплаты утверждались Правительством по представлению министра, который в то же время имел право внесения изменений в структуру центрального аппарата в пределах установленной численности и фонда оплаты труда. Другой отличительной особенностью функционирования настоящего министерства являлось то, что в состав образуемой при нем коллегии входили руководители предприятий, причем деятельность коллегии предполагалось закрепить отдельным положением. Между тем, общественно-политическая обстановка в республике, все более проявляя тенденцию к ухудшению, достигла к осени пика напряженности. Особенно сложная и неоднозначная ситуация складывалась на юге страны, где начали фиксироваться факты столкновения сил Правительства национального примирения с незаконными вооруженными формированиями. В этой драматической ситуации, в целях нормализации обстановки и повышения персональной ответственности должностных лиц, в конце июля 1992 г. Президент Республики Таджикистан издал Указ, в соответствии с которым наделил особыми полномочиями председателя исполнительного комитета Курган-тюбинского областного Совета народных депутатов[260]. Принятие настоящего президентского акта связывалось с бездействием органов власти и управления, невыполнении ими своих обязанностей, функционированием на территории области незаконных вооруженных формирований, отсутствием возможности проводить сессии областного Совета и заседаний его исполкома для решения жизненно Л необходимых вопросов . Однако, несмотря на весомость полномочий, переданных указанному должностному лицу, не удалось нормализовать ситуацию. Видимо, отчасти причина заключалась в отсутствии комплексного подхода к решению возникшей непростой ситуации. Расстроенные государственно-служебные отношения и соответствующая управленческая вертикаль для оздоровления нуждались в совместных усилиях как публичных структур в центре и на местах, так и деятельного участия граждан, населения по месту жительства. Упование в таких сложных условиях лишь на усилия отдельного должностного лица, даже при наличии у него выдающихся организаторских способностей, чаще всего мало эффективно, а при неблагоприятном стечении обстоятельств, наоборот, вполне может спровоцировать новую волну напряженности. Именно таковыми оказались последствия принятия упомянутого Указа Президента республики. Начиная со второй половины 1992 г., Правительство республики постепенно утрачивало контроль за регионами, не справлялось с практической реализацией задач и функции государственного управления. При этом наиболее слабыми и уязвимым звеньями в системе последней оказались структуры, именуемые ныне «силовым блоком» и местные органы управления. Если первые, занимая некий «нейтралитет», начали дистанцироваться от политического руководства, то вторые, дезориентированные отдельными политическими силами, чаше всего игнорировали решения центра[261] [262] [263]. Отсутствие слаженного механизма разрешений противоречий, действенных элементов защиты конституционного строя, опыта цивилизованной политической борьбы, правовой нигилизм, наличие социальных сил, открыто исповедующих вооруженную борьбу как средство достижения цели, привели к тому, что институт президентства подвергся Л различным формам шантажа, политического рэкета . Вынужденная отставка Президента республики, еще более дестабилизировав обстановку, поставило под угрозу жизнь и благополучие граждан, само существование молодого 3 таджикского государства . Верховный Совет Таджикистана, созванный в начале ноября 1992 г. после неоднократных попыток на XVI сессию в г.Худжанде - относительно спокойном и безопасном северном регионе страны, по результатам продолжительного обсуждения сложившейся ситуации, Законом от 27 ноября 1992 г. отменил временно введенную президентскую форму правления[264] [265] [266]. Далее, внеся очередные поправки в Конституцию Республики Таджикистан, законодательный орган упразднил должность президента республики и вновь воссоздал Совет Министров как высший исполнительнораспорядительный орган, подотчетный Верховному Совету. Правительству страны посвящалась отдельная глава Основного Закона, конституционные нормы с учетом новых реалии непосредственно закрепляли также полномочия Совета Министров . По существу, была реанимирована прежняя форма правления, ибо полномочия, ранее принадлежавшие президенту страны, были распределены соответственно между Верховным Советом, его Президиумом и Советом Министров. Согласно конституционным нормам последний считался правомочным решать все вопросы государственного управления, поскольку они не входили согласно Основному Закону в компетенцию законодательного органа и его Президиума3. Новая структура Правительства республики, в отличие от предыдущей, заметно прибавила в количестве: появился ряд новых министерств и государственных комитетов, отражающих тенденцию освоения молодым суверенным государством новых сфер управления, принятых к его ведению (например, оборона, таможня); признано целесообразным отдельное организационное обеспечение управления сферами экономики и финансов; за счет преобразования государственных компаний вновь воссозданы центральные ведомства - министерство строительства и эксплуатации автомобильных дорог, министерство хлебопродуктов, а также государственный комитет по телевидению и радиовещанию. В итоге этих преобразований численность центральных органов государственного управления увеличилась почти на 40% и вновь достигло дореформенного количества. Отдельные решения, принятые в этот период по преобразованию ряда республиканских государственных компаний в министерства и ведомства, вызывают неоднозначную оценку, ибо в условиях разрушенной экономики и расстройства финансовой системы, они, на наш взгляд, еще больше увеличивали нагрузку на бюджет страны. Предпринятые организационные шаги оценивались их авторами как «временная мера», соответствующая «переходному периоду» по устранению последствий гражданской войны и стихийных бедствий, и необходимостью в связи с этим осуществления значительных затрат[267]. Однако эти действия оцениваются нами не иначе как поспешные решения, принятые в угоду политической конъюнктуре. При всех благих намерениях Правительство Таджикистана не располагало достаточными ресурсами для скорейшего восстановления экономики страны. На решение задач по оздоровлению сегментов народно-хозяйственного комплекса вполне могли быть задействованы государственные компании (например, «Рох», «Нон» и т.д.). Последние, как республиканские хозяйственные организации, находились в ведении Правительства страны и, сохранив им прежний организационно-правовой статус, можно было бы избежать обременительных расходов на содержание их административного аппарата из средств государственного бюджета. К сожалению, интонации в организационном строительстве, заданные законодательным органом на XVI сессии, все более приобретали устойчивую тенденцию. Так, в последующем на базе Государственной холдинговой компании «Таджикстрой» Указом Президиума Верховного Совета от 28.01.1993 было образовано министерство строительства, а несколько позже появилось министерство сельского строительства[268], структура Правительства дополнилась еще одной, восьмой штатной единицей заместителя Председателя Совета Министров[269]. В Верховный Совет поступили проекты Указов его Президиума по представлениям Совета Министров об образовании ряда новых министерств - промышленности строительных материалов; бытового обслуживания; по производству товаров народного потребления[270]. Управленческие задачи в рассматриваемый период непосредственно вытекали из текущей ситуации и преимущественно диктовались необходимостью укрепления основ суверенитета молодого государства. По мере относительной нормализации внутриполитической ситуации в его деятельности стали превалировать созидательные задачи. Примечательным представляется на данном этапе взаимодействие двух коллегиальных органов государственной власти - Президиума Верховного Совета и Совета Министров Республики Таджикистан, оказавшее положительное воздействие на оздоровление управленческих общественных отношений. Так, совместным Постановлением от 18 января 1993 г. Президиума Верховного Совета и Совета Министров образовали Республиканский штаб (далее - Штаб) по восстановлению народного хозяйства, укреплению законности и правопорядка, утвердив его состав, куда вошли глава Правительства и все его заместители, первый заместитель главы парламента, а также руководители всех силовых структур и министр труда и занятости населения[271]. Слаженное взаимодействие высших звеньев государственной власти, нашедшее организационное воплощение, в частности, в функционировании Штаба, способствовало синхронной организации управленческой деятельности в реализации адресных мероприятий текущего приоритетного значения. При этом выбор функционирующей профильной правительственной единицы в качестве его «рабочего органа» позволял, «не распыляя» имеющиеся ресурсы, мобилизовать профессиональный организационный потенциал на решение повседневных управленческих задач. В связи с возвратом к прежней форме правления редакция конституционных норм закрепила новый порядок формирования руководящего звена местных органов управления. Так, ст.134 Основного Закона устанавливала, что председатели областных, районных, городских исполнительных комитетов избираются либо освобождаются соответствующими Советами народных депутатов по согласованию с Президиумом Верховного Совета и Советом Министров республики. На практике, как показывают правовые акты, с предложением по конкретным кандидатурам на эти должности в Президиум Верховного Совета выходил Председатель Совета Министров[272]. В последующем выработанная в управленческой практике процедура нашла детализованное закрепление путем внесения изменений и дополнений от 25 июня 1993 г в Закон «О местном самоуправлении и местном хозяйстве»[273]. Особо примечательно, что законодатель в зависимости от правового положения административно-территориального образования, проявил дифференцированный подход к различным уровням местного управления. Так, настоящий Закон в новой редакции ст.26, закрепив ранее изложенный порядок избрания и освобождения председателей областных, районных и городских (включая районов и городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов, в то же время внес коррективы в отношении Г орно-Бадахшанской автономной области (ГБАО). Председатель исполнительного комитета ГБАО избирался либо освобождался соответствующим Совета народных депутатов по представлению Председателя Правительства республики, основанному на предложении председателя Совета народных депутатов ГБАО и согласованному с Президиумом Верховного Совета республики[274] [275]. При этом председатели исполнительных комитетов районов и городов, входящих в состав этой автономной единицы, избирались либо освобождались соответствующими Советами по представлению председателя исполнительного комитета ГБАО, согласованному с Президиумом Совета народных депутатов ГБАО . Как явствует из диспозиции Закона, в нем, с учетом наработанного при президентской форме правления опыта по выстраиванию управленческой вертикали, отчетливо отразились по крайней мере два механизма формирования руководящего звена на местном уровне управления. Первый связан с приданием организационной самостоятельности самим местным органам в решении указанного вопроса: это правило касалось кишлачного, поселкового и городского (в районе) уровней, а также административнотерриториальных единиц ГБАО. Второй увязывался с усложненной процедурой согласования выбранной кандидатуры с высшими органами государственной власти и управления Таджикистана, где в свою очередь явно просматриваются две раздельные процедуры: первая, когда предложение по кандидатуре председателя исполкома исходило от местного должностного лица, т.е. руководителя представительного (применительно к ГБАО) либо исполнительного органа (применительно к районам и городам областного подчинения, а также столичным районам),[276] [277] вторая, когда председатель Правительства по согласованию с Президиумом Верховного Совета самостоятельно вносил предложение по кандидатуре председателя исполнительного комитета (применительно к областям, городам, районам, включая города и районы республиканского подчинения). Конечно, при любом из названных вариантов формально окончательное слово оставалось за местными Советами народных депутатов. Тем не менее, уже по изложенной процедуре просматривается некая тенденция организационной «атомизации» от последних руководителей их исполнительно-распорядительного органа. Ибо, как было замечено выше, освобождение председателей облгорайисполкомов также требовало завершения согласительных процедур, т.е. в этих вопросах местный представительный орган государственной власти уже не обладал полной свободой. В силу новой редакции ст.12 Закона местный Совет мог реализовать свои права не иначе как постановкой вопроса «о недоверии председателю исполнительного комитет перед органом и должностным лицом, по предложению, представлению и согласию которых он был избран»2. Неменьший интерес представляет также организация внутриаппаратной работы в Правительстве страны, так как многие выработанные в его недрах в этот период административные правила в последующем вошли в привычку и преимущественно копировались управленческой практикой. Так, Совет Министров Республики Таджикистан Постановлением от 21 января 1993 г. утвердил структуру Управления Делами, состоящего из рабочего аппарата Председателя Совета Министров и группы его советников, заявленных функционирующими на правах отделов, а также целого ряда отраслевых и вспомогательных структур[278]. Управление Делами выступало правительственным рабочим аппаратом, иначе говоря, именно оно представляло собой центральный аппарат Совета Министров республики, и на него возлагалась организация работы «высшего исполнительно-распорядительного органа» государственной власти. Между тем, утвержденная структура Управления Делами, построенная преимущественно по отраслевому принципу, лишь дублировала функционирующие министерства и ведомства. Видимо, отчасти по этой причине раскручивалась тенденция «плодить» министерства и ведомства. Еще одной не вполне ясной «организационной загадкой» является то, что назначения руководителей структурных подразделений Управления Делами Совета Министров оформлялись правительственными постановлениями. Между тем, известно, что согласно закону, последними традиционно назначались также заместители министров и заместители председателей государственных комитетов, руководители центральных ведомств и их заместители, руководители иных республиканских организации. Если развить мысль по линии изложенной организационной практики, то получалось, что руководители структурных подразделений правительственного рабочего аппарата приравниваются к вышеназванным должностным лицам. Подобный постулат никак не соответствовал действительности: объем полномочий, степень самостоятельности и, самое главное, правовые последствия действий в данном случае разнятся несопоставимо. В этой связи назначение как минимум руководителей структурных подразделений Управления Делами Совета Министров следовало оформлять распоряжениями главы Правительства. Важно заметить, что правовое положение главы Правительства во вновь воссозданном Совете Министров все же отличалось от былого одноименного органа. Конституционные нормы в новой редакции отдельно закрепляли его правовой статус. В соответствии со ст.124 Основного Закона Председатель Совета Министров возглавлял Правительство и обеспечивал «взаимодействие органов государственного управления с высшим органом государственной власти», вносил в законодательный орган представления о назначении либо освобождении лиц, входящих в состав Совета Министров, а также предложения по структуре последнего[279] [280]. Повышение правового статуса Председателя Совета Министров как главы Правительства нашло и организационное обеспечение: в составе Управление Делами, как было замечено выше, на правах отдела функционировали его рабочий аппарат и группа советников. При этом, что примечательно, Совет Министров начал практиковать назначения «гибридных» должностных лиц, т.е. советников главы Правительства, одновременно возглавляющих отделы Управления Делами Совета Министров. Указанную практику вряд ли можно признать удачной, так как она дезавуалировала функциональные обязанности и снижала синхронный потенциал управленческой деятельности, ибо смешивалась природа двух групп должностей: политические и собственно административные. Заслуживает внимания сложившаяся на этом этапе в организационной деятельности Правительства практика назначения его актами отдельных руководителей структурных подразделений министерств и иных центральных ведомств[281]. Она позволяла выделить в структуре либо схеме управления центрального органа управления единицу приоритетного значения, где руководитель соответственно возложенных полномочий нес больший объем ответственности, а сама структурная единица, даже находясь в составе того или иного министерства либо ведомства, могла пользоваться определенной административной автономией. Причем подобный «селективный подход», если с одной стороны, подстегивал тенденции деконцентрации властных полномочий по управленческой вертикали, то с другой стороны, создавал благоприятные организационные условия при последующем выделении единицы в самостоятельную управленческую структуру. Органы государственного управления, конкретные носители властных полномочий - должностные лица и специалисты часто ищут легких путей достижения управленческих задач, действуя методом принуждения, чрезмерно увлекаясь мелочной опекой, что, вполне естественно, не только приводит к трениям и конфликтам, снижает доверие объектов управления к государственным структурам, но и, отрицательно сказываясь на результативности управления, вызывает череду непродуктивных и невнятных организационных преобразований. Подобная практика особо пагубна в переломные этапы развития общества, прорыва в будущее. Так, несмотря на то, что субъекты хозяйствования в законодательно закрепленном порядке обрели полную самостоятельность и в большинстве своем повысили уровень самоорганизации, 25 мая 1993 г. Правительство принимает Постановление, согласно которому на базе упраздняемой Республиканской Ассоциации «Таджикмясомолпром» образуется Комитет по мясной и молочной промышленности при Совете Министров Республики Таджикистан. При этом в правительственном акте особо оговаривается, что центральный аппарат последнего содержится «за счет отчислений от подведомственных предприятий»[282]. Нетрудно догадаться, что подобного рода преобразования не вносили ничего положительного в развитие заявленной отрасли, а порой были вызваны конъюнктурными и сугубо корпоративными интересами[283]. Заметим, что изложенные преобразования предприняты отнюдь не при плановой экономике, а именно в условиях перевода народного хозяйства на рыночные отношения, когда на уровне политики декларировалось отделение государственного управления от хозяйственного, подчеркивалась необходимость сосредоточения внимания центральных структур управления на выработке и реализации стратегии развития отраслей, формирования благоприятной среды для устойчивого и эффективного функционирования их сегментов. Нетрудно убедиться, что выше иллюстрированная управленческая реформа, напоминая в миниатюре «агропромкомские» укрупнения структур середины 80-х годов прошлого века, не могла достичь поставленных благородных целей[284]. Правительство страны, несмотря на усилия по повседневному практическому осуществлению задач и функции государственного управления, не имело четкой программы деятельности, что не могло не сказаться на организационном строительстве[285] [286]. Полномочия целого ряда вновь образованных по его инициативе министерств и иных центральных ведомств так и не нашли нормативно-правового закрепления и с правовой точки зрения оказались в неком «подвешенном» состоянии . К таким однозначным выводам приводит также знакомство с материалами XVIII сессии Верховного Совета Таджикистана (27-28 декабря 1993 г.), где в связи с назначением нового главы Правительства, в частности, планировалось заслушать его информацию «О социально-экономическом положении республики» и рассмотреть новую структуру Совета Министров республики. Однако изложенные вопросы по просьбе вновь утвержденного Председателя Правительства были сняты с повестки данной Сессии с формулировкой - «дать месячный срок для разработки и представления необходимых документов по структуре Совета Министров республики»[287]. Постепенная нормализация общественно-политической обстановки и одновременное наращивание сил сопротивления в отдельных местностях вынуждали высшие органы власти и управления страны к поиску путей выхода из затянувшегося политического кризиса. В этих условиях важная веха развития связывается с Политическим заявлением Председателя Верховного Совета Республики Таджикистан на XVIII сессии Верховного Совета 28 декабря 1993 г. Изложенные в нем идеи и предложения, одобренные законодательным органом страны, легли в основу масштабных усилий по разработке новой Конституции Таджикистана и ее всенародного обсуждения в течение апреля-июня 1994 г. По результатам обобщения и выработки окончательного варианта проекта нового Основного Закона 20 июля 1994 г. Верховный Совет принял Закон «О конституционной реформе в Республике Таджикистан, порядке принятия и вступления в силу Конституции Республики Таджикистан»[288]. Ст.1 настоящего Закона выносила проект Конституции на всенародный референдум, а ст.2 учреждала пост Президента Республики Таджикистан, избрание которого назначалось в день проведения референдума[289] [290]. В Законе также были урегулированы вопросы деятельности органов государственной власти и управления в переходный период. Таким образом, в развитии организационно-правовых форм управления в рассматриваемый период отчетливо прослеживаются два этапа: с сентября 1991 г. по октябрь 1992 г. и с ноября 1992 г. по ноябрь 1994 г. Знаковыми событиями первого этапа выступают провозглашение государственной независимости и всенародные выборы Президента Республики Таджикистан, что предопределили направления дальнейших преобразовательных процессов в сторону либерализации общественной жизни, последовательному сокращению численности министерств и ведомств, апробации на практике и правового закрепления организационных форм управления разного типа. Рубежным явлением второго этапа является XVI сессия Верховного Совета Республики Таджикистан и принятые на ней политико-правовые акты, заложившие направления внутренней и внешней политики государства на ближайшую перспективу, отразившиеся в эволюции -э формы правления и корректировке организационного строительства . Организационные преобразования на первом этапе протекали по широкому фронту направлений: от ликвидации государственных управленческих структур, образования на их базе при необходимости государственных хозяйственных организаций до создания неких «гибридных» управленческих структур с альтернативным источником финансирования деятельности и автономным административно-правовым положением. Дифференцированный подход при закреплении правового положения организационных форм управления проявился в том, что с учетом особенности управляемой сферы определялась степень внутриорганизационной самостоятельности органа управления. Кризисная внутриполитическая обстановка, в которой прошли первые всенародные выборы Президента Таджикистана, не только вызвала «временный цейтнот» данной должности, но и придала его содержательной деятельности компромиссный характер. Начав с решительных демократических и административных преобразований, институт президентства в дальнейшем сбавил темпы; все более робко реагируя на управленческие ситуации, приобретал вялый характер; нижестоящие структуры начали игнорировать его решения, что не могло не привести к его дискредитации в глазах общественности. Фиаско института президента, отчасти, - прямое следствие нарушения требований законности, баланса ветвей власти, их вторжения в сферу прерогатив другого, пренебрежения к праву, отсутствия культуры политической борьбы. Упразднение института президента было предпринято во благо обеспечения национального согласия, мира и спокойствия на многострадальной таджикской земле. Осознав наконец-то угрозу геноцида нации и развала государства, законодательный орган устремился к достижению консенсуса и принял ряд дальновидных решений в сфере государственного строительства. Изменение формы правления обосновывалось тем, что пока в стране не наступит стабилизация общественно-политической ситуации, не следует отвлекать внимание народа очередными президентскими выборами, могущими вновь вызвать обострение обстановки. Оно рассматривается как своевременная мера, не только снявшая на время, с учетом уровня политической культуры населения, карьерные поползновения и раскольнические настроения в обществе, но и сформировавшая устойчивую политико-правовую платформу деятельности молодого государства на международной арене. Первичный двухгодичный опыт функционирования поста Президента наглядно подтвердил, что решающее значение в жизни страны имеет не та или иная структура управления, а отлаженная и научно обоснованная система руководства, образующая политический фундамент демократических процессов. Жизнедеятельность страны зависит не от того, как ранжируются государственные чины, а от наличия просвещенной политической элиты, обладающей национальным самосознанием и пониманием ее высших интересов. Более того, стало очевидным, что усвоение новых демократических ценностей государственности и их разумное использование, сколь бы они прогрессивными и притягательными не были, зависит от уровня зрелости общества, готовности нации к адекватному их восприятию. На втором этапе развития организационно-правовых форм управления «маяк качнул» в обратную сторону. Вместо разгрузки государственного управления, в связи с переходом к рыночной экономике и необходимостью организационной работы по формированию ее инфраструктур и создания благоприятной среды для их функционирования, была воспринята и реализована линия по наращиванию официальных организационных структур, что с одной стороны, еще больше подтачивало скудные финансовые ресурсы страны, а с другой - форсировало формирование корпуса чиновников-рантье, следствием чего стали последующий разгул коррупции и деформация ценностей на государственной службе. В административно-правовых актах не учитывались в полной мере уроки организационных преобразований и выработанные в управленческой теории рекомендации. Переход к рыночной экономике предполагал разгрузку государственного управления и всемерной поддержки на этой основе становления инфраструктур рынка. Правительству надлежало не упразднять государственные хозяйственные организации - компании и концерны, а расширять поле их автономной деятельности с перспективой преобразования в иные организационно-правовые формы. Жесткие структурные инициативы лишь тормозили развитие рынка, «консервируя» экономические отношения, в конечном счете приводили к стагнационному варианту развития. Несмотря на декларирование отделения государственного и хозяйственного управления, все еще не удавалось практически решить эту задачу, что являлось прямым следствием нарушения закономерностей развития организационных форм управления и пренебрежение к выработанным наукой рекомендациям. Поэтому нельзя не признать, что это был период проб и ошибок, столкновения и поиска идентичности нового для молодого суверенного государства институтов власти. 2.3.