Развитие организационно-правовых форм управления в преддверии государственной независимости Таджикистана
Исследование закономерностей, под воздействием которых складывается система органов государственного управления, - сложная и многоаспектная проблема, решение которой имеет определяющее значение для повышения эффективности и научности деятельности исполнительной власти.
Развитие организационно-правовых форм управления обусловливается, прежде всего, объективными процессами развития гражданского общества и государства, их целями и задачами, функциями и реализацией, а также условиями экономической и социально-культурной жизни общества, научно-техническим прогрессом, и поэтому не может быть застывшим, неизменяющимся[196]. Наука административного права призвана вскрыть объективные закономерности развития органов управления и на этой основе как бы преломлять накопленный опыт применительно к определённым периодам и этапам развития страны. Имеется органическое сочетание и преемственность организационных форм, исторического опыта с постановкой и определением путей решения вновь возникающих стратегических и текущих вопросов политического, экономического, социального, национального, конфессионального и культурного развития, особенно на переломных этапах обновления, прорыва в грядущее[197].Объективные условия общественного развития, оказывающие определяющие воздействия на систему органов государственного управления, отражаются в субъективной деятельности участников общественных отношений, в научных, организационных и материальных возможностях всестороннего и комплексного учета факторов, условий, закономерностей, под воздействием которых складывается система субъектов исполнительной власти. Обращение к истории может позволить избежать повторения ошибок, использовать опыт прошлого[198]. Без истории управления не может быть и теории управления. Изучение опыта становления и развития организационных форм управления в Таджикистане позволяет полнее и глубже уяснить сущность изменений, происходящих в системе национальной администрации на современном этапе[199].
Таким образом, историзм был и остается основополагающим началом исследования общественных отношений.Рассмотрение административно-правового аспекта управления диктует необходимость выяснения основных этапов развития органов государственного управления в Таджикистане. Система органов управления в своем развитии прошла ряд этапов, каждый из которых связан с существенными изменениями во всех сферах общественно-политической жизни страны. В этой связи развитие организационных форм следует рассматривать в тесной связи с теми процессами, которые произошли на рубеже ХХ и ХХІ столетий в Таджикистане. Развитие организационных форм управления целесообразно исчислять с начала 90-х годов ХХ века, с обретением государственной независимости и процессами, предшествующими ей. Исходя из этого, развитие организационных форм управления в Таджикистане можно было бы разделить на три тесно связанных этапа: 1) преддверие обретения независимости (конец 80-х по 1990 г.г.); 2) укрепление основ государственной независимости (1991 по 1994 г.г.); 3) после принятия Конституции независимого Таджикистана (с 1994 г.). Каждому из них свойственны свои особенности становления и развития организационно-правовых форм управления.
Следует согласиться с мнением, что процессы реформирования уже были заложены в недрах советской политической системы и связаны с провозглашением политики перестройки[200] [201] [202]. Программные направления реализации последней содержались в исторических решениях ХІХ л Конференции Коммунистической партии Советского Союза (КПСС) . Решения партконференции вскоре нашли правовое воплощение, как в законодательстве Союза ССР, так и союзных республик и, по существу, заложили начало реформированию политической системы страны. С этого момента идет отсчет демократическим преобразованиям в Таджикистане и -э эволюция его государственно-правового развития . Начались реформы в экономической и политической жизни, усилилась гласность, появились независимые средства массовой информации, возникли массовые общественные движения и организации[203]. В соответствии с новыми задачами и функциями государства на этом этапе наибольшим преобразованиям подвергались субъекты государственного управления. Последние, отражая организационноправовые и экономические основы новой государственной политики, призваны были формировать и обеспечивать среду, благоприятную для функционирования и развития рыночного хозяйства. Преобразования в экономике страны, изменения материальных условий жизни общества, повышение правового статуса так называемых «конечных объектов управления» определяли направления формирования организационных структур. Переход к рыночной экономике сопровождался одновременными преобразованиями надстроечных отношений, что в условиях отсутствия опыта демократических институтов, отрицательно сказывался на показателях устойчивого развития общества и со всей очевидностью предполагал, как наличие единого координирующего центра, так и целенаправленное управление процессами реформ. Изложенные обстоятельства вскоре после принятия Верховным Советом Таджикской ССР Декларации о суверенитете предопределили учреждение поста Президента Таджикской ССР[204]. В Законе от 29 ноября 1990 г. прямо указывалось, что последний учреждается «в целях обеспечения дальнейшего развития осуществляемых в республике политических и экономических преобразований, укрепления конституционного строя, охраны прав, свобод и безопасности граждан»[205]. Внутренняя природа процессов обновления, накопленный опыт функционирования управленческих структур предопределили следующий, вполне логичный организационный шаг. 1 декабря 1990 г. был принят поистине судьбоносный Закон «О совершенствовании структуры исполнительно-распорядительной власти в Таджикской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Таджикской ССР»,[206] во многом определивший дальнейшие контуры организационного строительства в Таджикистане. В состав Кабинета Министров по должности входили Вице-президент, заместители Председателя Кабинета Министров, министры и председатели государственных комитетов. Назначения в состав Кабинета Министров, образование и упразднение министерств и государственных комитетов закреплялись за Президентом с последующим представлением им решений на утверждение законодательного органа - Верховного Совета. При этом конституционные нормы дифференцированно подходили к вопросу об освобождении членов Кабинета Министров. Так, если в отношении министров и председателей государственных комитетов вердикт Президента мог в последующем вносится на утверждение Верховного Совета, то относительно Вице-президента и заместителей Председателя Кабинета Министров Президент предварительно входил с соответствующими представлениями в Верховный Совет республики. В целом, необходимость столь существенного обновления структуры управления диктовалось самой жизнью, что связывалось с важностью всемерного укрепления исполнительной власти в условиях перехода к рыночным отношениям и преследовало цель, как зафиксировано в преамбуле упомянутого Закона, «создания гармоничной законодательной, исполнительной и судебной власти, устранения параллелизма и дублирования в деятельности государственных органов»[207]. Время требовало оперативного реагирования на вновь возникающие общественные отношения, организационные структуры управления, имманентно способных эффективно решать вопросы в изменяющихся условиях[208] [209]. С утверждением новой структуры управления центр тяжести организаторской работы перемещается к Президенту как главе Республики и Председателю Кабинета Министров. Так, для обеспечения эффективного руководства и слаженного взаимодействия с последним одним из первых Указов Президента было образовано «Управление делами Президента Л Таджикской ССР и Кабинета Министров Таджикской ССР» . Далее Президент Таджикской ССР инициировал череду организационных преобразований центральных органов управления. Так, только в январе 1991 года указами Президента был образован ряд новых, ранее неизвестных административной системе республики организационных структур - министерство внешних экономических связей, государственный комитет по управлению государственным имуществом, а также в связи с образованием государственных концернов «Наклиёт» и «Рох» упразднены министерство автомобильного транспорта и министерство строительства и эксплуатации автомобильных дорог[210] [211] [212]. В начале февраля 1991 года Президент упразднил государственный комитет Таджикской ССР по материальнотехническому снабжению (Г осснаб) и на его базе образовал министерство по делам промышленности и энергетики, переименованный вскоре в министерство по делам промышленности и материальных ресурсов . 19 февраля 1991 г. Указом Президента упразднен государственный плановый комитет (Госплан) и следующим его Указом образован Государственный комитет по экономике и прогнозированию . В целом же, ко дню представления структуры вновь образованного Кабинета Министров на утверждение Верховного Совета (25.02.1991 г.) Президент своими указами упразднил 5 министерств и 4 государственных комитета, которые также были представлены на рассмотрение законодательного органа[213]. В новой структуре Кабинета Министров, кроме должностей Президента- Председателя Кабинета Министров, Вице-Президента, четырех заместителей Председателя Кабинета Министров, предусматривались 17 министерств и 12 государственных комитета[214]. Новое видение роли и назначения публичных управленческих структур прямо отразилось в административном нормотворчестве. Примером может служить Положение вновь образованного министерства по делам промышленности и сырьевых ресурсов, утвержденное постановлением Кабинета Министров Таджикской ССР от 3 апреля 1991 г.[215] Иллюстрируемый административный акт проявляет существенные отличия от предыдущих нормативно-правовых актов правительственного уровня. Так, определяя настоящее министерство «республиканским органом государственного управления», положение закрепляло, что оно «в соответствии с программой перехода на рыночные отношения осуществляет свою деятельность с помощью экономических методов управления, без функции непосредственного командования предприятиями, объединениями и организациями...». Еще одна особенность вновь образованной структуры заключалась в том, что впервые в практике организационного строительства подобного уровня, она не имела подведомственных организации и в этой связи в ней не создавалась коллегия, а предусматривалось образование Научно-технического совета (НТС), утверждаемого Кабинетом Министров республики[216]. Пункт 4 Положения запрещал министерству «.вмешиваться в финансово-хозяйственную, производственно-технологическую деятельность концернов, объединений, предприятий, организаций и других субъектов хозяйствования». Уточнялось, что, являясь органом государственного управления, министерство не несет ответственности за результаты работы указанных субъектов народного хозяйства. Вместе с тем, п.2 Положения предписывал, что министерство несет ответственность за развитие предприятий, объединений и организаций, их рациональное размещение, создание условий для наиболее благоприятного их функционирования, соблюдения требований экологии, определение приоритетных направлений деятельности, наращивание объемов производства промышленных товаров народного потребления, трудоемких и наукоемких производств с целью организации новых рабочих мест и выпуска сложной, отвечающей современным требованиям конкурентоспособной продукции производственно - технического назначения и товаров народного потребления, а также способствует подготовке высококвалифицированных кадров. Рассматриваемая организационная структура, по всей видимости, замышлялась как центральный орган государственного управления нового типа с функциями координации развития отраслей промышленности и некоего научно-технического штаба, ориентирующего развитие соответствующих субъектов хозяйственной деятельности. Так, закрепляя по традиционной юридической технике задачи нового министерства, упомянутое Положение в числе главных из них перечисляло, в частности, «определение приоритетных направлений развития промышленности», «выработка предложений Правительству республики по улучшению использования природных ресурсов», «разработка предложений, способствующих увеличению экспортного потенциала республики», «участие в разработке планов конверсии на предприятиях оборонных отраслей», «создание кооперированных связей между промышленными предприятиями», «содействие субъектам хозяйствования в вопросах материально-технического снабжения» и т.д. В свете нового видения роли министерства наиболее интересным представляется пункт положения, закрепляющий его права. Согласно п.6, в соответствии с возложенными на него задачами, министерство имело право знакомиться с деятельностью любого субъекта хозяйствования, осуществляющего промышленную деятельность на территории республики, выдавать заключения на организацию вновь образуемых промышленных объектов, подготавливать предложения по вопросам деятельности убыточных предприятий, выдавать согласие на разработку месторождений важнейших видов полезных ископаемых, участвовать в выдаче лицензии на экспорт, выступать в качестве заказчика по проектированию и строительству новых объектов, участвовать в разработке цен и тарифов и т.д. Идея создания министерства нового типа, несомненно, представлялась заманчивой. Но авторы обновленной структуры столь увлеклись воплощением идеи «мягкого воздействия», что упустили закрепить в Положении правовые акты министерства. Создавалось впечатление, что орган управления лишен правовых рычагов влияния на возложенную на него сферу ведения. Кроме того, диспозиция, запрещающая ему наличие подведомственных объектов, ставила на повестку решение судьбы организаций, ранее входивших в упраздненный Госснаб, что в дальнейшем вынудило создать ряд мелких организационных структур при Кабинете Министров в форме главного управления по снабжению, сбыту сырья и продукции лёгкой промышленности (Таджикгавлегпромсырье), комитетов по материально-техническому снабжению агропромышленного комплекса (Агропромтехснаб), по пищевой и перерабатывающей промышленности (Таджикпищепром) и т.д. [217] Примечательно, что на этом этапе впервые в административном нормотворчестве, Правительство республики начало практиковать утверждение, наравне с положениями, структур аппарата и схем управления министерств и иных центральных ведомств. Заслуживающая внимания административная новелла сыграла в дальнейшем положительную роль, как в закреплении правового положения вновь образуемых структур управления, так и упорядочении объектов их ведения и организационном строительстве в целом. Так, 9 апреля 1991 г. Кабинет Министров впервые одновременно утвердил временное положение, структуру аппарата и схему управления вновь образованного государственного комитета по труду и подготовке кадров рабочих.[218] Анализ правовых актов показывает, что решающее значение при определении организационной формы управления все же имел численный состав ее центрального аппарата. Критерием служило то, что при образовании министерств и государственных комитетов последний устанавливался, как правило, в пределах 60-70 штатных единиц, а при образовании ведомств при правительстве цифра колебалась от 15-20 (при образовании главных управлений) до 30-40 (при образовании комитетов и иных аналогичных структур)[219]. При этом приоритетное значение отдавалось схеме управления, в которую включались все подведомственные органу управления предприятия и организации[220] [221]. Организационное развитие, невзирая на научные рекомендации, не отличалось внутренней логикой. Рациональности организационных структур могла способствовать лишь обратная череда решений, когда закрепляется правовое положение органа, определяются его функции и задачи, затем устанавливается, исходя из ранее изложенных позиции, численный состав его аппарата и схема управления. Заметной вехой в организационном строительстве рассматриваемого этапа стал Указ Президента Таджикской ССР от 14 мая 1991 г. «О совершенствовании структуры органов государственного управления -э республики по вопросам экономики» . В соответствии с настоящим Указом Президент республики упразднил ранее образованный государственный комитет по экономике и прогнозированию и министерство по делам промышленности и сырьевых ресурсов и на их базе образовал государственный комитет по экономике. На новую структуру Указ возлагал осуществление подготовки социально-экономических прогнозов для выработки стратегических направлений развития народного хозяйства, разработку программ по комплексному решению межотраслевых, межрегиональных и межреспубликанских экономических проблем, обеспечение координации и методического руководства деятельности министерств и ведомств, исполнительных комитетов местных Советов, концернов, ассоциации и других самоуправляющихся организации по реализации выработанной в республике экономической политики, а также осуществление регулирования цен и управления механизмом ценообразования в пределах своей компетенции. Видимо, учитывая просчеты прошлых организационных преобразований, настоящий Указ прямо предоставлял право государственному комитету по экономике в пределах функции, возложенных на него, «принимать решения, обязательные для исполнения министерствами, ведомствами, исполнительными комитетами местных Советов, предприятиями, объединениями и другими субъектами экономических отношений»[222]. В июне 1991 г. последовали очередные конституционные поправки, существенно изменившие систему государственного управления в республике. Новеллы сводились к следующему: во-первых, в составе Кабинета Министров вместо должности Вице-президента вводилась должность Премьер-министра; во-вторых, устанавливалось, что Премьер- министр утверждается и освобождается от должности Верховным Советом по представлению Президента республики; в-третьих, от обязанностей Президента исключались функции Председателя Кабинета Министров; в- четвертых, Кабинет Министров признан ответственным как перед Президентом, так и перед Верховным Советом; в-пятых, Кабинет Министров впредь представлял программу предстоящей деятельности «на срок своих полномочий» на рассмотрение Верховного Совета и не реже одного раза в год отчитывался о своей работе перед законодательным органом. Кроме того, в Основном Законе нашли закрепление самостоятельные полномочия Кабинета Министров республики[223]. Изложенные конституционные положения свидетельствуют о расширении прерогатив Кабинета Министров и обретении им самостоятельного места в системе высших органов государственной власти.. Хотя новая редакция ст.125 Конституции республики гласила, что Кабинет Министров является исполнительно-распорядительным органом и подчиняется Президенту, по существу, инициированные поправки сузили организационные полномочия Президента в государственном управлении. Теперь лишь с согласия законодательного органа Президент мог образовывать либо упразднять министерства и государственные комитеты, формировать состав Кабинета Министров, в таком же порядке вносить в него изменения. При этом Верховный Совет был вправе отклонить кандидатуры, предложенные Президентом в состав Кабинета Министров. Как известно, в соответствии с законом Союза ССР от 26 декабря 1990 г. аналогичные новшества закреплялись на уровне союзного правительства[224]. Таким образом, к началу дезинтеграционных процессов, захлестнувший Союз ССР после упомянутых «августовских событий», организационное строительство в Таджикской ССР прошло крайне противоречивую полосу от отрицания до постепенного осознания места и значимости управленческих организационных структур при переходе к рыночной экономике и формировании её составляющих. Большое позитивное значение имело учреждение поста Президента республики, так как был сделан важный шаг в направлении введения принципа разделения власти. В отличие от отдельных союзных республик, в Таджикистане этот пост не страдал «бицефальностью»[225]. Наоборот, с первых дней функционирования он зарождался как институт, неразрывно связанный с правительством и исполнительной властью в целом, что создавало благоприятные организационно-правовые предпосылки для непосредственного и эффективного решения вопросов управления страной. Тем не менее, следует разделить справедливость высказанного в юридической литературе замечания, что институт президентства, по сути, был чужд советской системе и искусственно интегрирован в ее конструкцию, основанной на полновластии Советов[226]. Неоднозначную оценку вызывают июньские (1991 г) конституционные поправки. Предпринятые преобразования удалили Кабинет Министров от прямого влияния Президента, он оказался в орбите прямого воздействия законодательного органа. Наметившаяся с внесением конституционных поправок от 1 декабря 1990 г. тенденция по формированию управленческой вертикали во главе с институтом президента оказалась заметно скорректированной. Неуместное подражание союзной конструкции организации исполнительной власти на весьма чувствительном этапе развития республики, где требовались единые импульсы и централизованное руководство новыми общественными процессами, рассматривается нами как серьезное заблуждение. При такой смешанной форме правления трудно было ожидать желаемых результатов. Ибо государственное управление на высшем его уровне потеряло синхронность, и создавалась организационная почва возможной конфронтации ветвей власти, что отрицательно сказалось в дальнейшем государственном строительстве Таджикистана. Несмотря на существенную правовую новеллу, в государственном строительстве сохраняла силу конституционная норма, согласно которой законодательный орган мог принять к своему рассмотрению любой вопрос, отнесенный к ведению республики. Впоследствии именно эта норма создала юридическую основу конфликта между Верховным Советом и Президентом, приведшим к вынужденной отставке последнего[227] и положившим начало затянувшемуся кризису власти в Таджикистане, что нарушило общественнополитическую стабильность, устойчивость действующих государственных органов в центре и на местах. В результате всенародные выборы Президента прошли в условиях острого внутриполитического кризиса, инициированного непрофессиональным вмешательством законодательной власти в сферу прерогатив исполнительной власти, что наложил отпечаток на дальнейшее функционирование и содержание деятельности этого государственного института[228]. Организационные преобразования рассматриваемого периода и их нормативно-правовое обеспечение проявляют все признаки «административного романтизма». С управленческой точки зрения переориентация централизованной экономики на рыночные начала требовала выработки специальной системы руководства организационными преобразованиями, создания целевой системы формирования и реализации дифференцированной политики как в общегосударственном, так и отраслевом и региональном уровнях. Эта актуальнейшая задача системы государственного управления народным хозяйством не была практически решена, что привело к потере контроля в ключевых отраслях промышленности, управляемости социально-экономических процессов, резкому падению объёмов производства, разрыву межрегиональных связей. 2.2.