§ 1. Различия в порядке обжалования административных решений должностных лиц налоговых органов на основании Иракских законов о налогах.
На сегодняшний день в Республике Ирак сложилась ситуация, при которой не существует унифицированного порядка обжалования административных решений в сфере налогообложения. Существует несколько главных Иракских налоговых законов, каждый из которых устанавливает свой порядок обжалования применительно к отдельным налогам.
К таким законам относятся в частности, упомянутый ранее Закон «О подоходном налоге в Ираке» № 113 от 1982 года.; Закон «О налоге на недвижимость в Ираке» № 162 от 1959 года; Закон «О земельном налоге в Ираке» № 26 от 1962 года; Закон «О налоге на наследство Ирака» № 64 от 1985 года; а также особый порядок установлен в Законе «О таможне» № 23 от 1984[137].1.1. Порядок обжалования административных решений должностных лиц в рамках Закона «О налоге на недвижимость в Ираке».
Способы, основания и порядок обжалования административных решений, связанных с налогообложением недвижимости, установлены в статьях 8-9,14-20, 26-27 Закона «О налоге на недвижимость Ирака» №162 от 1959 года[138]. Данные нормы закрепляют возможность и условия защиты прав и интересов налогоплательщика в отношениях с налоговыми органами по вопросам возложения на них конкретных обязанностей по выплате налога. Они включают в себя административные условия, правовые гарантии, порядок формирования специализированных комитетов, административные процедуры по разрешению административных споров в сфере оценки размера налога или определения годового дохода на недвижимость, а также правовые последствия по результатам обжалования решений. В частности, здесь содержится указание, что предметом обжалования решений или иных ненормативных актов административных органов может являться оценочная стоимость недвижимости, взятая за основу для исчисления налоговой базы по данному налогу применительно к конкретному налогоплательщику - физическому или юридическому лицу, а также размер налога на недвижимость, сдаваемую в аренду, и оценка годовых доходов физического (юридического лица), полученных от налогооблагаемой недвижимости.
Основанием для обжалования может выступать несогласие с отдельными административными процедурами налогового органа.В целом, возможность защиты прав налогоплательщиков по указанному закону сводится к процедуре обжалования административных решений и действий (бездействия) публичной администрации. Эта процедура может иметь некоторые отличия в зависимости от предмета, оснований и органа, в который обращаются с жалобой. Рассмотрим эти варианты[139].
1. Лицо может обратиться в территориальный налоговый орган с соответствующим заявлением. Это происходит в случае наличия изменений в характеристике недвижимости, либо наличия обстоятельств, дающих основания для освобождения недвижимости от налогообложения, а также при наличии изменения годового дохода на 15% в сторону увеличения или уменьшения. Закон устанавливает, что непосредственно оценку недвижимости осуществляют специализированные ведомства - комитеты по оценке. Эти комитеты находится в центральных провинциях Ирака, городах и центральных районах. Они формируются на основании решения министра финансов. В законе установлены административные полномочия для принятия решений по оценке и вознаграждение комитетов[140].
Указанные комитеты по оценке играют важную роль в регулировании отношений, связанных с недвижимостью, они упоминаются и в других Иракских законах, которые имеют взаимодействие с налоговым законодательством. К ним в частности относится Закон «Об аренде недвижимости в Ираке» и Закон «Об оценке стоимости недвижимости в Ираке»[141].
Положения Закона «О налоге на недвижимость в Ираке» №162 от 1959 года содержат критерии оценки годового дохода от недвижимости, методика и расчеты содержатся также в дополнительных инструкциях. По итогам оценки Комитет должен отправить соответствующие уведомления о результатах оценки. Уведомления должны поступать к налоговому органу и физическим или юридическим лицам. Физические или юридические лица и налоговый орган имеют право обжалования решений по оценке годового дохода в течение 30 дней с даты уведомления.
В уведомлении помимо оценки должна содержаться информация о порядке уплаты налога (разовый платеж или в рассрочку), сроках платежа, иная процедурная информация[142].Итак, пересмотр оценки недвижимости в целях налогообложения проводится налоговым органом на основании заявления налогоплательщика и наличия некоторых юридических условий, таких как, существование реальных изменений в характеристиках или спецификациях недвижимости, которые приводят к снижению налоговой базы налога на недвижимость, либо освобождению недвижимости от налогообложения в целом, а также в случаях уменьшения годового дохода от недвижимости (15%)[143] или увеличения годового дохода на недвижимость (150%)[144], и другие причины или основания пересмотра оценки[145]. Далее, налоговый орган имеет юридические полномочия в подаче заявления или передаче обжалования в комитет по оценке, который имеет право, как указывалось выше, проводить и устанавливать новую оценку годового дохода от собственности по юридическим основаниям, указанным в специальном законодательстве[146].
В целом следует указать, что положения Закона в отношении рассматриваемой правовой ситуации имеют существенные пробелы, сама процедура обжалования прописана неоднозначно, не ясно также, что может послужить основанием для отклонения жалобы (заявления). Очевидно, что на практике такая неоднозначность порождает серьезные проблемы. Она лишает налогоплательщиков необходимых гарантий защиты их прав и интересов и ведет к возникновению правовых конфликтов. В этой связи уместно вспомнить, что с подобными проблемами налогоплательщики могут столкнуться в любой налоговой юрисдикции. "Неопределенность с уплатой налога, как и всякая неопределенность в административных отношениях, создает благодатную почву для злоупотреблений и коррупции", - это слова из выступления Председателя Конституционного Суда Российской Федерации Зорькина В.Д. на Международной конференции по проблемам налогообложения, проходившей в Москве[147].
Кроме того, необходимо сказать, что для обжалования решений в данных ситуациях (обжалования предыдущей оценки, и обжалования результатов оценки годового дохода со стороны комитета по оценке), налогоплательщику обязательно придется оплатить не мне 50% от суммы налога на недвижимость, в противном случае, обжалование даже не будет принято к рассмотрению. А решение по оценке "будет считаться окончательным в случае неуплаты данной суммы в течение 30 дней со дня подачи обжалования"[148].2. Лицо может обжаловать решения комитетов по оценке в специализированные комитеты по аудиту. Итак, Закон «О налоге на недвижимость Ирака» №162 от 1959 года устанавливает, что физическое или юридическое лицо, а также налоговый орган имеют право на подачу обжалования решений в письменной форме и о пересмотре принимаемых административных решений по оценке годового дохода на недвижимость или оценку налога на аренду недвижимости. Обжалование решений комитета по оценке не является иском, оно заключено в форму заявления с требованием пересмотра административного решения по оценке, которое подается в специально формируемые компетентные органы, именуемые в данном законе комитеты по аудиту. Комитеты по аудиту формируются из числа экспертов в сфере недвижимости и финансовых госслужащих[149]. Эти комитеты находятся в центральных городах провинций, или в центральных районах и формируются на основании решения министра финансов.
Процедура обжалования решений комитета по оценке заключается в том, что все заявления и жалобы комитет по оценке передает комитету по аудиту посредством налогового органа. Как мы выяснили, обжалования подаются в течение 30 дней со дня уведомления об оценке годового дохода на недвижимость. Заявления по обжалованию решений должны включать в себя определенную информацию, а именно, дату уведомления с положениями всех документов относительно оценки годового дохода и документы, касающиеся недвижимости. Помимо этого, заявители должны определить и указать конкретные юридические причины или основания, которые подтверждают их позицию и доводы относительно обжалуемых решений.
Если обжалование решений комитета по оценке инициирует налоговый орган, то налогоплательщики (физические или юридические лица) должны получить возможность рассмотрения или признания содержания обжалования административного органа не менее чем за 10 дней до передачи обжалования в комитет по аудиту. Кроме того, налоговый орган должен предоставлять всю информацию и документы, которые касаются недвижимости, сумму оценки, даты уведомлений, юридические причины или основания обжалования и другие необходимые пояснения.[150].Помимо вышеуказанных положений отметим, что Закон «О налоге на недвижимость в Ираке» №162 от 1959 года устанавливает процедуры, функции и задачи для комитета по аудиту в сфере разрешения споров, связанных с налоговой оценкой недвижимости. Комитет по аудиту основывает свои выводы на базе экспертных заключений (заключения готовятся несколькими экспертами, их задача - выявить истину). Также комитет обязан проверить оценку и характеристику недвижимости, ее особенности, сопоставить все документы по недвижимости и применяемые акты для оценки, которые использовал Комитет по оценке, исследовать причины и основания обжалования.
Правовыми последствиями такого обжалования может быть либо удовлетворение жалобы и изменение ранее вынесенного решения Комитета по оценке в соответствии с законодательными текстами и инструкциями, либо отказ Комитета по аудиту в удовлетворении жалобы[151]. В любом случае, Комитет по аудиту обязуется уведомлять стороны обжалования о результатах рассмотрения обжалований. Новые оценки или решения данного комитета, исполняются с даты обжалуемой оценки.
3. Однако и решение комитета по аудиту может быть обжаловано. Таким образом, налогоплательщикам предоставляется еще одна возможность для обжалования решений по вопросам налогообложения недвижимости.
Закон «О налоге на недвижимость в Ираке» №162 от 1959 года устанавливает право заявителей на обжалование решений комитета по аудиту в Управление (офис) по налогообложению недвижимости[152].
Данное управление формируется на основании решения министра финансов, которое должно быть опубликовано в Иракской официальной газете. В состав управления по налогообложению недвижимости обязательно должны входить судьи, архитекторы или инженеры, финансовые госслужащие и запасные члены. Из вышесказанного очевидно, что данный орган, также как и рассмотренный выше комитет по аудиту, является специализированным юрисдикционным органом, который вместе с тем не относится к независимой судебной власти. Очевидно, что в данном случае мы имеем дело с разновидностью квазисудебного органа, который является частью системы публичной администрации и создан специально для разрешения споров и конфликтных ситуаций, возникающих внутри системы[153].На основании подпунктов законодательного текста, которые касаются обжалования решений, поясняем, что налогоплательщики и
административный орган должны подавать обжалования решений в течение 30 дней с даты уведомления по решениям комитета по аудиту. При этом заявители (физические или юридические лица) имеют право на защиту своих интересов посредством обжалования решений комитета по аудиту или административных процедур и деятельности налогового органа.
Налоговый орган также имеет право обращаться в управление по налогообложению недвижимости и обжаловать решения комитета по аудиту[154]. Одним из важных условий рассмотрения обжалований в указанном квазисудебном учреждении является, обязательная оплата заявителем сбора в казну на счет Главной налоговой комиссии в размере не менее 2500 иракских дина[155].
Как указывалось выше, основной целью функционирования Управления налоговой недвижимости является разрешение споров и рассмотрение жалоб с целью выявления истины и согласования интересов сторон возникшего административно-правового конфликта. Для достижения этой цели Управление имеет юридические полномочия проводить проверки по месту нахождения недвижимости, изучать и запрашивать документы, проводить переговоры или обсуждения со сторонами спора, если это необходимо.
На основе проведенных мероприятий Управление выносит свое решение об удовлетворении жалобы и отмене решения Комитета по аудиту или решения налогового органа, либо отказывает заявителю в обжаловании. Данные решения Управления являются окончательными, и заявители не имеют право подачи обжалования в других органах, в том числе и судебных.
Напомним, что Иракские суды не имеют юридических полномочий в рассмотрении налоговых дел. Споры об обжаловании административных решений или административных процедур налогового органа относительно оценки годового дохода на недвижимость или налога на аренду недвижимости в Иракских судах не рассматриваются на основании нормативно-правового акта Закона «О налоге на недвижимость в Ираке» №162 от 1959 года[156].
Также подчеркнем, что исходя из приоритетности защиты интересов государства, иракское законодательство устанавливает принцип, исходя из которого возникновение спора в налоговой сфере и его развитие посредством обжалования налогоплательщиком административных решений не отменяет и не изменяет обязанность по уплате налога. То есть обжалование не является основанием для отсрочки или рассрочки налоговых обязательств.[157] Более того, уплата налога (в размере не менее 50%) становится наряду с соблюдением 30 дневного срока, обязательным условием для подачи жалобы (заявления).
В противном случае жалоба не будет принята к рассмотрению. Подобное требование представляется нам излишне категоричным. Более того, в ряде случаев, когда речь идет об освобождении от налога, или существенном (более 50%) снижении его размера, такое требование является неуместным и затрудняющим последующую реализацию решений юрисдикционного органа, в ситуации, когда требования налогоплательщика будут им удовлетворены. Очевидно, что за этим последует новая сложная процедура возврата или зачета излишне уплаченных сумм налога.
На основе проведенного рассмотрения положений Закона «О налоге на недвижимость в Ираке» №162 от 1959 и его последующих редакций, можно сделать следующие выводы.
- Обжалование ненормативных административных актов (решений, действий, бездействий) по вопросам налогообложения недвижимости имеет обособленный порядок. В рассмотрении таких споров помимо самих налоговых органов могут участвовать компетентные органы по оценке недвижимости - Комитеты по оценке, а также специально созданные юрисдикционные органы - Комитеты по аудиту и Управление налоговой недвижимости. В свою очередь, эти юрисдикционные органы являются коллегиальными; в их составе могут быть представлены судьи (отставные), финансовые служащие, специалисты в области архитектуры и строительства; учреждаются они на основе распоряжений министра финансов и входят в систему государственных финансовых и налоговых органов. Из чего можно сделать вывод, что они являются квазисудебными органами, функционирующими внутри системы налоговой публичной администрации с целью рассмотрения и разрешения возникающих здесь споров по налогообложению недвижимости.
- Кроме того, следует указать следующие выявленные проблемы в порядке обжалований решений налоговых органов, связанных с налогообложением недвижимости, которые требует доработки: процедура обжалования решений по оценке в налоговый орган недостаточно четко прописана;
- далее, Закон не оговаривает возможность подачи обжалования в случае пропуска установленного 30-дневного срока, в том числе и по уважительным причинам;
- Закон ограничивает право на обжалование обязательным условием уплаты налога;
- и наконец, одно из самых спорных положений Закона, которое лишает налогоплательщика налога на недвижимость возможности защищать свои права и интересы в суде.
1. 2. Порядок обжалования административных решений
должностных лиц в рамках Закона «О земельном налоге в Ираке».
Закон «О земельном налоге в Ираке» №26 от 1962 года в ясной и конкретной форме признает и гарантирует право лица на обжалование решений должностных лиц в сфере налогообложения и оценки годового дохода от земельного участка или земли[158]. Отметим, что данный закон не содержит всех деталей о порядке обжалования. Закон «О земельном налоге в Ираке» включает лишь отсылочные нормы к соответствующим положениям рассмотренного Закона «О налоге на недвижимость в Ираке» №162 от 1959 года. Термин «земля, земельный участок» употребляется в разных статьях Закона «О налоге на недвижимость в Ираке»[159]. Также здесь даются критерии оценки земельного участка и земли, дано понятие обжалования административных решений оценки, сроки обжалования, порядок осуществления налоговых проверок и другие вопросы и процедуры, за исключением некоторых условий, которые определяются положениями Закона «О земельном налоге в Ираке» №26 от 1962 года[160].
1.3. Порядок обжалования административных решений должностных лиц в рамках Закона «О налоге на наследстве в Ираке»
В первую очередь необходимо сказать, что Закон «О налоге на наследство в Ираке» № 64 от 1985 года в настоящее время не действует, он отменен на основании Закона №22 от 17 октября 1994 года. Отметим, что данный закон включал в себя законодательные нормы, гарантирующие права наследников на обжалование административных решений должностных лиц по вопросам налогообложения[161].
После 1994 года все указанные положения включены в Закон «О подоходном налоге в Ираке» № 113 от 1982 года, в том числе случаи обжалования административных решений и апелляция. Важная особенность утратившего юридическую силу закона о налоге на наследство в том, что в нем была закреплена возможность рассрочки или отложения уплаты налога на время обжалования[162].
1.4. Порядок обжалования административных решений
должностных лиц в рамках Закона «О таможне»
Закон «О таможне» №23 от 1984 года является одним их важнейших Иракских налоговых законов, который не регулирует деятельность Г лавного налогового органа Ирака. Закон «О таможне» применяется в работе и деятельности другого административного органа, который называется Главный таможенный орган Ирака (англ. General Customs Agency), или таможенная администрация. Он имеет обширные полномочия в собирании таможенных платежей как налогового, так и неналогового характера. Как известно, таможенные органы не входят в систему налоговых, следовательно, глубокий анализ положений данного закона выходит за рамки нашего исследования. Вместе с тем ряд норм, регулирующих порядок обжалования решений таможенных органов имеет смысл рассмотреть с целью сравнения с порядком, установленным для налоговых органов. В этой связи отмечаем, что статьи 74-77, 240, 245-251 Закона «О таможне» № 23 от 1984 года, устанавливают возможность и процедуру обжалования административных решений и ненормативных актов административного (таможенного) органа при возникновении споров, связанных с исчислением и уплатой таможенных платежей. Закон гарантирует право лицу (физическому или юридическому) обжаловать решения таможенного органа в случаях, когда имеются основания предполагать ошибки в начислении таможенных платежей, либо иные отклонения от норм действующего законодательства, допущенные должностными лицами таможенных органов.
Закон «О таможне» устанавливает следующие способы защиты прав и интересов заявителя. Во-первых, административное обжалование, посредством подачи жалобы (заявления) в административный (таможенный) орган, во-вторых, судебная форма защиты, путем представления иска в таможенный суд, и наконец, обжалование решений таможенного суда перед кассационной инстанцией[163].
Далее, закон устанавливает порядок формирования в составе таможенной публичной администрации специальных компетентных органов, которые специализируется на рассмотрении обжалований. Сам факт возложения юрисдикционной функции на специально формируемые органы, безусловно, является весьма позитивным для любой управленческой сферы, поскольку органы активной администрации, таким образом, имеют возможность сосредоточиться на своей основной деятельности, а к разрешению конфликта есть возможность привлечь специалистов. Это в свою очередь должно способствовать повышению уровня эффективности разрешения споров в таможенной сфере[164].
Полномочия по определению количества таких юрисдикционных органов, которые рассматривают обжалования решений таможенной администрации (кроме вопросов денежного вознаграждения их членов) на основании Закона «О таможне» входят в компетенцию министра финансов Ирака. Полномочия и юридическая возможность формирования этих юрисдикционных органов предоставлены Г лавному таможенному ведомству.
Исходя из требований Закона, в состав юрисдикционного органа обязательно должен входить судья и государственные служащие, которые специализируется в таможенной, торговой или промышленной сфере. Срок подачи обжалования, установленный Законом, не должен превышать 7 дней со дня получения соответствующего уведомления таможенного органа. Предметом обжалования могут быть решения таможенной администрации, которые касаются оценки стоимости товаров или их характеристики относительно страны производства[165].
Также положения данного закона устанавливают, что решения компетентных в рассмотрении обжалований органов являются
окончательными (за рядом исключений, о которых речь пойдет далее), и в силу этого заявители должны оплатить все необходимые платежи после вынесения соответствующих решений[166].
Добавим, что таможенная администрация имеет юридические полномочия в определении всех административных процедур, которые касаются работы и деятельности рассматриваемых юрисдикционых органов. Также данная администрация определяет процедуру и условия проведения проверок товаров, дает письменные разъяснения по различным правовым вопросам. Закон устанавливает, что физические или юридические лица лишаются возможности обжалования, если товары не были под наблюдениям таможенной администрации.
Для споров, возникающих в сфере таможенных отношений, законодатель предусмотрел альтернативный способ обжалования - подачу соответствующего заявления в специальный таможенный суд. Эти суды создаются в соответствии с совместным решением Министра юстиции и Министра финансов. В отличие от рассмотренных выше юрисдикционных органов, формируемых публичной администрацией, таможенный суд является судебным органом, он формируется из независимых судей. Деятельность и работа судов, регламентирована правилами и процедурами, прописанными иракским гражданским и уголовным процессуальным законодательством, особенно для случаев, которые не урегулированы в Законе «О таможне»[167].
Таможенный суд имеет юридические полномочия в рассмотрении споров, которые касаются уплаты различных таможенных платежей (налогов, сборов, пошлин или штрафов). Важно отметить, что никакие иные иракские суды не имеют полномочий по рассмотрению споров, вытекающих из таможенных отношений[168]. Закон «О таможне» определяет 15-дневный срок для обжалования решений, касающихся уплаты налогов, сборов и штрафов в таможенный суд (срок исчисляется со дня уведомления о вынесении решения компетентным органом по рассмотрению обжалований решений таможенной администрации).
Таможенный суд при рассмотрении дел об обжаловании решений таможенной администрации полномочен удовлетворить заявленные требования плательщиков, либо отклонить их. Он может отменить или изменить ранее принятое решение таможенной администрации. Решения таможенного суда являются окончательными, и заявители не имеют юридической возможности обжалования решений таможенного суда в особенном кассационном органе, за исключением некоторых решений относительно штрафов и наложения ареста на товары[169].
Закон определяет также различные процедуры и многочисленные способы уведомления сторон о вынесенных судом решениях в зависимости от мест проживания заявителей, суммы платежей и таможенной стоимости товаров, а также другие юридические случаи и нормы[170].
Как указывалось выше, в отдельных случаях по вопросам обжалования решений таможенного суда допускается кассация. Обжалования решений подаются со стороны человека с определёнными вопросами относительно штрафов или положения ареста товаров. В соответствии с решением Министра финансов и Министра юстиции формируется специальный орган.
Кассация осуществляется на основании соответствующего заявления плательщика.
Одним из важнейших условий рассмотрения обжалования на этом этапе является оплата заявителем (физическим или юридическим) лицом не менее 25% от суммы вменяемых таможенных платежей. Срок обжалования в случае кассации определен в 30 дней от даты уведомления о вынесении решения таможенного суда[171].
Еще раз отметим, что подробное рассмотрение процедуры обжалования административных решений в таможенной сфере выходит за рамки нашего исследования, вместе с тем знакомство с законодательством в этой сфере, в частности с положениями Закона «О таможне» №23 от 1984 года, дают нам возможность сделать важный вывод - для разрешения весьма схожих с налоговыми в правовом отношении спорных вопросов, связанных с обжалованием решений административных органов, в таможенной сфере созданы специальные судебные органы, что, безусловно, повышает уровень объективности при рассмотрении и разрешении правовых конфликтов.
На основании рассмотренных в данном параграфе вопросов можно сделать следующие выводы.
1. Следует указать, что положения Закона «О налоге на недвижимость в Ираке» №162 от 1959 года закрепляют право налогоплательщиков на обжалование решений, действий (бездействия) налоговых органов, но в части определения порядка обжалования имеются существенные пробелы. Сама процедура обжалования прописана неоднозначно, не определены сроки для вынесения компетентным административным органом решения по жалобе, не ясно также, что может послужить основанием для отклонения жалобы (заявления) обратившегося лица. Помимо того, очевидно, что на практике такая неоднозначность порождает серьезные проблемы. Она лишает налогоплательщиков необходимых гарантий защиты их прав и интересов и ведет к возникновению правовых конфликтов.
2. Закон «О земельном налоге в Ираке» закрепляет право налогоплательщиков на обжалование, но не содержит всех деталей о порядке обжалования. Данный закон включает лишь отсылочные нормы к соответствующим положениям рассмотренного Закона «О налоге на недвижимость в Ираке» №162 от 1959 года.
3. Важная особенность утратившего юридическую силу закона о налоге на наследство в том, что в нем была закреплена возможность рассрочки или отложения уплаты налога на время обжалования
4. Знакомство с положениями Закона «О таможне» №23 от 1984 года, дают нам возможность сделать важный вывод - для разрешения весьма схожих с налоговыми в правовом отношении спорных вопросов, связанных с обжалованием решений административных органов, в таможенной сфере созданы специальные судебные органы, что, безусловно, повышает уровень объективности при рассмотрении и разрешении правовых конфликтов.