<<
>>

Президент Республики Таджикистан - глава исполнительной власти

Положение Президента республики в системе разделения власти и его роль в реализации исполнительной власти относятся к важнейшим аспектам государственно-правовой жизни современного Таджикистана.

От его правильной правовой характеристики, в конечном счете, зависит эффективное развитие политической и социально-экономической системы страны, стабильное функционирование ветвей публичной власти и всех элементов государственности1. В настоящее время назрели все предпосылки, позволяющие превратить институт президента в эффективный инструмент организации разумного управления, обеспечения национального единства и социального согласия в Таджикистане.

Прав И.А.Полянский, полагающий, что влияние и сила исполнительной власти зависят от того, «является ли президент главой исполнительной власти»2. Президентская форма правления в ее классическом варианте предполагает наличие активного президента. Государственная администрация, весь бюрократический аппарат считают практически невозможным выполнение своей работы, если президент не проявляет необходимых инициатив. В науке управления выработаны факторы, предопределяющие успешность проведения в жизнь президентских инициатив. В их числе упоминаются непосредственность решения, ясность замысла, гласность действий, ресурсная обеспеченность решений,

1 См.: Ойев Х.О. Ташаккули падидаи президенти дар Чумхурии Точикистон // Президенти Чумхурии Точикистон-хомии Конститутсия ва конунхо: Маводхои конференсияи чумхуриявии илми-амали бахшида ба 20 солагии таъсиси мансаби президенти дар Точикистон. Душанбе, ДДТТ. 2010. С.64.

2 Полянский И.А. Организация исполнительной власти субъекта Российской Федерации. М., 2001. С.6.

непоколебимость воли1. Совокупность перечисленных условий позволяют мобилизовать силу и мощь публичной администрации на реализацию грандиозных и судьбоносных проектов и программ развития.

В свою очередь, место президента в организации государственной власти, объем его полномочий зависит от модели республики: президентской, полупрезидентской (смешанной) или парламентской. Полномочия президента в республиках подробно исследованы в российской и зарубежной литературе2. Помимо деления на упомянутые традиционные виды выделяются модели внутренней организации исполнительной власти и взаимодействия с президентом: американская, европейская (французская), азиатская, африканская, а также сугубо национальные разновидности, например, иранская3.

Правовое положение Президента Республики Таджикистан в качестве

главы исполнительной власти определяется совокупностью правовых норм, закрепляющих его полномочия в сфере государственного управления и прямо вытекает из главы IV Конституции страны4. При этом при правовой оценке должности Президента следует обратить внимание на один существенный момент. Конституция Таджикистана относит Президента республики к одной из ветвей государственной власти – исполнительной власти. Вместе с тем, анализ конституционных норм показывает, что правовая природа этой должности отнюдь не ограничивается сферой исполнительной власти и, по существу, приобретает универсальные качества. В его деятельности просматриваются отдельные элементы других ветвей государственной власти. Например, в сфере законодательства они

проявляются в праве наложения «вето» на законопроекты либо подписания, принятых Маджлиси Оли, законов. Некоторыми полномочиями Президент

1 См.: Конфисахор А.Г. Психология власти. 2 изд. СПб., 2004. С.129-131.

2 См.: Сахаров Н.А. Институт президента в современном мире. М., 1994. Чиркин В.Е. Глава государства. М., 2010; Ардан Ф. Франция: Государственная система / Пер. с фр. М., 1994 и т.д.

3 О характерных особенностях названных моделей см. напр.: Раззоков Б.Х. Президенти Чумхурии Точикистон - сарвари хокимияти ичроия.

Душанбе, 2010. С.18-27.

4 См.: Конституция Республики Таджикистан. Душанбе, 2003. С.51.

республики обладает в сфере судебной власти, например, правом помилования, назначения и освобождения местных судей, представления кандидатур для избрания судей Конституционного суда, Верховного суда, Высшего экономического суда.

Универсальность круга полномочий Президента Республики Таджикистан приводит порой национальных ученых к достаточно спорным выводам. Так, в отечественной юридической литературе справедливо отмечается, что институт президента выступает «выразителем единства государства», и вместе с тем, выдвигается положение о том, что в системе государственной власти он является «всенародным арбитром»1. С таким положением трудно согласиться, так как в Таджикистане, в соответствии с Конституцией, как было замечено, произведено классическое разделение власти, где Президент непосредственно возглавляет и представляет одну из ее ветвей – исполнительную власть. При такой конфигурации, вполне естественно, он не может выступить беспристрастным институтом, что

свойственно «арбитру»2. Кроме того, не следует забывать, что Президент

Таджикистана не наделен полномочием роспуска парламента, что характерно арбитрским функциям3.

В данном случае было бы верным заметить, что институт президента в Таджикистане выполняет координационные функции. Этот вывод прямо вытекает из Конституции страны. Конституционные нормы возлагают на Президента республики, в частности, обеспечение «согласованного функционирования государственных органов и их сотрудничества» (п.2

1См.: Тафсири илмию оммавии Конститутсияи (Сарконуни) Чумхурии Точикистон. Душанбе, 2009.С.319.

2 Строго говоря, и в американской модели президентства, выполнение арбитрских функции не свойственны главе государства. Последнее понятие даже не упоминается в тексте Конституции США.

См.: Мишин А.А. Конституция США. Политико-правовой комментарий. М., 1985. С.31.

3 Если перефразировать образное выражение А.Ф.Ноздрачева, высказанное им при характеристике

положения российского президента в системе государственной власти по спортивной аналогии, что «он не игрок в поле, но и не за лицевой линией» (Ноздрачев А.Ф. Конституционные основы исполнительной власти

// Исполнительная власть в Российской Федерации. М., 1996. С.9), то применительно к таджикскому президенту, эта метафора может быть сформулирована следующим образом: он игрок в поле, причем капитан одной из команд. Арбитрами же, как и полагается в любой игре, выступают судьи. См. также: Автономов А.С. Президент и исполнительная власть в России // Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / Отв. ред. Н.Ю.Хаманева. М., 2004. С.130.

ст.64)1, что предполагает несколько иной акцент в правовом положении данного института. Президент Таджикистана выступает центром государственного механизма и имеет в распоряжении широкий арсенал методов и средств обеспечения баланса ветвей власти2.

При этом широкий круг полномочий, самостоятельно осуществляемых

Президентом Республики Таджикистан, отнюдь не свидетельствует о наличии отдельной власти, а выражает особенности его правового положения как главы государства3. Роль Президента Таджикистана в сфере реализации исполнительной власти определяется тем, что он непосредственно осуществляет исполнительную власть в масштабе страны. Объем его компетенции в этой области имеет конституционную основу и развивается в законах и других нормативных административно-правовых актах. Компетенция Президента в сфере исполнительной власти представляет собой совокупность его полномочий в решении вопросов управления в сферах экономики, социального развития и административно-политического строительства, что со всей очевидностью обуславливает их классификацию по наиболее существенным признакам сходства и различия.

В отечественной юридической литературе предприняты попытки их классификации. Например, таджикский ученый-государствовед А.И.Имомов разделяет полномочия Президента республики на такие группы, как представительство и зарубежная политика; образование и упразднение государственных органов; подписание законов, приостановление и отмена актов государственных органов; распоряжение резервным фондом и определение денежной системы; военные вопросы и обеспечение

1См.: Конституция Республики Таджикистан. Душанбе, 2003. С.49.

2 Мы солидарны с мнением Д.М.Муллоева, резонно заметившего, что «некорректные политико-правовые оценки являются скорее следствием вялого освещения национальной юридической школой современных

проблем государственно-правового развития Таджикистана, в частности, гаммы вопросов, связанных с функционированием института президентства». Муллоев Д.М. Настольная книга государственных

служащих. Б.Х.Раззоков. Президент Республики Таджикистан – глава исполнительной власти (На таджикском языке). Душанбе: «Ирфон». 2010. -356с. // Вестник Института повышения квалификации государственных служащих Республики Таджикистан. 2011. №1. С.87.

3 Иной подход прямо противоречил бы конституционным положениям, закрепляющим три ветви государственной власти – законодательную, исполнительную и судебную.

государственной безопасности; решение вопросов предоставления политического убежища, гражданства и помилования; награждения граждан1. Предложенная классификация, в принципе, не вызывает возражений, но она носит общий характер, так как ориентирована скорее на охват всех сфер государственной и общественной жизни страны. С учетом того обстоятельства, что предмет нашего интереса представляет положение Президента Таджикистана в системе исполнительной власти, считаем целесообразным выделение следующей группы его полномочий: определение приоритетных направлений деятельности органов исполнительной власти; образование и упразднение органов исполнительной власти; контроль деятельности органов исполнительной власти; руководство Правительством Республики Таджикистан.

Основные направления деятельности органов исполнительной власти определяются Президентом, прежде всего, в различных политических документах и правовых актах. Особое положение здесь принадлежит ежегодным посланиям Президента парламенту – Маджлиси Оли Республики Таджикистан2. Так, послание Президента Республики Таджикистан Мадждлиси Оли от 20 апреля 2012 г. было запоминающимся по многим параметрам. В нем нашли закрепление положения и выводы, не только ясно отражающие цели и приоритеты развития Таджикистана, но и вносящие серьезные перемены в политико-правовую мысль республики в свете становления рыночной экономики3. В послании Президента страны устойчивое экономическое развитие признается основной целью экономической политики государства, а для его достижения определены три стратегические цели: 1) обеспечение энергетической независимости; 2)

1 См.: Имомов А.И. Хукуки конститутсионии Чумхурии Точикистон. Душанбе, 2004. С. 320-323.

2 В соответствии со ст.55 Конституции на совместном заседании палат Парламента – Маджлиси милли и

Маджлиси намояндагон Президент республики выступает с посланием об основных направлениях внутренней и внешней политики республики. (См.: Конституция Республики Таджикистан. Душанбе, 2003. С.48). На наш взгляд, послания Президента парламенту следует рассматривать как ежегодный официальный доклад главы государства и исполнительной власти о текущей ситуации и направлениях развития страны, важнейшую форму взаимоотношений между главой государства и общенациональным представительным органом.

3 Режим доступа: www.prezident.tj/ru/node/1083

вывод страны из коммуникационного тупика; 3) обеспечение продовольственной безопасности.

В послании нашли отражение новые созидательные ценности, которые должны быть приняты к руководству в деятельности органов исполнительной власти и находиться в центре их внимания: развитие производственного предпринимательства; разработка и реализация разъяснительной работы по налоговому просвещению граждан; налаживание государственно-частного партнерства; внедрение новых информационно- коммуникативных технологий; завершение инновационных мер в реальном секторе экономики; дошкольная забота о детях и воспитание молодежи как первооснова государственности. По всем названным направлениям поставлены задачи и даны поручения центральным и местным органам исполнительной власти.

Основные функциональные задачи, конкретные руководящие указания органам исполнительной власти содержатся в правовых актах Президента Таджикистана. В соответствии со ст.70 Конституции страны Президент в пределах своих полномочий издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории страны. Правовые акты Президента не должны противоречить Конституции и законам республики. Особое место в правовой жизни и организации государственного управления занимают указы Президента республики, имеющие как нормативный, так и ненормативный характер. Нормативные указы Президента вносят заметный вклад в восполнение пробелов в правовом регулировании.

Так, в контексте изложенного заслуживает внимания Указ Президента Таджикистана от 7 февраля 2009 г. №622 «О реагировании должностных лиц на критические и аналитические материалы средств массовой информации»1, изданный в целях укрепления исполнительской дисциплины, повышения роли средств массовой информации в общественно-политической и

1 См.: Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики Таджикистан. 2009. №1. С.99.

социально-экономической жизни общества. Настоящий Указ, положительно оценивая деятельность средств массовой информации по «отражению процесса социально-экономических преобразований в стране», обязал руководителей министерств и ведомств, местных исполнительных органов принимать безотлагательные меры по реагированию на критические замечания и предложения, высказываемые в средствах массовой информации, и информировать в установленные сроки о результатах их рассмотрения Исполнительный аппарат Президента Республики

Таджикистан и соответствующие средства массовой информации1.

Президент Таджикистана обладает достаточно широкими полномочиями в сфере формирования органов исполнительной власти. Прежде всего, сказанное относится к Правительству страны. В соответствии со ст.69 Конституции Таджикистана Президент республики назначает и освобождает Премьер-министра и других членов Правительства и представляет указы об этом на утверждение Маджлиси Оли на совместном заседании его палат. Из этой конституционной нормы вытекает, что парламент республики формально участвует в формировании Правительства страны, но решающая роль все же принадлежит Президенту, так как, во- первых, подбор кандидатур относится к его прерогативе и, во-вторых, Правительство республики ему подотчетно. Только Президент вправе принять отставку Правительства республики либо по собственной инициативе отправить его в отставку.

1 Безусловно, созидательное сотрудничество между органами исполнительной власти и средствами массовой информации, к чему призывает Президент республики, может послужить важным фактором обеспечения эффективности и прозрачности государственного управления. На этой почве в традицию входят проведение министерствами, ведомствами и местными исполнительными структурами периодических пресс-конференции для представителей телевидения и радио, газет и журналов по итогам работы на определенный период (квартальный, полугодовой, годовой), на которых предоставляется необходимая информация по результатам работы и текущей деятельности Обеспечению условий для реализации права каждого гражданина на свободное осуществление поиска и получение информации, а также информационной открытости деятельности органов публичной власти способствует также принятие Закона Республики Таджикистан от 18 июня 2008 г. №411 «О праве на доступ к информации». См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2008. №6. Ст.469.

Далее, в силу п.3 ст.69 Конституции Президент Таджикистана образовывает и упраздняет министерства и государственные комитеты1. Это конституционное положение, по сути, означает, что Президент вправе самостоятельно, без согласования с парламентом, определять структуру Правительства страны. Президент республики создает Совет безопасности, Совет юстиции, Исполнительный аппарат Президента и в качестве Верховного Главнокомандующего Вооруженными силами Таджикистана назначает и освобождает командующих войсками Вооруженных сил страны. Он также назначает и освобождает глав дипломатических представительств в зарубежных государствах и представителей республики в международных организациях. Президент назначает и освобождает председателя Национального банка и его заместителей и представляет указы об этом на

утверждение одной из палат Маджлиси Оли – Маджлиси намояндагон, с согласия другой палаты Маджлиси Оли – Маджлиси милли назначает и освобождает Генерального прокурора и его заместителей. Президент пользуется решающими полномочиями в организации местной власти. Так, согласно п.5 ст.69 Конституции он назначает и освобождает председателей Горно-Бадахшанской автономной области, областей, городов и районов республики и представляет их на утверждение соответствующих местных представительных органов - Маджлисов народных депутатов.

Анализ правового положения Президента Республики Таджикистан приводит к выводу, что, несмотря на закрытый характер его организационных полномочий, предусмотренных в Конституции республики, на практике его организационная деятельность заметно расширилась. Так, п.3 ст.64 Конституции Таджикистана закрепляет за Президентом республики полномочия по образованию и упразднению министерств и государственных комитетов. Изложенная конституционная норма означает, что из числа структур исполнительной власти на республиканском уровне, кроме

1 См.: Конституции Республики Таджикистан. Душанбе, 2003. С.50.

формирования Правительства страны, Президент обладает лишь правом непосредственного образования только названной группы органов, т.е. министерств и государственных комитетов. Однако на практике Президентом образуются иные исполнительные органы и публичные учреждения, непредусмотренные в Конституции республики. Эта ситуация уже который год имеет место в управленческой практике и проявляет очевидную тенденцию к усилению.

Под воздействием именно подобных тенденции в республике в ходе организационных преобразований появлялись структуры, определение места которых в государственном механизме вызывало трудности. Так, 25 января 2001 г. Президент республики издал Указ «Об образовании Управления

государственного финансового контроля при Президенте Республики Таджикистан»1, а Указом от 30 мая того же года преобразовал его в «Комитет государственного финансового контроля Республики Таджикистан»2. Название вновь образованной структуры не давало четких сведений о ее месте в системе управления, и относительно оценки подобной структуры любой мог оказаться в заблуждении, так как в ней уже не значилась

приставка «при Президенте», а сам орган формально не входил и в структуру Правительства страны3. Патовая ситуация продолжалась достаточно долгое время, пока Указом от 30 ноября 2006 г. Президент республики не упразднил Комитет государственного финансового контроля. Вроде бы ситуация вошла в правовое русло, однако 10 января 2007 г. очередным Указом (№143) Президент образовал «Агентство государственного финансового контроля и борьбы с коррупцией Республики Таджикистан» и устраненная организационная неурядица вновь повторилась4.

1 Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан. 2001, янв.

2 Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан. 2001, май.

3 Мы воспользовались возможностью высказать свою позицию по изложенному прецеденту. См.: Раззоков Б.Х. Союз ССР, Таджикистан и некоторые проблемы государственно-правового развития // Известия Академии Наук Республики Таджикистан. Отделение общественных наук. 2006. №2. С.123-124.

4 См.: Чумхурият. 2007. 12 янв.

Расширение президентских организационных полномочий и увеличение всякого рода специализированных органов (агентств, бюро, служб и т.д.) в общем представляет собой тенденцию, свойственную большинству президентских республик. Этому способствуют многие факторы: политические, экономические, социальные и особенно организационные. Например, исследователи отмечают, что в странах с президентской формой правления число министерств меньше, чем в парламентских республиках. Объяснением тому служит, в частности, больший объем президентских полномочий и такая централизация управления, когда распределение министерских и иных постов не связано с раздачей мандатов представителям различных парламентских фракций. Специализированные органы удобнее осуществляют оперативно- регулирующие функции и в режиме «доверительного управления» облегчают работу президента. Тем не менее, ученые склоняются к мнению, что нарастание таких органов делает аппарат управления громоздким и не всегда

эффективным1. Его результатом становится в частности снижение роли

основных структур правительства – министерств. Кроме того, подобного рода органы функционируют вне парламентского контроля, являющегося важным составляющим демократизации государственного управления.

Появление подобных прецедентов, на наш взгляд, является результатом механического подражания административному опыту США, которое порой доходит до прямого его копирования2. Конечно, в управленческой практике США много поучительного. Однако при заимствовании зарубежного опыта создание надлежащей административно-правовой базы выступает

1 См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М., 2005. С.58.

2 Как известно, в США с середины 30-х годов прошлого века резко возросли роль и количество

специальных исполнительных органов, именуемых «независимыми агентствами», что связывалось с приходом на президентское кресло Ф.Д.Рузвельта и объявлением им политики «нового курса». Так, в американской публично-правовой практике появились учреждения, получившие тогда название административных, что должно было отличить их от исполнительных в системе президентской власти. Они формально не входили в систему исполнительной власти, возглавляемой президентом США, и пользовались большими полномочиями вплоть до нормотворческих и квазисудебных. Агентства создавались с участием, как президента, так и конгресса, и, что не менее значимо, ради обеспечения реальной независимости их деятельность не ограничивалась сроками президентских полномочий. См.: Никеров Г.И. Административное право США. М., 1977. С.17.

обязательным условием. Применительно к аналогично образуемым органам Таджикистана их необходимость может быть вызвана бесспорными факторами, но обуславливают законодательного определения места в иерархии государственного управления и легитимных основ образования1. В противном случае, возникает необходимость внесения редакционных поправок в соответствующие конституционные нормы, закрепляющие полномочия Президента республики либо принятие иного законодательного акта.

Конституция Таджикистана, закрепляя за Президентом республики полномочия по образованию и упразднению министерств и государственных комитетов, не предусмотрела процедуру согласования с законодательным органом, что свидетельствует о приобретении им полной самостоятельности в организационном строительстве. Кроме того, за пределами традиционного конституционно-правового регулирования остался также вопрос о структуре Правительства, субъектах его представления и утверждения. Конституционные нормы вовсе умалчивают этот вопрос и в управленческой практике, полагая, что образование министерств и государственных комитетов отводится к прерогативе Президента, структура Правительства утверждается им самостоятельно.

Для уяснения особенностей правового положения Президента Таджикистана в качестве главы исполнительной власти и имеющихся в этой сфере организационных проблем проведем краткий экскурс к двум близким к нему моделям президентства – американской и иранской. Американская модель построена на принципе сильного института президентства. Однако даже в такой конфигурации глава государства действует лишь в пределах федеральной исполнительной власти и не может единолично управлять всем государственным аппаратом. Его полноправными партнерами выступают Конгресс и Верховный суд. Политическая практика США позволяет

1 Подобные специализированные структуры вполне могут быть созданы при Правительстве страны в пределах законодательно закрепленных за ним полномочий.

президенту сосредоточить в своих руках огромную публичную власть только при одном важном условии – его должны поддержать большинство членов Конгресса. И в этой зависимости – одно из важнейших отличий американской модели президентства от авторитарных разновидностей1.

Президент формирует правительство, имеет право назначать на высшие

должности в аппарате исполнительной власти, но персональный состав правительства утверждается Сенатом, ни одно из назначенных президентом должностных лиц (за исключением сотрудников его личного аппарата) не может вступить в должность без утверждения его кандидатуры Сенатом2. Президент США - полномочный глава федеральной исполнительной власти, кабинет министров при нем имеет лишь совещательный статус3. Однако у Конгресса есть контрольная функция над деятельностью исполнительной власти по исполнению законов и расходованию ассигнованных им средств. Президент может уволить только сотрудника своей администрации и не вправе отправлять в отставку должностных лиц исполнительной власти штата или местных органов власти, избранных населением4.

Иранская же модель президентства, хотя и схожа по внешним признакам с американской, во многом уникальна. По крайней мере, это единственная страна, где всенародно избираемый президент может быть отправлен в отставку по инициативе однопалатного парламента – Собрание Исламского Совета (Мачлиси Шурои Исломи). Хотя решение парламента, принимаемое 2/3 голосов, в установленном порядке представляется на рассмотрение Лидера (Рахбар), указанное правило, прямо предусмотренное

1 См.: Баглай М.В. Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки: роль, порядок выборов, полномочия. М., 2008. С.56.

2 См.: Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты: Пер.с англ. / Под ред. О.А. Жидкова. М., 1993. С.35.

3 Специфика политической культуры в США такова, что американцы не рассматривают своего президента

как всемогущего «отца нации», единолично правящего страной и отвечающего за все, что в ней происходит. Он воспринимается ими как ведущий общенациональный политический лидер, призванный проявлять инициативу в осуществлении государственной политики и обеспечивать эффективное руководство национальной администрацией. См.: Таърихи Амрико: Очерки мухтасар. Тарчума аз заб. англ. Вена, 1997. С.39; США: Конституция и права граждан / И.А.Геевский, А.А.Мишин и др. М., 1987. С.263-266.

4 См.: Контуры государственной власти США / Вед. ред. Р.Таргонски. М., 2000. С.63; Американское правительство: единство и многообразие. М., 1997. С.55.

Основным Законом Ирана, является еще одним подтверждением специфики иранского института президентства1.

Строго говоря, Основной Закон Ирана (1979 г.) не апеллирует к термину «президент», а использует сочетание, означающие в переводе

«председатель республики» (Раиси чумхур). При этом анализ конституционных норм показывает, что известные полномочия, традиционно свойственные в мировой практике институту президента, в иранской модели разделены между лидером (руководителем) и президентом страны2. Так, за президентом, признанным в соответствии с конституцией после духовного лидера высшим должностным лицом, закреплены следующие полномочия: подписывает законы, ответственен за разработку программ, государственного бюджета, деятельность администрации и государственной службы, назначает по представлению министра иностранных дел послов, принимает верительные грамоты послов иностранных государств, присваивает государственные награды3.

Кроме того, президент назначает своих заместителей (вице-

президентов) и министров. Его первый заместитель ответственен за организацию работы Кабинета министров (в иранской трактовке – состава министров). При этом, после формирования последнего президент в обязательном порядке представляет своих министров парламенту для

1 Заложенный в конституционных нормах механизм однажды был применен - именно в таком порядке в 1981 г. смешен с поста президента А.Банисадр.

2 В соответствии с конституционными нормами Рахбар после совещания с Советом целесообразности определяет общую политику страны и контролирует ее правильное исполнение, назначает общий референдум, является верховным главнокомандующим всех вооруженных сил, назначает и освобождает командующих видами войск, а также целый ряд руководителей (в частности силовых структур), решает разногласия между ветвями власти и обеспечивает координацию и сотрудничество между ними, объявляет войну и мир, издает акты о помиловании либо облегчает наказания виновных, решает вопрос об отрешении

от должности президента республики. Должность руководителя Ирана замещается путем проведения

косвенных выборов. Его избирает представительный орган - Совет духовенства (Мачлиси хубрагон), в состав которого входят наиболее авторитетные религиозные деятели страны. При этом, что примечательно, в отдельной статье Основного Закона (ст.109) содержатся квалифицирующие требования к личности руководителя: иметь необходимые знания в различных областях юриспруденции, праведности и религии для руководства исламским обществом, ясное политическое и социальное воззрение, управленческие навыки и достаточную волю для лидерства. См.: Конуни Асосии Чумхурии Исломии Ирон. (Бо забони точики). Техрон, 1997. С.89.

3 Прерогативы Президента распространяются также по отношению к местному управлению. Так, он по представлению министра внутренних дел (в буквальном переводе – государственного министра) назначает и освобождает от должности глав крупных административно-территориальных единиц, именуемых устонами - устондоров.

получения вотума доверия. Кабинет министров и каждый министр вправе заявить об отставке перед президентом, а он, соответственно, перед руководителем страны. Парламент вправе выразить недоверие министрам, что влечет обязательное их освобождение от должности1. Так же как и в США при образовании новых министерств требуется согласие парламента, более того, в Иране задачи и полномочия каждого вновь образованного министерства закрепляются отдельным законом.

Таким образом, в системе исполнительной власти Ирана положение духовного лидера (руководителя) превалирует над президентом республики. Первый скорее является главой государства и фактическим руководителем исполнительной власти, а второй представляет собой руководителя правительства и с административно-правовой позиции похож на всенародно избираемого менеджера страны (канцлера, премьер-министра). Своеобразная форма института президента, что сформировалась в этой стране, не наблюдается ни в одном другом исламском государстве и свидетельствует о творческом использовании механизма «сдержек и противовесов» в обеспечении долговечности государства и устойчивости системы управления. Несмотря на наличие ряда недостатков, вызванных религиозными ограничениями, иранская модель президентства проявляет заслуживающие внимания преимущества.

Первое - приоритетно коллегиальное рассмотрение важнейших вопросов развития страны, что с древних времен было свойственно ведению государственных дел на Востоке2. Так, именно этой цели служит специально созданный при руководителе в результате конституционной реформы 1989 г. Совет целесообразности, служащий важным консультативным и

1 При этом в соответствии с Основным Законом (ст.88) президент по предложению одной четверти членов парламента не позднее одного месяца и любой член правительства по требованию любого депутата не позднее десяти дней обязаны явиться в законодательный орган для дачи ответов на поставленные парламентариями вопросы. См.: Конуни Асосии Чумхурии Исломии Ирон. (Бо забони точики). Техрон, 1997. С.67.

2Об этом см. напр: Буриев И.Б. Становление и развитие институтов государственности на территории Таджикистана (досоветский период). Душанбе, 2008. С.46-48.

согласительным институтом при руководителе страны1. Далее, в иранскую конструкцию «внедрены» действенные институты, препятствующие сосредоточению всей полноты власти в одной из ее ветвей либо звене управления: с одной стороны, ветви власти уравновешивают друг друга, с другой, существует действенный контроль за государственной администрацией через руководителя, парламент и специализированные суды (органы административной юстиции).

Если сравнить таким образом организационные полномочия Президента Таджикистана с аналогичным институтом в США и Иране, то выявляется ситуация широких возможностей по созданию любых организационных структур управления. До настоящего времени для таджикского института президентства нет формальных ограничителей по созданию последних в рамках утвержденного бюджета либо выделенных ассигнований на содержание органов исполнительной власти. По широте прав, слабо увязанных ограничениями в виде согласительных процедур либо

«предохранителями» от авторитарных устремлений, таджикский институт президентства выявляет заметные сходства с аналогичным институтом большинства развивающихся республик Востока2. Парламент, утверждающий ежегодные бюджетные средства на содержание государственного аппарата и участвующий (хотя и формально) при формировании Правительства республики, фактически отстранен от процесса организационно-управленческих преобразований и лишен возможности дальнейшего влияния на практическую содержательную деятельность национальной администрации, что не вполне соответствует букве и духу Конституции Таджикистана.

1 Общераспространенный перевод этого органа на русский язык, однако, не совсем точно передает смысл, вкладываемый в него (См. напр.: Конституция Исламской Республики Иран от 15 ноября 1979 г. // Государственная служба в странах основных правовых систем мира: нормативные акты / Под ред. А.А. Демина. М., 2008. С.546). При буквальном переводе смысл его можно примерно передать как «Собрание совета диагностики системы». Именно после совещания с последним духовный лидер излагает основные направления внутренней и внешней политики страны.

2 См.: Сапронова М.А. Арабский Восток: власть и конституции. М., 2001. С.122-123.

Между тем, тенденция дальнейшего усиления роли парламента по контролю за исполнением законов, с учетом зарубежного опыта и национальных традиций, представляется магистральным направлением государственного строительства и рассматривается ведущими учеными одним из важных факторов повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти1. Парламентский контроль как важнейший правовой институт отнесен к числу основных функций законодательного органа в конституции ряда государств. Ибо парламенту крайне важно знать, как работают законы, как соблюдается законодательство, ведь, по резонному замечанию И.В.Гранкина, «их несоблюдение сделало бы ненужным их существование»2.

Президент Республики Таджикистан по отношению к структурам

государственного управления обладает широкими контрольными полномочиями. Его полномочия распространяются не только по отношению к Правительству республики, но и всякого органа государственного управления. В соответствии с п.6 ст.69 Конституции Президент вправе отменить либо приостановить акты органов исполнительной власти в случае их противоречия Конституции и законам республики. Из содержания настоящей конституционной нормы вытекает, что Президент страны обладает полномочием по непосредственной отмене актов не только Правительства республики, но любого органа исполнительной власти

Таджикистана3.

1 См.: Россинский Б.В. Взаимоотношение органов исполнительной власти и законодательной власти // Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / Отв. ред. Н.Ю.Хаманева. М., 2004. С.193-226.

2 Гранкин И.В. Парламентское право Российской Федерации. М., 2010. С.243. Ученый резонно считает

целесообразным придать институту парламентского контроля силу конституционной нормы. См.: Он же. Законодательные органы: перспективы развития. М., 2007. С.12. Предложения по усилению позиции парламента все убедительнее звучат и в научных исследованиях национальных специалистов. См.: Якубова С.Н. Конституционно-правовой статус: Маджлиси Оли (парламента) Республики Таджикистан: Автореф. дис… канд. юрид.наук М., 2008. С.8.

3 В обеспечении контрольных полномочий Президента Республики Таджикистан важная роль отводится Прокуратуре - единому централизованному органу, осуществляющему в пределах своих полномочий надзор за точным соблюдением и единообразным исполнением законов на территории Республики Таджикистан. Так, в соответствии с законодательством общий надзор в сфере государственного управления охватывает три направления: надзор за соблюдением законов министерствами, государственными комитетами, ведомствами, местными органами государственной власти и местного самоуправления и их

Президент Таджикистана непосредственно руководит Правительством республики. Президент, являясь Председателем Правительства Таджикистана, предпринимает меры для эффективного осуществления им своих полномочий. Поэтому Президент председательствует на заседаниях Правительства страны, и в этом случае проявляется его непосредственное руководство в отношении названного органа. Правительству Республики Таджикистан посвящена глава V Конституции страны. В отличие от прошлой традиционной конституционной практики, нормы последней прямо не характеризуют положение Правительства и изложение главы сразу же начинается с перечисления его состава. Кроме того, также впервые этот орган не обозначен названием, что могло бы облегчить задачу определения его правового статуса.

Думается, по правилам логического умозаключения этому может способствовать ч.2 ст.73 Конституции Таджикистана, которая гласит:

«Правительство обеспечивает эффективное руководство функционированием экономики, социальной и духовной сферы, исполнение законов, совместных постановлений Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон, постановлений Маджлиси милли, постановлений Маджлиси намояндагон, указов и распоряжений Президента Таджикистана»1. Из содержания настоящей конституционной нормы вытекают, по крайней мере, два вывода: первое, Правительство Республики Таджикистан является органом общей компетенции, так как обеспечивает руководство сферами общественной жизни, и второе - Правительство республики непосредственно характеризуется как исполнительный орган, так как ответственно за исполнение законодательных актов.

Часть 1 ст.74 Конституции устанавливает обязательность исполнения правовых актов Правительства на территории Таджикистана, что со всей

должностными лицами; надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых названными органами; надзор за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина, признанными высшей ценностью. См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2005. №7. Ст.398.

1 Конституция Республики Таджикистан. Душанбе, 2003. С.53.

очевидностью свидетельствует о государственно-властных полномочиях данного органа. Рассмотренные нами конституционные положения в совокупности позволяют вынести вердикт о том, что Правительство Таджикистана является органом государственной власти и входит в самостоятельную ветвь государственной власти – исполнительную власть. Особое положение Правительства республики также определяется его политической ответственностью перед Президентом Таджикистана. В соответствии с ч.3 ст.74 Конституции Правительство в случае признания своей неспособности нормально функционировать может заявить Президенту

об отставке1. Каждый член Правительства также имеет право на отставку.

Поэтому Правительство республики (каждый член Правительства в отдельности) могут заявить об отставке только Президенту, так как этот орган ответственен и подотчетен лишь Президенту страны. Президент, в свою очередь, вправе принять либо отклонить отставку Правительства (члена Правительства).

Анализ конституционных норм показывает, что Правительство республики обладает государственно-властными полномочиями, распространяющимися на всю территорию Таджикистана и раскрывающими степень его ответственности за состояние и деятельность исполнительной власти. Вопросы, связанные с организацией, деятельностью и полномочиями Правительства Таджикистана, определяются Конституционным законом от 12 мая 2001 г.2 Статья 1 настоящего Конституционного закона определяет Правительство Республики Таджикистан органом исполнительной государственной власти, возглавляющим систему органов государственного управления и обеспечивающим их функционирование и согласованное взаимодействие.

Изложенная законодательная норма, прямо вытекающая из конституционно закрепленной конструкции исполнительной власти, не

1 См.: Конституция Республики Таджикистан. Душанбе, 2003. С.53.

2 Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2001. №4. Ст.215.

всегда правильно воспринимается отечественными учеными и специалистами. Так, нередко Правительство республики определяется ими

«высшим органом исполнительной власти»1 либо предлагается внесение

норм аналогичного содержания в текущее законодательство2. Между тем, подобного рода утверждения при том положении, когда главой исполнительной власти является Президент страны, представляются, мягко говоря, заблуждением, ибо именно Президент Республики Таджикистан олицетворяет высшее звено исполнительной ветви государственной власти.

В понятие «правительство», которое дается в конституциях стран СНГ, акцент делается на руководящей его роли в системе исполнительной власти, подчеркивается его управленческий и распорядительный характер3. На более полное и точное раскрытие сущности, назначения, состава, функции правительства, выполняемых им в механизме государства, претендует его определение в юридической литературе. Так, по мнению казахского ученого С.Ю.Кашина, правительство – это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной деятельностью в стране4. Схожей позиции придерживается З.И.Гадыльшина, предлагающая определение правительства как коллегиального органа исполнительной власти общей компетенции, осуществляющего руководство системой центральных органов государственного управления по всем вопросам, отнесенных к ведению государства (кроме тех, что отнесены к ведению президента)5. К.В.Арановский характеризует правительство как политический орган, возглавляющий государственную администрацию и осуществляющий общенациональное управление6.

Деятельность Правительства страны тесно связана с протекающими в политической, экономической и социальной жизни общества процессами.

1 См.: Гаюров Ш. Хукуки молиявии Чумхурии Точикистон. Душанбе, 2005. С.15.

2 См.: Ойев Х. Хокимияти ичроия: тамоили инкишоф ва вазифахо// Давлат ва Хукук. 2002. №3. С.12.

3 Режим доступа: www.chibl.ru/lib/study/pravo/Novye_konstitucii_stran_SNG _i_ Balti/

4 См.: Конституция Республики Казахстан: Комментарий / Под. ред. Г.С.Сапаргалиева. Алматы. 1998. С.314. 5 См.: Гадыльшина З.И. Правовое положение Кабинета Министров – Правительства Республики Татарстан: Автореф. дис… канд.юрид.наук. Казань, 1998. С.11.

6 Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. Учебное пособие. М., 1998. С.414.

Практика государственной жизни любой страны, независимо от ее социального и экономического строя, свидетельствует о том, что задачи реализации государственной политики во всех сферах жизни общества лежат на Правительстве как ведущем органе исполнительной власти1. Государственное управление как процесс ежедневного «соприкосновения» государства с общественными процессами, структурами гражданского общества, охватывающее, в частности, защиту национальной безопасности, борьбу с преступностью, социальную защиту населения, прежде всего, возлагается на Правительство. Поэтому совершенно прав К.Б.Сафинов, заметивший, что правительство, состоящее из руководителей наиболее важных органов государственного управления отраслевой и межотраслевой компетенции, является «ядром исполнительной власти»2.

Обобщение мнений ученых выявляет наиболее типичные черты,

характеризующие место этого органа в механизме государства, которые сводятся к следующему: осуществляет исполнительную власть; возглавляет систему органов государственного управления; является органом общей компетенции, осуществляющий руководство отраслями и сферами, обеспечивающий экономическое и социально-культурное развитие; представляет собой коллегиальный орган, издающий общеобязательные на всей территории страны акты.

Законодательство закрепляет положение Правительства Таджикистана как коллегиального органа. В ч.1 ст.73 Конституции состав Правительства определяется таким образом: Премьер-министр, его первый заместитель и заместители, министры, председатели государственных комитетов3. Как видно, конституционная норма определяет закрытый перечень лиц, входящих в состав Правительства республики. В связи с перечислением состава Правительства есть резон осветить еще один вопрос. В отечественной юридической литературе при характеристике состава

1 См.: Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М., 1994. С.94.

2 Сафинов К.Б. Правительство Республики Казахстан на переходном этапе. Алматы, 2002. С.64.

3 См.: Конституция Республики Таджикистан. Душанбе, 2003. С.53.

Правительства республики Президент страны, являющийся Председателем Правительства, не упоминается. Такая оплошность допускается сплошь и рядом во всех изданных в последнее время учебниках1.

На наш взгляд, в данном случае имеет место чисто догматически подход. Между тем, ч.1 ст.73 Конституции Республики Таджикистан следует рассматривать во взаимосвязи с требованиями ч.1 ст.64, которая гласит:

«Президент Республики Таджикистан является главой государства и исполнительной власти (Правительства)»2. Развивая содержание настоящей конституционной нормы, ст.5 Конституционного закона «О Правительстве Республики Таджикистан» закрепляет, что «Президент Республики Таджикистан является Председателем Правительства Республики Таджикистан»3. Следовательно, в состав последнего входят Президент как Председатель Правительства страны и другие должностные лица, перечисленные в ч.1 ст.73 Конституции Таджикистана. Отсутствие же Президента в соответствующей норме Конституции республики мы рассматриваем лишь дополнительным аргументом ответственности перед ним Правительства страны.

В целом же, с учетом изложенного, Правительство Таджикистана можно определить как руководимый Президентом республики самостоятельный коллегиальный орган исполнительной власти общей компетенции, возглавляющий систему органов государственного управления и обеспечивающий эффективное руководство экономической, социальной и культурной сферами, исполнение законов, решений Маджлиси Оли и Президента на всей территории страны.

Центральным в правовом положении Правительства Таджикистана выступают его конкретные полномочия, закрепленные в Конституционном законе о нем, а также других законах и нормативных правовых актах.

1 См.: Махмудов М., Рахимов М. Асосхои давлат ва хукук. Душанбе, 2006. С.58; Гоибов Р. Асосхои хукук. Хучанд, 2007. С.65; Нодиров Ф. Хукук. Душанбе. 2007. С.74 и т.д.

2 Конституция Республики Таджикистан. Душанбе, 2003. С.49.

3 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2001. №4. Ст.215.

Правовой основой полномочий Правительства республики служит ст.75 Конституции, положения которой имеют прямое правовое значение в определении полномочий данного органа. В настоящей статье закрепляется, что Правительство представляет на рассмотрение одной из палат Маджлиси Оли - Маджлиси намояндагон социально-экономические программы, вопросы выдачи и получения государственных кредитов, оказания экономической помощи другим государствам, проект государственного бюджета, возможного размера его дефицита и источников покрытия1.

В текущем законодательстве конкретизированы и развиты выводы и

положения, вытекающие из вышеназванной конституционной нормы и определен порядок реализации этих полномочий2. Вопросам, связанным с полномочиями Правительства республики, непосредственно посвящена глава

3 Конституционного закона «О Правительстве Республики Таджикистан» (далее Конституционный закон)3. Так, в ст.12 Конституционного закона нашли закрепление организационные полномочия Правительства Таджикистана, которые сводятся к следующему: а) Правительство руководит деятельностью министерств, государственных комитетов и иных органов государственного управления и ведет контроль над ними; б) Правительство республики в установленном порядке утверждает положения и структуры вышеназванных органов; в) Правительство назначает и освобождает от должности заместителей министров, заместителей председателей государственных комитетов, руководителей приправительственных ведомств и их заместителей; г) Правительство Таджикистана утверждает членов

коллегий министерств, государственных комитетов и иных органов

1 См.: Конституция Республики Таджикистан. Душанбе, 2003. С.53.

2 Некоторые полномочия Правительства республики нашли закрепление в кодексах, других текущих законах. Например, в налоговом, таможенном, лесном, водном кодексах либо законах о лицензировании

отдельных видов деятельности, государственной поддержке предпринимательства и других, регулирующих отношения в экономической, социально-культурной сферах (в частности, в образовании, науке,

здравоохранении, охране труда и т.д.). В сфере административно-политического строительства полномочия Правительства регулируются законами об обороне, о воинской службе, безопасности, милиции и некоторыми другими. См.: Раззоков Б.Х. Президенти Чумхурии Точикистон – сарвари хокимияти ичроия. Душанбе, 2010. С.131-132.

3 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2001. №4. Ст.215.

государственного управления; д) в пределах ассигнований государственного бюджета на содержание органов государственного управления Правительство республики вправе учреждать приправительственные органы и утверждать положения о них.

В связи с рассмотрением организационных полномочий Правительства страны одна проблема нуждается в решении. Еще в начале 90-ых годов прошлого века наравне со структурой министерств, государственных комитетов и иных ведомств соответствующими правительственными актами утверждались также схемы их управления. Постепенно эта практика вошла в традицию и была учтена при очередной реорганизации структуры центральных органов исполнительной власти, последовавшей в соответствии с Указом Президента страны от 30 ноября 2006 г. №9. В схеме управления обычно размещаются структуры, хотя и невходящие непосредственно в центральный аппарат министерств, государственных комитетов и ведомств, но включающиеся в систему соответствующего органа государственного

управления1.

В таком порядке для каждого центрального органа исполнительной власти Правительством страны разработана и официально утверждена схема его управления, что способствует упорядочению ведомственного подчинения соответствующих государственных структур. В административной практике Правительство республики постоянно проводит реорганизацию последних и, как правило, возлагает на соответствующие центральные органы управления, в схему управления которых входят таковые, решения их организационно-

1 Например, в Схеме управления Государственного комитета по инвестициям и управлению государственным имуществом, утвержденной Постановлением Правительства республики от 28 декабря 2006 г. №590, перечислены следующие структуры: центральный аппарат; служба государственного надзора за использованием государственного имущества, региональные отделы государственной поддержки предпринимательства. В правительственном постановлении относительно Схемы управления Министерства юстиции (от 28 декабря 2006 г. №587) упоминаются его центральный аппарат, управление исправительных дел, управления юстиции областей, главная государственная нотариальная контора и государственные нотариальные конторы областей, городов и районов, управление актов гражданского состояния, республиканский центр судебной и криминалистической экспертизы. См.: Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан. 2006, дек.

правовых вопросов деятельности (в частности, утверждение положения или устава, структуры и штатной численности).

Между тем, изучение ст.12 Конституционного закона на поверку выявляет, что в ней отсутствует норма относительно схем управления центральных органов исполнительной власти. Более того, настоящий Конституционный закон не закрепляет за Правительством полномочия по образованию либо реорганизации структур, включенных в схемы управления министерств, государственных комитетов, иных центральных ведомств. Поэтому с учетом обобщения многолетней управленческой практики представляется целесообразным внесение дополнения в названную статью Конституционного закона следующего содержания: «Правительство Республики Таджикистан утверждает Схемы управления министерств, государственных комитетов, других органов государственного управления, вносит в них изменения и дополнения, решает вопросы, связанные с организационно-правовым обеспечением структур, включенных в соответствующие Схемы управления».

Совокупность закрепленных в законодательстве по отношению к Правительству Республики Таджикистан полномочий, выражающие широту его компетенции в сфере государственного управления, позволяют Правительству страны проявлять себя в качестве ведущего органа исполнительной власти, рассматривать и решать основные вопросы социально-экономического развития современного общества. Поэтому Правительству республики надлежит, больше делегируя решения второстепенных вопросов нижестоящим исполнительным органам (в частности, министерствам и центральным ведомствам), сосредоточить внимание на важнейших вопросах государственного управления. В настоящее время к числу важнейших задач Правительства относятся разработка и реализация экономических, финансовых, управленческих мер по борьбе с бедностью, коррупцией, защите внутреннего потребительского рынка, обеспечению занятости, повышению заработной платы, усилению

контроля за охраной труда и соблюдением соответствующего законодательства.

Между тем, в управленческой практике, с одной стороны, довлеют тенденции все большего сосредоточения внимания Правительства республики на малозначительных вопросах, увлечения кадровыми перестановками и мелочной опекой нижестоящих структур, а, с другой, имеют место случаи неоправданного принижения его роли и места в системе государственного управления. Если первая группа тенденций характеризует современную административную культуру, то вторая отчасти является следствием того, что многие вопросы, связанные с правовым статусом Правительства, оказались вне традиционного конституционно-правового регулирования. В результате этот, несомненно, значимый орган проявился в несовершенной, неопределенной и противоречивой правовой оболочке, что затрудняет его однозначную правовую оценку, становясь причиной искаженных представлений либо спорных организационно-правовых действий в отношении этого органа.

Так, вполне понятная и заслуживающая всяческого одобрения президентская инициатива, проявленная в Указе от 4 июля 2002 г. №853, которым впервые в административной практике были упорядочены действующие центральные исполнительные органы, при его повторении по той же схеме в очередном Указе от 30 ноября 2006 г. №9, где устанавливается перечень приправительственных структур, нарушил формально закрепленный порядок1. Ибо согласно конституционному законодательству образование приправительственных структур относится к полномочиям самого Правительства страны2. Последний действительно, выступает важнейшим инструментом реализации президентской воли, однако режим законности и обеспечения эффективности в государственном

1 См.: Садом мардум. 2006. 2 дек.

2 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2001. №4. Ст.215.

управлении предполагают строгое соблюдение установленных правил и процедур.

Именно по этой причине проблема согласованных действий Президента и Правительства республики как субъектов, обеспечивающих осуществление исполнительной власти на всей территории Таджикистана, исключающих дублирование в управленческой сфере, в практическом плане все еще не решена. В этой связи для разграничения функций исполнительной власти между Президентом и Правительством страны представляется целесообразным впредь не констатировать в президентских указах создание тех или иных приправительственных ведомств, а поручать Правительству страны принять меры по организационному обеспечению той или иной функции, чем обеспечивается простор его организационному творчеству. При предлагаемом варианте, с одной стороны, обеспечивается организационное «поле» творчества Правительства, а с другой – появляется возможность для завершения установленных процедур по внесению изменений в соответствующие президентские указы.

Неоднозначную оценку вызывают поправки, внесенные в законодательство, согласно которым с письменного разрешения Председателя Правительства либо по его поручению с письменного разрешения Премьер-министра, допускается принятие правовых актов Правительства без проведения заседания путем письменного опроса членов Правительства1. Полагаем, что изложенные изменения и дополнения нарушают важнейший принцип деятельности последнего – принцип коллегиальности. Более того, иллюстрируемая законодательная установка своеобразно трансформировалась в административные нормативно-правовые акты, что, по существу, исказило волю законодателя2.

1 Новелла была внесена 22 апреля 2003 г. в Конституционный закон «О Правительстве Республики Таджикистан». См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2003. №4. Ст.152.

2 Так, поправка, внесенная в последующем в п.4 Регламента Правительства республики (далее - Регламент), гласила: «При необходимости с письменного разрешения Председателя Правительства либо по его поручению с письменного разрешения Премьер-министра постановления и распоряжения Правительства по отдельным вопросам могут быть приняты без проведения заседания – путем письменного опроса не менее двух третей членов Правительства и согласии большинства из них». (См.: Решения Президента и

Еще одним наглядным примером недопонимания (а может, и игнорирования) конституционной модели исполнительной власти может служить содержание недавно принятого Закона Республики Таджикистан от

16 апреля 2012 №828 «О системе органов государственного управления Республики Таджикистан»1. Инициатива по разработке настоящего законопроекта, озвученная в рамках реформы государственного управления, проводимого в республике при поддержке Всемирного банке, сразу же вызвала в юридических экспертных кругах республики неподдельный интерес, ведь идея на законодательном уровне урегулирования системы органов исполнительной власти вынашивалась долгие годы. Однако уже на стадии его обсуждения мы пришли к выводу, что весьма обнадеживающее название проекта отнюдь неимманентно его содержанию2.

В изначальном варианте, представленном в парламент, авторы

законопроекта в ст.7 расположили «Правительство Республики Таджикистан» после «Исполнительного аппарата Президента Республики Таджикистан», что создавало впечатление подчиненного положения первого второму. Столь сильное искажение смысла конституционного законодательства не оставило у нас иного выхода, как обратиться в Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли с развернутым изложением доводов и возражений по содержанию проекта, которые частично были учтены при принятии окончательного текста закона. Тем не менее, парламентарии пошли по пути наименьшего сопротивления, вовсе убрав из настоящего Закона

Правительства Республики Таджикистан. 2003, дек. Ст.513). Сравнение настоящей административно- правовой нормы с соответствующей законодательной нормой обнаруживает два существенных противоречия: первое, законодатель требует, чтобы таковое имело место по оперативным вопросам. Регламент же, закрепляет термин «по отдельным вопросам», что расширяет возможные горизонты допустимости таковых случаев. Второе, что вызывает обоснованные возражения, если норма Закона для обретения юридической силы проекта правительственного правового акта требует при опросе поддержки большинства членов Правительства, то Регламент Правительства устанавливает планку опроса «не менее двух третей членов Правительства» и для принятия акта считается достаточным согласия большинства из этого количества. Из этой нормы следует логический вывод, что для принятия правительственного акта опросным путем отпадает необходимость в получении согласия большинства членов Правительства республики, о чем мы не замедлили высказаться в юридической литературе. См.: Раззоков Б.Х. Вазъи хукукии Хукумати Чумхурии Точикистон // Хаѐт ва Конун. 2007. №1.С.12-25.

1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2012. №4. Ст.278.

2 Об этом более подр. см.: Раззоков Б.Х Государственная администрация Таджикистана на рубеже веков: правовые аспекты развития. Душанбе, 2011. С.176-177.

упоминания о Правительстве республики, ограничились распространением его действия на центральные звенья управления. В итоге Закон получил весьма зыбкую правовую почву, так как концепция, лежащая в его основе, по существу, нарушает единство системы исполнительной власти Таджикистана.

Правительство Республики Таджикистан, правовой статус которого прямо вытекает из отдельной главы Конституции Таджикистана, сохраняет позиции ведущего звена исполнительной власти. В иерархии государственного управления этот орган следует после Президента страны, невзирая на наличие при нем любого рода вспомогательных структур. Поэтому концепция Закона «О системе органов государственного управления Республики Таджикистан» не только несостоятельна, она искажает конструкцию исполнительной власти Таджикистана1. Вообще, строго говоря, все эти импровизации есть не что иное, как поверхностное восприятие, а порой прямое следствие произвольного толкования конституционных положений, очевидное проявление пресловутого правового

нигилизма. Необходимо повышать организационную культуру на базе перестройки, прежде всего, конституционно-правового сознания, отражающего отношение к конституции, к конституционным ценностям и их реализации2.

Что же касается Исполнительного аппарата Президента Республики Таджикистан (далее - Аппарат Президента), то следует иметь в виду, что универсальность должности Президента Республики Таджикистан как Главы государства и Правительства оказывает влияние на своеобразие правового положения Аппарата Президента. Его роль и значимость в механизме

1 В законотворческой деятельности Таджикистана порой происходят удивительные метаморфозы. В то время как российские ученые озабочены поиском административно-правового механизма воплощения ч.2 ст.77 Конституции РФ, таджикский чиновничий корпус усердно «проталкивает» идеи, искусственно разрывающие единую систему исполнительной власти в унитарном государстве. Остается загадкой, сознательно предпринимаются эти усилия либо по незнанию предмета.

2 Эти проблема не случайно находится в орбите исследований видных российских ученых-правоведов См.: Витрук Н.В. Верность Конституции. М., 2008. С.265; Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале XX века. 2-изд. М., 2006. С.328.

управления вполне естественно будет все более возрастать. Исполнительный аппарат Президента республики выступает приданной структурой, призванной обеспечивать деятельность Президента республики и возглавляемого им Правительства страны1. И здесь важно найти коррелятивную связь между организацией его работы и обеспечением эффективного осуществления Президентом республики полномочий главы государства и Председателя Правительства страны2. Вспомогательный аппарат выступает своеобразным «миниском» во взаимоотношении ведущего звена исполнительной власти с органами государственного управления3, и создание эффективной системы государственного управления во многом зависит от слаженного взаимодействия Правительства страны и Аппарата Президента.

Важно при этом учесть, что Аппарат Президента в Положении о нем характеризуется как государственный орган4. В практике административного строительства Таджикистана ранее не было аналогии, когда к прямому обеспечению деятельности Правительства республики как государственного органа привлекался бы другой государственный орган5. Не исключено, что

1 В силу этого обстоятельства, Правительство страны, опираясь на вполне легитимный круг полномочий, вправе давать Исполнительному аппарату Президента республики обязательные для исполнения указания. Так, одним из наглядных примеров может служить Постановление Правительства Таджикистана от 21 октября 1997 г. №464, в котором содержится целый ряд интересующих нас положений. В частности, рассмотрев результаты «проведенного Управлением контроля Исполнительного аппарата Президента республики, проверки исполнения министерствами, ведомствами и органами исполнительной власти на местах» президентских и правительственных нормативных правовых актов, Правительство страны, во- первых, запретило впредь подразделениям Исполнительного аппарата Президента Республики Таджикистан представлять для рассмотрения на заседания Правительства «документы, несогласованные в установленном порядке»; во-вторых, обязало руководство Исполнительного аппарата Президента совместно с рядом министерств в месячный срок разработать и представить предложения по «совершенствованию оплаты труда, улучшению социального положения, подготовки и закреплению в государственных органах высоко - квалифицированных специалистов». См.: Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан. 1997, окт. Ст.464.

2 Согласно законодательству, на Исполнительный аппарат Президента республики возлагается также обеспечение деятельности Правительства и организация контроля за выполнением его правовых актов. См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2001. №4. Ст.215.

3 В научных работах справедливо обращается внимание на роль и значимость вспомогательного аппарата в

обеспечении деятельности органа государственной власти на современном этапе. См. напр: Осавелюк A.M. Вспомогательный аппарат высших органов государственной власти в механизме государства: Автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 2006. С.16.

4 См.: Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан. 2002, февр. Ст.779.

5 Эту функцию в основном выполняло организационная структура правительства, именуемая управлением делами. См.: Бишер И.О. Аппарат государственного управления союзной республики и проблемы его совершенствования. Рига, 1989. С.34-36.

это обстоятельство является одним из факторов, вносящих диссонанс в деятельность ведущего звена исполнительной власти. Видимо, именно по этой причине в периодической печати отдельные экспертные круги высказывают предложения об организационном отделении должностей президента и председателя правительства, полагая, что «их сосредоточение в одних руках доказало свою несостоятельность»1.

С иллюстрируемой позицией фактически перекликаются предложения

по изменению порядка формирования Правительства республики. Так, известный таджикский государствовед З.М.Ализода предлагает ввести процедуру назначения Премьер-министра и иных членов Правительства после получения Президентом согласия парламента. Такой порядок, по мнению ученого, диктуется «условиями Таджикистана» и, во-первых, даст парламенту возможность обсуждать предложенные кандидатуры; во-вторых, при одобрении парламента вселит уверенность Президенту в подобранном кандидате; в-третьих, позволит Президенту «подстраховаться» от случаев

отклонения указов о назначении и освобождении членов Правительства; в- четвертых, позволит парламенту реально влиять на процесс формирования Правительства республики2.

К этому мнению у нас два возражения практического плана: 1) предложенная модель в том случае могла бы быть результативной, если Правительство республики имело собственную программу деятельности. В данном же случае, главой Правительства выступает Президент республики и, соответственно, Правительство выступает главным инструментом реализации его программы деятельности, озвученной в предвыборной борьбе; 2) введение процедуры «предварительного согласования» фактически приведет к дистанцированию Правительства от Президента

1 Вся президентская рать//Азия Плюс. 2011. 23 нояб.

2 См.: Ализода З. Становление института парламента в Республике Таджикистан: проблемы теории и практики. Душанбе, 2011. С.205-206.

страны и расстроит управленческую вертикаль, что уже имело место в отечественной истории организационных преобразований1.

В целом же следует признать, что конституционные нормы столь гибко и лаконично изложены, что позволяют Президенту республики в зависимости от обстоятельств расширять либо сужать степень самостоятельности Правительства. Ведь, строго говоря, в Конституции Таджикистана, например, нет понятия «Председатель Правительства». В ней также отсутствует упоминание о том, что Таджикистан является президентской республикой. К такому выводу мы приходим, анализируя сложившуюся практику формирования Правительства республики.

Сегодня более важно, «не увлекаясь» усложнением формы правления, создать благоприятный организационно-правовой механизм эффективному функционированию конституционно установленной модели исполнительной власти2. В условиях трансформации общества в новое качественное состояние, когда требуется наличие единого центра управления и координации, модель «президент - глава правительства» как нельзя востребована, ибо широкие полномочия позволяют главе государства мобилизовать огромный административный ресурс на реализацию масштабных и судьбоносных реформ во всех сферах общественной жизни.

Учитывая роль Аппарата Президента в обеспечении деятельности Президента и Правительства, его структура подвергается перманентным преобразованиям. В частности примечательно, что в Указе Президента республики от 30 октября 2001 г. №702 обращалось внимание на

1 Как показал национальный опыт, смешанная форма правления при неразвитости политической системы, нарушая механизм «сдержек и противовесов», создает организационную почву возможной конфронтации ветвей власти и может вызвать серьезные угрозы для государства. См.: Раззоков Б.Х. Государственная администрация Таджикистана на рубеже веков: правовые аспекты развития. Душанбе, 2011. С.27-29.

2 Следует помнить наш собственный горький опыт 1992 г., когда, как заметил один известный политический деятель в своем выступлений на XVI сессии Верховного Совета, «из-за противоречий в позициях президента

и премьер-министра, бедный министр терялся в догадках, чьим указаниям руководствоваться». (Садои мардум. 1992, 5 дек.) Тупиковость этого варианта, во всяком случае, применительно к нынешним реалиям

страны, подтверждает также недавний опыт Ирана, где в ходе конституционной реформы 1989 г., отказались от модели «премьер-министр-глава правительства». Частые трения во взаимоотношениях президента и премьер-министра, по мнению иранского исследователя М.Заранга, «нарушали синхронность государственного управления». Заранг М. Саргузашти Конуни Асоси дар се кишвар: Эрон, Фаронса ва Амрико. Душанбе, 2009. С.171.

необходимость функциональной дифференциации структур Аппарата Президента, обеспечивающего, с одной стороны, деятельность Президента Республики Таджикистан, а с другой - деятельность Правительства страны. Постановка вопроса, на наш взгляд, не теряет своей актуальности и имеет определяющее значение, как для организационного развития страны, так и дальнейшего совершенствования обеспечения деятельности Правительства республики1.

По нашему глубокому убеждению, структура Аппарата Президента в

свете обеспечения деятельности Президента страны как Главы государства и Председателя Правительства не приведена в полное соответствие с решением приоритетных задач. Она традиционна и весьма примитивна, в ней прослеживается дублирование структур с большинством одноименных центральных органов исполнительной власти, что в ситуации возложения на Президента страны руководства Правительством, никак не способствует эффективному расходованию ассигнуемых на содержание государственного аппарата бюджетных средств. Кроме того, как показывает практика, нынешняя структура рассматриваемого органа, создавая условия необузданному формализму, необоснованному растягиванию решения вопросов и неравномерному распределению служебных нагрузок, нарушает слаженность государственного управления на высшем уровне его организации2.

1 В настоящее время, согласно вышеназванному Указу, с дополнениями и изменениями, внесенными Указами Президента страны от 8 августа 2002 №857, 21 февраля 2007 №187, 24 мая 2007 г. №253, Аппарат Президента состоит из трех управлений (по упорядочению традиции, торжеств и обрядов; хозяйственное; бухгалтерия), двадцать одного отдела (конституционных гарантий прав граждан; экономических реформ и инвестиций; финансов; мониторинга Документа Стратегии сокращения бедности; промышленности и энергетики; транспорта и коммуникации; строительства и архитектуры; сельского хозяйства и землепользования; экологии и чрезвычайных ситуаций; науки и образования; культуры; здравоохранения; по делам женщин и семьи; по делам молодежи, спорта и туризма; обороны и правопорядка; занятости и социальной защиты населения; по связям со странами зарубежья; информационно-аналитический; организационный; контроля; юридический; общий; переводов), двух секторов (кадров; спецработ) и одного центра (информационно-технический).

2 Мы имели возможность обратить внимание на существенные изъяны в практике деятельности названного органа. См.: Раззоков Б.Х. Эффективная исполнительная власть - составляющая правовой экономики: организационно-правовой аспект проблемы // Конституция Республики Таджикистан и проблемы формирования правовой экономики: Материалы международной научно-практической конференции. Душанбе, 2009. С.204-206.

С учетом изложенных обстоятельств, считаем целесообразным предложить новую структуру Аппарата Президента, позволяющую, на наш взгляд, более эффективно осуществлять возложенные на него функциональные задачи. Она относительно упрощена и включает сектор советников Президента (по безопасности и внешней политике; по экономике; по связям с институтами гражданского общества; по правовой политике), руководство, двух секретариатов (секретариат Президента; секретариат Правительства) и ряда подчиненных им подразделений. Так, в непосредственном ведении секретариата Президента должны находиться комитет по делам государственной службы, главное контрольное управление и главное управление конституционных гарантий прав граждан, протокольная служба, в режиме взаимодействия с названным секретариатом функционируют Совет безопасности и Совет юстиции. В ведении секретариата Правительства предусматривается ряд департаментов: координации и программного обеспечения реформ, социального развития, правовой и связи с парламентом; обеспечение административно- территориального развития, делопроизводства и ресурсного обеспечения, финансово-хозяйственный. Во взаимодействии с обоими секретариатами находится пресс-служба Президента республики.

В основе предлагаемой реструктуризации лежит действительная дифференциация подразделений, обеспечивающих деятельность Президента республики и возглавляемого им Правительства с учетом их функций и полномочий. Далее, мы предлагаем отойти от практики создания отраслевых структур и перейти к их функциональной ориентации, что позволит «снять» с повестки проблему дублирующих структур. Наконец, что не менее существенно, полагаем, что советники Президента (именуемые в настоящее время государственными советниками) должны быть освобождены от не свойственной им функции руководства профильными подразделениями

Аппарата Президента1. С учетом богатого положительного зарубежного опыта целесообразно придать указанным должностным лицам большую административную автономию, преобразовав в государственно- общественные фигуры.

Конкретная группировка подразделений Аппарата Президента, состав и число советников, экспертов, помощников сотрудников и др. могут варьироваться. Но неизменным останется принцип разделения функциональных подразделений внутри Аппарата Президента на структуры, обеспечивающие, с одной стороны, деятельность Президента, а с другой - возглавляемого им Правительства. Причем функциональный подход сразу позволит избавиться от большого числа сотрудников, которые выполняют рутинные обязанности по «курированию» министерств и ведомств. Реорганизация, по предварительным расчетам, приведет к сокращению кадров Аппарата Президента более чем на 40% (без учета технического персонала и штата его Хозяйственного управления), что позволит высвободившиеся средства реинвестировать в повышение заработной платы сотрудников обновленного Аппарата Президента, улучшение условий труда,

их обучение и дальнейшее повышение квалификации, с тем, чтобы работу Главы государства и Правительства республики обеспечивали профессионалы высокого ранга, получающие адекватную зарплату за свой труд.

Таким образом, в таджикской конструкция исполнительной власти доминирующая роль принадлежит Президенту республики. Сочетание полномочий главы государства с полномочиями главы правительства позволяет Президенту сосредоточить в своих руках поистине огромную

1 При нынешнем положении в структуре Аппарате Президента их, скорее, следует именовать

«помощниками Президента», что больше соответствует выполняемому кругу функциональных задач. Нашу позицию относительно характера деятельности указанных должностных лиц усиливает мнение одного из бывших государственных советников Президента, высказанное им в эксклюзивном интервью редакции одного из популярных республиканских СМИ. Так, в частности, он заметил, что Президент по ходу деятельности дает советникам поручения и советы, на которые они должны обратить внимание. Режим доступа: http://www.ozodi.org/content/article/16796133.html

публичную власть и превратиться в ключевую фигуру государственной администрации. Президенту предоставлены широкие полномочия, позволяющие мобилизовать огромный административный ресурс на реализацию масштабных и судьбоносных реформ. Эта модель как нельзя востребована в условиях трансформации общества в новое качественное состояние, когда требуется наличие единого центра управления и координации.

Вместе с тем, следует констатировать, что организационное сознание все еще неполностью освоило огромный потенциал, заложенный в конституционной конструкции организации исполнительной власти, а в законодательстве и практике имеют место пробелы, наличие которых препятствует эффективному функционированию конституционной модели исполнительной власти. В этой связи предлагаем ст.7 Конституционного закона Республики Таджикистан «О Правительстве Республики Таджикистан» изложить в следующей редакции: «В состав Правительства Республики Таджикистан входят Президент Республики Таджикистан - Председатель Правительства, Премьер-министр, его первый заместитель и заместители, министры, председатели государственных комитетов».

Далее, предлагается в отдельном законодательном акте (например, в предполагаемом к принятию законе «Об органах государственного управления») закрепить норму о том, что образование министерств и государственных комитетов осуществляется Президентом республики в пределах утвержденных бюджетных ассигнований на содержание органов исполнительной власти, а в Конституционный закон «О Правительстве Республики Таджикистан» внести норму о том, что структура Правительства, а также образование новых министерств и государственных комитетов вносятся Президентом на утверждение Маджлиси намояндагон – нижней палаты парламента страны. Кроме того, нам представляются также актуальными внесения поправок в Конституционный закон от 19 апреля 2000

г. №25 «О Маджлиси Оли Республики Таджикистан»1 относительно внедрения институтов «парламентское слушание», «парламентский час» для членов правительства, а также «парламентского расследования» и выражение парламентом недоверия отдельным руководителям министерств и государственных комитетов2.

Тщательный, экспертный и скрупулезный анализ соответствующих

конституционных норм полностью позволяет приступить к формированию гибкой системы государственного управления. Например, конституционные нормы исходят из того положения, что Премьер-министр не является председателем Правительства и в деятельности этого органа занимает второстепенную роль3. Следовательно, если правовой статус Премьер- министра имеет административный оттенок, то ему (либо его заместителю) должно быть поручено руководство Аппаратом Президента.

Внедрение предлагаемой модели и ее логичное организационное развитие, заложив конструкцию качественно новой организации государственной администрации, позволит приступить к устранению многочисленных случаев дублирования функций и, в конечном счете, способствует повышению уровня ответственности и результативности работы государственного аппарата. Именно по этой причине структурное преобразование Аппарата Президента в единый системный институт может благотворно повлиять на эффективное осуществление Президентом и Правительством страны полномочий и найти дальнейшее логическое продолжение в функционировании центральных органов исполнительной власти.

1 Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2000. №4. Ст.108.

2 Известный прусский канцлер О.Бисмарк неоднократно настаивал на том, что министерство может успешно функционировать только при тесном взаимодействии с парламентом, «когда его поддерживают

народные представители». Бисмарк. Книга Государя. СПб., 2009. С.292.

3 Характеризуемая модель функционирует в ряде зарубежных стран, где премьер-министр действует по поручению президента и способствует ему в выполнении должностных функций. Именно с учетом особенностей в правовом положении специалисты нередко именуют эту должность «административным премьер-министром». См..: Административное право зарубежных стран/Под ред. А.М.Козырина. М., 1996. С.45; Штатина М.А. Административное право развивающихся стран (Общая часть). Учебное пособие. М.,1989. С.36;

<< | >>
Источник: Раззоков Баходур Хаѐтович. ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва -2014. 2014

Еще по теме Президент Республики Таджикистан - глава исполнительной власти:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -