Президент Республики Таджикистан - глава исполнительной власти

Положение Президента республики в системе разделения власти и его роль в реализации исполнительной власти относятся к важнейшим аспектам государственно-правовой жизни современного Таджикистана.

Прав И.А.Полянский, полагающий, что влияние и сила исполнительной власти зависят от того, «является ли президент главой исполнительной власти»^[388]. Президентская форма правления в ее классическом варианте предполагает наличие активного президента. Г осударственная

администрация, весь бюрократический аппарат считают практически невозможным выполнение своей работы, если президент не проявляет необходимых инициатив. В науке управления выработаны факторы, предопределяющие успешность проведения в жизнь президентских инициатив. В их числе упоминаются непосредственность решения, ясность замысла, гласность действий, ресурсная обеспеченность решений, непоколебимость воли^[389]. Совокупность перечисленных условий позволяют мобилизовать силу и мощь публичной администрации на реализацию грандиозных и судьбоносных проектов и программ развития.

В свою очередь, место президента в организации государственной власти, объем его полномочий зависит от модели республики: президентской, полупрезидентской (смешанной) или парламентской. Полномочия президента в республиках подробно исследованы в российской и зарубежной литературе^{[390] [391]}.

3

например, иранская .

Правовое положение Президента Республики Таджикистан в качестве главы исполнительной власти определяется совокупностью правовых норм, закрепляющих его полномочия в сфере государственного управления и прямо вытекает из главы IV Конституции страны^[392]. При этом при правовой оценке должности Президента следует обратить внимание на один существенный момент. Конституция Таджикистана относит Президента республики к одной из ветвей государственной власти - исполнительной власти. Вместе с тем, анализ конституционных норм показывает, что правовая природа этой должности отнюдь не ограничивается сферой исполнительной власти и, по существу, приобретает универсальные качества. В его деятельности просматриваются отдельные элементы других ветвей государственной власти. Например, в сфере законодательства они проявляются в праве наложения «вето» на законопроекты либо подписания, принятых Маджлиси Оли, законов. Некоторыми полномочиями Президент республики обладает в сфере судебной власти, например, правом помилования, назначения и освобождения местных судей, представления кандидатур для избрания судей Конституционного суда, Верховного суда, Высшего экономического суда.

Универсальность круга полномочий Президента Республики Таджикистан приводит порой национальных ученых к достаточно спорным выводам. Так, в отечественной юридической литературе справедливо отмечается, что институт президента выступает «выразителем единства государства», и вместе с тем, выдвигается положение о том, что в системе государственной власти он является «всенародным арбитром»^{[393] [394] [395]. С таким положением трудно согласиться, так как в Таджикистане, в соответствии с Конституцией, как было замечено, произведено классическое разделение власти, где Президент непосредственно возглавляет и представляет одну из ее ветвей - исполнительную власть.}

Л

свойственно «арбитру» . Кроме того, не следует забывать, что Президент Таджикистана не наделен полномочием роспуска парламента, что характерно

-э

арбитрским функциям .

В данном случае было бы верным заметить, что институт президента в Таджикистане выполняет координационные функции. Этот вывод прямо вытекает из Конституции страны. Конституционные нормы возлагают на Президента республики, в частности, обеспечение «согласованного функционирования государственных органов и их сотрудничества» (п.2 ст.64)¹, что предполагает несколько иной акцент в правовом положении данного института. Президент Таджикистана выступает центром государственного механизма и имеет в распоряжении широкий арсенал методов и средств обеспечения баланса ветвей власти².

При этом широкий круг полномочий, самостоятельно осуществляемых Президентом Республики Таджикистан, отнюдь не свидетельствует о наличии отдельной власти, а выражает особенности его правового положения

-э

как главы государства . Роль Президента Таджикистана в сфере реализации исполнительной власти определяется тем, что он непосредственно осуществляет исполнительную власть в масштабе страны. Объем его компетенции в этой области имеет конституционную основу и развивается в законах и других нормативных административно-правовых актах. Компетенция Президента в сфере исполнительной власти представляет собой совокупность его полномочий в решении вопросов управления в сферах экономики, социального развития и административно-политического строительства, что со всей очевидностью обуславливает их классификацию по наиболее существенным признакам сходства и различия.

В отечественной юридической литературе предприняты попытки их классификации. Например, таджикский ученый-государствовед А.И.Имомов разделяет полномочия Президента республики на такие группы, как представительство и зарубежная политика; образование и упразднение государственных органов; подписание законов, приостановление и отмена актов государственных органов; распоряжение резервным фондом и определение денежной системы; военные вопросы и обеспечение ^{[396] [397] [398] государственной безопасности; решение вопросов предоставления политического убежища, гражданства и помилования; награждения граждан[399].}

Основные направления деятельности органов исполнительной власти определяются Президентом, прежде всего, в различных политических документах и правовых актах. Особое положение здесь принадлежит ежегодным посланиям Президента парламенту - Маджлиси Оли Республики Таджикистан^{[400] [401]. Так, послание Президента Республики Таджикистан Мадждлиси Оли от 20 апреля 2012 г. было запоминающимся по многим параметрам. В нем нашли закрепление положения и выводы, не только ясно отражающие цели и приоритеты развития Таджикистана, но и вносящие серьезные перемены в политико-правовую мысль республики в свете становления рыночной экономики . В послании Президента страны устойчивое экономическое развитие признается основной целью}

экономической политики государства, а для его достижения определены три стратегические цели: 1) обеспечение энергетической независимости; 2) вывод страны из коммуникационного тупика; 3) обеспечение продовольственной безопасности.

В послании нашли отражение новые созидательные ценности, которые должны быть приняты к руководству в деятельности органов исполнительной власти и находиться в центре их внимания: развитие производственного предпринимательства; разработка и реализация разъяснительной работы по налоговому просвещению граждан; налаживание государственно-частного партнерства; внедрение новых информационнокоммуникативных технологий; завершение инновационных мер в реальном секторе экономики; дошкольная забота о детях и воспитание молодежи как первооснова государственности.

Основные функциональные задачи, конкретные руководящие указания органам исполнительной власти содержатся в правовых актах Президента Таджикистана. В соответствии со ст.70 Конституции страны Президент в пределах своих полномочий издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории страны. Правовые акты Президента не должны противоречить Конституции и законам республики. Особое место в правовой жизни и организации государственного управления занимают указы Президента республики, имеющие как нормативный, так и ненормативный характер. Нормативные указы Президента вносят заметный вклад в восполнение пробелов в правовом регулировании.

Так, в контексте изложенного заслуживает внимания Указ Президента Таджикистана от 7 февраля 2009 г. №622 «О реагировании должностных лиц на критические и аналитические материалы средств массовой информации»^[402], изданный в целях укрепления исполнительской дисциплины, повышения роли средств массовой информации в общественно-политической и социально-экономической жизни общества. Настоящий Указ, положительно оценивая деятельность средств массовой информации по «отражению процесса социально-экономических преобразований в стране», обязал руководителей министерств и ведомств, местных исполнительных органов принимать безотлагательные меры по реагированию на критические замечания и предложения, высказываемые в средствах массовой информации, и информировать в установленные сроки о результатах их рассмотрения Исполнительный аппарат Президента Республики Таджикистан и соответствующие средства массовой информации¹.

Президент Таджикистана обладает достаточно широкими полномочиями в сфере формирования органов исполнительной власти. Прежде всего, сказанное относится к Правительству страны. В соответствии со ст.69 Конституции Таджикистана Президент республики назначает и освобождает Премьер-министра и других членов Правительства и представляет указы об этом на утверждение Маджлиси Оли на совместном заседании его палат.

Далее, в силу п.3 ст.69 Конституции Президент Таджикистана образовывает и упраздняет министерства и государственные комитеты^[403]. Это конституционное положение, по сути, означает, что Президент вправе самостоятельно, без согласования с парламентом, определять структуру Правительства страны. Президент республики создает Совет безопасности, Совет юстиции, Исполнительный аппарат Президента и в качестве Верховного Главнокомандующего Вооруженными силами Таджикистана назначает и освобождает командующих войсками Вооруженных сил страны. Он также назначает и освобождает глав дипломатических представительств в зарубежных государствах и представителей республики в международных организациях. Президент назначает и освобождает председателя Национального банка и его заместителей и представляет указы об этом на утверждение одной из палат Маджлиси Оли - Маджлиси намояндагон, с согласия другой палаты Маджлиси Оли - Маджлиси милли назначает и освобождает Генерального прокурора и его заместителей. Президент пользуется решающими полномочиями в организации местной власти. Так, согласно п.5 ст.69 Конституции он назначает и освобождает председателей Горно-Бадахшанской автономной области, областей, городов и районов республики и представляет их на утверждение соответствующих местных представительных органов - Маджлисов народных депутатов.

Анализ правового положения Президента Республики Таджикистан приводит к выводу, что, несмотря на закрытый характер его организационных полномочий, предусмотренных в Конституции республики, на практике его организационная деятельность заметно расширилась. Так, п.3 ст.64 Конституции Таджикистана закрепляет за Президентом республики полномочия по образованию и упразднению министерств и государственных комитетов. Изложенная конституционная норма означает, что из числа структур исполнительной власти на республиканском уровне, кроме формирования Правительства страны, Президент обладает лишь правом непосредственного образования только названной группы органов, т.е. министерств и государственных комитетов. Однако на практике Президентом образуются иные исполнительные органы и публичные учреждения, непредусмотренные в Конституции республики. Эта ситуация уже который год имеет место в управленческой практике и проявляет очевидную тенденцию к усилению.

Под воздействием именно подобных тенденции в республике в ходе организационных преобразований появлялись структуры, определение места которых в государственном механизме вызывало трудности. Так, 25 января 2001 г. Президент республики издал Указ «Об образовании Управления государственного финансового контроля при Президенте Республики Таджикистан»^[404], а Указом от 30 мая того же года преобразовал его в «Комитет государственного финансового контроля Республики Таджикистан»^{[405] [406] [407]}. Название вновь образованной структуры не давало четких сведений о ее месте в системе управления, и относительно оценки подобной структуры любой мог оказаться в заблуждении, так как в ней уже не значилась приставка «при Президенте», а сам орган формально не входил и в структуру Правительства страны . Патовая ситуация продолжалась достаточно долгое время, пока Указом от 30 ноября 2006 г. Президент республики не упразднил Комитет государственного финансового контроля. Вроде бы ситуация вошла в правовое русло, однако 10 января 2007 г. очередным Указом (№143) Президент образовал «Агентство государственного финансового контроля и борьбы с коррупцией Республики Таджикистан» и устраненная

4

организационная неурядица вновь повторилась .

Расширение президентских организационных полномочий и увеличение всякого рода специализированных органов (агентств, бюро, служб и т.д.) в общем представляет собой тенденцию, свойственную большинству президентских республик. Этому способствуют многие факторы: политические, экономические, социальные и особенно

организационные. Например, исследователи отмечают, что в странах с президентской формой правления число министерств меньше, чем в парламентских республиках. Объяснением тому служит, в частности, больший объем президентских полномочий и такая централизация управления, когда распределение министерских и иных постов не связано с раздачей мандатов представителям различных парламентских фракций. Специализированные органы удобнее осуществляют оперативно-

регулирующие функции и в режиме «доверительного управления» облегчают работу президента. Тем не менее, ученые склоняются к мнению, что нарастание таких органов делает аппарат управления громоздким и не всегда эффективным^[408]. Его результатом становится в частности снижение роли основных структур правительства - министерств. Кроме того, подобного рода органы функционируют вне парламентского контроля, являющегося важным составляющим демократизации государственного управления.

Появление подобных прецедентов, на наш взгляд, является результатом механического подражания административному опыту США, которое порой доходит до прямого его копирования^[409]. Конечно, в управленческой практике США много поучительного. Однако при заимствовании зарубежного опыта создание надлежащей административно-правовой базы выступает обязательным условием. Применительно к аналогично образуемым органам Таджикистана их необходимость может быть вызвана бесспорными факторами, но обуславливают законодательного определения места в иерархии государственного управления и легитимных основ образования^[410]. В противном случае, возникает необходимость внесения редакционных поправок в соответствующие конституционные нормы, закрепляющие полномочия Президента республики либо принятие иного законодательного акта.

Конституция Таджикистана, закрепляя за Президентом республики полномочия по образованию и упразднению министерств и государственных комитетов, не предусмотрела процедуру согласования с законодательным органом, что свидетельствует о приобретении им полной самостоятельности в организационном строительстве. Кроме того, за пределами традиционного конституционно-правового регулирования остался также вопрос о структуре Правительства, субъектах его представления и утверждения. Конституционные нормы вовсе умалчивают этот вопрос и в управленческой практике, полагая, что образование министерств и государственных комитетов отводится к прерогативе Президента, структура Правительства утверждается им самостоятельно.

Для уяснения особенностей правового положения Президента Таджикистана в качестве главы исполнительной власти и имеющихся в этой сфере организационных проблем проведем краткий экскурс к двум близким к нему моделям президентства - американской и иранской. Американская модель построена на принципе сильного института президентства. Однако даже в такой конфигурации глава государства действует лишь в пределах федеральной исполнительной власти и не может единолично управлять всем государственным аппаратом. Его полноправными партнерами выступают Конгресс и Верховный суд. Политическая практика США позволяет президенту сосредоточить в своих руках огромную публичную власть только при одном важном условии - его должны поддержать большинство членов Конгресса. И в этой зависимости - одно из важнейших отличий американской модели президентства от авторитарных разновидностей^[411].

Президент формирует правительство, имеет право назначать на высшие должности в аппарате исполнительной власти, но персональный состав правительства утверждается Сенатом, ни одно из назначенных президентом должностных лиц (за исключением сотрудников его личного аппарата) не может вступить в должность без утверждения его кандидатуры Сенатом^{[412] [413]. Президент США - полномочный глава федеральной исполнительной власти,}

-э

кабинет министров при нем имеет лишь совещательный статус . Однако у Конгресса есть контрольная функция над деятельностью исполнительной власти по исполнению законов и расходованию ассигнованных им средств. Президент может уволить только сотрудника своей администрации и не вправе отправлять в отставку должностных лиц исполнительной власти штата или местных органов власти, избранных населением^[414].

Иранская же модель президентства, хотя и схожа по внешним признакам с американской, во многом уникальна. По крайней мере, это единственная страна, где всенародно избираемый президент может быть отправлен в отставку по инициативе однопалатного парламента - Собрание Исламского Совета (Мачлиси Шурои Исломи). Хотя решение парламента, принимаемое 2/3 голосов, в установленном порядке представляется на рассмотрение Лидера (Рахбар), указанное правило, прямо предусмотренное

Основным Законом Ирана, является еще одним подтверждением специфики иранского института президентства^[415].

Строго говоря, Основной Закон Ирана (1979 г.) не апеллирует к термину «президент», а использует сочетание, означающие в переводе «председатель республики» (Раиси чумхур). При этом анализ конституционных норм показывает, что известные полномочия, традиционно свойственные в мировой практике институту президента, в иранской модели разделены между лидером (руководителем) и президентом страны^{[416] [417]}. Так, за президентом, признанным в соответствии с конституцией после духовного лидера высшим должностным лицом, закреплены следующие полномочия: подписывает законы, ответственен за разработку программ, государственного бюджета, деятельность администрации и государственной службы, назначает по представлению министра иностранных дел послов, принимает верительные грамоты послов иностранных государств,

3

присваивает государственные награды .

Кроме того, президент назначает своих заместителей (вицепрезидентов) и министров. Его первый заместитель ответственен за организацию работы Кабинета министров (в иранской трактовке - состава министров). При этом, после формирования последнего президент в обязательном порядке представляет своих министров парламенту для получения вотума доверия. Кабинет министров и каждый министр вправе заявить об отставке перед президентом, а он, соответственно, перед руководителем страны. Парламент вправе выразить недоверие министрам, что влечет обязательное их освобождение от должности^[418]. Так же как и в США при образовании новых министерств требуется согласие парламента, более того, в Иране задачи и полномочия каждого вновь образованного министерства закрепляются отдельным законом.

Таким образом, в системе исполнительной власти Ирана положение духовного лидера (руководителя) превалирует над президентом республики. Первый скорее является главой государства и фактическим руководителем исполнительной власти, а второй представляет собой руководителя правительства и с административно-правовой позиции похож на всенародно избираемого менеджера страны (канцлера, премьер-министра). Своеобразная форма института президента, что сформировалась в этой стране, не наблюдается ни в одном другом исламском государстве и свидетельствует о творческом использовании механизма «сдержек и противовесов» в обеспечении долговечности государства и устойчивости системы управления. Несмотря на наличие ряда недостатков, вызванных религиозными ограничениями, иранская модель президентства проявляет заслуживающие внимания преимущества.

Первое - приоритетно коллегиальное рассмотрение важнейших вопросов развития страны, что с древних времен было свойственно ведению государственных дел на Востоке^[419]. Так, именно этой цели служит специально созданный при руководителе в результате конституционной реформы 1989 г. Совет целесообразности, служащий важным консультативным и согласительным институтом при руководителе страны¹. Далее, в иранскую конструкцию «внедрены» действенные институты, препятствующие сосредоточению всей полноты власти в одной из ее ветвей либо звене управления: с одной стороны, ветви власти уравновешивают друг друга, с другой, существует действенный контроль за государственной администрацией через руководителя, парламент и специализированные суды (органы административной юстиции).

Если сравнить таким образом организационные полномочия Президента Таджикистана с аналогичным институтом в США и Иране, то выявляется ситуация широких возможностей по созданию любых организационных структур управления. До настоящего времени для таджикского института президентства нет формальных ограничителей по созданию последних в рамках утвержденного бюджета либо выделенных ассигнований на содержание органов исполнительной власти. По широте прав, слабо увязанных ограничениями в виде согласительных процедур либо «предохранителями» от авторитарных устремлений, таджикский институт президентства выявляет заметные сходства с аналогичным институтом

Л

большинства развивающихся республик Востока . Парламент, утверждающий ежегодные бюджетные средства на содержание государственного аппарата и участвующий (хотя и формально) при формировании Правительства республики, фактически отстранен от процесса организационно-управленческих преобразований и лишен возможности дальнейшего влияния на практическую содержательную деятельность национальной администрации, что не вполне соответствует букве и духу Конституции Таджикистана. ^{[420] [421]}

Между тем, тенденция дальнейшего усиления роли парламента по контролю за исполнением законов, с учетом зарубежного опыта и национальных традиций, представляется магистральным направлением государственного строительства и рассматривается ведущими учеными одним из важных факторов повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти^{[422] [423]. Парламентский контроль как важнейший правовой институт отнесен к числу основных функций законодательного органа в конституции ряда государств. Ибо парламенту крайне важно знать, как работают законы, как соблюдается законодательство, ведь, по резонному замечанию И.В.Гранкина, «их несоблюдение сделало бы ненужным их существование»2.}

Президент Республики Таджикистан по отношению к структурам государственного управления обладает широкими контрольными

полномочиями. Его полномочия распространяются не только по отношению к Правительству республики, но и всякого органа государственного управления. В соответствии с п.6 ст.69 Конституции Президент вправе отменить либо приостановить акты органов исполнительной власти в случае их противоречия Конституции и законам республики. Из содержания настоящей конституционной нормы вытекает, что Президент страны обладает полномочием по непосредственной отмене актов не только Правительства республики, но любого органа исполнительной власти Т аджикистана^[424].

Президент Таджикистана непосредственно руководит Правительством республики. Президент, являясь Председателем Правительства Таджикистана, предпринимает меры для эффективного осуществления им своих полномочий. Поэтому Президент председательствует на заседаниях Правительства страны, и в этом случае проявляется его непосредственное руководство в отношении названного органа. Правительству Республики Таджикистан посвящена глава V Конституции страны. В отличие от прошлой традиционной конституционной практики, нормы последней прямо не характеризуют положение Правительства и изложение главы сразу же начинается с перечисления его состава. Кроме того, также впервые этот орган не обозначен названием, что могло бы облегчить задачу определения его правового статуса.

Думается, по правилам логического умозаключения этому может способствовать ч.2 ст.73 Конституции Таджикистана, которая гласит: «Правительство обеспечивает эффективное руководство функционированием экономики, социальной и духовной сферы, исполнение законов, совместных постановлений Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон, постановлений Маджлиси милли, постановлений Маджлиси намояндагон, указов и распоряжений Президента Таджикистана»^[425]. Из содержания настоящей конституционной нормы вытекают, по крайней мере, два вывода: первое, Правительство Республики Таджикистан является органом общей компетенции, так как обеспечивает руководство сферами общественной жизни, и второе - Правительство республики непосредственно характеризуется как исполнительный орган, так как ответственно за исполнение законодательных актов.

Часть 1 ст.74 Конституции устанавливает обязательность исполнения правовых актов Правительства на территории Таджикистана, что со всей очевидностью свидетельствует о государственно-властных полномочиях данного органа. Рассмотренные нами конституционные положения в совокупности позволяют вынести вердикт о том, что Правительство Таджикистана является органом государственной власти и входит в самостоятельную ветвь государственной власти - исполнительную власть. Особое положение Правительства республики также определяется его политической ответственностью перед Президентом Таджикистана. В соответствии с ч.3 ст.74 Конституции Правительство в случае признания своей неспособности нормально функционировать может заявить Президенту об отставке^{[426] [427]. Каждый член Правительства также имеет право на отставку. Поэтому Правительство республики (каждый член Правительства в отдельности) могут заявить об отставке только Президенту, так как этот орган ответственен и подотчетен лишь Президенту страны. Президент, в свою очередь, вправе принять либо отклонить отставку Правительства (члена Правительства).}

Анализ конституционных норм показывает, что Правительство республики обладает государственно-властными полномочиями, распространяющимися на всю территорию Таджикистана и раскрывающими степень его ответственности за состояние и деятельность исполнительной власти. Вопросы, связанные с организацией, деятельностью и полномочиями Правительства Таджикистана, определяются Конституционным законом от 12 мая 2001 г. Статья 1 настоящего Конституционного закона определяет Правительство Республики Таджикистан органом исполнительной государственной власти, возглавляющим систему органов государственного управления и обеспечивающим их функционирование и согласованное взаимодействие.

Изложенная законодательная норма, прямо вытекающая из конституционно закрепленной конструкции исполнительной власти, не всегда правильно воспринимается отечественными учеными и специалистами. Так, нередко Правительство республики определяется ими «высшим органом исполнительной власти»^{[428] [429] [430] либо предлагается внесение норм аналогичного содержания в текущее законодательство . Между тем, подобного рода утверждения при том положении, когда главой исполнительной власти является Президент страны, представляются, мягко говоря, заблуждением, ибо именно Президент Республики Таджикистан олицетворяет высшее звено исполнительной ветви государственной власти.}

В понятие «правительство», которое дается в конституциях стран СНГ, акцент делается на руководящей его роли в системе исполнительной власти,

-э

подчеркивается его управленческий и распорядительный характер . На более полное и точное раскрытие сущности, назначения, состава, функции правительства, выполняемых им в механизме государства, претендует его определение в юридической литературе. Так, по мнению казахского ученого С.Ю.Кашина, правительство - это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной деятельностью в стране^[431]. Схожей позиции придерживается З.И.Гадыльшина, предлагающая определение правительства как коллегиального органа исполнительной власти общей компетенции, осуществляющего руководство системой центральных органов государственного управления по всем вопросам, отнесенных к ведению государства (кроме тех, что отнесены к ведению президента)^[432]. К.В.Арановский характеризует правительство как политический орган, возглавляющий государственную администрацию и осуществляющий общенациональное управление^[433].

Деятельность Правительства страны тесно связана с протекающими в политической, экономической и социальной жизни общества процессами.

Практика государственной жизни любой страны, независимо от ее социального и экономического строя, свидетельствует о том, что задачи реализации государственной политики во всех сферах жизни общества лежат на Правительстве как ведущем органе исполнительной власти^[434]. Государственное управление как процесс ежедневного «соприкосновения» государства с общественными процессами, структурами гражданского общества, охватывающее, в частности, защиту национальной безопасности, борьбу с преступностью, социальную защиту населения, прежде всего, возлагается на Правительство. Поэтому совершенно прав К.Б.Сафинов, заметивший, что правительство, состоящее из руководителей наиболее важных органов государственного управления отраслевой и межотраслевой компетенции, является «ядром исполнительной власти»^[435].

Обобщение мнений ученых выявляет наиболее типичные черты, характеризующие место этого органа в механизме государства, которые сводятся к следующему: осуществляет исполнительную власть; возглавляет систему органов государственного управления; является органом общей компетенции, осуществляющий руководство отраслями и сферами, обеспечивающий экономическое и социально-культурное развитие; представляет собой коллегиальный орган, издающий общеобязательные на всей территории страны акты.

Законодательство закрепляет положение Правительства Таджикистана как коллегиального органа. В ч.1 ст.73 Конституции состав Правительства определяется таким образом: Премьер-министр, его первый заместитель и заместители, министры, председатели государственных комитетов^[436]. Как видно, конституционная норма определяет закрытый перечень лиц, входящих в состав Правительства республики. В связи с перечислением состава Правительства есть резон осветить еще один вопрос. В отечественной юридической литературе при характеристике состава

Правительства республики Президент страны, являющийся Председателем Правительства, не упоминается. Такая оплошность допускается сплошь и рядом во всех изданных в последнее время учебниках^{[437] [438] [439].}

На наш взгляд, в данном случае имеет место чисто догматически подход. Между тем, ч.1 ст.73 Конституции Республики Таджикистан следует рассматривать во взаимосвязи с требованиями ч.1 ст.64, которая гласит: «Президент Республики Таджикистан является главой государства и

Л

исполнительной власти (Правительства)» . Развивая содержание настоящей конституционной нормы, ст.5 Конституционного закона «О Правительстве Республики Таджикистан» закрепляет, что «Президент Республики Таджикистан является Председателем Правительства Республики

Таджикистан» . Следовательно, в состав последнего входят Президент как Председатель Правительства страны и другие должностные лица, перечисленные в ч.1 ст.73 Конституции Таджикистана. Отсутствие же Президента в соответствующей норме Конституции республики мы рассматриваем лишь дополнительным аргументом ответственности перед ним Правительства страны.

В целом же, с учетом изложенного, Правительство Таджикистана можно определить как руководимый Президентом республики

самостоятельный коллегиальный орган исполнительной власти общей компетенции, возглавляющий систему органов государственного управления и обеспечивающий эффективное руководство экономической, социальной и культурной сферами, исполнение законов, решений Маджлиси Оли и Президента на всей территории страны.

Центральным в правовом положении Правительства Таджикистана выступают его конкретные полномочия, закрепленные в Конституционном законе о нем, а также других законах и нормативных правовых актах.

Правовой основой полномочий Правительства республики служит ст.75 Конституции, положения которой имеют прямое правовое значение в определении полномочий данного органа. В настоящей статье закрепляется, что Правительство представляет на рассмотрение одной из палат Маджлиси Оли - Маджлиси намояндагон социально-экономические программы, вопросы выдачи и получения государственных кредитов, оказания экономической помощи другим государствам, проект государственного бюджета, возможного размера его дефицита и источников покрытия^{[440] [441] [442].}

В текущем законодательстве конкретизированы и развиты выводы и положения, вытекающие из вышеназванной конституционной нормы и определен порядок реализации этих полномочий². Вопросам, связанным с полномочиями Правительства республики, непосредственно посвящена глава 3 Конституционного закона «О Правительстве Республики Таджикистан» (далее Конституционный закон)³. Так, в ст.12 Конституционного закона нашли закрепление организационные полномочия Правительства

Таджикистана, которые сводятся к следующему: а) Правительство руководит деятельностью министерств, государственных комитетов и иных органов государственного управления и ведет контроль над ними; б) Правительство республики в установленном порядке утверждает положения и структуры вышеназванных органов; в) Правительство назначает и освобождает от должности заместителей министров, заместителей председателей

государственных комитетов, руководителей приправительственных ведомств и их заместителей; г) Правительство Таджикистана утверждает членов коллегий министерств, государственных комитетов и иных органов государственного управления; д) в пределах ассигнований государственного бюджета на содержание органов государственного управления Правительство республики вправе учреждать приправительственные органы и утверждать положения о них.

В связи с рассмотрением организационных полномочий Правительства страны одна проблема нуждается в решении. Еще в начале 90-ых годов прошлого века наравне со структурой министерств, государственных комитетов и иных ведомств соответствующими правительственными актами утверждались также схемы их управления. Постепенно эта практика вошла в традицию и была учтена при очередной реорганизации структуры центральных органов исполнительной власти, последовавшей в соответствии с Указом Президента страны от 30 ноября 2006 г. №9. В схеме управления обычно размещаются структуры, хотя и невходящие непосредственно в центральный аппарат министерств, государственных комитетов и ведомств, но включающиеся в систему соответствующего органа государственного управления^[443].

В таком порядке для каждого центрального органа исполнительной власти Правительством страны разработана и официально утверждена схема его управления, что способствует упорядочению ведомственного подчинения соответствующих государственных структур. В административной практике Правительство республики постоянно проводит реорганизацию последних и, как правило, возлагает на соответствующие центральные органы управления, в схему управления которых входят таковые, решения их организационноправовых вопросов деятельности (в частности, утверждение положения или устава, структуры и штатной численности).

Между тем, изучение ст.12 Конституционного закона на поверку выявляет, что в ней отсутствует норма относительно схем управления центральных органов исполнительной власти. Более того, настоящий Конституционный закон не закрепляет за Правительством полномочия по образованию либо реорганизации структур, включенных в схемы управления министерств, государственных комитетов, иных центральных ведомств. Поэтому с учетом обобщения многолетней управленческой практики представляется целесообразным внесение дополнения в названную статью Конституционного закона следующего содержания: «Правительство Республики Таджикистан утверждает Схемы управления министерств, государственных комитетов, других органов государственного управления, вносит в них изменения и дополнения, решает вопросы, связанные с организационно-правовым обеспечением структур, включенных в соответствующие Схемы управления».

Совокупность закрепленных в законодательстве по отношению к Правительству Республики Таджикистан полномочий, выражающие широту его компетенции в сфере государственного управления, позволяют Правительству страны проявлять себя в качестве ведущего органа исполнительной власти, рассматривать и решать основные вопросы социально-экономического развития современного общества. Поэтому Правительству республики надлежит, больше делегируя решения второстепенных вопросов нижестоящим исполнительным органам (в частности, министерствам и центральным ведомствам), сосредоточить внимание на важнейших вопросах государственного управления. В настоящее время к числу важнейших задач Правительства относятся разработка и реализация экономических, финансовых, управленческих мер по борьбе с бедностью, коррупцией, защите внутреннего потребительского рынка, обеспечению занятости, повышению заработной платы, усилению контроля за охраной труда и соблюдением соответствующего законодательства.

Между тем, в управленческой практике, с одной стороны, довлеют тенденции все большего сосредоточения внимания Правительства республики на малозначительных вопросах, увлечения кадровыми перестановками и мелочной опекой нижестоящих структур, а, с другой, имеют место случаи неоправданного принижения его роли и места в системе государственного управления. Если первая группа тенденций характеризует современную административную культуру, то вторая отчасти является следствием того, что многие вопросы, связанные с правовым статусом Правительства, оказались вне традиционного конституционно-правового регулирования. В результате этот, несомненно, значимый орган проявился в несовершенной, неопределенной и противоречивой правовой оболочке, что затрудняет его однозначную правовую оценку, становясь причиной искаженных представлений либо спорных организационно-правовых действий в отношении этого органа.

Так, вполне понятная и заслуживающая всяческого одобрения президентская инициатива, проявленная в Указе от 4 июля 2002 г. №853, которым впервые в административной практике были упорядочены действующие центральные исполнительные органы, при его повторении по той же схеме в очередном Указе от 30 ноября 2006 г. №9, где устанавливается перечень приправительственных структур, нарушил формально закрепленный порядок^[444]. Ибо согласно конституционному законодательству образование приправительственных структур относится к полномочиям самого Правительства страны^[445]. Последний действительно, выступает важнейшим инструментом реализации президентской воли, однако режим законности и обеспечения эффективности в государственном управлении предполагают строгое соблюдение установленных правил и процедур.

Именно по этой причине проблема согласованных действий Президента и Правительства республики как субъектов, обеспечивающих осуществление исполнительной власти на всей территории Таджикистана, исключающих дублирование в управленческой сфере, в практическом плане все еще не решена. В этой связи для разграничения функций исполнительной власти между Президентом и Правительством страны представляется целесообразным впредь не констатировать в президентских указах создание тех или иных приправительственных ведомств, а поручать Правительству страны принять меры по организационному обеспечению той или иной функции, чем обеспечивается простор его организационному творчеству. При предлагаемом варианте, с одной стороны, обеспечивается

организационное «поле» творчества Правительства, а с другой - появляется возможность для завершения установленных процедур по внесению изменений в соответствующие президентские указы.

Неоднозначную оценку вызывают поправки, внесенные в

законодательство, согласно которым с письменного разрешения Председателя Правительства либо по его поручению с письменного разрешения Премьер-министра, допускается принятие правовых актов Правительства без проведения заседания путем письменного опроса членов Правительства^[446]. Полагаем, что изложенные изменения и дополнения нарушают важнейший принцип деятельности последнего - принцип коллегиальности. Более того, иллюстрируемая законодательная установка своеобразно трансформировалась в административные нормативно-правовые акты, что, по существу, исказило волю законодателя^[447].

Еще одним наглядным примером недопонимания (а может, и игнорирования) конституционной модели исполнительной власти может служить содержание недавно принятого Закона Республики Таджикистан от 16 апреля 2012 №828 «О системе органов государственного управления Республики Таджикистан»¹. Инициатива по разработке настоящего законопроекта, озвученная в рамках реформы государственного управления, проводимого в республике при поддержке Всемирного банке, сразу же вызвала в юридических экспертных кругах республики неподдельный интерес, ведь идея на законодательном уровне урегулирования системы органов исполнительной власти вынашивалась долгие годы. Однако уже на стадии его обсуждения мы пришли к выводу, что весьма обнадеживающее название проекта отнюдь неимманентно его содержанию².

В изначальном варианте, представленном в парламент, авторы законопроекта в ст.7 расположили «Правительство Республики Таджикистан» после «Исполнительного аппарата Президента Республики Таджикистан», что создавало впечатление подчиненного положения первого второму. Столь сильное искажение смысла конституционного законодательства не оставило у нас иного выхода, как обратиться в Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли с развернутым изложением доводов и возражений по содержанию проекта, которые частично были учтены при принятии окончательного текста закона. Тем не менее, парламентарии пошли по пути наименьшего сопротивления, вовсе убрав из настоящего Закона упоминания о Правительстве республики, ограничились распространением его действия на центральные звенья управления. В итоге Закон получил весьма зыбкую правовую почву, так как концепция, лежащая в его основе, по существу, нарушает единство системы исполнительной власти Таджикистана.

Правительство Республики Таджикистан, правовой статус которого прямо вытекает из отдельной главы Конституции Таджикистана, сохраняет позиции ведущего звена исполнительной власти. В иерархии государственного управления этот орган следует после Президента страны, невзирая на наличие при нем любого рода вспомогательных структур. Поэтому концепция Закона «О системе органов государственного управления Республики Таджикистан» не только несостоятельна, она искажает конструкцию исполнительной власти Таджикистана^[448]. Вообще, строго говоря, все эти импровизации есть не что иное, как поверхностное восприятие, а порой прямое следствие произвольного толкования конституционных положений, очевидное проявление пресловутого правового нигилизма. Необходимо повышать организационную культуру на базе перестройки, прежде всего, конституционно-правового сознания,

отражающего отношение к конституции, к конституционным ценностям и их реализации^[449].

Что же касается Исполнительного аппарата Президента Республики Таджикистан (далее - Аппарат Президента), то следует иметь в виду, что универсальность должности Президента Республики Таджикистан как Главы государства и Правительства оказывает влияние на своеобразие правового положения Аппарата Президента. Его роль и значимость в механизме управления вполне естественно будет все более возрастать. Исполнительный аппарат Президента республики выступает приданной структурой, призванной обеспечивать деятельность Президента республики и возглавляемого им Правительства страны^{[450] [451] [452]}. И здесь важно найти коррелятивную связь между организацией его работы и обеспечением эффективного осуществления Президентом республики полномочий главы государства и Председателя Правительства страны . Вспомогательный аппарат выступает своеобразным «миниском» во взаимоотношении ведущего

- 3

звена исполнительной власти с органами государственного управления , и создание эффективной системы государственного управления во многом зависит от слаженного взаимодействия Правительства страны и Аппарата Президента.

Важно при этом учесть, что Аппарат Президента в Положении о нем характеризуется как государственный орган^[453]. В практике административного строительства Таджикистана ранее не было аналогии, когда к прямому обеспечению деятельности Правительства республики как государственного органа привлекался бы другой государственный орган^[454]. Не исключено, что это обстоятельство является одним из факторов, вносящих диссонанс в деятельность ведущего звена исполнительной власти. Видимо, именно по этой причине в периодической печати отдельные экспертные круги высказывают предложения об организационном отделении должностей президента и председателя правительства, полагая, что «их сосредоточение в одних руках доказало свою несостоятельность»^[455].

С иллюстрируемой позицией фактически перекликаются предложения по изменению порядка формирования Правительства республики. Так, известный таджикский государствовед З.М.Ализода предлагает ввести процедуру назначения Премьер-министра и иных членов Правительства после получения Президентом согласия парламента. Такой порядок, по мнению ученого, диктуется «условиями Таджикистана» и, во-первых, даст парламенту возможность обсуждать предложенные кандидатуры; во-вторых, при одобрении парламента вселит уверенность Президенту в подобранном кандидате; в-третьих, позволит Президенту «подстраховаться» от случаев отклонения указов о назначении и освобождении членов Правительства; в- четвертых, позволит парламенту реально влиять на процесс формирования Правительства республики^[456].

К этому мнению у нас два возражения практического плана: 1) предложенная модель в том случае могла бы быть результативной, если Правительство республики имело собственную программу деятельности. В данном же случае, главой Правительства выступает Президент республики и, соответственно, Правительство выступает главным инструментом реализации его программы деятельности, озвученной в предвыборной борьбе; 2) введение процедуры «предварительного согласования» фактически приведет к дистанцированию Правительства от Президента страны и расстроит управленческую вертикаль, что уже имело место в отечественной истории организационных преобразований^{[457] [458].}

В целом же следует признать, что конституционные нормы столь гибко и лаконично изложены, что позволяют Президенту республики в зависимости от обстоятельств расширять либо сужать степень самостоятельности Правительства. Ведь, строго говоря, в Конституции Таджикистана, например, нет понятия «Председатель Правительства». В ней также отсутствует упоминание о том, что Таджикистан является президентской республикой. К такому выводу мы приходим, анализируя сложившуюся практику формирования Правительства республики.

Сегодня более важно, «не увлекаясь» усложнением формы правления, создать благоприятный организационно-правовой механизм эффективному функционированию конституционно установленной модели исполнительной

Л

власти . В условиях трансформации общества в новое качественное состояние, когда требуется наличие единого центра управления и координации, модель «президент - глава правительства» как нельзя востребована, ибо широкие полномочия позволяют главе государства мобилизовать огромный административный ресурс на реализацию масштабных и судьбоносных реформ во всех сферах общественной жизни.

Учитывая роль Аппарата Президента в обеспечении деятельности Президента и Правительства, его структура подвергается перманентным преобразованиям. В частности примечательно, что в Указе Президента республики от 30 октября 2001 г. №702 обращалось внимание на

необходимость функциональной дифференциации структур Аппарата Президента, обеспечивающего, с одной стороны, деятельность Президента Республики Таджикистан, а с другой - деятельность Правительства страны. Постановка вопроса, на наш взгляд, не теряет своей актуальности и имеет определяющее значение, как для организационного развития страны, так и дальнейшего совершенствования обеспечения деятельности Правительства республики^{[459] [460].}

По нашему глубокому убеждению, структура Аппарата Президента в свете обеспечения деятельности Президента страны как Г лавы государства и Председателя Правительства не приведена в полное соответствие с решением приоритетных задач. Она традиционна и весьма примитивна, в ней прослеживается дублирование структур с большинством одноименных центральных органов исполнительной власти, что в ситуации возложения на Президента страны руководства Правительством, никак не способствует эффективному расходованию ассигнуемых на содержание государственного аппарата бюджетных средств. Кроме того, как показывает практика, нынешняя структура рассматриваемого органа, создавая условия необузданному формализму, необоснованному растягиванию решения вопросов и неравномерному распределению служебных нагрузок, нарушает слаженность государственного управления на высшем уровне его организации².

С учетом изложенных обстоятельств, считаем целесообразным предложить новую структуру Аппарата Президента, позволяющую, на наш взгляд, более эффективно осуществлять возложенные на него функциональные задачи. Она относительно упрощена и включает сектор советников Президента (по безопасности и внешней политике; по экономике; по связям с институтами гражданского общества; по правовой политике), руководство, двух секретариатов (секретариат Президента; секретариат Правительства) и ряда подчиненных им подразделений. Так, в непосредственном ведении секретариата Президента должны находиться комитет по делам государственной службы, главное контрольное управление и главное управление конституционных гарантий прав граждан, протокольная служба, в режиме взаимодействия с названным секретариатом функционируют Совет безопасности и Совет юстиции. В ведении секретариата Правительства предусматривается ряд департаментов: координации и программного обеспечения реформ, социального развития, правовой и связи с парламентом; обеспечение административно - территориального развития, делопроизводства и ресурсного обеспечения, финансово-хозяйственный. Во взаимодействии с обоими секретариатами находится пресс-служба Президента республики.

В основе предлагаемой реструктуризации лежит действительная дифференциация подразделений, обеспечивающих деятельность Президента республики и возглавляемого им Правительства с учетом их функций и полномочий. Далее, мы предлагаем отойти от практики создания отраслевых структур и перейти к их функциональной ориентации, что позволит «снять» с повестки проблему дублирующих структур. Наконец, что не менее существенно, полагаем, что советники Президента (именуемые в настоящее время государственными советниками) должны быть освобождены от не свойственной им функции руководства профильными подразделениями

Аппарата Президента^[461]. С учетом богатого положительного зарубежного опыта целесообразно придать указанным должностным лицам большую административную автономию, преобразовав в государственнообщественные фигуры.

Конкретная группировка подразделений Аппарата Президента, состав и число советников, экспертов, помощников сотрудников и др. могут варьироваться. Но неизменным останется принцип разделения функциональных подразделений внутри Аппарата Президента на структуры, обеспечивающие, с одной стороны, деятельность Президента, а с другой - возглавляемого им Правительства. Причем функциональный подход сразу позволит избавиться от большого числа сотрудников, которые выполняют рутинные обязанности по «курированию» министерств и ведомств. Реорганизация, по предварительным расчетам, приведет к сокращению кадров Аппарата Президента более чем на 40% (без учета технического персонала и штата его Хозяйственного управления), что позволит высвободившиеся средства реинвестировать в повышение заработной платы сотрудников обновленного Аппарата Президента, улучшение условий труда, их обучение и дальнейшее повышение квалификации, с тем, чтобы работу Главы государства и Правительства республики обеспечивали

профессионалы высокого ранга, получающие адекватную зарплату за свой труд.

Таким образом, в таджикской конструкция исполнительной власти доминирующая роль принадлежит Президенту республики. Сочетание полномочий главы государства с полномочиями главы правительства позволяет Президенту сосредоточить в своих руках поистине огромную публичную власть и превратиться в ключевую фигуру государственной администрации. Президенту предоставлены широкие полномочия, позволяющие мобилизовать огромный административный ресурс на реализацию масштабных и судьбоносных реформ. Эта модель как нельзя востребована в условиях трансформации общества в новое качественное состояние, когда требуется наличие единого центра управления и координации.

Вместе с тем, следует констатировать, что организационное сознание все еще неполностью освоило огромный потенциал, заложенный в конституционной конструкции организации исполнительной власти, а в законодательстве и практике имеют место пробелы, наличие которых препятствует эффективному функционированию конституционной модели исполнительной власти. В этой связи предлагаем ст.7 Конституционного закона Республики Таджикистан «О Правительстве Республики Таджикистан» изложить в следующей редакции: «В состав Правительства Республики Таджикистан входят Президент Республики Таджикистан - Председатель Правительства, Премьер-министр, его первый заместитель и заместители, министры, председатели государственных комитетов».

Далее, предлагается в отдельном законодательном акте (например, в предполагаемом к принятию законе «Об органах государственного управления») закрепить норму о том, что образование министерств и государственных комитетов осуществляется Президентом республики в пределах утвержденных бюджетных ассигнований на содержание органов исполнительной власти, а в Конституционный закон «О Правительстве Республики Таджикистан» внести норму о том, что структура Правительства, а также образование новых министерств и государственных комитетов вносятся Президентом на утверждение Маджлиси намояндагон - нижней палаты парламента страны. Кроме того, нам представляются также актуальными внесения поправок в Конституционный закон от 19 апреля 2000 г. №25 «О Маджлиси Оли Республики Таджикистан»^[462] относительно внедрения институтов «парламентское слушание», «парламентский час» для членов правительства, а также «парламентского расследования» и выражение парламентом недоверия отдельным руководителям министерств и государственных комитетов^{[463] [464].}

Тщательный, экспертный и скрупулезный анализ соответствующих конституционных норм полностью позволяет приступить к формированию гибкой системы государственного управления. Например, конституционные нормы исходят из того положения, что Премьер-министр не является председателем Правительства и в деятельности этого органа занимает второстепенную роль . Следовательно, если правовой статус Премьер- министра имеет административный оттенок, то ему (либо его заместителю) должно быть поручено руководство Аппаратом Президента.

Внедрение предлагаемой модели и ее логичное организационное развитие, заложив конструкцию качественно новой организации государственной администрации, позволит приступить к устранению многочисленных случаев дублирования функций и, в конечном счете, способствует повышению уровня ответственности и результативности работы государственного аппарата. Именно по этой причине структурное преобразование Аппарата Президента в единый системный институт может благотворно повлиять на эффективное осуществление Президентом и Правительством страны полномочий и найти дальнейшее логическое продолжение в функционировании центральных органов исполнительной власти.