<<
>>

Основные направления совершенствования механизма исполнительной власти в Таджикистане

Позади уже начальный этап реформ - в рамках стратегии реформ последовательно реализуются меры, направленные на развитие государственной службы, поддержку процесса реализации стратегии реформ в сфере управления, развитие потенциала управления бюджетом, повышения потенциала правового регулирования, эффективное управление процессом реформы государственного сектора[630].

Тем не менее, сложившаяся система публичного управления не соответствует стоящим перед государством приоритетным задачам, не в полной мере выполняет возложенные на неё функции.

Неоднократно создавались, ликвидировались и перестраивались те или иные организационные формы управления, перераспределялись их задачи и функции, но эти попытки, к сожалению, не сделали организационную структуру государственного управления ни более компактной, ни более эффективной. Предпринятое в соответствии с Указом Президента страны от 30 ноября 2006 г. №9 значительное сокращение численности центральных органов исполнительной власти в последующем вновь привело к их увеличению, причем, по ряду позиции она превзошла дореформенные показатели. На начало января 2013 г. система центральных звеньев исполнительной власти включала 14 министерств, 3 государственных комитета, 21 приправительственных ведомства и 4 припрезидентских структуры.

Многоначалие, дублирование функций и структур, нечеткое распределение обязанностей, расплывчатость должностных инструкций, нагромождение верхних звеньев управления незначительными функциями снижают эффективность работы административного аппарата. Отсутствие однозначных формальных ориентиров в организационном строительстве, четких критериев образования организационных форм исполнительной власти, механизмов оценки эффективности деятельности структур управления сказываются на качестве исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов[631].

Государственную машину изнутри разлагают три опасных «вируса» - коррупция, местничество и клановость. Вырабатываемые меры противодействия, образно выражаясь, вирусу «кмк», из-за отсутствия системности в подходах, не вполне результативны[632] и ситуация проявляет тенденцию к ухудшению.

Проблемы функционирования института исполнительной власти, на наш взгляд, можно разделить на две группы: первые связаны с ее организацией как ветви государственной власти, которая включает собственно внутреннее строение, т.е. рациональное распределение властного «потенциала» по горизонтали и вертикали, и вторые относятся к ее деятельности, т.е. выбору и использованию адекватных форм и методов при практической реализации управленческих задач и функций. С учетом изложенной конфигурации проблематики попытаемся предложить

дальнейшие наиболее значимые направления совершенствования

исполнительной ветви государственной власти Таджикистана.

1. Правовое закрепление организационных форм исполнительной власти.

Следующее магистральное направление в совершенствовании организации исполнительной власти связывается с правовым закреплением организационно-правовых форм управления и определением четких критериев их создания. Идея законодательного регулирования системы органов исполнительной власти уже не первый год вынашивается в научных кругах. Здесь важно, на наш взгляд, провести вначале ясный и недвусмысленный водораздел между носителями исполнительной власти и иными организационно-правовыми формами управления, где приоритет правительства, министерств и государственных комитетов с учетом наличия конституционных установок является бесспорным, что в общих чертах нашло закрепление в законодательстве. Не менее значимым представляется правовое закрепление иных наиболее распространенных организационных форм управления - комитетов, агентств, служб, инспекции, департаментов, управлений (главных управлений), комиссии, центров, отделов. Каждая из названных организационных структур, охваченных текущим законодательством понятием «ведомства», нуждается в недвусмысленной правовой характеристике и закреплении оснований образования.

Фиксация той или иной организационно-правовой формы, как справедливо замечено учеными, связана с установлением и разграничением компетенции органов государственного управления, осуществляющих государственно-властную исполнительно-распорядительную деятельность[633]. При этом, при решении обозначенной задачи важны, как учет зарубежной управленческой практики, так и накопленный национальный опыт организационного строительства. Обращение к последнему показывает, что например, комитеты создавались как органы государственного управления межотраслевой компетенции, близкие по характеру деятельности к государственным комитетам. Схожесть обеих организационных форм заключалась также в том, что ими руководили председатели. При этом комитеты создавались как на республиканском, так и на местном (региональном) уровне управления. В первом случае они образовывались либо при Президенте, либо при Правительстве республики. При характеристике их правового положения обращалось внимание на более высокое правовое положение и широкие полномочия государственных комитетов[634].

Эти различия сохраняют силу и в настоящее время, лишь с той разницей, что председатели комитетов теперь не являются членами

Правительства республики. Изложенное позволяет определить комитеты как разновидность организационно-правовых форм государственного управления межотраслевой компетенции, создаваемой для выполнения специальных координационных функций в отведенной смежной сфере деятельности, обладающей компактным (уменьшенным) аппаратом управления и не обладающей, как правило, нижестоящими звеньями прямого подчинения.

Что же касается другой организационно-правовой формы - агентств, то ретроспективный анализ их эволюции в отечественной системе управления выявляет небезынтересные зависимости. Первоначально в советской системе управления они рассматривались как специализированные «государственные организации» по представительству, охране прав и законных интересов (пример - деятельность агентств по авторским правам).

Качественно новый этап развития одноименных структур прослеживается с обретением государственной независимости, где агентства приобретают самостоятельные государственно-властные полномочия. При этом, что особо примечательно, их новый управленческий «облик» носил явный оттенок относительной независимости в системе исполнительно-распорядительных отношений. По общему правилу, в отличие от комитета, агентство имело собственную управленческую иерархию и приданные организации (службы) и было вправе дополнительно, к ранее осуществляемым функциональным задачам, вести в отведенной сфере деятельности, как регулирование, так и юрисдикционную деятельность, а также оказывать публичные услуги. Анализ спектра возложенных на агентства функций свидетельствует о том, что в национальном организационном строительстве была найдена гибкая структура, позволяющая в зависимости от факторов, влияющих на систему исполнительной власти, адекватно реагировать на запросы управленческой практики.

Обобщение национального опыта позволяет с большой долей уверенности предположить дальнейшее сохранение позиций агентств в системе государственного управления, однако наиболее эффективному использованию потенциала выявленной организационной формы в механизме реализации исполнительной власти могла бы способствовать некоторая корректировка сфер приложения их потенциала. Современное видение названных структур представляется перспективным в направлении преобразования их в квазигосударственные органы с постепенным переводом на режим самостоятельной деятельности вне собственной системы исполнительной власти на базе ориентации к выполнению снабженческо - распределительных функций либо оказанию гарантированных государственных (публичных) услуг населению с преимущественным «акцентом» на рыночные принципы деятельности.

Не меньший интерес представляет судьба еще одной зародившейся на заре независимости Таджикистана организационно-правовой формы управления - службе. В дополнение к ранее высказанным соображениям, нелишне вновь обратиться к истории зарождения структур с аналогичным названием.

Опыт показывает, что службы обычно создавались в системе государственных комитетов (с редким исключением в министерствах) и к их названию приставлялся термин «государственная». Термин «государственная служба», как представляется, употреблялся для указания на относительно обособленное функционирование в структуре соответствующего органа исполнительной власти. Службы наделялись функциями ведения общего мониторинга, сбора и анализа данных, необходимых для расчетов либо определения показателей социально-экономического развития, осуществления политики и т.д. При этом, что не менее важно, на старте развития они не имели полномочии юрисдикционного характера[635].

Обращение к истории важно и в том плане, что она позволит найти оптимальную формулу соотношения двух организационных форм, - служб и инспекций в системе государственного управления, что не первый год стоит на повестке дня. Административная практика России, например, пошла по более упрощенному пути, упразднив вторые и возложив на первые контрольно-надзорные функции. Между тем, украинский опыт убеждает, что рано отправлять в «архив» государственные инспекции. Как особый вид органов государственного управления, последние не только призваны контролировать и наблюдать за выполнением правил, установленных в определенной сфере управления, но и вправе применять установленные законом административные санкции за их нарушения[636].

Изложенные соображения дают основания выявить новую конфигурацию рассматриваемых организационных структур в механизме реализации исполнительной власти, где возврат к истокам применительно к службам в корреспонденции с дальнейшим использованием инспекции в «классическом» назначении, становится наиболее оптимальным направлением. При этом, целесообразно в законодательном порядке зафиксировать возможность «перерождения» инспекции в службу в случае наделения его дополнительно функциями по обобщению и сбору информации в сфере деятельности.

Наконец, есть резон остановиться на характеристике другой группы организационно-правовых форм, каковыми выступают департаменты и управления (главные управления).

Широко используемый в западной системе управления термин «департамент» сравнительно недавно воспринят в организационном строительстве республики. Бум его повсеместного применения в обозначении структурных подразделений министерств и ведомств приходится на начало 2000 годов. Однако после утверждения Президентом республики новой структуры центральных органов исполнительной власти (ноябрь 2006) Правительство республики отошло от прошлой практики. Ни в одной из обновленных структур министерств и ведомств более не значатся подразделения с названием «департамент», ведущими структурными единицами вновь закрепляются главные управления (либо управления).

Остается лишь догадываться относительно мотивов изменения в организационной политике Правительства республики. Заимствование департаментов в качестве организационных форм в национальной системе управления не следует рассматривать как произвольный акт либо очередной «каприз» государственного аппарата. Скорее всего, оно результат более глубинных процессов, связанных с переосмыслением организующей миссии государства в связи с изменениями материальных условий жизни общества. Ведь, являясь результатом организационного творчества западной модели управления и выступая в одном случае самостоятельными структурами государственной администрации (например, в США), а в другом - составными подразделениями органов исполнительной власти (например, в государствах континентальной Европы), департаменты несли в себе определенную идеологическую управленческую нагрузку. В условиях рыночной экономики, основанной на свободе товаропроизводителя и значительном весе частного сектора, настоящие организационные структуры не были ориентированы на непосредственное государственное управление[637] [638]. В тех же странах, где под воздействием обстоятельств предпринимались меры по усилению их управленческой роли, преобразования протекали в рамках строгих юридических конструкций, устанавливаемых нормами

Л

административного права. Что касается природы управлении (главных управлении), широко распространенных в отечественной практике организационного строительства со времен советской формы правления и выступавших, как правило, в качестве наиболее укрупненных структурных подразделений органов государственного управления, то их назначение определялось сущностью сложившейся на тот период командной системы управления.

Название органа управления не есть произвольный акт, оно является отражением его компетенции, форм и методов деятельности. Поэтому нам представляется преждевременным отказ от использования департаментов в качестве организационных форм управления. Они востребованы в новых условиях, когда происходит переосмысление управленческой миссии государства, усиливаются его регулирующие и контрольные функции, что не может не отражаться в компетенции, формах и методах деятельности органов исполнительной власти. Данный посыл важен и в том плане, что обновленные положения, например, министерств и государственных комитетов, в большинстве случаев ориентируют их на реализацию функции по «нормативно-правовому регулированию» в определенной сфере деятельности, что, бесспорно, предполагает наличие департаментов во внутриорганизационном строении последних. Иной вариант приводит к однозначному выводу, что административные декларации, призывающие к кардинальному пересмотру роли органов исполнительной власти, логически не согласуются с реализуемыми организационно-правовыми мерами.

2. Рационализация организационной структуры исполнительной власти. Поставленная задача достижима при оптимальном распределении управленческих функций, что позволит выстроить гибкий, мобильный, динамично функционирующий механизм реализации исполнительной власти. В процессе дальнейшего реформирования исполнительной власти целесообразно расширение самостоятельности и повышения ответственности министров и председателей государственных комитетов. Эти государственные должности, отнесенные обновленным законодательством к группе политических должностей, должны быть превращены в ключевые фигуры отраслевого и межотраслевого управления и играть ведущую роль в практической реализации задач и функций государства[639]. К такой постановке вопроса настраивает необходимость творческого переосмысления с учетом особенностей национальной системы управления опыта функционирования «службы старших государственных служащих» в США, Австралии, Новой Зеландии, Венгрии, нацеленной на уменьшении фрагментарности, укреплении организационного потенциала и обеспечении лучшей основы в деле подготовки востребованных управленческих кадров[640].

Посему есть все основания признать потенциальную возможность замещения указанных должностей высококвалифицированными кадрами, а в ближайшей перспективе приступить к формированию национального корпуса государственных (страновых) менеджеров, что потребует от политического руководства подбора кандидатов на указанные должности исключительно по профессиональным качествам.

Должности министров (председателей государственных комитетов) прямо предусмотрены в Конституции Республики Таджикистан. Подобная констатация, по существу, позволяет отнести их к группе конституционных государственных должностей, а возглавляемые ими структуры признать головными органами исполнительной власти в отведенной сфере деятельности[641] [642]. Конституционные положения служат весомым основанием определения их правового положения в системе государственного

управления и иерархии публичной администрации в целом . Между тем, анализ показывает, что развитие законодательства страны в поднятом аспекте не вполне согласуется с конституционными установками, и имеют место очевидные факты принижения роли указанных ведущих должностей в административном законодательстве. Так, в обновленном Реестре государственных должностей Республики Таджикистан, утвержденном Указом Президента Республики Таджикистан от 2 августа 2008 г. №503!, должности «министр Республики Таджикистан» и «председатель государственного комитета Республики Таджикистан» закреплены не только после должностей руководителя исполнительного аппарата Президента республики и его первого заместителя, но и должностей государственных советников Президента страны, что никак не соответствует степени их ответственности в целостном механизме управления страной.

Министры и председатели государственных комитетов в силу того, что являются полноправными членами Правительства Таджикистана - ведущего органа государственной исполнительной власти, с точки зрения иерархии, имеют бесспорный приоритет. Положения упомянутого Реестра не только искажают конституционную конструкцию государственного управления, но и на практике оборачиваются «мелочной опекой», дублированием и вмешательством в «поле» оперативной деятельности министерств со стороны подразделений президентского аппарата, что отрицательно сказывается на качественных параметрах государственного управления.

С учетом высказанных положений и обобщения зарубежной управленческой практики мы выступаем за коренное обновление национальной административной системы на базе формирования гибкой, оптимальной и компактной структуры центрального звена исполнительной власти, что обеспечит эффективное управление государственными делами, устойчивое развитие страны и последовательность процесса экономических и социальных преобразований, находящихся все еще под воздействием затянувшегося мирового финансового кризиса.

Предлагаемые организационные новеллы ориентированы на формирование ведущих должностей в государственной администрации по «блочному типу», основанной на повышении роли и ответственности [643] основных правительственных структур - министерств и государственных комитетов в корреспонденции с формированием широкого поля их самостоятельности в достижении показателей развития в отведенной сфере деятельности. Организационные преобразования первой фазы, например, позволят приступить к компактному функционированию 10 министерств и 4 государственных комитетов.

В частности, предлагается следующая структура Правительства Республики Таджикистан:

-Президент Республики Таджикистан - Председатель Правительства Таджикистана - общее руководство Правительством республики и прямое курирование структур административно-политического блока;

-Премьер-министр - организация работы Правительства и руководство Исполнительным аппаратом Президента Республики Таджикистан;

-Первый заместитель Премьер-министра - курирует структуры экономического блока и одновременно замещает пост руководителя

(министра либо председателя государственного комитета) ведущего на текущий момент звена экономической сферы;

-Заместитель Премьер-министра - курирует структуры блока социального развития и одновременно замещает пост руководителя

(министра либо председателя государственного комитета) ведущего на текущий момент звена социальной сферы;

-Экономический блок:

!.Государственный комитет по экономике и промышленной политике;

2. Министерство сельского и водного хозяйства;

3. Министерство коммуникации;

4. Министерство финансов и казначейства

-Социальный блок:

6. Государственный комитет по образованию и науке;

7. Министерство здравоохранения, спорта и туризма;

8. Министерство социальной защиты населения;

9. Министерство культуры и информационной политики

-Административно-политический блок:

10. Комитет государственного контроля (функционирует на общественно-государственных началах);

11. Министерство юстиции;

12. Министерство внутренних дел;

12. Министерство иностранных дел;

13. Министерство обороны;

14. Министерство чрезвычайных ситуации и гражданской обороны.

Приправительственные органы, официально именованные

ведомствами, в обязательном порядке оформляются соответствующими актами Правительства республики, где полагаем целесообразным создание следующих организационных структур государственного управления:

1. Служба национальной безопасности;

2. Пограничная служба;

3. Служба контроля за оборотом наркотических средств;

4. Служба экологического мониторинга и землепользования;

5. Комитет по строительству и архитектуре;

6. Комитет статистики и стандартизации;

7. Комитет по административной реформе.

В процессе организационных преобразований, полагаем, целесообразно пересмотреть концепцию дальнейшего функционирования «органов при Президенте», что сориентирует главу исполнительной власти к деятельности преимущественно путем руководства Правительством республики и использования его властного потенциала. С учетом изложенных соображений, предлагается преобразовать Управление государственной службы при Президенте республики в Комитет по вопросам государственной службы в составе Исполнительного аппарата Президента страны со статусом самостоятельного ведомства, при этом считаем приемлемым предоставление руководителю указанного подразделения статуса министра.

Далее, полагаем возможным преобразование двух припрезидентских органов - Агентства по контролю за наркотиками и Агентства по статистике в приправительственные ведомства, применительно к другой структуре аналогичного статуса - Агентства по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией предлагается более радикальная мера - его упразднение и передача функциональных полномочий соответственно национальному органу финансового аудита, вновь образуемому Комитету государственного контроля и Прокуратуре страны. Совет Безопасности и Совет юстиции, отнесенные в соответствии с президентскими актами к «иным центральным органам исполнительной власти», исключаются из этого перечня и приобретают статус совещательных структур при Президенте республики[644]. Представляется, что более эффективной реализации полномочий Главы государства и исполнительной власти способствует образование при Президенте различных комиссий и советов. Так, наиболее приемлемым представляется создание при Президенте республики двух национальных комиссий - по делам семьи, матери и ребенка и по делам молодежи, а также двух национальных советов - по развитию предпринимательства и инвестиционной деятельности и по развитию институтов гражданского общества.

Предложенная система центрального звена государственного управления, ликвидировав многократные случаи дублирования функции и структур, способствует слаженной и синхронной организации исполнительной власти и в совокупности позволит последовательно добиться заметного сокращения административного аппарата. Она также нацелена на эффективное расходование ассигнуемых на управление бюджетных средств с опорой на всемерное использование человеческого потенциала. В этой связи с учетом того, что в предполагаемой структуре Правительства республики предусматривается возможность одновременного занятия двух государственных должностей (например, премьер-министр (заместитель премьер-министра) - руководитель Аппарата Президента или заместитель премьер-министра одновременно министр либо председатель государственного комитета и т.д.), возникает необходимость во внесении изменений и дополнений в законодательство о государственной службе.

Иллюстрируемые преобразования нацелены на создание блочных «мозговых центров» по реализации выработанной стратегии и ее текущей корректировке, основанной на усилении значения и самостоятельности заместителей Премьер-министра1. Они в тесном взаимодействии с профильными членами Правительства должны превратиться в ключевые фигуры осуществления программных целей и задач в развитии экономики и социальной сферы республики. В свете изложенной модели, превращаясь в некий «текущий штаб координации», более весомые позиции приобретает Президиум Правительства Республики Таджикистан, куда в соответствии с законодательством по должности входят Премьер-министр и его заместители[645] [646] [647]. Именно данное структурное подразделение становится мощной опорой его главы - Президента страны по предварительной коллегиальной «диагностике», принимаемых на заседаниях Правительства решений .

З.Совершенствование механизма реализации исполнительной власти. Качество государственного управления напрямую зависит от совершенствования деятельности носителей исполнительной власти, создания слаженного механизма их эффективного функционирования, что со всей очевидностью предполагает модернизацию административного аппарата в соответствии с новыми ценностями, требованиями и ожиданиями общества. Именно необходимость решения изложенных задач предопределило принятие Концепция совершенствования структуры государственного управления Республики Таджикистан[648], в которой декларируется реализация принципов «хорошего управления», основными из которых признаются предсказуемость, открытость и информированность процесса принятия политики; подчиненная профессиональной этике государственная служба; ответственная перед избирателями за свои действия исполнительная власть; активное гражданское общество; верховенство закона в действиях всех участников государственной политики[649]. Предполагается, что в результате организационных преобразований система государственного управления приобретет такие характеристики, как «честность» и «объективность», «отзывчивость» и «прозрачность», измеряемые соответствующими критериями.

В свете настоящих политических установок наиболее значимыми и востребованными направлениями модернизации деятельности субъектов исполнительной власти на современном этапе, на наш взгляд, выступают стандартизация выполнения управленческих функций и повышение качества публичных услуг, упрощение административных процедур, развитие договорных начал в управленческой деятельности, внедрение информационно-коммуникативных технологий и рейтинговых показателей оценки, передача выполнения функций в органы местного самоуправления, саморегулируемым организациям, негосударственный сектор и т.д. Но все эти заслуживающие внимания и поддерживаемые в научных кругах направления лишь в том случае могут дать желаемый эффект и послужить улучшению показателей повседневной публичной управленческой деятельности, если будет достигнут качественно новый уровень профессионализма на государственной службе и выработаны мотивационные стимулы поддержания его постоянного роста.

4. Повышение профессионализма на государственной службе.

Профессионализм в научной литературе определяется как «глубокое и всестороннее знание правил и процедур, владение практическими навыками в определенной сфере деятельности»[650] [651] [652], для чего служащий должен иметь соответствующую общую и специальную профессиональную подготовку, полученную в установленном порядке. Профессионализм тесно корреспондирует с другим управленческим явлением - компетентностью, отражающим объем знаний и опыт работника. Поэтому рассматриваемые явления взаимосвязаны и прямо пропорциональны. Профессионализм стимулирует расширение и повышение уровня знаний, накапливание опыта работы, развитие организаторских способностей, надлежащий уровень служебной и исполнительской дисциплины. Компетентность и профессионализм - главные приоритеты при оценке государственного служащего. Именно по этому критерию, прежде всего, должно отдаваться предпочтение при отборе кандидата на вакантную государственную должность, выделяя наиболее достойного, имеющего лучшую подготовку, большой опыт, стаж работы по специальности, проявившему на деле свои организаторские способности. Значение фактора профессионализма и компетентности особо возрастает в период трансформации общества в

Л

новое состояние, в период проведения глубоких преобразований . Ведущие современные мировые державы, такие как Австрия, Италия, Германия, Франция, лишь проведя после второй мировой войны реформу своих государственных служб, смогли добиться желаемых результатов в

3

показателях экономического и социального развития .

Вступление в силу в Таджикистане обновленного Закона от 5 марта 2007 г. №233 «О государственной службе», бесспорно, открыло новую страницу в развитии публично-правовых отношений[653] [654] [655]. Развивая положения предыдущего закона2, он закрепил новые требования правовой регламентации государственно-служебных отношений, соответствующие международным стандартам. К таковым, в частности, относятся конкурсный порядок замещения вакантных административных государственных должностей и исключительно контрактный порядок трудовой деятельности служащих (ч.4 ст.13). Рассматриваемые положения имеют непреходящее значение и, на наш взгляд, еще неполностью осмыслены организационным сознанием. Ведь в основу концепции настоящего Закона положено новое представление о механизмах управления трудовыми ресурсами: положение определенной части чиновничества, составляющей, по существу, костяк государственного аппарата, приближается к статусу наемных работников и, соответственно,

^ 3

теряет статус некой «закрытой корпорации» .

Введение трудового договора на государственной службе примечательно с двух позиций - во-первых, создаются организационноправовые предпосылки стимулирования эффективности работы государственных служащих (в т.ч. оплата по результатам труда) и оценки их деятельности на определенный период, во-вторых, вводится договорный режим взаимоотношений между государством и служащим, где последний выступает, скорее, в качестве нанятого на основе доверия эксперта- профессионала по реализации публично-правовых функции. Конкурсный же порядок замещения должностей не только должен способствовать развитию правовой базы противодействия бюрократизму, коррупции, произволу, практике подбора кадров по принципу личной преданности, но и преследовать цель путем привлечения «свежих сил»» поднять уровень профессионализма и компетентности на государственной службе[656].

Между тем, несмотря на предпринимаемые организационные и правовые усилия, качественный состав государственных служащих в Таджикистане оставляет желать лучшего. Значительная часть чиновников проявляет слабую профессиональную подготовленность, а порой некомпетентность во вверенной сфере деятельности. Критически низким остается правовая культура работников государственных органов, в особенности, структур исполнительной власти[657] [658]. По оценкам специалистов, профессионализм на государственной службе оказался намного ниже не только уровня современных требований3, но и по некоторым решающим параметрам по сравнению с советским периодом развития. В лихие годы гражданского противостояния страна растеряла единую систему подбора и расстановки кадров, злобой дня стала чрезмерная, чаще безрезультатная, сменяемость последних на некоторых уровнях управления. Пользуясь «удачным моментом», в государственный аппарат пришло много людей некомпетентных, необладающих специальными знаниями[659]. Нельзя не заметить, что вялое состояние национальной экономики является следствием, в числе прочих, ошибок, допущенных в подборе административной команды и других руководящих кадров. Посему следует признать, что в республике существует не проблема с кадрами, а скорее, проблема с подбором и расстановкой кадров, о чем свидетельствуют результаты социологических опросов государственных служащих[660].

Так, на вопрос анкеты «На Ваш взгляд, по каким критериям осуществляется подбор работников органов исполнительной власти?», если в предыдущем опросе (2008 г.) 9% респондентов указывали на учет принципа «свой человек» и лишь отдельные лица отмечали наличие в этом деле случаев групповщины и кумовства, то в новом опросе (2013 г.) - на этот критерий сослались 34%, а на случаи местничества и кумовства указали уже 12% респондентов. Далее, оба опроса выявили неудовлетворительное внимание служащих к повышению своего профессионального уровня. Если в ходе первого опроса было установлено, что 5% опрошенных для повышения профессиональных знаний пользуются научной и учебно-методической литературой, то при повторном опросе эта цифра равнялась 2%. Причем, если в первом опросе эта ситуация вполне удовлетворяла 52% респондентов, то в повторном цифра достигла 63%. Далее, опросы выявили устойчивую тенденцию неудовлетворенности персонала выполняемой работой, связанной со слабой заинтересованностью их значительного числа в результатах своей деятельности из-за невысокой заработной платы, отсутствием системы стимулов за результативную деятельность, четких показателей оценки работы, возможности служебного роста, наличия местничества и кумовства.

С сожалением приходится констатировать все увеличивающийся разрыв между сложностью решаемых государством задач и уровнем квалификации государственных служащих на всех уровнях управления. Справедливости ради следует заметить, что Управление государственной службы при Президенте страны и приданная ему учебная структура - Институт повышения квалификации государственных служащих активно используют различные формы обучения, в том числе, и проведение учебных и ознакомительных семинаров, организовывая при этом изучение норм Закона «О государственной службе», других нормативных правовых актов. Однако эти организационные меры не приводят к качественному улучшению государственной службы, так как, на наш взгляд, сохраняют силу, определяющие негативные факторы.

Так, небезынтересным представляется сопоставление ответов респондентов на вопрос «Какие факторы на современном этапе отрицательно влияют на эффективность государственного управления?»[661] [662]: коррупционные явления - 54% (65%), низкий уровень материально-технического обеспечения государственной службы - 53% (48%), нехватка профессиональных знаний и навыков работников госаппарата - 26% (50%), отсутствие прозрачности в работе госструктур - 22% (35%), нехватка необходимых штатных единиц - 19% (18%), повтор служебных задач и функции - 17% (20%), отсутствие

Л

четкого регулирования должностных обязанностей - 9% (7%) . В целом, несмотря на некоторый прогресс, достигнутый в результате последовательно предпринимаемых мер, уровень профессиональной подготовки

государственных служащих, подбор и расстановки кадров, а также организации исполнения законов сохраняют силу устойчивых проблем на государственной службе.

Практика показывает, что неудовлетворительный уровень

профессионализма в управлении не только тормозит прекрасные идеи и замыслы, но и деформирует конкретные политические и государственные решения[663]. Поэтому кадровый состав необходимо готовить с опережением, отдавая первостепенное значение формированию у них передовых мировоззренческих позиций, вытекающих из базовых ценностей развития нашего общества и государства. Кроме того, требуется определить новые компетенции в условиях быстрых перемен и, соответственно, пересмотреть подходы в составлении учебных программ обучения государственных служащих. Важно особо выделить программы повышения квалификации по таким курсам, как эффективность административных процедур, современная государственная служба и новые ценности, информационные и мобильные технологии, работа со СМИ, языковая грамотность и культура общения, управление программами и проектами. В подготовке новых управленческих кадров главное четко определить цели и не растерять генеральную линию, которая заключается, на наш взгляд, в изменении управленческой ментальности - восприятие государственным служащим обратившегося к нему гражданина не как докучающей обузы либо куда хуже - «источника дополнительного денежного довольствия», а как потребителя услуг, которых он обязан ему предоставить[664].

Выяснилось также, что при исполнении служебных задач большинство респондентов (66%) опираются на нормативные правовые акты (законы и должностные инструкции). В то же время, 49% заявили, что должностные инструкции не способствуют равномерному распределению задач между государственными служащими. Ответы, с одной стороны, предполагают необходимость широкого правового обеспечения процесса государственной службы, с другой - выдвигают необходимость пересмотра традиционного подхода к назначению должностных инструкций. Интервьюирование отдельных респондентов свидетельствует о решающем влиянии субъективного фактора в вопросе распределения задач между государственными служащими, что не способствует равномерному и справедливому распределению рабочего времени и разумному использованию времени отдыха.

В этой связи целесообразным представляется переход к разработке административных регламентов применительно к каждой структуре и должностной единице. В отличие от термина «должностная инструкция», термин «должностной регламент» носит качественно иную идеологическую нагрузку. Выступая своеобразным «компасом» служебной деятельности, он ясно и прозрачно закрепляет ход дальнейшего карьерного роста. Модель «регламентной организации работы» формирует устойчивую правовую базу эффективности государственного управления и может иметь положительное влияние не только на обеспечение регулирования внутриорганизационных и межведомственных отношений, но и сношение органов исполнительной власти и их служащих с гражданами, предпринимательским сектором и структурами гражданского общества. В подобного рода административных правовых актах, четко определив показатели выполнения должностных обязанностей, можно предусмотреть совокупность мер последовательного поощрения служащего за их эффективное выполнение (в квартал, полугодие) и по итогам года при оценке деятельности. Поэтому целесообразно внесение соответствующих поправок в законодательство о государственной службе.

Учитывая нынешнее, поистине удручающее состояние отечественной государственной службы, необходимо на платформе ее критического восприятия выявить наиболее значимое звено и выстроить линию по последовательному исправлению ситуации. Ибо сейчас уже совершенно ясно, что из-за наличия комплекса проблем на государственной службе, реформы в других сферах явно вязнут в трясине аппаратного бессилия и своеволия, молчаливого сопротивления чиновников, сочетающегося во многих случаях с их безразличием. В данном случае «архимедов рычаг» мы усматриваем в совершенствовании организации и проведении проиллюстрированных выше конкурсов. Нынешняя практика организации и проведения последних выхолащивает суть идеи, искажает волю законодателя и низводит до формальных процедур. Например, при новом опросе лишь 26% респондентов выразили удовлетворение порядком

проведения конкурсов и 25% - порядком проведения аттестации

государственных служащих. Из этого следует, что система управления человеческими ресурсами на государственной службе все еще не соответствует современным потребностям. Недовольство солидной численности респондентов порядком подбора и расстановки кадров предполагает дальнейшее совершенствование порядка проведения конкурсов.

Важно придать институту конкурса автономное начало,

дистанцировав его от решающего влияния корпоративно-ведомственных начал. Проведение конкурсов, а в дальнейшем и аттестации административных государственных служащих, целесообразно вменить в обязанность отдельной учебной структуры, формируемой на базе объединения всех ведомственных учебных заведений[665]. Предлагаемый порядок, сняв с повестки субъективный фактор, способствует прозрачности государственно-служебных отношений, обозначенной стратегией развития[666]. При изложенной системе государственные органы могут выступить в роли своеобразных «заказчиков» кадров определенного уровня, а предполагаемое учебное заведение, например, Академия государственного управления, взаимодействуя с Управлением государственной службы при Президенте республики, вполне может выступить «исполнителем» подготовки и представления востребованных практикой кадров, оценивая при аттестации их профессиональный рост и выявляя «болевые точки» в восполнении их знаний и навыков для дальнейшей разработки адекватных учебных программ[667].

5. Создание механизма мотивации к высокоэффективной публичной управленческой деятельности. Повышение уровня профессионализма кадров и привлечение квалифицированных специалистов лишь в том случае может приобрести устойчивую тенденцию роста, если на государственной службе, на базе переосмысления роли и назначения управленческого труда, утвердятся четкие и прозрачные стимулы[668]. Стимул и мотив не всегда согласуются между собой, но между ними нет «китайской стены». Когда стимулы проходят через психику и сознание людей и преобразуются ими, они становятся внутренними побудительными причинами или мотивами поведения. Поэтому стимулирующее воздействие на персонал направлено преимущественно на активизацию функционирования работников, а мотивирующее воздействие - на активизацию профессионально-личностного развития работников[669]. Основным ресурсным источником достижения высокой продуктивности управления следует признать творческую активность и креативную инициативность работника, достигаемого путем создания условий для выражения его потенциальных способностей[670].

В теории управления разработаны и предложены различные модели мотивации людей и поведения[671]. Однако они, на наш взгляд, слабо вплетены в публично-правовые отношения, так как в организационном сознании все еще превалирует устаревшее представление о том, что служащие государства непосредственно материальных благ не производят. Подобное утверждение не соответствует современному пониманию общественного производства, которое включает в себе не только материальное производство, но и нематериальную сферу - производство нематериальных благ и услуг[672]. Новая посылка значима в двух аспектах: во-первых, она позволяет отнести управленческие решения и действия к категории продукции и услуг, и, во- вторых, она создает благоприятную почву для определения величины экономического вклада от деятельности государственного аппарата[673]. В результате возникает возможность более объективно оценивать труд государственных служащих (управленцев), привязав его к конечным (для потребителя) результатам управленческой деятельности.

Как показывают результаты социологического опроса, проблема мотивационных стимулов остается «слабым звеном» системы государственного управления Таджикистана. Хотя справедливости ради следует заметить, что к ее решению, в контексте привлечения на государственную службу квалифицированных кадров, политическим руководством страны не раз обращалось внимание. Вырабатываемые меры в большинстве случаев страдали отсутствием системного подхода: предпринимались попытки «заставить» тот или иной элемент функционировать по - новому, отставляя его в старой системе взаимосвязей, в результате чего перемены носили разрозненный и фрагментарный характер. Посему государство остается малоэффективным работодателем на рынке труда, а служба в нем - непривлекательной сферой для приложения умственного и творческого потенциала граждан.

В предыдущем параграфе настоящей главы мы в постановочном плане упомянули о значении показателей деятельности (ПД), с помощью которых можно было бы судить о достижении поставленных целей и задач. По сути, речь идет об индикаторах оценки эффективности работы органов исполнительной власти вплоть до «отдельной категории служащих», на что обоснованно обратила внимание И.Л. Бачило[674]. При этом важно создать такой механизм, где роль каждого служащего, каждой единицы в управленческой иерархии тесно увязывалась с заявленными целями реформирования, ибо реформа государственного управления может идти результативно лишь тогда, когда все структурные элементы управления выступают как единый «оркестр», имеющий свою внутреннюю дисциплину и желание каждого участника достичь того, чего желают достичь все[675] [676] [677].

В основе мотивации должны лежать поощрительные стимулы за достижение ПД при приоритете материальных мер как одного из наиболее мощных инструментов побуждения человека к проявлению активности и творческих способностей, по праву названный специалистами «вершиной

айсберга системы стимулирования персонала» . Действенность стимулов кратно возрастает при создании надлежащих организационных предпосылок их использования в деятельности каждой конкретной управленческой единицы на базе оптимизации норм труда и численности персонала, повышении производительности управленческого труда, инновации и

4

социального партнерства .

В настоящее время административное законодательство сузило организационную самостоятельность звеньев управления. Так, структура последних, как было замечено, утверждается вышестоящими в порядке подчинения органами, при этом таковое сопряжено процедурными условиями. Между тем, отечественной административной практике известны случаи предоставления первым руководителям органов государственного управления полномочий по утверждению структуры собственного центрального аппарата. Хотя использование настоящего права оговаривалось пределами «установленной численности и фонда оплаты труда», тем не менее, правовая норма создавала благоприятные организационные предпосылки для использования с учетом потребностей и запросов практики новых, прогрессивных форм современных технологий и техники управления[678].

Накопленный управленческий опыт подспудно подсказывает

организационные элементы мотивационного механизма деятельности

органов исполнительной власти. Предлагаемая модель характеризуется закреплением за первыми руководителями последних полномочий по утверждению структуры центрального аппарата[679] [680] и предоставление им права сокращения до заранее определенного уровня (например, одной трети) штатного персонала для направления высвобождающихся средств на стимулирования служащих. Управленческому органу устанавливаются фонд оплаты труда, предельная численность государственных служащих и ПД на определенный период . Иллюстрируемый подход основывается на действенных стимулах и позволит существенно поднять материальное содержание служащих, сохранить профессиональный костяк, рационально распределить объем функциональной нагрузки. Он не только создает внутриорганизационный механизм мотивации, но и, оптимизировав структуру органа в тесной увязке с его рационализацией, способствует выработке стоимостных критериев оценки управленческого труда, включая ориентированное на результат бюджетирование \

В промежуточном варианте можно было бы на базе определенных управленческих структур апробировать сформулированную идею, определив им статус «экспериментальной административной единицы» (ЭАЕ). Для этого потребуется внесение поправок в ряд законодательных актов (например, в Закон «О системе органов государственного управления Республики Таджикистан»), изложив в нем возможность придания статуса ЭАЕ исполнительно-распорядительным органам государственной власти правительственными постановлениями. Внесению изменений и дополнений в законодательство должна предшествовать разработка концепции ЭАЕ, содержащая анализ управленческих реалий, ее цели и задачи, роль законодательства, правовой статус и полномочия. Представляется, что административный эксперимент следует определить как испытание новых институтов и методов в сфере государственного управления, направленное на обеспечение эффективности деятельности органов исполнительной власти. ЭАЕ предлагается обозначить как правовой статус государственного органа в сфере управления, создающий испытанию новых административных институтов и методов широкий организационно-правовой простор.

Внедрение ЭАЕ создаст внутриорганизационные предпосылки достижению гибкой и компактной структуры управления, нацеленной на формирование «модели плавающей администрации». Последнюю характеризуют такие значимыми показатели организационно-управленческой [681]

системы, как устойчивость, т.е. способность не разрушаться и выполнять свои функции в критических ситуациях; инновационность, т.е. предрасположенность к постоянному обновлению и поиску; риск, т.е. выработка и принятие управленческих решений с неочевидными последствиями; эффективность принятия решений и т.д1.

Отрадно, что разработанная нами концепция ЭАЕ в своей основе была поддержана Комитетом по делам молодежи, спорта и туризма при Правительстве Республики Таджикистан (далее - Комитет). Настоящий орган 10 октября 2012 г. официально одобрил Концепцию ЭАЕ и образовал рабочую группу по разработке организационно-правовых мер реализации ее положений. В ее состав вошли профильные ученые и специалисты-практики из числа руководящего состава Комитета. Рабочая группа приняла план работы и провела серию заседаний, на которых обсуждались анализ законодательства, обоснование и необходимость ЭАЕ, функциональный обзор деятельности и структурной организации Комитета, зарубежный опыт использования методик определения показателей деятельности и критериев оценки публичных органов управления. Деятельность группы нацелена на разработку и представление руководству Комитета пакета предложений по внесению поправок в ряд законодательных актов и подготовку проекта постановления Правительства о придании Комитету статуса ЭАЕ. В дальнейшем предполагается ее преобразование в экспертную группу по мониторингу и оказанию методической помощи функционированию последней.

б.Внедрение новых технологий общения с потребителями и получения ими информации в электронном виде. Уровень информатизации и технической оснащенности в настоящее время позволяет достаточно обоснованно ставить вопрос о правовом регулировании [682] процедур, выполняемых посредством электронных форм и использовании заложенного в них потенциала в улучшении качества государственного управления[683]. В Закон Республики Таджикистан от 14 декабря 1996 №346 «Об обращениях граждан» Законом от 30 июля 2007 г.№302 внесены поправки, посвященные обращениям граждан, поступающих по электронной почте или сети Интернет[684] [685]. Дополненная статья 2 прим. настоящего Закона прямо оговаривает, что обращения граждан, поступающие по электронной почте или сети Интернет, регистрируются и рассматриваются в тех случаях, если в них указаны фамилия, имя, отчество, данные о местожительстве заявителя и имеется зарегистрированная в установленном законом порядке цифровая электронная подпись. Той же датой (30 июля 2007 г.) в Республике Таджикистан вступил в силу Закон №321 «Об электронной цифровой подписи», регулирующий общественные отношения в сфере создания и применения электронной цифровой подписи в процессе формирования и использования документов в электронной форме, их отображения с помощью автоматизированных информационных и телекоммуникационных

3

систем и программно - технических средств .

В целях модернизации системы управления ведется работа по внедрению ИКТ в деятельность государственного аппарата. Постановлением Правительства Республики Таджикистан от 3 декабря 2010 г. №629 утвержден «План дальнейших мероприятий Правительства Республики Таджикистан по внедрению информационно-коммуникационных технологий в целях совершенствования государственного управления», направленный на формирование механизма «электронного правительства» в Республике Таджикистан[686]. В настоящем Плане предусмотрены меры по созданию межведомственной рабочей группы для проведения анализа текущего законодательства на предмет подготовки проектов нормативно-правовых актов, связанных со сферой информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). Ответственными за реализацию мер, предусмотренных в Плане, определены Служба связи при Правительстве республики, а также соответствующие министерства и ведомства, которым вменено в обязанность ежеквартально представлять в Правительство Республики Таджикистан информацию о ходе его выполнения[687] [688].

Вместе с тем, вынуждены констатировать, что заложенные в Плане мероприятия и темпы их реализации отнюдь не соответствуют запросам и ожиданиям общества, тенденциям развития в глобализирующем мире. В системе исполнительной власти слабо налажены межведомственная координация, обмен информацией между различными ее звеньями. Оставляет желать лучшего оперативный доступ к правовым актам административного нормотворчества, включая правовые акты Президента и Правительства страны . Редко и ограниченным тиражом издаваемые сборники подзаконных нормативных правовых актов не удовлетворяют возрастающие запросы формирующегося информационного общества, а на ведомственных сайтах чаще всего размещаются единичные нормативные акты, связанные с правовым положением того или иного органа.

В свете изложенного, интерес представляет нидерландский опыт по созданию службы «Почтовый ящик-51». Настоящая служба является структурным подразделением Министерства публичных дел, которую непосредственно возглавляет Премьер-министр Нидерландов. Любое лицо вправе по любому вопросу обратиться в эту почту и получить ответ. Почта функционирует по принципу единого окна, и по результатам обобщения обращений служба представляет в правительство информацию для принятия к сведению в дальнейшей политике.

Службой «Почтовый ящик -51» используются три сети: а) интернетсайт, на который только в 2008 г. вошли более 4 млн. пользователей; б) телефонная линия, которой в 2008 г. воспользовались более 200 тыс. человек; в) электронный адрес, на который в 2008 г. поступило 100 тыс. писем. Структура сайта службы построена в форме вопросов и ответов, где в 2008 г. были размещены порядка 2500 вопросов и ответов. «Почтовый ящик - 51» информирует население о волнующих их вопросах либо желающих быть осведомленными о них. Несмотря на то что каждое министерство в отдельности и правительство Нидерландов имеют свои интернет-сайты, предусматривается открытие единого сайта для всех министерств, куда войдет также служба «Почтовый ящик -51». Причины перехода к единому сайту усматриваются его авторами в сокращении расходов на содержание различных ведомственных сайтов и возможностью упрощенного доступа для получения нужной информации с одного места[689] [690].

Внедрение ИКТ в процессы государственного управления предполагает создание единой системы получения информации о деятельности органов публичной власти, в частности, органов государственного управления не только гражданами, но и во внутри служебной деятельности. Для решения накопившихся проблем своевременным является создание при уполномоченном органе управления государственной службой единого центра управления межведомственным информационным обменом и доступа к данным государственных информационных систем. «Нерадушная картина» по обеспечению оперативного и открытого доступа к подзаконным нормативным правовым актам может быть легко исправима при создании правительственного портала правовой информации2.

Вполне резонно, воспользовавшись нидерландским опытом, в ближайшей перспективе открыть, например, службу «Почта 09», функционально преобразовав действующую справочную линию связи. Для придания последовательности предпринимаемым мерам, их предсказуемости и введения единой терминологии в сфере ИКТ целесообразно ускоренное принятие концепции внедрения ИКТ в государственное управление и формирования электронного правительства, в котором важно определить следующие направления приложения усилий: а) широкое использование информационных технологий во взаимодействиях между государством и гражданами; б) обеспечение деятельности органов исполнительной власти информационными технологиями и обучения его служащих навыками работы в сети Интернет; в) применения электронных форм в сфере государственных закупок, бюджетной и налоговой системе.

7. Расширение объема и возможностей получения государственных услуг. Здесь речь идет не только о введении системы «единого окна», но и определения перечня платных и бесплатных государственных услуг, внедрение новых технологий их оказания при обслуживании граждан. С принятием в Республике Таджикистан Закона от 19 мая 2009 г. №508 «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» впервые в правовой оборот вошло понятие «единое окно»[691]. Предпринимаются меры по повсеместному установлению сети платных терминалов выдачи заработной платы, пенсий и пособий, внедрению системы банковских пластиковых карт. На повестке - внедрение аналогичных возможностей для оплаты услуг в удобных для потребителей местах в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Вместе с тем, приходится констатировать, что государственное управление в Таджикистане характеризуется крайне низким уровнем правового обеспечения оказания услуг гражданам. Сам термин «государственные услуги» не воспринят законодательством страны. По этой причине до сих пор не определен перечень государственных услуг, платных и неплатных ее разновидностей. Полагаем, что в этом вопросе особо внимательно следует использовать зарубежную практику, где накоплен поучительный управленческий опыт.

Так, в Австралии действует единая система «Centrelink», оказывающая в соответствии с Законом «Об агентствах по предоставлению услуг» (1997 г.) услуги, относящиеся к ведению 25 федеральных министерств и агентств, включая вопросы семьи, занятости, ветеранов и престарелых, образования, науки и обучения, сельского и лесного хозяйства, внешних связей и торговли, транспорта и связи, информации и искусства, иммиграционных дел и национальных культур[692] [693]. При этом в рамках отдельной программы услуги предоставляются и муниципальными учреждениями, где по состоянию на 2003 г., например, предусматривалось 132 вида услуг, оказываемых непосредственно в офисах муниципалитетов, 77 - посредством Интернет и 62 - через телефонизированные центры. Интересным

представляется также канадский опыт функционирования «киосков самообслуживания», где можно продлить регистрацию транспорта, получить новый номерной знак, уплатить штраф, наложенный местным судом, сменить адрес на водительском удостоверении или медицинской карточке, продлить

Л

лицензию на охоту и рыболовство . С начала апреля 1999 г. в Сингапуре начал работу сайт «e-Citizen», который предоставляет населению комплексные интерактивные услуги - выдача свидетельств о рождении и смерти, прием заявлений на получение разрешения на работу, запись в школу, получение патентов и правительственных грантов, заказы на коммунальные услуги и услуги телефонной связи, регистрация для экзаменов, сдача экзамена на водительские права, прием заявления о поступлении на работу в государственной сфере и т.д.[694] [695]

Заслуживающим внимания представляется также опыт Казахстана, где на базе, проведенной в 2003 г. специальной государственной комиссией инвентаризации, был составлен реестр 2500 функций государства, из которых почти две тысячи нашли закрепление на уровне центра. В соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 13 января 2007 г. №273 «О мерах по модернизации системы государственного управления» и соответствующим правительственным постановлением утвержден реестр государственных услуг, оказываемых центральными и местными исполнительными органами . В России меры реализуются в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия» и Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти, которой предусматривается поэтапно перевести в электронный вид десять наиболее востребованных населением услуг, например, оформление паспортов, водительских удостоверений, регистрация объектов недвижимости, осуществление предпринимательской деятельности, вопросы социальных выплат и пособий. При этом на первом этапе реализации программы в Интернете появятся только бланки заявок и заявителю все же надлежит лично явиться в профильное ведомство. На втором этапе гражданин сможет подать заявку непосредственно через Интернет, заполнив интерактивные формы и заверив заявление электронной подписью. Кроме того, уже приступил к функционированию единый федеральный портал, который содержат информацию обо всех предоставляемых ведомствами услугах и ориентирует пользователей на нужные сайты[696] [697]. Заслуживающим внимания является также российский опыт по предварительному размещению в настоящем портале и ведомственных сайтах проектов административных нормативных правовых актов.

Международный опыт подтверждает, что эффективное управление современных обществ в век информации и передовых технологии возможно только на основе всесторонней модернизации организации государства и правовой регламентации деятельности его структур. К применению богатого зарубежного опыта административных преобразований следует подходить разумно и, по справедливому замечанию И.Н.Барциц, необходимо проводить его в общем контексте ситуации, сформировавшейся в процессе исторического развития системы управления страны2. Посему, с учетом нынешнего потенциала государственного управления Таджикистана, предпочтительным представляется заимствование российского опыта по поэтапному переходу к электронным формам общения. Однако, по аналогии с казахским опытом, ей должно предшествовать четкое определение на законодательном уровне перечня государственных услуг, порядка оказания, дифференцированное закрепление их бесплатной и платной разновидностей.

Конечно, меры предполагают не только вложение финансовых средств, но и наличие надлежащего кадрового корпуса. Это направление предполагает также создание сети пунктов доступа граждан и предпринимателей к базам данных, как на государственном, так и на местном уровнях управления. Прилагаемые усилия кратно окупятся, так как внедрение электронных технологий позволит ежегодно экономить огромные средства в связи с сокращением бумажного документооборота, повысит мобильность сношений публичных структур и граждан[698].

8. Передача выполнения ряда функций в органы местного управления и самоуправления, саморегулируемые организации, негосударственный сектор. Весь ход административной реформы, в конечном счете, нацелен на то, чтобы выявить оптимальные пределы властного государственного присутствия в различных сферах. Государство лишь в том случае может оказаться на высоте требований дня, если сможет «вовлечь» в механизм реализации исполнительной власти общественные сегменты. В международной управленческой практике сложились различные модели и варианты взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, бизнес-структур, что являют собой факторы, мощно подстегивающие процессы децентрализации управления как процесса передачи властных полномочий и функций автономным структурам[699].

В этих условиях серьезного внимания потребует перераспределение полномочий по всей управленческой вертикали на базе оптимизации функций и передачи их значительной части - от Правительства республики, с одной стороны, министерствам и иным ведомствам, а от них местным органам управления, а с другой - государственным организациям, предприятиям и учреждениям, структурам гражданского общества, что приведет к значительной разгрузке ведущего звена исполнительной власти.

Законодательство Таджикистана, подводя основу под развитие деконцентрации исполнительной власти, содержит недостаточно ясные, а порой противоречивые правовые нормы. Так, в соответствии со ст.13

Конституционного закона от 12 мая 2001 г. №28 «О Правительстве Республики Таджикистан», Правительство страны «может возлагать решение некоторых вопросов государственного управления, входящих в его компетенцию, местным органам исполнительной власти, отдельным министерствам и государственным комитетам Республики Таджикистан, иным органам государственного управления»[700] [701]. При этом, норма настоящего Конституционного закона оговаривает два условия делегирования: первое, оно может иметь место «в случае необходимости»; второе, если решение этих вопросов законодательством не отнесено к «исключительной компетенции Правительства Таджикистана».

Конституционные нормы, законы и другие нормативно-правовые акты, посвященные полномочиям Правительства республики, не дифференцируют его исключительные полномочия. Получается, что к последним, в принципе, могут быть отнесен весь перечень прерогатив Правительства Таджикистана. Что же касается иных центральных звеньев исполнительной власти, то здесь ситуация еще более драматична: положения министерств, государственных комитетов и ведомств не содержат норму, позволяющую им делегировать полномочия даже местным структурам собственной системы. Более примечательная ситуация просматривается в отношении местных исполнительных органов, где конституционное законодательство, в ряду других полномочий председателя области, позволяет ему делегировать «реализацию некоторых своих полномочий председателям городов и районов» (ст. 21 Конституционного закона от 17 мая 2004 г. №28 «О местных

Л

органах государственной власти») . Однако отсутствие соответствующей среды и прецедентов сводят на нет возможность применения иллюстрированных норм.

Наличие «туманных» формулировок не позволяет даже Правительству республики как ведущему звену системы исполнительной власти воспользоваться законодательно предоставленной возможностью по делегированию полномочий. Исправление ситуации следует начать, на наш взгляд, с редактирования законодательных норм, закрепляющих полномочия Правительства Республики Таджикистан на предмет выделения его исключительных прерогатив. Далее, своевременным представляется закрепление полномочий по делегированию за центральными органами исполнительной власти. В отношении же местных звеньев последнего, на наш взгляд, необходимо выделить перечень полномочий возможного делегирования применительно к среднему звену управления (т.е. областного уровня). Принятие предложенной конструкции позволит приступить к формированию механизма, стимулирующего процессы деконцентрации в системе исполнительной власти сверху вниз по вертикали.

Успешное решение изложенной задачи создаст благоприятные организационные условия перехода к следующему этапу - передаче полномочий негосударственному сектору, где промежуточным звеном могут выступить органы местного самоуправления. Самоуправление является точкой пересечения всей совокупности интересов местных жителей и интересов государства, Это как раз то место в правовом пространстве, где присутствуют стремление населения самостоятельно решать свои дела, минуя государственную организацию, и стремление государства все же сохранить за собой определяющую роль в решении местных задач[702].

Обновленное законодательство о местном самоуправлении содержит в этом плане примечательные нормы. Так, ст.14 Закона от 5 августа 2009 г. №549 «Об органах самоуправления посёлков и сёл» (далее - Закон), впервые в законотворческой практике прямо закрепляя государственные полномочия, возлагаемые на органы самоуправления посёлков и сёл, вместе с тем, оговаривает, что делегирование «производится на основании нормативных правовых актов и по договору сторон с финансированием этих полномочий»1. Аналогичную процедуру нормы Закона предусматривают во взаимоотношениях органов самоуправления с органами общественной самодеятельности. Согласно ст.7 Закона, органы самоуправления посёлков и сёл сотрудничают с последними и могут на основе договора возложить на них отдельные полномочия с их финансовым обеспечением[703] [704].

Как видно, законодатель заложил своеобразную модель последовательного делегирования полномочий, которая сможет полноценно заработать при оснащении дополнительным организационно-правовым инструментарием. Одним из таковых, несомненно, может стать административный договор как форма, придающая правовую оболочку

делегируемым полномочиям . Ведь, как обоснованно замечено в юридической литературе, отчуждение (передача) государством некоторых управленческих функций не меняет их публичный характер, ибо негосударственный субъект действует в публичном интересе[705]. Поэтому представляется своевременным на начальном этапе посредством принятия правительственного нормативно-правового акта, скажем, положения о порядке подготовки и заключения административных договоров, дать легитимное им определение, и урегулировать все процедурные аспекты их согласования и надлежащего оформления[706].

Следующий этап общественного «насыщения» исполнительной власти резонно усматривается нами в вовлечении в ее реализацию человеческого фактора, стимулирующее новую управленческую среду, основанную на учёте экспертного мнения, адекватной оценке предложений и рекомендации науки, уважении к человеку, надлежащем удовлетворении его чаяний и потребностей, что может повлечь активное участие граждан во всех уровнях публичной власти, истинное представительство их интересов как непосредственно, так и посредством слаженного механизма структур гражданского общества. В таком ракурсе в русло реализации социально- справедливой политики государства вливаются общественные институты целесообразной регуляции, а именно семья, школа, различные объединения людей по профессиональным, культурным, религиозным, возрастным, гендерным признакам, общности и инициативы, саморегулируемые организации, что, способствуя гармонизации общественных отношений, заметно обогатит сегменты публичного управления как социально значимого явления.

В научной литературе Таджикистана поднятая проблематика рассматривается в несколько ином разрезе, а именно - в плане постепенного делегирования гражданскому обществу тех секторов, которые не нуждаются в присутствии государства[707]. Даже в таком постановочном ракурсе изложенные позиции подводят к обобщающему выводу, что истинная сила государства в поддержке населения, организованного в гражданское общество, и наоборот, неразвитое гражданское общество пропорционально неустойчивости государства и уязвимости его структур. Активизация субъектов гражданского общества выступает эффективным «предохранителем» от сползания к авторитарному регулированию[708]. Вместе с тем, иллюстрируемая нами модель все же предполагает несколько иной акцент - вовлечение общественного сегмента в правоприменительные механизмы и внедрения на этой базе действенных элементов ингрессии в систему государственного управления.

В экспертных кругах также широко обсуждаются предложения о введении процедуры выдачи лицензии на образовательную деятельность посредством негосударственных профессиональных сообществ, тесно взаимодействующих с профилирующим официальным ведомством. Но в данном случае речь идет скорее об «аутсорсинге». В отличие от последнего, при «ингрессии» в механизм деятельности официальных структур привлекаются граждане, их профессиональные объединения, иные заинтересованные инициативные сообщества[709]. Ингрессия, создав цепную связь между организуемыми механизмами, различными элементами публичного и частного секторов, стимулируя формирование системы, основанной в большей степени на партнерстве и сотрудничестве в публично - правовых отношениях, вполне может способствовать как усилению потенциала публичного управления, так и повышению результативности общественной системы в целом.

Ее внедрение представляется особо перспективным в отношениях административного надзора, где в силу монопольного права государства на применение принуждения, нецелесообразна передача функции «невластным субъектам». Последние, как резонно замечено в юридической литературе, «лишь включаются в надзорное производство в качестве участников,

содействующих органам государственной администрации»[710]. Вовлечение общественного компонента в реализацию публичных функций

рационализирует деятельность государства и значительно повысит гибкость его организационных структур. Принцип, составляющий основу иллюстрируемой модели, довольно прост: эффективность административной деятельности и проверок возрастет, если поднадзорные будут сотрудничать с полномочными надзирающими структурами.[711] В этой связи нам представляется своевременным объединения всех надзорных структур в единый орган в форме государственного комитета контроля,

функционирующего на государственно-общественной основе.

Эффективное управление государственными делами, как обоснованно заметил Ю.А.Тихомиров, достижимо не столько путем материальнофинансовых и административных «рокировок», сколько посредством активизации институтов гражданского общества. Далее ученый пишет: «государство не может быть «одиночкой» в выполнении своих функции» и поэтому «партнерство становится для государства доминантой развития» [712]. Ингрессионные элементы, усилив цепную связь организуемых механизмов государства и гражданского общества, могут создать некую композицию и прочный «каркас» сотрудничества в различных обоюдно значимых сферах в интересах повышения эффективности и продуктивности управления.

Дальнейшей модернизации национальной системы управления может способствовать «прививка» технологии ингрессии в межгосударственные отношения, что в контексте интеграционных процессов вполне согласуется с обосновываемой в юридической литературе идеей формирования механизма глобального административного пространства[713]. При таком подходе некоторые направления и сферы могут быть налажены на основе некоего переосмысления принципа «партисипативного управления», где структуры одного государства включаются в правоприменительные механизмы другого партнера по сотрудничеству[714]. Таковыми могли бы быть признаны такие наиболее значимые в настоящее время для обеспечения устойчивого развития любой страны сферы как охрана государственных границ, таможенное дело, энергетика, водопользование, безопасность, миграционные процессы и т.д.

Практическое конструирование предполагаемого организационного механизма сопряжено с проявлением адекватной велению времени политической воли на национальном уровне по сотрудничеству на базе передовых идей и концепций административной реформы и наличием современной культуры управления, что потребует также введения общепризнанных стандартов деятельности исполнительной власти в деле надлежащего удовлетворения нужд населения, выявления его потребностей и оказания качественных публичных услуг.

В Таджикистане, к сожалению, административное законодательство и практика складываются противоречиво и вопреки очевидности явных «дивидендов» от заимствования ингрессионных механизмов заметны тенденции по дистанцированию государственных структур, что больше приводит к отчуждению последних от институтов гражданского общества[715]. Между тем, вовлечение граждан и их инициативных сообществ на реализацию функций, являющихся прерогативой государства (регулирование, инспектирование, обеспечение национальной безопасности, социальное обеспечение и т.д.), могло бы способствовать повышению самоорганизации общества. «Присутствие» общественного сегмента в деятельности правоприменительных структур усилит прозрачность и открытость их функционирования, создаст благоприятные организационно - правовые условия ведению активной социальной деятельности граждан.

Таким образом, предстоит существенным образом изменить положение исполнительной власти в гражданском обществе. В Таджикистане предпринимаются первичные усилия по формированию институтов правового государства, а значит и преобразование административной власти в исполнительную находится на начальном этапе. Конституция страны назвала эту власть исполнительной, но необходимо еще многое сделать, чтобы не только по названию, но и по содержанию она стала таковой и служила полноценному развитию общества.

Управление нуждается в личности, гражданине, а не в бездумных и беспрекословных исполнителях. В настоящее время проявляется некоторый отрыв исполнительных органов и должностных лиц от населения, не всегда адекватно отражаются интересы граждан и различных слоев общества, не на должном уровне налажен диалог национальной администрации со структурами гражданского общества, реальный уровень вовлечения граждан, специалистов, ученых в решение задач управления не отвечает целям демократизации общества. Необходимы действенные и кардинальные меры по сдерживанию национальной администрации в «гранитных берегах» законности. Отчасти на решение этих задач направлены меры, предпринимаемые в рамках реформы системы государственного управления.

На качество государственного управления при наличии правовых и организационных условий, стимулирующих тенденции деконцентрации публичной власти, благотворное влияние могут оказать тенденции децентрализации. Применительно к условиям Таджикистана полноценному развитию децентрализации государственного управления должна предшествовать деконцентрация, где серьезного внимания потребует перераспределение полномочий по всей управленческой вертикали на базе оптимизации функции и передачи их значительной части от Правительства республики, с одной стороны, министерствам и иным ведомствам, а от них местным органам управления, а с другой - государственным организациям, предприятиям и учреждениям, структурам гражданского общества, что приведет к значительной разгрузке ведущего звена исполнительной власти.

Между тем, в государственном управлении Таджикистана скорее превалируют обратные тенденции по централизации и концентрации, что приводит к «мелочной опеке», загруженности центральных органов исполнительной власти незначительными, второстепенными вопросами, их уходу от разработки и решения стратегических задач развития во вверенной сфере деятельности. В тенденциях чрезмерной концентрации кроется еще одна опасность: способствуя наращиванию бюрократического ресурса, они вовлекают государство во вмешательство в сферы, традиционно относящиеся к гражданскому обществу, и нерациональному использованию его организационного потенциала, чему уже имеется подтверждение в национальном административном опыте[716]. Нельзя не заметить, что под мощным воздействием тенденции глобализации происходит десакрализация публичной власти. Былая «феодальная многозначительность» и некий «фанаберизм» в аппаратной среде, проявляемые в силу отсутствия опыта демократического развития на фоне традиционной восточной ментальности, более не соответствует возрастающему уровню гражданского самосознания. Теперь власть, наравне с другими социальными институтами, оценивается как механизм по обслуживанию нужд граждан, все чаще выступающих в качестве потребителей в условиях нового века, причем, уровень их удовлетворения оценивается все более строже и критично.

<< | >>
Источник: Раззоков Баходур Хаётович. ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва -2014. 2014

Еще по теме Основные направления совершенствования механизма исполнительной власти в Таджикистане:

  1. ОГЛАВЛЕНИЕ
  2. Природа государственного управления (регулирования) Республики Таджикистан
  3. Исполнительная власть в системе государственной власти Республики Таджикистан
  4. Президент Республики Таджикистан - глава исполнительной власти
  5. З.З.Центральные органы исполнительной власти Республики Таджикистан
  6. Основные направления совершенствования механизма исполнительной власти в Таджикистане
  7. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
  8. ОГЛАВЛЕНИЕ
  9. Природагосударственного управления (регулирования) Республики Таджикистан
  10. 1.2.Исполнительная власть в системе государственной власти Республики Таджикистан
  11. 1.3. Функциональное соотношение государственного управления и исполнительной власти
  12. 2.3. Развитие организационно-правовых форм управления после принятия Конституции независимого Таджикистана
  13. Президент Республики Таджикистан - глава исполнительной власти
  14. Центральные органы исполнительной власти Республики Таджикистан
  15. Основные направления совершенствования механизма исполнительной власти в Таджикистане
  16. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
  17. §1. Факторы, влияющие на наркотизацию населения в Республике Таджикистан
  18. §2. Функции институтов гражданского общества в сфере противодействия наркотизации населения в Республике Таджикистан
  19. §3. Использование опыта органов внутренних дел Российской Федерации по взаимодействию с институтами гражданского общества в сфере противодействия наркотизации населения в деятельности органов внутренних дел Таджикистана
  20. Закрепление международных стандартов в области гражданских (личных) и политических прав в правовой системе Республики Таджикистан
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -