<<
>>

3.4. Органы исполнительной власти в областях, городах и районах Республики Таджикистан

Функционирование органов исполнительной власти в областях, городах и районах является своеобразным проявлением управленческой вертикали. Основы правового положения элементов местного управления закрепляет глава VI Конституции Республики Таджикистан.

Настоящая глава именуется «Местная власть», и под этим понятием конституционные нормы

упоминают два вида местных органов: представительные органы и исполнительные органы. Местными представительными органами государственной власти в областях, городах и районах в соответствии с Конституцией признаны Маджлиси народных депутатов, которыми руководят председатели. Ст.78 Конституции гласит: «Исполнительную власть на местах осуществляет представитель Президента – председатель области, города и района»1. Таким образом, председатели областей, городов, районов одновременно возглавляют как местный представительный орган, так и исполнительную власть соответствующих административно- территориальных единиц республики (областей, городов, районов).

Вопросы организации и деятельности местной власти регулируются текущим законодательством, в частности, обновленным Конституционным законом от 17 мая 2004 г. №28 «О местных органах государственной власти»2. Настоящий Конституционный закон закрепляет новую концепцию организации местной власти, которая в отличие от норм предыдущего закона больше связана с конституционными положениями3. Прежде чем перейти к правовой характеристике местных исполнительных органов, считаем целесообразным вкратце остановиться на законодательных новеллах.

В Конституционном законе «О местных органах государственной власти» (далее - Конституционный закон) впервые в законотворческой практике нашли закрепление такие часто используемые в управленческой детальности категории, как «функция», «возлагаемые полномочия»,

«совместные полномочия», «исключительные полномочия», а также в целом охарактеризованы составные элементы местной государственной власти.

Кроме того, поправками, внесенными от 3 декабря 2009 г., новая редакция ст.3 весьма своевременно уточнила составные элементы конструкции исполнительной власти на местах: а) председатель области, города, района;

1 Конституция Республики Таджикистан. Душанбе, 2003. С.54.

2 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2004. №5. М.339.

3 Имеется ввиду Конституционный закон от 1 декабря 1995 г. «О государственной власти на местах» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 1995. №21. М.18.

б) структуры местных исполнительных органов государственной власти, подчиненные председателю области, города и района; в) местные структуры центральных органов исполнительной власти1.

В практике правового регулирования исполнительной власти Конституционный закон предпринял попытку устранения существовавшего долгие годы организационного просчета. Речь идет о правовом обеспечении формы деятельности местной исполнительной власти, которая долгие годы оставалась вне законодательного регулирования2. Теперь же, в ст.1 Конституционного закона впервые нашла закрепление такая форма организации деятельности, как «совещание при председателе области, города, района». В новой редакции настоящей статьи совещание при председателе области, города, района определяется как «совещательный орган по организации работы местного исполнительного органа государственной власти», созываемое для рассмотрения соответствующих вопросов3. В ст.20 Конституционного закона отмечается, что определение порядка образования и деятельности этого совещательного органа в соответствии с законодательством возлагается на председателя области, города, района.

Не менее важной новеллой Конституционного закона в вопросе правового регулирования исполнительной власти на местном уровне представляется отдельное закрепление правового положения аппарата председателя области, города, района (далее – аппарат председателя).

Последний, согласно ст.1 Конституционного закона, характеризуется в качестве вспомогательной структуры, обеспечивающей деятельность председателя. Эта законодательная норма находит последующее развитие в ст.23, которая непосредственно посвящена аппарату председателя области, города, района (далее – председатель). Настоящая статья уточняет

1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2009. №12. Ст.814.

2 В научной литературе и периодической печати мы неоднократно поднимали этот вопрос. См. напр.: Раззоков Б.Х. Масоили хукукии идораи минтака. Душанбе, 1997. С.77.; также: Судьба прецедента (размышления о ходе управленческих реформ) // Вечерний Душанбе. 2003, 1 авг.

3 Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2004. №5. Ст.339.

назначение названной структуры, возлагая на неѐ обеспечение информационно-аналитической, организационно-правовой и материально- технической деятельности председателя. Закрепляется, что аппарат председателя формируется самим председателем и финансируется за счет местного бюджета.

Согласно последним поправкам к Конституционному закону, типовые положения и структура аппарата председателя утверждаются Правительством республики. Председатель, в свою очередь, в соответствии с типовыми положениями и структурой, утверждѐнными Правительством страны, утверждает положения, структуру и штатное расписание своего аппарата. Кроме того, лимит предельной численности государственных служащих аппарата председателя также устанавливается Правительством республики. Таким образом, благодаря очередной инициативе законодателя в определенной мере упорядочился процесс организационного строительства

на местном уровне1.

Ключевым компонентом местного звена исполнительной власти следует признать фигуру председателя. Посредством упомянутого Конституционного закона в законотворческой практике впервые предпринята характеристика председателя, являющегося одновременно представителем Президента республики в качестве «органа», осуществляющего исполнительную власть в пределах соответствующих административно- территориальных единиц и возглавляющего местный представительный орган государственной власти и местный исполнительный орган

государственной власти2.

Однако изложенная диспозиция не вполне

согласуется с концепцией самого Конституционного закона, ибо создается впечатление, что представительные и исполнительные органы на местном уровне возглавляет некий другой «орган». Сравнительное изучение полномочий председателя и местного представительного органа

1 См.: Рачабов С.Р. Мархилаи нави фаъолияти макомоти махаллии хокимияти давлати // Давлат ва Хукук. 2004. №4. С.24-28.

2 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2004. №5. Ст.339.

государственной власти приводит к выводу, что Конституционный закон исходит из приоритетного положения представительного органа в конструкции местной власти. Так, все наиболее значимые правовые акты председателя представляются на утверждение соответствующего Маджлиса народных депутатов, местные представительный орган также вправе отменить правовые акты председателя. Однако последний не обладает полномочиями по отмене правовых актов представительного органа, он лишь может ставить об этом вопрос перед самим представительным органом либо вышестоящим органом (ч.8 ст.19, ч.22 ст.20 Конституционного закона).

При характеристике модели местного управления и в особенности правового положения председателя следует проявлять предельную осторожность и корректность. В отечественной юридической литературе нередко при комментировании соответствующих правовых норм допускаются произвольные термины, могущие ввести в заблуждение не- искушенного в экспертных вопросах читателя и вызвать искаженные представления относительно системы государственного управления в целом. Например, в вышедшем на государственном языке коллективном издании

«Научно-популярное толкование Конституции Республики Таджикистан» при характеристике соответствующих конституционных норм использованы такие формулировки, как «председатель местных органов» либо

«председатель местной власти», которые отсутствуют в тексте Конституции1.

Подобные произвольные импровизации, в конечном счете, привели авторов работы к некоторым спорным выводам, на что мы не замедлили обратить внимание2. Ибо комментирование Конституции не должно превращаться в искажение смысла положений этого судьбоносного акта относительно модели публичной власти в стране3.

1 См.: Тафсири илмию оммавии Конститутсияи (Сарконуни) Чумхурии Точикистон. Душанбе, 2009. С.105. К сожалению, национальная юридическая школа пока никак не может терминологически обозначить различие между официальным толкованием и доктринальным комментированием.

2 См.: Раззоков Б.Х. Президенти Чумњурии Точикистон – сарвари хокимияти ичроия. Душанбе, 2010. С.191.

3 Ученые справедливо рассуждают о значимости поднятого вопроса. См. напр.: Хабриева Т.Я. Теория современной Конституции. М., 2005. С.19; Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XX веке. Взгляд с

Не исключено, что сложности в научном осмыслении правового положения председателя, вызваны своеобразием рассматриваемой должности. Практика советского строительства и первых лет независимости Таджикистана не знала местного чиновника подобного ранга. Анализ его правового положения выявляет, что председатель одновременно выполняет три служебные функции. Во-первых, он является представителем Президента на местном звене, ограничивающимся тремя уровнями административно- территориальных единиц - область, город, район.. Во-вторых, председатель возглавляет исполнительную власть соответствующих административно- территориальной единиц, т.е. является главой местных исполнительных органов. И, в-третьих, он руководит местным представительным органом государственной власти – Маджлисом народных депутатов. Если две первые позиции характеризуют председателя как представителя исполнительной власти, то последняя свидетельствует о том, что председатель является должностным лицом представительного органа.

Поэтому не может не вызвать удивление ч.3 ст.3 Конституционного Закона, относящая председателя лишь к «местным исполнительным органам государственной власти».

Следует заметить, что мировой практике известны различные модели местного управления. Например, в Российской Федерации вышеназванные функциональные задачи в механизме публичного управления выполняют отдельные должностные лица1. Другой способ регионального управления, основанный на концентрации властных полномочий в одной должностной

Ильинки. М., 2007. С.31; Чиркин В.Е. Конституция и современные модели публичной власти: идеологемы и реалии // Государство и право. 2011. №6. С.8.

1 Правда, как действующие «фигуры» из российской управленческой реальности исчезли, в связи с образование федеральных округов, полномочные представители Президента РФ в регионах (субъектах федерации) См.: Черкасов К.В. Государственное управление на уровне федерального округа:

административно-правовое исследование. Автореф. дис… д-ра юрид.наук. М., 2009. С.14; Кандалов П.М. Конституционно-правовые основы становления и развития института полномочного представителя

Президента Российской Федерации в федеральном округе: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С.6; Маканова И.Ю. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М:, 2002. С.10; Сыскова И.В. Становление, развитие и функциональное содержание института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2004. С.12.

единице, долгие годы просуществовал во Франции, где практика функционирования префектов, выступавших представителями центральной власти на местах, во многом проявляет схожесть с правовым положением председателей в Таджикистане1. В любом случае при организации государственной власти на местах учитывается совокупность факторов, в том числе, социально-экономическое положение общества, политическая ситуация, исторический опыт страны и т.д.2

Актуальность сохраняет и вопрос о компетенциях председателя, выраженных через его полномочия. Полномочия председателя закрепляют ст. 20 и 21 Конституционного Закона. Преимущественная их часть непосредственно касается реализации исполнительной власти, что позволяет условно разделить их на следующие сферы: а) в сфере организации исполнения законов, других правовых актов, обеспечении правопорядка; б) в сфере создания и реорганизации структур; в) в сфере расстановки кадров и контроля за их деятельностью; г) в сфере разработки и реализации программ, благоустройства соответствующей административно-территориальных единиц.

Председатель обеспечивает выполнение Конституции и законов республики, постановлений Маджлиси Оли Республики Таджикистан, его палат - Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон, актов Президента и Правительства страны, постановлений центральных органов исполнительной власти, Маджлиса народных депутатов соответствующей единицы. Председатель в пределах своих полномочий принимает меры по укреплению правопорядка и усилению борьбы с преступностью, обеспечению безопасности граждан, защите их прав и свобод и осуществляет необходимые меры при возникновении стихийных бедствий, эпидемий и других чрезвычайных ситуаций. Председатель вправе вносить на

1 Институт префекта просуществовал во Франции 180 лет (с 1802 по 1982 г.г.). Об этом более подр. см.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С.74-88.

2 См.: Черкасов В.И. Местное управление в зарубежных странах: модели и тенденции эволюции // Государство и право. 2011. №3. С.84.

рассмотрение руководителей центральных органов исполнительной власти предложения о деятельности их местных структур в случае невыполнения ими требований законов и иных нормативных правовых актов, в том числе - актов самого председателя. При этом законодательство предусматривает дополнительную гарантию обеспечения настоящего права: если местные структуры центральных органов исполнительной власти не устраняют недостатки, председатель может представить заключение Президенту или Правительству республики.

Председатель обладает весомыми организационными полномочиями. В данном случае полномочия председателя не ограничиваются лишь образованием исполнительных органов, он вправе в установленном законодательством порядке создавать и ликвидировать основанные на коммунальной собственности государственные организации, учреждения и предприятия. Председатель в пределах своих полномочий может образовать комиссии, утверждать состав и срок деятельности, определять их полномочия.

В соответствии с законодательством председателю предоставлены весьма широкие полномочия в сфере расстановки кадров и контроля за их деятельностью: он полномочен в формировании своего аппарата - «в порядке, установленном законодательством»1, назначает и освобождает от должности руководителя аппарата председателя и сотрудников аппарата; с согласия Президента республики назначает и освобождает от должности своих заместителей; по своему усмотрению назначает и освобождает руководителей предприятий, организаций и учреждений коммунальной собственности; руководит деятельностью нижестоящих председателей - городов и районов и в случае противоречия их актов Конституции и другим

1 Новое положение появилось в связи с введением, в соответствии с требованием Закона Республики Таджикистан от 5 марта 2007 г. №233 «О государственной службе», конкурсного порядка замещения вакантных административных должностей, в число которых вошли все без исключения должности, предусмотренные в штате аппарата председателя. См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2007. №4. Ст.166.

нормативным правовым актам отменяет таковые, а также вправе делегировать им реализацию отдельных своих полномочий; назначает и освобождает от должности руководителей местных структур центральных органов исполнительной власти, финансируемых из соответствующего местного бюджета.

Здесь уместно обратить внимание еще на одно законодательное новшество. Анализ положений Конституционного закона приводят к выводу, что местные структуры центральных органов исполнительной власти в зависимости от способа финансирования разделены на две группы: 1) финансируемые из местного бюджета и 2) финансируемые из республиканского бюджета. При назначении руководителей структур первой группы требуется получение председателем письменного согласия руководителей соответствующих центральных органов исполнительной власти. В отношении руководителей структур второй группы, предусматривается иной порядок: председатель дает письменное согласие на их назначение и освобождение руководителям центральных органов исполнительной власти. При этом, что важно подчеркнуть, в обоих случаях вопрос представляется на утверждение соответствующего Маджлиса народных депутатов. На утверждение последнего выносятся также решения председателя о назначении и освобождении его заместителей и руководителя аппарата председателя.

Из этого следует, что в деле подбора и расстановки управленческих кадров председатель тесно взаимодействует с местным представительным органом. Тем не менее, представляется, что изложенные процедуры согласования не в полной мере соответствуют положениям обновленного законодательства о государственной службе. Ведь руководителей, условно разделенных нами на две группы местных исполнительных органов, законодательство относит к административным государственным

должностям, замещаемых в конкурсном порядке1. Новое правило делает бессмысленным как процедуру обоюдных письменных согласий, так и представления на утверждение в местный представительный орган. К тому же, сама норма о порядке утверждения все более обрастает оговорками, сужающими круг руководителей местных исполнительных структур, назначаемых непосредственно председателем либо по согласованию с ним. Так, ст.20 Конституционного закона «О местных органах государственной власти» устанавливает, что вышеизложенный порядок и соответственно процедура утверждения в местном представительном органе «не применяется к назначению на должность и освобождению от должности руководителей органов землеустройства и органов, в отношении которых законами установлен иной порядок».

Тем самым Конституционный закон «О местных органах государственной власти» вполне допускает вариант назначения без согласия председателя и вне процедуры утверждения местным представительным органом, даже финансируемых из местного бюджета, руководителей местных структур центральных органов исполнительной власти. Правда, оговаривается, что таковое возможно в случае установления законом иного порядка. Последний уже предусмотрен, например, Законами «О милиции» (от 17 мая 2004 г.№41)2, «Об образовании» (от 17 мая 2004 г. №34)3, «Об

органах национальной безопасности» (от 20 марта 2008 г.№362)4, «О

государственной статистике» (от 12 января 2010 г. №588)5 и т.д. Поэтому из всех вышеперечисленных государственных служащих есть резон сохранить процедуру представления на утверждение местного представительного органа лишь за заместителями председателя, относящихся согласно

1 Конкурсный порядок замещения должностей, кроме политических и высших административных, распространяется на все остальные категории административных государственных должностей. На местом уровне к политическим относятся должности председателей, а к высшим административным - должности их заместителей. См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2007. №4. Ст.166.

2 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2004. №5. Ст.352. 3 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2004. №5. Ст.345. 4 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2008. №3. Ст.183. 5 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2010. №1.Ст.68.

законодательству к высшей категории административных должностей, замещаемых вне конкурса. Все остальные руководители структур, как первые лица местных органов государственного управления, должны строго выполнять функциональные обязанности и добиваться показателей деятельности, установленных вышестоящими инстанциями в лице центральных и местных органов исполнительной власти.

Здесь обнаруживается еще одна проблема организационного порядка. В прошлой (советской) практике местного управления сфера народного образования, поддержание общественного порядка наравне с сельским хозяйством, промышленностью, здравоохранением, культурой традиционно относились к прерогативе местных властей, где руководители отраслевых структур назначались ими самостоятельно либо по предварительному согласованию с вышестоящими одноименными органами. Настоящая практика, вполне естественно, с одной стороны, расширяла самостоятельность и повышала ответственность местных органов управления общей компетенции в решении вопрос комплексного развития территории, а с другой – способствовала установлению некоего режима «доверия и партнерства» в управленческих взаимоотношениях на уровне центр –

регион1.

Поэтому все усиливающуюся тенденцию постепенного расширения круга удаленных от организационного влияния председателя местных исполнительных органов и «изъятия» сфер ответственности вряд ли можно признать обоснованной. Во-первых, она волне естественно формирует у местных руководителей «комплекс неполноценности». Во-вторых, важно помнить, что конституционные нормы характеризуют председателя в качестве субъекта, осуществляющего исполнительную власть на местах2.

1 См.: Касымов С.М. Городские Советы депутатов трудящихся Таджикистана на современном этапе. Душанбе, 1961. С.85; Рачабов С.Р. Советхои махалли ва конунияти социалисти. Душанбе, 1984. С.27; Раззоков Б.Х. Масоили хукукии идораи минтака. Душанбе, 1997. С.78.

2 Так, ч.1 ст.78 Конституции Таджикистана прямо гласит: «Исполнительную власть на местах осуществляет представитель Президента – председатель области, города, района». См.: Конституция Республики Таджикистан. Душанбе, 2003. С.54.

Сказанное означает, что председатель выступает в качестве носителя исполнительной власти в соответствующей административно- территориальной единице и возглавляет всю систему местного управления. Настало время решительно пресекать попытки искажения конструкции исполнительной власти Таджикистана1. Конституционно закрепленный за председателями статус представителя Президента ориентирует центральную власть к выходу на местный уровень преимущественно с опорой на указанное должностное лицо.

Совокупность полномочий принадлежит председателю в сфере разработки и реализации программ, благоустройства соответствующей единицы, которые он осуществляет во взаимодействии с местным представительным органом. В частности, представляет для принятия в Маджлис народных депутатов проект бюджета соответствующей единицы, после принятия обеспечивает его выполнение и отчитывается перед местным представительным органом о его исполнении. Далее, председатель представляет на утверждение Маджлиса народных депутатов программы социально-экономического развития, планы социального развития местности и отчитывается на сессии местного представительного органа об их исполнении, разрабатывает план регионального проектирования и общий план строительства центра административно-территориальной единицы и представляет на утверждение соответствующего Маджлиса народных депутатов. В соответствии с законодательством принимает меры по охране здоровья населения, по обеспечению медико-санитарной помощи населению, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в соответствии с нормативными правовыми актами решает земельные вопросы, обеспечивает контроль за использованием природы, строительством и реконструкцией

1 Здесь уместно вновь вспомнить Закон от 16 апреля 2012 г. №828 «О системе органов государственного управления Республики Таджикистан», в котором местное звено управления оказалось вне его предмета регулирования, на что мы обратили внимание при анализе его содержания еще на стадии законодательной инициативы. См.: Раззоков Б.Х. Государственная администрация Таджикистана на рубеже веков: правовые аспекты развития. Душанбе, 2011. С.176-179.

природоохранных объектов. Кроме того, председатель управляет в пределах своих полномочий коммунальной собственностью.

Согласно Конституционному закону «О местных органах государственной власти» (далее - Конституционный закон), председатель не менее одного раза в течение года отчитывается перед Маджлисом народных депутатов о выполнении планов и программ по социально-экономическому развитию соответствующей административной территории, состоянии хозяйствования, использования и управления соответствующими объектами коммунальной собственности. В целом же, по вопросам своих полномочий председатель подотчетен и ответственен как перед Президентом республики и вышестоящими органами, так и соответствующим Маджлисом народных депутатов.

Председатель назначается на должность и освобождается от должности Президентом республики с дальнейшим представлением на утверждение соответствующего Маджлиса народных депутатов. При этом законодательство не содержит каких-либо дополнительных условий. В вопросе назначения председателя выбор кандидатуры полностью зависит от усмотрения Президента республики. Может, в этом есть резон, ведь в соответствии с Конституцией он, прежде всего, является представителем Президента в соответствующей административно-территориальной единице1. В предыдущем законодательном акте требовалось, чтобы лицо, назначаемое на должность председателя, выбиралось Президентом страны из числа депутатов соответствующего местного Маджлиса. В обновленном

законодательстве это условие несколько скорректировано: если лицо не является депутатом соответствующего Маджлиса, он назначается исполняющим обязанности председателя и после избрания депутатом в

1 Законодательство устанавливает, что если соответствующий Маджлис не утвердит председателя, Президент республики вправе повторно представить его на утверждение Маджлису либо назначить на эту должность другое лицо и представить на утверждение Маджлису. Аналогичную процедуру Президенту надлежит завершить при освобождении председателя и в случае неутверждения внести вопрос повторно. См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2004. №5. Ст.339.

установленном порядке представляется на утверждение местного представительного органа и назначается на должность1.

Конституционный закон закрепляет общие основания освобождения председателя от должности. Так, согласно ст.23 председатель освобождается от занимаемой должности при следующих обстоятельствах: на основе его заявления об уходе в отставку; вступлении в законную силу решения суда о признании его недееспособным; вступлении в законную силу обвинительного приговора суда; постоянном невыполнении служебных обязанностей; прекращении гражданства; при других основаниях, предусмотренных законами. При этом особо оговаривается, что Президент республики вправе освободить председателя от должности и при других обстоятельствах. Из настоящей нормы следует, что глава государства и исполнительной власти не связан законодательно предусмотренными основаниями и в этом вопросе имеет свободное усмотрение. Соответствующий Маджлис народных депутатов (далее – Маджлис), утверждающий председателя в должности, не имеет права на его освобождение. Конституционный закон предоставляет Маджлису возможность путем тайного голосованием и с одобрения не менее двух третей от общего числа депутатов выразить недоверие председателю и внести вопрос об его освобождении на рассмотрение Президента страны.

Однако механизм - условно обозначим - «отрешения председателя» по инициативе местного Маджлиса остается совершенно непроработанным. Так, в соответствии с Конституционным законом акты Маджлиса подписываются председателем, его нормы не предусматривают какой-либо альтернативы. В таком случае возникает некая патовая ситуация, низводящая саму возможность его реализации. Поэтому целесообразно ввести в ст.8 Конституционного закона дополнительную норму о том, что при включении

1 Нет сомнений, что законодательная новелла появилась с учетом накопленной за последние годы практики. Но противоречие все же сохраняется: лицо, назначенное исполняющим обязанности председателя, не получив еще мандат местного депутата, фактически возглавляет административно-территориальную единицу.

вопроса о недоверии председателю в повестку сессии Маджлиса, для объективного и беспристрастного его рассмотрения, на сессии председательствует старейший по возрасту депутат. К тому же, постановку вопроса о недоверии председателю Конституционный закон связывает с

«наличием оснований», что является общим положением, требующим определенной детализации. К таковым можно было бы отнести, например, невыполнение решений Маджлиса, утвержденных программ социально- экономического развития и благоустройства территории, грубое нарушение бюджетной дисциплины, недостижения показателей на определенный период и т.д.

В свете изложенного несомненного внимания заслуживает еще один вопрос. Как было замечено выше, в соответствии с конституционными положениями, председатель назначается и освобождается Президентом республики с последующим представлением на утверждение соответствующего Маджлиса. При этом президентские правовые акты оформляются в форме указов. На наш взгляд, сложившийся порядок невольно проявляет прецедент, нарушающий баланс правовых актов. Акты Президента в иерархии правовых актов по отношению к актам местных органов государственной власти имеют значительно более высокую

юридическую силу1. Представление вступившего в силу указа Президента

республики, являющегося, по сути, одной из форм выражения высшей государственно-властной воли, на утверждение местного органа власти, не только противоречит общепризнанным принципам права, но представляется нецелесообразным также с политико-управленческой точки зрения.

Изложенный порядок уже достаточно продолжительное время имеет место в государственном строительстве и, способствуя оперативному решению вопросов, позволил в короткое сроки восстановить некогда разорванную управленческую вертикаль, укрепить исполнительскую

1 Это аксиоматичное правило общепризнано не только в теории права, но и имеет в Таджикистане прямое законодательное закрепление. См. напр. ст.7 Закона «О нормативных правовых актах // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2009. №12. Ст.682.

дисциплину, повысить ответственность должностных лиц за порученное дело. Однако согласование государственных и местных интересов должно подчиняться правовой логике и не нарушать управленческие закономерности.

В целом же, на наш взгляд, на местном уровне настало время снять политическую «оболочку» с должности председателей, преобразовав их в ключевые административно-хозяйственные (менеджерские) фигуры1. Как первый шаг в этом направлении следует внести в законодательство о местной власти норму о назначении указанных должностных лиц распоряжениями Президента, что никак не противоречит Конституции страны. Последняя, как известно, оговаривая назначения председателей Президентом республики (п.5 ст.69), не содержит правовую форму его вердикта. Предложенная формула позволяет в промежуточном варианте решить вопрос в рамках текущего законодательства.

В последующем же внесение изменений и дополнений в Конституцию Таджикистана становится неизбежным, поэтому было бы целесообразным предусмотреть порядок предварительного согласования кандидатуры руководителя местной государственной администрации с местным представительным органом2, во-первых, определив субъектом его представления применительно к областям и г.Душанбе (включая города и районы республиканского подчинения) Правительство республики, а применительно к городам и районам областного подчинения и столицы вышестоящих глав администрации3 и, во-вторых, освободив указанное должностное лицо от титула «представитель Президента» и бремени

1 Эта модель апробирована в развитых странах и ориентирована в основном на управление по результатам. Об этом см. напр.: Якобсон Л.И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты // Общественные науки и современность. 2002. №3.С.16-18.

2 Например, один из засуживающих внимания вариантов апробирован в государственном управлении Российской Федерации. См.: СЗ РФ. 2004. №50.Ст.4950; №52.Ст.5427.

3 Предложенный порядок существовал на заре обретения государственной независимости и характеризовался децентрализацией государственного управления, повышением роли и ответственности местных представительных органов в системе организации местной публичной власти. См.: Раззоков Б.Х. Государственная администрация Таджикистана на рубеже веков: правовые аспекты развития. Душанбе, 2011. С.80-82.

руководства местным представительным органом. Принятие изложенных предложений позволит также скорректировать название должности - ведь, если апеллировать к строгим терминологическим обозначениям, то понятие

«председатель» указывает скорее на выборное должностное лицо. Исторически сложившимся представлениям населения о местной власти и его носителях более соответствует обозначение руководителя местной администрации названием «сарвар» либо «садр» (глава)1. Полагаем, что внедрение изложенных предложений повысит научные основы местного управления и станет очередным шагом в череде мер по упорядочению его элементов.

Система местного управления Таджикистана, кроме председателя, включает местные исполнительные органы государственной власти. Новая законодательно закрепленная система «местных исполнительных органов государственной власти» вносит заметные коррективы в традиционную конфигурацию публичных исполнительных органов на местах2. Обновленное законодательство отказалось от словосочетания «местный Хукумат», что было введено предыдущим конституционным законом, и тем самым внесло некоторые коррективы в организацию местных исполнительных структур и их взаимоотношений с председателем. Правовые нормы ныне апеллируют к понятию «местный исполнительный орган государственной власти». Выбранную формулировку вряд ли можно признать удачной, ибо она лищь указывает на родовую принадлежность

органа к исполнительной власти, а проблема правового закрепления

1 См.: Буриев И.Б. Становление и развитие институтов государственности на территории Таджикистана. Душанбе, 2008. С.68. Кстати, термин «сарвар» использован в ст. 64 Конституции республики при закреплении правового статуса Президента страны. См.: Конститутсияи (Сарконуни) Чумхурии Точикистон. Душанбе, 2003. С.12.

2 В соответствии с нормами предыдущего законодательного акта местные исполнительные структуры (управления, комитеты, отделы и т.д.) в совокупности были объединены понятием «местный Хукумат». Порядок организации и деятельности структур последнего определялись соответствующими положениями,

утверждаемыми Правительством республики. Структура и численность сотрудников органов исполнительной власти на местах устанавливались и изменялись председателем по согласованию с

Правительством республики в пределах выделенных средств местного бюджета. Согласно такому же порядку со стороны председателя области, города, района по согласованию с вышестоящими органами назначались и освобождались руководители структур местных хукуматов и решение об этом представлялись на утверждения в Маджлис народных депутатов соответствующего уровня. См.: Ведомости Маджлиси Оли Республики Таджикистан.1995. №21. Ст.218.

организационной формы исполнительной власти на местах остается открытой. Ранее действующая формула - «местный Хукумат» (в смысле местное правительство) также была далека от совершенства, так как по смысловому значению и общепринятым в организационной теории и науке административного права представлениям, термин «правительство» указывает обычно на деятельность коллегиального органа.

Сложность в анализе правового положения рассматриваемой группы органов связана отчасти с тем, что они выведены из традиционного «поля» конституционно-правового регулирования. Хотя Конституция Таджикистана в вопросе учреждения местной власти использует понятие «исполнительные органы», законодатель отчего-то связывает его в основном с правовым положением председателя. Даже соответствующая глава Конституционного закона «О местных органах государственной власти» (глава 3) посвящена лишь полномочиям председателя. Между тем, механизм локальной реализации исполнительной власти отнюдь не ограничивается лишь деятельностью последнего, а обеспечивается широкой совокупностью исполнительных по характеру структур, именуемых органами местного управления. Отсюда следует вывод, что терминологически обозначенное в конституционных нормах понятие в законодательстве не находит дальнейшего организационно-правового развития и становится причиной курьезных ситуаций в управленческой практике.

Попробуем объяснить ситуацию на конкретном примере. До внесения поправок от 3 декабря 2009 г. в ст.3 Конституционного закона «О местных органах государственной власти» организация исполнительной власти на местном уровне формально характеризовалась следующими составляющими: а) председатель области, города, района; б) управления, комитеты, отделы и другие местные структуры центральных органов исполнительной власти. Между тем, анализ управленческой практики показывал, что ряд местных структур, невходящих непосредственно в состав аппарата председателя и

несостоящих в системе центральных органов исполнительной власти, теряли правовую основу деятельности.

В апреле 2007 г. нами был проведен обзор местных исполнительных органов государственной власти г.Душанбе, где выявились небезынтересные факты. Так, постановлением председателя г.Душанбе от 24 мая 2006 г. №232 была утверждена структура аппарата председателя, в которой, кроме руководства и собственно аппарата, что также не могло не вызвать удивления, предусматривались 22 структуры: одно управление - занятости населения; два комитета - женщин; спорта; три сектора – специальный; перевода; протокольный и 16 отделов – организационный и работы с кадрами; контрольный; административно-хозяйственный; по социально- культурным вопросам и межнациональным отношениям; информационно- аналитический; общий; писем и приема граждан; экономического инвестирования и прогнозирования; транспорта и промышленности; зарубежных связей; инженерных сооружений, связи и использования жилищного фонда; строительства; торговли и платного обслуживания; по

делам религии; социальной защиты; финансово-хозяйственный1.

Как видно, правовой акт председателя г.Душанбе оформил широкий круг организационных структур. Для начала затронем аспект, связанный с соотношением законодательно предусмотренного назначения аппарата председателя и перечня его составных структур. Аппарат председателя, о чем было замечено выше, является вспомогательной структурой и согласно ст.23 рассматриваемого Конституционного закона на него возлагается

«обеспечение информационно-аналитической, организационно-правовой и материально-технической деятельности председателя». Между тем, если некоторые структуры аппарата председателя г.Душанбе вполне подпадали под требование диспозиции законодательного акта, то трудно было найти вразумительное основание созданию иных подразделений, например, по социально-культурным вопросам и межнациональным отношениям,

1 Текущий архив председателя г.Душанбе за 2006 г.

экономического инвестирования и прогнозирования, зарубежных связей, инженерных сооружений, связи и использования жилищного фонда, строительства и т.д. По нашим подсчетам порядка 13 внутренних структур аппарата председателя никак не подпадали под требование Конституционного закона о его назначении и, по сути, теряли правовую основу деятельности1.

Организационные неурядицы этим не заканчивались. В системе

столичного (местного) управления обнаружились и другие исполнительные структуры: например, управление образования; управление здравоохранения; управление внутренних дел; управление безопасности; управление капитального строительства; управление благоустройства; управление торговли и рынков, ряд комитетов – налоговый; статистики; землеустройства; по управлению государственным имуществом, а также органы записи гражданского состояния; военные комиссариаты и соответствующие инспекции.

По своему правовому положению некоторые из названных органов управления, согласно позиции законодателя, относились к «местным структурам центральных органов исполнительной власти». Например, управления образования, внутренних дел либо здравоохранения, другие традиционно упоминались в структуре (схеме) центральных органов управления: органы безопасности, статистики, военные комиссариаты, налоговые и т.д. Оставалась неясна судьба других обозначенных нами местных столичных структур, а именно: капитального строительства, благоустройства, торговли и рынков. Последние не имели одноименных центральных органов управления и формально не входили в состав аппарата

1 Еще одна ожидающая своего «снятия» проблема заключается в том, что, как и ранее перечень и формы отраслевых и межотраслевых структур управления не имеют увязки с характером компетенции местной власти и особенностями территории. На местном уровне организационные формы обычно создаются по аналогии одноименных центральных органов управления, звеньями, системы которых они являются. См.: Раззоков Б.Х. Некоторые правовые вопросы организационной структуры государственного управления в Таджикистане // Известия Академии Наук Республики Таджикистан. Отделение общественных наук. 2010.

№4. С.79.

председателя, следовательно, теряли правовую основу деятельности. Ибо вне аппарата председателя и местных структур центральных органов исполнительной власти законодатель не предусматривал «правового поля» деятельности для иного рода организационных форм управления1.

С внесением поправок от 3 декабря 2009 г. содержание

Конституционного закона в отношении местных исполнительных органов приобрело более ясное и прозрачное выражение. Теперь его положения позволяют различить две группы структур: структуры местного исполнительного органа государственной власти, подчиненные председателю, и местные структуры центральных органов исполнительной власти. К первой группе законодательство относит структуры «невходящих в структуру и схему управления центральных органов исполнительной власти, руководители которых непосредственно назначаются на должность или освобождаются от должности председателем». Вторую группу составляют единицы центральных органов исполнительной власти, которые «в соответствующих административно-территориальных единицах в пределах своих полномочий выполняют функции центрального исполнительного

органа»2.

Остается все же неясной, почему законодатель в отношении этих элементов местного управления апеллирует лишь к термину «структуры», воздерживаясь от использования понятия «органы», что более приемлемо, на наш взгляд, к их правовой характеристике. Рассматриваемые единицы отличаются степенью своей самостоятельности, и посему понятие

«структура» не выражает их административную автономию. Несмотря на очевидный законодательный пробел в закреплении правового положения и форм деятельности, рассматриваемый круг исполнительных органов, издает

1Вместе с тем, подобные структуры долгое время беспрепятственно функционировали. С учетом изложенных обстоятельств, обратившись по результатам проведенного обзора в Маджлиси намояндагон, мы сочли целесообразным акцентировать внимание парламентариев на срочном восполнении существующего пробела. Отрадно, что законодательный орган учел наши замечания путем внесения настоящих поправок от 3 декабря 2009 г., чем частично устранил упущения.

2 Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2009. №12. Ст.814.

наибольший объѐм правоприменительных актов, отражая, по сути, организующую деятельность государства.

Нельзя не признать, что предпринятые инициативы законодателя по очередным поправкам лишь частично устранили пробелы в правовом регулировании организационного развития на местном уровне. Так, согласно новой редакции соответствующих статей Конституционного закона, председатель отныне в рамках установленного Правительством республики лимита предельной численности государственных служащих утверждает как структуру и штаты аппарата председателя, так и штатные расписания финансируемых из местного бюджета местных исполнительных органов1. В то же время Конституционный закон оставляет открытыми вопросы, связанные с утверждением положения аппарата председателя, а также положения и структуры последних. Кроме того, в статье, где закрепляются

полномочия председателя, не нашли отражения его права по назначению и освобождению руководителей подчиненных ему местных исполнительных органов (правда, кроме сотрудников аппарата председателя).

Что касается существования местных структур центральных органов исполнительной власти, то их наличие является своеобразным проявлением управленческой иерархии. Названные органы характеризуют следующие организационно-правовые особенности. Во-первых, их организационная связь с центральными органами управления отнюдь не означает отсутствие у них субординационных отношений с председателем. В силу ст.18 Конституционного закона последний руководит местными исполнительными органами государственной власти. Более того, по смыслу законодательства местные структуры центральных органов исполнительной власти находятся в двойном подчинении, как одноименному центральному органу управления, так и соответствующему председателю. Во-вторых, они входят в систему местного управления, так как местные структуры центральных органов

1 Ранее упоминалось лишь об утверждении им структуры и штата аппарата председателя «в пределах установленного Правительством Республики Таджикистан лимита общей численности служащих».

исполнительной власти, согласно ст.3 Конституционного закона, перечисляются в числе «местных исполнительных органов государственной власти». В-третьих, их создание предусматривается, как правило, в схеме управления центральных органов исполнительной власти. Это означает, что последние не обладают полнотой свободы по созданию местных структур и формально для этого требуется разрешения (утверждения) Правительства республики. В-четвертых, вопросы организационно-правового обеспечения их деятельности, как правило, решаются одноименными центральными органами управления. Правда, в самом Конституционном законе об этом нет каких-либо упоминаний, и вопросы урегулированы на уровне административных нормативных правовых актов.

Так, Положением о Министерстве финансов Республики Таджикистан предусмотрено, что оно осуществляет руководство, координацию и контроль деятельности, в частности, находящихся в его ведении «территориальных органов», к которым в Схеме управления Министерства отнесены главные финансовые управления областей, а также управления и отделы городов и районов. К компетенции министра отнесены, например, назначение руководителей и заместителей руководителей территориальных органов и утверждение положений территориальных органов1.

Вместе с тем, настоящее положение обнаруживает пробел в части

утверждения структуры и штатного расписания «территориальных органов» настоящего Министерства. Как было замечено выше, за председателем закрепляется право утверждения штатного расписания местных исполнительных органов, но лишь финансируемых из местного бюджета. В ситуации с Министерством финансов, согласно п.14 его Положения, финансирование расходов на содержание органов, входящих в его Схему управления, осуществляется за счет средств республиканского бюджета, из чего следует, что председатель не обладает полномочием по утверждению штатного расписания местных финансовых органов. Нет ответа на этот

1 См.: Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан. 2006, дек. Ст.588.

вопрос, равно как и относительно утверждения структуры последних и в Положении Министерства финансов. Аналогичная ситуация просматривается по большинству министерств и ведомств республики, что свидетельствует об отсутствии последовательности в административном нормотворчестве.

Еще одно замечание касается наименования в административных нормативных правовых актах рассматриваемого нами круга органов. Так, в положениях министерств, государственных комитетов и иных центральных ведомств чаще всего они именуются «территориальными органами». На фоне подобного произвольного административного нормотворчества проявляются импровизации с названиями некоторых местных органов управления. Например, на здании последних появились модные вывески-

«орган Министерства внутренних дел в г.Курган-тюбе» либо «Управление образования по г.Душанбе Министерства образования» и т.д.

Между тем, конституционное законодательство апеллирует к понятиям

«местный исполнительный орган», «местная структура центрального органа исполнительной власти». В данном случае позиция законодателя вполне логична, она исходит из единства системы местных органов управления. Ключевое значение в данном случае принадлежит термину «местный», что указывает на их назначение и положение в управленческой иерархии. Несмотря на функционирование под непосредственным руководством центральных органов управления и представление их интересов в соответствующей административно-территориальной единице, «местные структуры центральных органов исполнительной власти» находятся в организационной взаимосвязи с председателем и действуют во взаимодействии с иными местными исполнительными органами. Поэтому использование применительно к ним термина «территориальные органы» либо «орган в…», «орган по…» создает представление об их некой

«управленческой независимости», что, в конченом счете, искажает модель государственного управления Таджикистана как унитарного государства1.

До внесения поправок от 3 декабря 2009 г. в Конституционный закон

«О Правительстве Республики Таджикистан» на Правительство страны возлагалось два важных полномочия: первое - утверждение соответствующих положений «об управлениях, комитетах, отделах и других подразделениях органов исполнительной власти на местах» и второе - утверждение структуры и штатов «аппаратов органов исполнительной власти на местах»2. Анализ и изучение нормативных правовых актов соответствующего уровня обнаружил пассивное участие Правительства страны в развитии структуры местного управления и его правовом обеспечении. В частности, нами было выявлено весьма вялое нормативно-правовое обеспечение деятельности совокупности местных исполнительных органов со стороны Правительства республики3.

Конечно, подобное отношение к организационному строительству

вполне естественно вызвало произвольные действия на местах и отрицательно сказалось на рациональности и эффективности местного государственного управления. Сама позиция законодателя в этом вопросе также была далека от безупречности. Например, с практической стороны обеспечение требования закона об утверждении положений каждой структуры местного управления создавало определенные организационные сложности и не соответствовало традиционной роли правовых актов

1 Понятие «территориальные органы», как известно, широко используется в законодательстве Российской Федерации применительно к создаваемым федеральными органами исполнительной власти своих организационных структур в субъектах федерации. При этом, они функционируют независимо от органов исполнительной власти субъектов РФ и вертикально подчинены только образовавшим их федеральным органам исполнительной власти. См.: Конституция РФ. М., 2006. С.24; СЗ РФ. 1996. №23. Ст. 2756; 1997.

№51. Ст.5712.

2 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2001. №4. Ст.215.

3 Относительно организационного обеспечения развития местного управления Правительство страны лишь

однажды проявило инициативу, ограничившись утверждением структуры и численности аппарата председателя. Судьба иных местных структур управления оказалась совершенно открытой, хотя вышеупомянутый Конституционный закон ориентировал Правительство республики к правовому регулированию многочисленных местных исполнительных органов, предписав утверждения «аппаратов органов исполнительной власти на местах». См.: Раззоков Б.Х. Баъзе проблемахои хукукии ташкили макомоти ичроия дар махал // Давлат ва Хукук (Государство и Право). Душанбе. 2007. №3. С.46-47.

правительственного уровня. Еще со времен советского административного строительства последние оформлялись путем издания типовых правовых актов.

Не исключено, что именно эта управленческая практика вновь возрождается, так как согласно изменениям и дополнениям в законодательство от 3 декабря 2009 г., впредь Правительство республики утверждает типовое положение и структуру аппарата председателя1, а председатель, в свою очередь, в соответствии с настоящим типовым правительственным актом утверждает положение, структуру и штатное расписание аппарата председателя. Постановлением от 3 марта 2011 г. №115 Правительство республики утвердило типовые структуры, как аппарата председателя, так и местных исполнительных органов государственной власти2.

Изучение обновленного правительственного постановления

показывает, что, несмотря на определенный прогресс в упорядочении местных структур управления, в нем прослеживается, по крайней мере, два организационных просчета. Во-первых, в структуре аппарата председателя все еще просматриваются подразделения, далекие от законодательно установленного предназначения. Так, например, из порядка 15 отделов, предусмотренных в аппарате председателя г.Душанбе, таковыми являются: социального развития и связи с общественностью; экономики, финансов и прогнозирования; транспорта и промышленности; строительства, эксплуатации дорог и благоустройства; коммунально-инженерный, что в совокупности составляет 40% его составных единиц. Подобная картина отчасти является результатом неадекватного отражения в организационной политике запросов и нужд управленческой практики. И, во-вторых, Правительство республики установило количество штатных единиц не только для местных исполнительных органов, но каждого подразделения

1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2009. №12. Ст.813.

2 См.: Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики Таджикистан. 2011. №3. Ч.2. С.212-239.

аппарата председателя, что, на наш взгляд, скорее является результатом превратного понимания воли законодателя.

Ведь согласно ст.33 Конституционного закона «О Правительстве Республики Таджикистан» Правительству республики предписывается установить «лимит предельной численности государственных служащих». Применительно к аппарату председателя он заключается в определении общего количества последних без его разбивки по подразделениям, которую, исходя из местных условий и потребностей управленческой практики, должен завершить сам председатель. Правительственный подход низводит на нет организационную самостоятельность председателя, что противоречит динамичной природе управления, где публичная исполнительно- распорядительная деятельность требует постоянного соизмерения

организационных структур с запросами практики1.

Правительству республики следовало ограничиться лишь утверждением, как того требует законодательство, «лимита предельной численности государственных служащих» всех местных исполнительных органов. Законодательство не содержит норму, обязывающее Правительство утверждать структуру последних, она относится лишь к структуре аппарата председателя, что не одно и то же. Поэтому было бы целесообразно пересмотреть постановление Правительства республики от 3 марта 2011 г.

№115 в части изменения структуры местных исполнительных органов. При этом, можно было бы для упорядочения местных исполнительных структур взять за основу позицию законодателя по их разграничению в зависимости от источников финансирования. Такой подход намного упрощает задачу по упорядочению местных органов управления, так как позволяет Правительству определиться по двум ключевым бюджетным позициям – установление предельной численности государственных служащих и размера

1 О наличии серьезных проблем в организационном обеспечении местного управления свидетельствуют материалы курса повышения квалификации председателей городов и районов, проведенного Управлением государственной службы при Президенте Республики Таджикистан и Институтом повышения квалификации государственных служащих с 9 по 14 марта 2009 г. Об этом см.: Паѐми Донишгохи такмили ихтисоси хизматчиѐни давлатии Чумхурии Точикистон. 2009. №1. С.83-91.

финансирования местных исполнительных органов. Все остальные вопросы организационно-правового обеспечения деятельности последних (утверждение положения, структуры, штатного расписания, иных показателей деятельности) делегировать соответственно центральным органам управления либо председателям.

Постановление Правительства Республики Таджикистан от 3 марта 2011 г. №115 «Об утверждении типовой структуры аппарата председателя и местных исполнительных органов государственной власти» все же не смогло преодолеть пресловутую практику искусственного «дробления» единой системы органов местного управления. Так, настоящим постановлением Правительство страны одновременно утвердило «типовую структуру местных исполнительных органов государственной власти» по областям, городам и районам республики, которая содержит конкретный перечень местных органов управления. Знакомство с последним показывает, что в ней закреплены не все местные исполнительные органы. Если вновь обратиться к опыту г.Душанбе, то в его типовой структуре предусмотрены следующие органы управления: главное управление архитектуры и благоустройства; управление экономического развития и торговли; управление инвестиции и государственным имуществом; управление образования; управление здравоохранения; отдел культуры; отдел работы с женщинами и семьи; отдел по религиозным делам; отдел труда и социальной защиты населения; антимонопольный отдел; сектор по правам ребенка. По каждой из названных структур правительство определило также предельное количество штатных единиц, которое в общей численности составило 102 единицы.

Однако в настоящем правительственном постановлении не нашли закрепления такие традиционные местные структуры управления, как органы статистики, безопасности, финансов, землеустройства, внутренних дел. Вне внимания правового акта остались также структуры ряда вновь образованных центральных органов управления, например, припрезидентских органов (Управления государственной службы, Агентства по государственному

финансовому контролю и борьбе с коррупцией, Агентства по контролю за оборотом наркотиков), других министерств и ведомств, где наличие местных структур прямо предусмотрено в их схемах управления1. Аналогичная ситуация наблюдается и по другим административно-территориальным единицам.

Остается лишь догадываться, чем вызван столь избирательный подход в правительственном правовом акте. Если при этом за основу был взят источник финансирования, то позиция оказывается не вполне состоятельной, так как в типовой структуре числятся также финансируемые из республиканского бюджета местные органы. Если критерием служили иные факторы, например, принципы построения и деятельности структур, то такой подход опять же противоречит конституционным и законодательным положениям, закрепляющим единую систему местных исполнительных органов.

Таким образом, административно-правовое закрепление организации местного управления все еще далеко от совершенства и не является полностью соответствующим конституционно установленной конструкции. Отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности на местном уровне, организационно-правовых форм ее осуществления все еще характеризуются как несложившиеся, неполучившие окончательного политико-правового оформления. Проблема больше связана с конституционным пробелом в закреплении правового статуса совокупности местных органов управления и возникшей в этой связи необходимостью редакции соответствующих норм Основного Закона. Тем не менее, надлежащие коррективы вполне возможны в рамках текущего законодательства. Так, для организационного воплощения круга местных структур исполнительной власти предпочтительным является наименование

«садорат» (администрация), что вполне соответствует представлениям

1 Например, Министерство юстиции республики, Налоговый комитет при Правительстве республики, Таможенная служба при Правительстве республики и т.д. См.: Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан. 2006, дек.

населения о носителях местной публичной власти. Кроме того, в главе 3 Конституционного закона «О местных органах государственной власти» надлежит закрепить правовое положение всех местных управленческих структур, в том числе, входящих в систему центральных органов государственного управления, и привести в соответствие с ним нормы административного законодательства в части организационно-структурного построения.

Местное управление в Таджикистане, бесспорно, выступает составным элементом централизованного президентского управления и имеет конституционные основания. Вместе с тем, организация исполнительной власти должна строиться не по «комиссарскому типу», а на началах партнерства путем, с одной стороны, «наслаивания» полномочий центральных органов исполнительной власти на полномочия одноименных либо однородных местных органов исполнительной власти и, с другой стороны, внедрения ингрессионнных механизмов взаимодействия

управленческих структур1, позволяющих кратно усилить совокупный

синергетический потенциал и создать логически завершенную систему субъектов исполнительной власти с учетом не только государственного устройства, но административно-территориального деления страны.

Усилия по «фрагментарному» закреплению местных органов управления лишь вносят диссонанс в управленческие взаимоотношения на местах и создают организационные сложности в деятельности председателей по руководству местными исполнительными органами, социально- экономическим развитием. Наличие негативных тенденций, поощряемые организационно-правовыми мерами, препятствуют формированию эффективной системы местного управления, усилению положения и упрочению взаимодействия исполнительных органов на местах. Особенности построения, неопределенность правового статуса и иерархического

1 Термин «ингрессия» введен в научный оборот учѐным-экономистом А. А. Богдановым в 20-х годах XX в. и характеризовался им как «вхождение элемента одного комплекса в другой». См.: Богданов А.А. Всеобщая организационная наука. Тектология. Кн. 1. М., 1989. С. 47.

положения ряда публичных управленческих структур на местах затрудняют взаимодействие между ними и не согласуются с конституционными нормами, закрепляющими единство системы местных исполнительных органов во главе с представителем Президента – председателем области, города, района.

Решению проблем упорядочения организационных структур на местном уровне могло бы способствовать разработка Схем местного управления на каждом уровне административно-территориальных единиц, с включением в нее всех отраслевых и функциональных подразделений, как непосредственно подчиненных председателю, так и находящихся в подчинении центральных органов управления, а также предприятий и организаций, относящихся к коммунальной собственности. Поэтому считаем целесообразным ст.8 Конституционного закона «О местных органах государственной власти», посвященной полномочиям местных представительных органов, дополнить нормой об утверждении ими

настоящих Схем по представлению председателей1.

Модель местного управления остается не до конца осмысленным организационным сознанием. Законодательное и иное нормативно-правовое регулирование местного управления серьезно отстает от запросов управленческой практики. В результате процесс организационного строительства в административно-территориальных единицах, оказавшись брошенным на «произвол судьбы», приобретает произвольный характер. Устранению организационно-правовых пробелов в системе местного управления способствует выработка четкой концепции развития исполнительной власти в свете заявленной политическим руководством целостной реформы государственного управления.

1 Кстати, ч.4 ст.8 Конституционного закона «О местных органах государственной власти» закрепляет за местными Маджлисами полномочие по определению «порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью соответствующей административно-территориальной единицы» См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2004. №5. Ст.239.

<< | >>
Источник: Раззоков Баходур Хаѐтович. ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва -2014. 2014

Еще по теме 3.4. Органы исполнительной власти в областях, городах и районах Республики Таджикистан:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -