§ 1. Место и роль Министерства внутренних дел Эстонской Республики в системе обеспечения общественной безопасности
Утвержденная Президентом Российской Федерации 20 ноября 2013 года Концепция общественной безопасности в Российской Федерации1 определила одним из приоритетных направлений государственной политики обеспечение общественной безопасности.
Это представляется логичным, поскольку общественный порядок и общественная безопасность есть фундамент нормальной жизни всех граждан, деятельности всех государственных, общественных и частных учреждений и предприятий, а потому к охране этих объектов государство всегда относилось как к охране общественного блага, придавало этой охране политическое значение[IX] [X] [XI].В данной Концепции на долгосрочную перспективу определена необходимость постоянного совершенствования системы обеспечения
-э
общественной безопасности . Это положение напрямую связано с необходимостью совершенствования деятельности органов правопорядка, в первую очередь полиции, так как одной из ее основных целей является обеспечение общественной безопасности[XII].
Реформирование правоохранительных органов любого государства в первую очередь направлено на повышение эффективности их деятельности.
В свою очередь, стандартный «рецепт» реформирования полицейских органов, рекомендуемый международными организациями, - резкое сокращение численности сотрудников, повышение заработной платы и расходов на техническое обеспечение, усиление контроля над силовыми ведомствами,- как показали исследования, годится только для тех стран, в которых не существует зависимости бюджета от сырьевых доходов[XIII]. В данной связи можно сделать вывод о том, что применение стандартного «рецепта» при реформировании российской полиции не приведет к высокой эффективности ее деятельности, что напрямую повлияет на состояние общественной безопасности в стране. Основываясь на том, что одним из механизмов реализации Концепции общественной безопасности в Российской Федерации является исследование передового опыта иностранных государств в сфере обеспечения общественной безопасности и его внедрение в систему обеспечения общественной безопасности в стране2, а также с целью расширения возможностей при выборе путей совершенствования отечественных органов внутренних дел, проанализируем полицейскую систему Эстонской Республики.
На момент распада СССР Эстония имела не только единый с нашей страной правоохранительный институт - советскую милицию, но и одинаковую общую картину состояния преступности. Так, анализ статистических данных, характеризующих преступность в бывших союзных республиках за последние 5 лет, показал, что в РСФСР и в Эстонской ССР показатели преступности находились на примерно равном уровне, тогда как во многих других союзных республиках (Украине, Грузии, Литве и др.) коэффициенты преступности имели расхождения в показателях по сравнению с РСФСР в два и более раза. Это позволяет утверждать о наличии равнозначной отправной точки реформирования полицейских систем в обеих странах. В подтверждение сказанному приведем некоторые статистические данные[XIV].
Таблица 1. Общий коэффициент преступности на 100 тысяч населения
Республика | 1986 | 1987 | 1988 | 1989 |
Годы | ||||
РСФСР | 929,9 | 816,9 | 833,9 | 1098,5 |
Эстонская ССР | 811,3 | 737,4 | 1775,3 | 1216,9 |
Таблица 2. Коэффициент преступности по сопоставимому массиву на 100 тысяч населения с 14-летнего возраста
Республика Годы | 1985 | 1988 | 1989 |
РСФСР | 700 | 658 | 961 |
Эстонская ССР | 763 | 708 | 1218 |
Таблица 3.
Зарегистрировано преступлений всегоРеспублика Годы | 1986 | 1987 | 1988 | 1989 |
РСФСР | 1338424 | 1185914 | 1220361 | 1619181 |
Эстонская ССР | 12500 | 11465 | 12167 | 19141 |
Таблица 4. Количество лиц, совершивших преступления
Республика Годы | 1986 | 1987 | 1988 | 1989 |
РСФСР | 1128439 | 969388 | 834673 | 847577 |
Эстонская ССР | 9221 | 7592 | 5662 | 5829 |
Данные, представленные в таблицах 3 и 4, показывают также, что общий процент выявления лиц, совершивших преступления в указанный
период (как один из показателей деятельности правоохранительных органов), для РСФСР составлял 71%, для Эстонской ССР - 57,5%. Иными словами, на момент обретения независимости преступность в Эстонии была на достаточно высоком уровне, в отличие от уровня эффективности деятельности правоохранительных органов. Более того, в 1989 году темпы прироста преступлений в Республике были самыми высокими (+57,3%) в сравнении со всеми союзными республиками. В связи с этим стране пришлось, помимо перестроения правоохранительной системы, еще и противостоять достаточно серьезным угрозам внутренней безопасности, которые только усугубились в переходный период ее становления.
Тем не менее, в настоящее время полицейская система Эстонии - одна из наиболее эффективных на постсоветском пространстве.
Уровень доверия общества к полиции, как основной источник оценки ее деятельности, составляет 86% , и она признается образцовой в Европе . Поэтому логично утверждать, что опыт ее реформирования является положительным. Что касается уровня общественного доверия к российским правоохранительным органам, в частности к полиции, что также является одним из основных-э
официальных источников оценки эффективности ее деятельности , то по данным опроса ВЦИОМ работа полиции оценивается обществом следующим образом: «хорошо» - 18%, «плохо» - 18%, «средне» - 52%4.
Более 20 лет назад реформаторы эстонской полиции ставили перед собой такие же цели, какие сейчас стоят у российских реформаторов в части повышения эффективности деятельности органов внутренних дел и смены [XV] [XVI] [XVII] [XVIII] прежней идеологии, при которой милиция воспринималась обществом как репрессивно-карательный орган1. Для достижения поставленной цели в Эстонии применили как общепризнанные «рецепты» повышения эффективности деятельности полиции, так и нестандартные, мало распространенные в Европе. Чтобы иметь возможность применить положительный полицейский опыт Эстонской Республики в условиях российских реалий, необходимо изучить место эстонской полиции в системе органов власти страны, этапы ее становления и реформирования, а также выявленные автором положительные и отрицательные аспекты ее развития. Вначале рассмотрим и учтем некоторые географические, политические, демографические и иные особенности становления основных социальноправовых институтов этого государства. Эстонская Республика расположена на северо-востоке Европы, граничит с Российской Федерацией - Ленинградской и Псковской областями, а также Латвийской Республикой. Территория страны: 45227 кв.км. Население (на 1 января 2010 г.) - 1 340 415 человек, из которых 921484 - эстонцы, 342966- русские, 27878 - украинцы, 15717 - белорусы, 10767- финны, 21603- другие[XIX] [XX] [XXI]. Также отметим, что в связи с применением Закона Эстонии «О гражданстве» 15% жителей страны являются негражданами. Граждан Российской Федерации (на конец 2009 года) в Эстонии проживало -э 98101 человек. Столица - г. Таллин (около 400 тыс. жителей). Страна делится на 15 областей (маакондов), являющихся единицей государственной администрации, которые, в свою очередь, состоят из 207 волостей, являющихся единицей местного самоуправления. Государственный язык - эстонский1. Эстония провозгласила восстановление своей независимости 20 августа 1991 года. Шестого сентября этого же года независимость Л прибалтийских республик признало руководство СССР . С сентября 1991 года Эстония - член Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и Организации объединенных наций (ООН), с мая 1993 года - член Совета Европы, а с 2004 года - член Европейского Союза (ЕС) и Организации Североатлантического договора (НАТО). После обретения независимости Эстония стала одним из самых динамично развивающихся и успешных в экономическом отношении государств постсоветского пространства. Для формирования более четкого теоретического представления о роли и месте полиции в системе органов исполнительной власти необходимо раскрыть некоторые политические и правовые особенности государственного устройства Эстонской Республики. Эстония - парламентская республика. В стране действует Конституция, принятая на общенародном референдуме 28 июня 1992 года (за нее -э проголосовал 91% населения). В Эстонии не используется термин «конституция» в общепринятом значении, вместо него употребляется термин «Основной закон», который также ранее использовался, наряду с термином «конституция», в РСФСР. Согласно Основному закону Эстонской Республики Эстония является самостоятельной и независимой демократической республикой, где носителем верховной власти выступает [XXII] [XXIII] народ. Основной закон Эстонской Республики состоит из введения и 15 глав: общие положения, основные права, свободы и обязанности, народ, Парламент (Рейгикогу), Президент Республики, Правительство Республики, законодательство, финансы и государственный бюджет, международные отношения и международные договоры, государственная оборона, государственный контроль, канцлер юстиции, суд, местное самоуправление, изменение Основного закона[XXIV]. Высшим законодательным органом власти страны, согласно 4 главе Основного закона, является Парламент (Рейгикогу), избираемый на 4 года по пропорциональной системе (101 депутат). Основной его функцией является законодательная функция - правотворчество. Также Парламент представляет народ, принимает государственный бюджет и устанавливает налоги, контролирует деятельность Правительства, назначает высших должностных лиц государства, в том числе Президента Республики, дает Премьер- министру полномочия на формирование Правительства, ратифицирует и денонсирует международные договоры, по предложению Президента объявляет чрезвычайное и военное положение, мобилизацию и демобилизацию. Здесь следует отметить, что большое влияние на эстонское законодательство, в том числе и в правоохранительной сфере, оказывает ее членство в Европейском Союзе (далее - ЕС). В свою очередь, развитие правовой системы ЕС характеризуется стремлением к унификации и гармонизации европейского и национального права; к формированию целостности правовой системы ЕС; к укреплению принципа приоритета права ЕС по отношению к национальному праву государств-членов. Однако важно отметить, что национальная политика, в том числе в области права, государств - членов ЕС не одинакова, она развивается своим собственным, отличным от других государств путем, несмотря на то, что правила и регламенты ЕС воспринимаются ими как некий образец1. В этом отношении правовая система Эстонии имеет свою собственную специфику, а основные направления ее развития были определены еще на начальном этапе интегрирования ее правовой системы в общеевропейскую, а именно в стратегическом рамочном документе «Политика правительства Эстонии в ЕС на 2004-2006 гг.». В соответствии с этим актом одной из пяти основных целей, к достижению которых стремилась Эстония, являлась близость государственных институтов к гражданам, безопасность и защищённость[XXV] [XXVI] [XXVII]. В настоящее время Совет ЕС продолжает координировать политику страны в целом и в области полиции и судебного сотрудничества по уголовным делам в частности. Так, постоянно действующая при Правительстве Эстонии Правовая комиссия, наиболее тесно взаимодействующая с полицией в процессе правотворчества, составляет мнения по законопроектам правовых актов ЕС и направляет их комиссии по делам Европейского союза для дальнейшего возможного применения как в рамках ЕС, так и внутри страны . Государственная власть осуществляется в соответствии с Основным законом и законами Эстонской Республики. Общепризнанные принципы и нормы международного права также являются неотъемлемой частью правовой системы Эстонии. Правом законодательной инициативы обладают члены Парламента, фракции, комиссии и Правительство Республики. Согласно положениям Основного закона главой Эстонской Республики является Президент, избираемый на 5 лет и не более чем на два срока подряд[XXVIII]. Президент избирается Парламентом либо коллегией выборщиков, состоящей из членов Парламента и представителей органов местного самоуправления. Президент представляет Эстонскую Республику в международных отношениях, назначает кандидата на пост Премьер- министра, провозглашает законы, возглавляет государственную оборону, вручает государственные награды, присваивает воинские звания, в порядке помилования освобождает осужденных и смягчает наказание и т.д.[XXIX] Высший исполнительный орган власти в Эстонии - Правительство , главой которого является Премьер-министр, назначаемый на должность Президентом и утверждаемый Парламентом. Состав Правительства формируется Премьер-министром и утверждается Президентом. Правительство во главе с Премьер-министром осуществляет внутреннюю и внешнюю политику государства, направляет и координирует деятельность правительственных учреждений, организует исполнение законов, постановлений Парламента и актов Президента Республики, представляет Правительству проекты законов и др. Единственным носителем судебной власти, в соответствии с главой 13 Основного закона Эстонской Республики, является суд. Право на судебную защиту своей жизни, здоровья, личной свободы, имущества, чести и достоинства имеет каждый гражданин Эстонии. При этом иностранцы и лица без гражданства имеют равные права с гражданами Эстонии на судебную защиту. В настоящее время к судам первой инстанции относятся: уездные, городские, а также административные суды; второй - окружные суды. Высшим же судебным органом страны является Государственный суд, главная кассационная инстанция, обладающая правомочиями Верховного суда и одновременно являющаяся судом конституционного надзора. Таким образом, нами кратко рассмотрены общие черты трех ветвей высшей государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) Эстонии, действующих по закрепленному в Основном законе принципу разделения и сбалансированности. Так как большинство правоохранительных органов Эстонии, в том числе и полиция, входящая в Министерство внутренних дел, относится к органам исполнительной власти и действует на основании статей Основного закона об исполнительной власти, остановимся подробнее на высшем государственном органе, осуществляющем исполнительную власть - Правительстве Эстонской Республики[XXX]. Согласно сложившемуся государственно-правовому укладу предложение по формированию Правительства Президент Эстонии делает лидеру победившей на выборах партии. Значимость и роль Премьер- министра - главы Правительства, его отношения с другими министрами зависят от того, насколько сильны в Парламенте (Рийгикогу) позиции партии, в которую он входит, по сравнению с соратниками по коалиции и насколько он влиятелен внутри этой партии. Члены Правительства Республики - министры обычно также входят в партии, получившие большинство мест в Парламенте. Всех министров назначает на должности Президент Республики по представлению Премьер-министра. Согласно Закону «О Правительстве», в Эстонии насчитывается 11 министерств, управляющих соответствующими сферами исполнительной власти. Это - Министерство образования и науки, Министерство юстиции, Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Министерство окружающей среды, Министерство культуры, Министерство экономики и коммуникаций, Министерство сельского хозяйства, Министерство финансов, Министерство социальных дел и Министерство иностранных дел. Министры в своей деятельности по руководству министерствами обладают полной независимостью. Ни премьер-министр, ни другие министры не имеют права вмешиваться в их сферу ответственности. Министры несут полную ответственность перед Парламентом, отвечают на запросы и вопросы депутатов, участвуют по заданию Правительства в производстве законопроектов и обсуждении прочих вопросов в пределах своей компетенции, формируют политику ЕС. Что касается полиции Эстонии, входящей в Министерство внутренних дел на правах Департамента полиции и пограничной охраны, то исходя из перечисленной области руководства, а также из анализа Устава Министерства внутренних дел Эстонии[XXXI], каких-либо дополнительных полномочий, отличных от полномочий по отношению к другим министерствам, ни Правительство, ни Президент Республики не имеют. В числе основных функций Правительства по отношению ко всем министерствам - направление и координация их работы, представление законопроектов в Парламент, издание постановлений и распоряжений, контроль за исполнением законов в сфере деятельности министерства и др. На министра внутренних дел, так же как и на остальных министров, возложена двойная роль: с одной стороны, он представляет в Правительстве интересы Министерства, с другой - руководит Министерством в соответствии с политическими решениями, принятыми Правительством. Для определения роли МВД Эстонии и, в дальнейшем, - роли полиции Эстонии в системе органов исполнительной власти и в системе обеспечения общественной безопасности страны важно отметить, что количество министерств, входящих в состав Правительства Эстонии, намного меньше, чем в Российской Федерации. В свою очередь, и в несколько раз меньше государственных (федеральных) органов исполнительной власти, обладающих правоохранительными функциями (функциями по обеспечению общественной безопасности). В нашей стране правоохранительными функциями, помимо Министерства внутренних дел, обладают Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министерство юстиции Российской Федерации; Министерство финансов Российской Федерации, а также ряд федеральных служб, руководство деятельностью которых осуществляет Президент или Правительство Российской Федерации. В Эстонской Республике правоохранительными функциями, помимо МВД, обладают: 1) Министерство юстиции, в юрисдикцию которого входит разработка и осуществление государственной уголовно-правовой политики, координация и контроль за деятельностью правоохранительных органов и судов первой и второй инстанции, проверка нормативных актов на предмет соответствия Основному закону страны (Конституции), систематизация законодательства в соответствии с законодательством Европейского союза и др.; - Прокуратура, входящая в структуру Министерства юстиции на правах самостоятельной службы1, контрольно-надзорная деятельность которой распространяется только на сферы деятельности полиции, органов исполнения уголовных наказаний и принудительных мер медицинского и воспитательного характера. Такая ограниченная сфера деятельности прокуратуры в Эстонии связана с разделением функций, выполняемых ранее прокуратурой, между прокуратурой и иными государственными структурами, в том числе вновь образуемыми, включая службу канцлера юстиции; 2 - Служба пробации (уголовного надзора), входящая в структуру Министерства юстиции как самостоятельное подразделение, в компетенцию которого входит организация и контроль исполнения наказаний, альтернативных тюремному заключению (помещение под уголовный надзор и общественно полезные работы) и помощь в социальной адаптации таких осужденных; 2) Министерство финансов, в структуру которого входят: - Налоговый департамент, в ведении которого находится взимание налогов, контроль над уплатой налогов юридическими и физическими лицами, борьба с неплательщиками и недоимщиками; - Таможенный департамент, состоящий из центрального аппарата и восьми региональных таможенных инспекций, в ведении которых находится взимание таможенных платежей и контроль над правильностью их уплаты; 3) Министерство окружающей среды, в состав которого входит Инспекция окружающей среды, в ведении которой находится контроль над экологической безопасностью страны; 4) Канцлер юстиции - независимое должностное лицо в ранге министра, на которого возложена функция надзора за законностью нормативно-правовых актов, издаваемых органами законодательной и исполнительной власти, а также органами местного самоуправления; 5) Государственный контроль - независимое государственное учреждение, осуществляющее контроль за хозяйственной деятельностью государственных органов. Соответственно, именно МВД Эстонии обладает большинством правоохранительных функций по сравнению с другими (немногочисленными) органами исполнительной власти государства. В настоящее время структура МВД Эстонии выглядит следующим образом. Министерство внутренних дел Эстонии имеет двух неподотчетных друг другу министров. Возглавляет Министерство Министр внутренних дел, который решает входящие в сферу управления министерства вопросы обеспечения общественной безопасности государства и охраны общественного порядка, охраны и защиты государственной границы и обеспечения пограничного режима, урегулирования кризисов, резервов деятельности государства, спасательных работ, а также вопросы гражданства и миграции[XXXII]. Второй министр - Министр по региональным вопросам, руководит структурными подразделениями Министерства внутренних дел, которые занимаются развитием местного самоуправления, планированием и координированием региональной администрации и регионального развития, организацией и надзором в масштабе государства за деятельностью в области пространственного планирования, вопросами гражданского состояния, а также организацией вопросов, связанных с церквями и приходами. Из изложенного видно, что зона ответственности Министра внутренних дел в Эстонии намного больше зоны ответственности Министра внутренних дел в Российской Федерации. Это связано с тем, что в МВД Эстонии входит ряд правоохранительных органов, которые в нашей стране относятся к другим министерствам и федеральным службам (ФСБ, МЧС, ФМС, ФСО). Далее. При министрах находится аппарат советников. У Министра внутренних дел также в прямом подчинении находится отдел внутреннего контроля. В подчинении у министров - Канцлер (в ранге первого заместителя Министра). При канцлере находятся отдел управления стратегиями, отдел по связям с общественностью, отдел по вопросам ЕС и международным отношениям. В непосредственном подчинении Канцлера имеется пять заместителей - вице-канцлеров (в ранге заместителей Министра), курирующих соответствующие направления деятельности Министерства: 1) Вице-канцлер по политике внутренней безопасности, которому подчинены отдел политики внутренней безопасности, отдел внешних взаимодействий; 2) Вице-канцлер по линии охраны правопорядка и миграции, которому подчинены отдел охраны порядка и криминальной политики, отдел политики миграции и пограничной охраны; 3) Вице-канцлер по линии спасения, которому подчинены отдел политики спасения и урегулирования кризисов, отдел мониторинга информации; 4) Вице-канцлер по вопросам имущества, которому подчинены отдел управления документами и внутреннего обслуживания, отдел политики информационных технологий, отдел кадровой политики, отдел политики финансового и управленческого учета, отдел политики управления имуществом и политики поставок, отдел по правовым делам; 5) Вице-канцлер по вопросам народонаселения и регионального развития, в ведении которого находятся отдел по вопросам местных самоуправлений и регионального управления, отдел планирования, отдел по делам народонаселения, отдел регионального развития, отдел по вопросам религии[XXXIII]. Кроме этого, в состав МВД Эстонии входят: Департамент полиции безопасности (зона ответственности Вице-канцлера по политике внутренней безопасности), Департамент полиции и пограничной охраны (зона ответственности Вице-канцлера по линии охраны правопорядка и миграции), Спасательный департамент, Центр тревоги (зона ответственности Вицеканцлера по линии спасения), Академия внутренней обороны, Центр информационных технологий и развития (зона ответственности Вицеканцлера по вопросам имущества), 15 уездных управ регионального управления, Управление целевого капитала гражданского общества (зона ответственности Вице-канцлера по вопросам народонаселения и регионального развития). Исходя из области контроля перечисленных вице-канцлеров, можно сделать вывод о том, что полиция Эстонии находится в непосредственном ведении Вице-канцлера по линии охраны правопорядка и миграции и Министра внутренних дел Эстонии, так как все вице-канцлеры, за исключением последнего, находятся в непосредственном подчинении у Министра внутренних дел Эстонии. Зона ответственности каждого вице-канцлера в системе Министерства закреплена Правительством в Уставе Министерства внутренних дел Эстонской Республики. Непосредственно сам Министр внутренних дел Эстонии не имеет полномочий по распределению обязанностей между своими заместителями, тогда как Министр внутренних дел Российской Федерации путем издания соответствующих приказов самостоятельно определяет линии работы, которые будут курировать его заместители1. Однако данный факт не снижает роли эстонского Министра в управлении и координации деятельности правоохранительных органов. Та особенность, что Министр внутренних дел Эстонии не имеет прямых полномочий по распределению обязанностей между своими заместителями, по нашему мнению, компенсируется его полномочиями в части самостоятельного назначения на должности высшего начальствующего состава (генеральных директоров, руководителей структурных подразделений Министерства и др.), что в полномочия Министра внутренних дел Российской Федерации не входит. Продолжим сравнительный анализ. Известно, что в нашей стране одной из основных задач МВД России и, соответственно, одной из основных задач Министра внутренних дел, согласно Положению о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, является выработка и реализация государственной политики в сфере внутренних дел и нормативно-правовое регулирование деятельности этих органов[XXXIV]. В Уставе Министерства внутренних дел Эстонской Республики данные задачи декларируются не как первостепенные, а как способы выполнения возложенных задач (обеспечения общественного порядка и конституционного порядка, охраны государственной границы и обеспечения пограничного режима, организации вопросов гражданства и миграции и спасательных работ и др.). Подчеркнем, что на полномочия эстонского Министра в данной области указанные положения не влияют. Входя в состав Правительства, Министр внутренних дел Эстонии ведет не меньшую работу по формированию политики Министерства и по нормативно-правовому регулированию его деятельности. Приоритетным же является именно законодательное регулирование деятельности эстонских правоохранительных органов, что обусловлено требованиями ЕС. Помимо общей координации политики Эстонии в правоохранительной области Совет ЕС посредством деятельности Правовой комиссии при Правительстве Эстонской Республики проводит экспертизу законопроектов правовых актов, в том числе относящихся к вопросам ведения МВД Эстонии. В состав МВД Эстонии, кроме Департамента полиции и пограничной охраны, входят: Департамент полиции безопасности (обладает функциями, аналогичными функциям ФСБ России), Центр информационных технологий и развития Министерства внутренних дел, Академия внутренней охраны - прикладное высшее учебное заведение по подготовке государственных служащих, в котором имеется несколько направлений обучения: полицейское, спасательной службы, миграционной службы, таможенное и налоговое, и реформируемые в настоящее время Спасательный департамент и Центр тревоги. Определяя место и роль МВД Эстонской Республики в системе обеспечения общественной безопасности, следует обратить внимание на то, что также как МВД России оно является основным субъектом не обеспечения общественной безопасности, а организации (координации и направления) общественных отношений в сфере обеспечения общественной безопасности1. Данное утверждение основано на анализе нормативных правовых актов, определяющих компетенцию указанных министерств по осуществлению одной из их основных задач (обеспечению общественной безопасности). В соответствии с Уставом МВД Эстонской Республики в компетенцию министерства по обеспечению общественной безопасности входит организация, направление и координация указанной деятельности его структурных единиц . Фактически аналогичную компетенцию в данной области имеет МВД России. В соответствии с Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской -э Федерации» в полномочия министерства входит формирование основных направлений государственной политики в сфере внутренних дел (то есть организация, координация деятельности). Однако количество структурных подразделений министерств, как видно из приведенной выше структуры МВД Эстонии, разнятся. Очевидно, что МВД Эстонии обеспечивает организацию более широкого круга общественных отношений в сфере обеспечения общественной безопасности, нежели МВД России. Более того, функции структурных единиц министерств, их компетенция в области обеспечения общественной безопасности (в частности функции полиции), также имеют значительные отличия. [XXXV] [XXXVI] [XXXVII] Так, самой многочисленной структурной единицей в МВД Эстонии и самым многочисленным правоохранительным органом в стране является полиция, представленная Департаментом полиции и пограничной охраны (далее - полицейский департамент). Полицейский департамент направляет и координирует деятельность всех полицейских подразделений Эстонии и отвечает также за внедрение новых методов работы, оказание технологической помощи и международное полицейское сотрудничество. Штатная численность полицейского департамента по состоянию на 1 сентября 2013 года превышает 5000 человек. В свою очередь на 100 тысяч человек населения Эстонии приходится по 239 полицейских из 222 рекомендованных ООН (для сравнения, в России этот показатель равен 770 (после сокращения), до - 976)[XXXVIII]. Департамент полиции и пограничной охраны возглавляет Г енеральный директор полиции и пограничной охраны, который является самым высокопоставленным полицейским страны. Для сравнения его статуса трудно найти аналогичную полицейскую должность в системе МВД России, так как сам полицейский департамент также не имеет аналога. Фактически Департамент полиции и пограничной охраны Эстонии - это министерство в министерстве. В его функции входит управление, планирование и координация развития деятельности полиции; распределение бюджета и составление отчетов о его исполнении; организация, контроль и координация деятельности полицейских префектур (территориальных полицейских органов); контроль за реализацией полицией своих законных полномочий; внесение предложений в полицейское законодательство и участие в его развитии; выполнение полицейских обязанностей, возложенных на департамент на национальном уровне; развитие сотрудничества с другими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными организациями, в том числе зарубежными), и др.1 Что касается категории «многочисленность» полицейского департамента, то она является существенной особенностью эстонской полиции, выражающейся не столько в количестве сотрудников, проходящих службу, а в количестве осуществляемых правоохранительных функций и задач[XXXIX] [XL]. Проводя аналогию по объему полномочий российской полиции и полиции Эстонии по обеспечению общественной безопасности , а именно по таким направлениям деятельности, как противодействие терроризму, экстремизму, коррупции, незаконной миграции, преступности (в целом) и иным правонарушениям, защита населения от чрезвычайных ситуаций, международное сотрудничество в правоохранительной сфере, необходимо отметить, что эстонская полиция ведет работу по всем перечисленным направлениям. В нашей стране основные направления деятельности по обеспечению общественной безопасности относятся к предмету ведения нескольких ведомств: ФМС, ФСБ (Пограничная служба) - противодействие незаконной миграции, терроризму, экстремизму; МЧС - предотвращение и защита населения от чрезвычайных ситуаций; МВД (полиция) - противодействие терроризму, экстремизму, коррупции, преступности (в целом) и иным правонарушениям. Следует отметить, что непосредственно в Эстонии нет концепции, аналогичной Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, поэтому сравнение по основным направлениям деятельности по обеспечению безопасности общества проводится на основе основных положений Концепции общественной безопасности в Российской Федерации 2013 года и Концепции Национальной Безопасности Эстонской Республики 2004 года. Если рассматривать правоохранительную деятельность как специфический вид социальной деятельности и особый государственноправовой тип социального управления, цель которого - исключить возможные нарушения права1, то именно полифункциональность эстонской полиции определяет ее место в системе органов власти страны как основного правоохранительного органа, обеспечивающего общественную безопасность. Такая позиция автора относительно указанного определения подтверждается также дефиницией, которую эстонский законодатель дал для полиции. Так, в Законе Эстонской Республики от 6 мая 2009 года «О полиции и пограничной охране» (далее - основной полицейский закон), дано следующее определение эстонской полиции: «полиция является институтом исполнительной власти, который находится в ведении Министерства внутренних дел и Правительства, основной задачей которого является защита общественной безопасности, пограничный контроль, обнаружение и ликвидация загрязнения морских вод и морская и наземная поисково-спасательная деятельность, а также регулирование процессов в области гражданства и миграции»[XLI] [XLII]. Важно отметить, что в основном полицейском законе Эстонии общепринятые полицейские функции - борьба с преступностью, ведение досудебного производства по делам о преступлениях и правонарушениях, обеспечение общественного порядка и другие объединены в одном понятии - обеспечение (защита) общественной безопасности. Сравнивая предназначение полиции в Эстонской Республике и в Российской Федерации, их место в системе органов, обеспечивающих общественную безопасность, можно сделать следующие выводы. Функции эстонской полиции охватывают все сферы (области) деятельности, предусмотренные российской Концепцией общественной безопасности1 (противодействие преступным и иным противоправным посягательствам, в первую очередь терроризму, экстремизму, коррупции, незаконной миграции; защита населения от чрезвычайных ситуаций; расширение международного сотрудничества в правоохранительной сфере), тогда как напрямую в компетенцию российской полиции некоторые из указанных областей не входят (противодействие незаконной миграции, защита от ЧС и др.). Так как эстонская и российская полиция являются основными силами государства по обеспечению общественной безопасности, можно отметить, что различия в их «правоохранительном статусе» заключаются в разных объемах их правоохранительных функций. Несмотря на то что иные правоохранительные органы также нельзя назвать «дополнительными» в деле обеспечения общественной безопасности как в Российской Федерации, л так и в Эстонской Республике , для эстонской полиции еще одним критерием, определяющим ее ведущую роль в системе правоохранительных органов, является отсутствие дублирования функций полиции иными правоохранительными органами и наоборот. Исключение составляет целенаправленное наделение иных органов полицейскими функциями в случае объявления чрезвычайного или военного положения. К таким органам относятся вооруженные силы Эстонии (сухопутные войска, военно-морские [XLIII] [XLIV] силы, военно-воздушные силы и Союз обороны Эстонии - государственная вооруженная организация, состоящая из добровольцев и профессиональных военных). Эстонская полиция выполняет в государственном механизме ведущую правоохранительную функцию, реализуемую путем оказания гражданам услуг в сфере их безопасности и других услуг. Наряду с полицией и иными государственными правоохранительными органами некоторые административно-правовые вопросы находятся в ведении негосударственных правоохранительных структур. К таким органам и организациям относятся: адвокатура, предприятия частной охранной и детективной деятельности, правовые кооперативы, общественные правоохранительные и правозащитные организации, комитеты по профилактике преступности в органах местного самоуправления, добровольные группы по охране городских микрорайонов, уездные комитеты по профилактике правонарушений среди несовершеннолетних и др. В свою очередь полиция Эстонии, обладая властными полномочиями, влияет на деятельность групп, коллективов и индивидов в различных сферах жизнедеятельности общества[XLV], что также увеличивает ее роль в системе исполнительных органов. Подводя итог сказанному, необходимо сделать следующие выводы относительно места и роли Министерства внутренних дел Эстонской Республики и эстонской полиции в системе обеспечения общественной безопасности. Во-первых, Министерство внутренних дел Эстонской Республики обладает доминирующим объемом функций по организации общественных отношений в сфере обеспечения общественной безопасности. Во-вторых, к государственным правоохранительным органам, входящим в систему обеспечения общественной безопасности Эстонской Республики, помимо полиции, структурно входящей в МВД Эстонии, относятся: Прокуратура и Служба пробации, входящие в состав Министерства юстиции Эстонской Республики; Налоговый и Таможенный департаменты, входящие в Министерство финансов Эстонской Республики; Инспекция окружающей среды, являющаяся структурным подразделением Министерства окружающей среды Эстонской Республики; Канцлер юстиции и Государственный контроль (Служба государственного контроля). В-третьих, МВД Эстонии обладает широкими полномочиями, предоставленными ему эстонским правительством в соответствии с национальным законодательством и законодательством ЕС, которые выражаются в административном руководстве не только органами полиции (Департамент полиции и пограничной охраны), но и органами государственной безопасности (Полиция безопасности), спасательными органами (Спасательный департамент и Центр тревоги), а также функциями контроля над их деятельностью и деятельностью местных органов власти. В-четвертых, МВД Эстонии делегирует статус основного органа, осуществляющего деятельность по обеспечению общественной безопасности, именно полиции. В свою очередь высокая эффективность и исключительно положительное восприятие ее деятельности обществом дает основания считать полицейский опыт Эстонии положительным. В-пятых, модель полицейской системы Эстонии является централизованной (континентальной)[XLVI], сущность которой заключается в строгом многоуровневом подчинении по вертикали всех полицейских подразделений органам центральной государственной власти. В-шестых, в отличие от ряда других государств с централизованной полицейской системой (Франции, Италии, Испании, Португалии), где действует несколько самостоятельных правоохранительных полицейских организаций различной подчиненности, в Эстонии функционирует единая полицейская организация, в которой все полицейские функции собраны воедино в Департаменте полиции и пограничной охраны, возглавляемом Генеральным директором полиции и пограничной охраны. При этом организационная схема утверждается Парламентом (Рийгикогу).