1.3. Функциональное соотношение государственного управления и исполнительной власти

Сегодня, когда новейшие законодательные и иные нормативно-правовые акты Таджикистана уже прямо говорят как о самой исполнительной власти, так и о субъектах его осуществляющих, особенно актуальным представляется вопрос о том, как соотносятся понятия «государственное управление» и

«исполнительная власть».

¹См.: Севрюгин В.Е. Исполнительная власть и государственное управление: проблемы соотношения // Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей. Томск, 2009. С.7.

В последние годы, заметно активизировав работу, юридическая мысль выявила многие важные аспекты, связанные соотношением рассматриваемых понятий и их местом в государственном механизме. Так, сложилось устойчивое понимание того, что государственное управление – понятие более широкое по сравнению с исполнительной властью¹. Утверждается, что государственное управление представляет собой вид деятельности, который направлен на практическую реализацию исполнительной власти как разновидности ветви власти². Если государственное управление признано политико-правовой категорией, то исполнительная власть – организационно-правовой. В целом заметна восходящая линия приращений знаний о предмете. Тем не менее, проблема соотношения рассматриваемых понятий ввиду своего несомненного научно- практического и методологического значения все еще нуждается в углубленных теоретических разработках и сохраняет свою актуальность³.

Действительно, исполнительная власть, по существу, составляет

содержание деятельности по государственному управлению. Поэтому проблема их соотношения, вопросы о системе этих близких, но далеко не тождественных понятий может быть решена, на наш взгляд, в плоскости выявления функции государственного управления как вида государственной деятельности и функции исполнительной власти как относительно самостоятельной ветви государственной власти, а также их структурного анализа.

Государственное управление – развитый вид государственной деятельности. В юридической литературе и законодательстве для его имманентного обозначения часто использовался также термин

«государственно-управленческая деятельность». При этом эта деятельность

¹См.: Административное право: Учебно-методический комплекс / Отв. ред. В.Ф. Волович. Томск, 2005. С.22.

² См.: Россинский Б.В. Административное право: Учебно-практическое пособие. М., 2001. С.12-14; Бахрах

Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2004. С.55; Административное право России: Учебник / Под ред. Н.М.Конина, Ю.Н.Старилова. Саратов, 2006. С.26.

³ См.: Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение. М., 2010.

характеризовалась как исполнительно-распорядительная, направленная на практическую реализацию функций государства, подзаконная, подконтрольная и организующая¹. Констатация вышеизложенных бесспорных фактов, безусловно, приближает нас к уяснению сложной природы соотношения рассматриваемых феноменов и ей может способствовать, на наш взгляд, их рассмотрение через призму осуществляемых функции. Постановка вопроса в изложенном ракурсе оправдана также и тем, что профилирующими учеными функциональная неопределенность рассматривается как основная причина нестабильности и неупорядоченности структуры органов исполнительной власти, организационной неразберихи².

В теории государственного управления проблема функций остается

одной из наиболее сложных и недостаточно разработанных. Тем не менее, в науке сложился ряд общепризнанных исходных методологических позиций, отправляясь от которых можно получить общее представление о функциях государственного управления. Функции реально воплощают объективное назначение и роль государственного управления. Посему функциональный анализ остается наиболее глубоким и наиболее высоким по уровню теоретического обобщения аспектом исследования государственного управления.

Представители различных наук, соприкасающиеся по предмету исследования с элементами государственного управления, прежде всего,

¹ См., напр.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002. С.144-215; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.,1998. С.44-45; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник М., 1996. С.7-12; Козлов Ю.М. Административное право. М., 2005. С.34; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997. С.29-30; Он же. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990. С.33-49; Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Ким- Кимэн А.Н. Административное право: Учебник. М., 2005. С.10-15; Конин Н.М., Журик В.В., Петров М.П. Административное право Российской Федерации: Учебно-методический комплекс. 2-е изд., перараб. и доп. / Под ред. Н.М. Конина. М., 2006. С.114-119; Конин Н.М., Петров М.П. Административное право: Краткий учебник. М., 2005. С.8-14; Административное право: Курс лекций / Под общ. ред. Э.Г.Липатова, С.Е.Чаннова. М., 2006. С.8-9; Акопов Л.В., Смоленский М.Б. Административное право: Учебник. М., Ростов-н/Д., 2007. С.41-46; Солдатов А.П., Мельников В.А. Административное право Российской Федерации: Учебник. Волгоград, 2006. С.74-75.

² См.: Ноздрачев А.Ф.

//Административное право: теория и практика. М., 2002. С.116.

философы, экономисты и юристы, выработали свои подходы к определению понятия функции управления. Наиболее важные ее аспекты стали предметом специальных исследований¹. При определении понятия «функции управления» в одних случаях акцент делается на основных направлениях управленческой деятельности², в других – на ее основных видах³, а, в- третьих, – на практическом осуществлении этих видов деятельности⁴. При этом указываются разные характеристики, которые так или иначе дополняют или поглощают друг друга. Одни авторы выделяют их объективную необходимость или обусловленность, другие относительную

самостоятельность или обособленность, третьи – общность и типичность, четвертые – специальность и однородность, пятые – стабильность, повторяемость и универсальность, шестые – целенаправленность и зависимость от объекта управления. Различного рода попытки определения функции в подавляющем большинстве случаев обнаруживают принципиальное единство в том смысле, что всегда (прямо или косвенно) имеется в виду прямая «привязанность» данной категории с практической управленческой деятельностью. Но осуществление функции не следует смешивать или отождествлять с самими функциями, это категории различного порядка, хотя и относящиеся к содержательной стороне управленческой деятельности. В этом смысле функции предшествуют собственно управлению⁵. Исходя из сказанного, полагаем, что функции государственного управления представляют собой наиболее типичные однородные и четко выраженные направления управленческой деятельности

¹ См.: Аверьянов В.Б.Функции и организационная структура органа государственного управления. Киев, 1984; Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976; Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского государственного управления.

² См.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С.150; Манохин В.М. Государственная и муниципальная служба. М., 1997. С.86.

³ См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2002. С.64; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С.110.

⁴ См.: Афанасьев В.Г. Система государственного управления. М., 2000. С.207; Туманов Г.А. Административное право и административная деятельность органов внутренних дел. М., 1990. С.137.

⁵ См.: Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Организация управления и право. М., 2000. С.11.

государства, объективно вытекающие из целей государственного управления в целом.

Не менее дискуссионен вопрос о классификации управленческих функций. Существует множество несогласованных суждений, отличающихся нередко крайней противоречивостью. Говоря о том, можно ли вообще определить количество функций государственного управления, французский ученый Б.Гурней отвечает отрицательно. «Каждая функция, - пишет он, - в процессе все более детального рассмотрения может быть расчленена на несколько подфункций, каждая из которых в свою очередь – на элементарные действия и т.д.»¹. Таким образом, вырисовывается настоящая

«пирамида функций», вершину которой составляют широкие по общему

понятию, а по мере снижения уровня управления они становятся все более определенными, соответствующими все более узким задачам.

В таком наиболее общем понимании речь идет, по сути, о том, что о функциях управления можно говорить как о самостоятельной социальной категории, выражающей главные параметры содержания управленческой деятельности. В то же время каждый субъект управления функционирует, что заставляет проблему управленческих функций рассматривать и под этим углом зрения². К этому следует добавить, что каждый субъект управления имеет организационную структуру, звенья которой тоже несут определенную функциональную нагрузку. Наконец, речь в этом плане должна идти также о функциональной нагрузке индивидуальных исполнителей – должностных лиц, работников управленческого аппарата³.

¹ Гурней Б. Введение в административную науку / Пер с фр. М., 1969. С.39.

² См,: Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. М., 1998. С.86.

³ На этот момент обоснованно обратила внимание И.Л.Бачило. См.: Бачило И.Л. Факторы, влияющие на государственность // Государство и право. 1993. №7. С.23.

Общие функции управления – это более или менее обособленные группы, закрепляемые за субъектами управления направления их деятельности, характеризующиеся общностью отличающих признаков, осуществляемые на всех горизонтах системы управления, различающихся лишь по объѐму и границам своего осуществления в соответствии с управленческой иерархией¹. Специальные функции управления обеспечивают организующее воздействие на отдельные сферы социальной деятельности, что способствует выполнению различных видов работ в этих сферах; вспомогательные функций управления обслуживают процессы реализации общих и специальных функции.

Таким образом, обусловленные объективными требованиями управления, политическими, экономическими и социальными процессами, функции имеют свои особенности для управляющих систем различного уровня. Полагаем, что по характеру и последовательности действий к функциям государственного управления целесообразно относить следующее: организация, планирование, регулирование, руководство, контроль. После этих предварительных замечаний можно, руководствуясь выводами науки управления, перейти к характеристике отдельных функций государственного управления и выявлению особенностей каждой из них.

Первой значимой функцией государственного управления, на наш взгляд, является организация. Она раскрывает сущность управления. Эта функция имеет целью сформировать управляемую и управляющую подсистемы. Организовать – значить придать чему-то стройный вид, упорядочить что-либо, определить строение, взаимные расположения элементов, их взаимосвязи и задачи². В конкретном плане функция организации выражается, например, в создании, упразднении и реорганизации государственных органов, учреждений и предприятий,

¹ См.: Владимиров В.А. Основные функции посткоммунистического государства в области внутренней политики. Тверь, 1992. С.14.

² См.: Мильнер Б.З. Теория организации. М., 2000.С.14; Гвишиани Д.И. Организация и управление. М., 1972. С.23; Керженцев П.М. Принципы организации. М., 1968. С.6; Винограй Э.Г. Общая теория организации и системно-организационный подход. Томск, 1989. С.23.

установлении их прав и обязанностей, порядка взаимоотношений, структуры, штатов, наделении ресурсами, подборе кадров и т.д. Организация охватывает во взаимосвязи, как управляющую, так и управляемую подсистемы как составные части единой системы государственного управления¹.

Второй можно назвать функцию планирования. Известно, что критика

административно-командных способов управления и плановой экономики, а также эйфория по рыночному саморегулированию привели к неверным представлениям о ненужности планирования в управленческой деятельности, были подвергнуты сомнению общепризнанные ранее постулаты о том, что управление всегда основывается на планировании и предвидении.

Жизнь показывает очевидную несостоятельность подобных теоретических воззрений. Планирование по природе присуще управлению и является потребностью управленческой практики. Отрадно, что необходимость функции планирования в государственном управлении, ее реанимация вновь осознается в новейшей научной литературе². Кстати, почти в любой научной работе западных ученых по управлению рассмотрение функции управления начинается именно с функции планирования – настолько она признается актуальной и необходимой в условиях рыночной экономики³.

В научной литературе планирование традиционно трактовалось как

определение целей, направлений, пропорций, темпов и конкретных количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов (экономических, культурных и иных)⁴. Приняв указанное определение за основу в современном понимании функции планирования,

¹ Термин «организация» применен в данном случае в узком смысле слова. Но он употребляется, как известно, и в широком смысле, поскольку все государственное управление наполнено организационным содержанием. И все же, как пишет Ю.М.Козлов, «чисто методически мы можем выделить организацию в качестве функции или составной части управления, имея в виду узкую трактовку ее содержания, т.е. понимая организацию только как работу по организационному объединению людей». Козлов Ю.М. Административное право. М., 2005. С.125.

² См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2004. С.56.

³ См. напр.: Фалмер Р. Энциклопедия современного управления / Пер. с англ. М., 1992.Т.1. С.5; Киллен К. Вопросы управления / Пер. с англ. М., 1981. С.31; Кунц Г., О Донелл С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функции/ Пер с англ. Т.1. М., 1981.

⁴ См.: Аганбегян А.Г. Управление и планирование. М., 1981.С.67.

следует усилить в нем прогностическую и программно-индикативную направленность. В этой связи заслуживает внимания позиция тех ученых, которые рассматривают прогнозирование как элемент планирования¹. Такая постановка вопроса, хотя и вызывает возражения другой группы ученых², представляется нам весьма полезным и перспективным направлением.

Известно, что прогнозирование придает всему управлению большую научную обоснованность, позволяет верно определять задачи на будущее, заранее намечать пути и средства их достижения, готовить к ним людей, мобилизовать их усилия на решение предстоящих задач. Программирование позволяет усилить целенаправленность управления, поэтапное осуществление намеченных мероприятий. Как видно, прогнозирование и программирование имеют тесную родственную связь с планированием³. Их признание в качестве элементов, составных частей последнего резко повышает потенциал и значимость функции планирования.

Государственное планирование в Республике Таджикистан проявляется, прежде всего, в разработке и осуществлении кратко, средне и долгосрочных программ преобразований не только в экономике, но и во многих других сферах жизни общества (культуры, образования, здравоохранения, обороны и т.д.). Тенденция здесь такова, что, избавляясь от чрезмерной детализации, планирование приобретает комплексный характер, все чаще отражая качественные показатели, характеризующие эффективность тех или иных мероприятий.

Следующая функция государственного управления – регулирование - имеет своим назначением создать режим какой - либо деятельности для удержания управляемых процессов в заданных параметрах. Регулирование определяют также как «установление обязательных условий, ограничений,

¹ См.: Курский А.Д. Научные основы и совершенствование системы планирования народного хозяйства. М., 1968. С.16 .

² Обосновывая свою позицию, авторы замечают, что «планирование имеет волевое содержание, прогнозированию же это не присуще». Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С.36.

³ В чем наглядно убеждает опыт развитых стран с рыночной ориентацией. См.: Кинг У, Клиланд Д. Стратегическое планирование и хозяйственная политика/ Пер. с англ. М., 1982.

правил или норм, которыми регламентируются те или иные отношения, процессы, поведение и действия организации и лиц»¹.

В юридической литературе очень часто нормативное регулирование деятельности субъектов правоотношений и хозяйствования рассматривается как руководство их деятельностью или, по крайней мере, как его элемент. Между тем, нормативное регулирование может охватывать и деятельность, неявляющуюся объектом руководства вообще. Например, органы государственной власти издают нормативные акты, касающиеся деятельности религиозных организаций, которыми органы государства, как известно, вообще не руководят. Органы исполнительной власти в сфере строительства и архитектуры устанавливают общеобязательные нормы и правила строительства, однако это вовсе не означает, что они руководят деятельностью организаций, ведущих строительство.

Несмотря на кажущуюся слабость воздействия, регулирование обладает на самом деле большими возможностями. Экономические и структурные преобразования в стране сопровождаются сокращением числа конкретных предписаний в адрес субъектов права, повышением роли правовых норм, определяющих границы хозяйственной деятельности и создающих благоприятную среду успешному функционированию рыночных структур.

Следующую функцию государственного управления – руководство - можно в общем виде охарактеризовать как воздействие на само содержание деятельности управляемого объекта для достижения определенной цели. Иными словами, это деятельность, направленная на то, чтобы другие сделали нечто, что считает необходимым руководящий орган. Функция руководства по своему назначению во многом совпадает с управлением. Вместе с тем это не однозначные понятия². Руководство рассматривается в качестве самостоятельной управленческой функции, наиболее ясно отражающей

¹ Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2007. С.45.

² О соотношении рассматриваемых понятий более подробно см. напр.: Волович В.Ф. Государственное руководство и управление сельским хозяйством в СССР. Томск, 1979. С.32-36.

свойства государственного управления. Иначе говоря, руководство есть направляющая, дающая принципиальные задания деятельности соответствующего субъекта управления¹.

Далее, значимая роль в государственном управлении отводится такой функции, как контроль. Назначение этой функции состоит в установлении соответствия или несоответствия фактического состояния и деятельности управляемых объектов заданному им параметру². Характерно, что в любой научной работе по теории управления, где в той или иной мере рассматриваются управленческие функции, в обязательном порядке упоминается функция контроля. Подобное единодушие не случайно. Контроль позволяет обнаруживать и устранять отклонения объекта от заданного состояния или корректировать сами ранее принятые решения, определившие его³.

Таков, по нашему мнению, перечень основных функций

государственного управления. Они раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства как целостного субъекта управления. Каждая из таких функций представляет собой определенный вид управляющего воздействия, который как бы пронизывает иерархию государственных органов и является общим, типовым для них. Поэтому в структуре государства функция государственного управления получает известную дифференциацию, распределение и рассредоточение в управленческих функциях различных государственных органов, их звеньев и подсистем⁴.

В научной литературе этот перечень дополняется такими функциями,

как сбор и обработка информации, стимулирование, кадровое обеспечение, координация, надзор, учет и анализ. Представляется, что раздельное

¹ См.: Джонсон Р., Каст Ф., Розенцвейг Д. Система и руководство. Теория систем и руководство системами / Пер. с англ. М., 1971.С.24.

² См.: Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. №3. С.12.

³ См.: Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления. М., 1981. С.62.

⁴ В научной литературе в этой связи обращается внимание на специфику понятий «функция государственного управления» и «управленческие функции государственных органов», что имеет важное значение и создает методологические посылки для рассмотрения многих управленческих проблем. Об этом более подр. см.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С.120-123.

рассмотрение этих функции может лишь обогатить общую теорию управления. Однако многие из них в той или иной мере поглощаются содержанием вышерассмотренных управленческих функции. Например, координация регулированием, кадровое обеспечение во многом организацией и руководством, надзор и учет близки к контролю, сбор информации, анализ могут представлять элементы планирования и т.д. Часто в числе функции управления называют также снабжение, финансирование, отчетность и т.п. При такой классификации, по нашему мнению, неоправданно смешиваются государственное управление и непосредственное хозяйственное (производственное) управление. Здесь игнорируется специфика субъекта управляющего воздействия и за основу берутся те виды деятельности, которые являются объектами управленческого воздействия. Тем самым недооценивается относительная самостоятельность управленческой деятельности государства, его специфика, реализующаяся посредством функционирования специальных организационно-правовых форм управления, ведущими звеньями которой выступают носители исполнительной власти.

Именно поэтому совершенно обоснованным представляется мнение Ю.Н.Старилова, полагающего, что «функции исполнительной власти определяются функциями государственного управления»¹. В то же время исполнительная власть, будучи самостоятельной и относительно независимой от других ветвей государственной власти, выполняет и собственные функции, задающие основные направления деятельности ее органов, которые реализуют особые государственно-властные полномочия. В данном случае исполнительная власть рассматривается как политико- государственное явление, средство обеспечения публичных интересов.

В юридической литературе высказан целый ряд заслуживающих внимания рассуждений относительно классификации функций

¹ Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2007. С.53.

исполнительной власти. Так, Ю.А. Тихомиров, вполне резонно полагая, что функции отражают содержание деятельности последней и тесно увязаны с полномочиями ее органов, предлагает следующую их дифференциацию: руководящие функции – полномочия «руководит», «направляет», «решает»,

«определяет», «утверждает»; регулирующие функции – полномочия

«регулирует», «устанавливает», «обеспечивает»; расчетно-аналитические функции – полномочие «изучает», «разрабатывает», «подготавливает»,

«рассматривает», «содействует»; организационные функции – полномочия

«организует», «координирует», «согласовывает», «инструктирует»,

«содействует»; контрольные функции – полномочия «проверяет»,

«заслушивает», контролирует»¹.

На правильную классификацию функций исполнительной власти, по мнению К.С.Бельского, влияет структурная сложность и особенности этой ветви государственной власти. Он приходит к выводу о наличии двух уровней функций последней: первый уровень охватывает основные функции исполнительной власти, имеющие глобальное значение для жизни общества, каждая из которых определяется объектом управления и способом воздействия на него (общественный правопорядок и национальная безопасность; экономика, социальная сфера, административно-политическое строительство), и второй уровень составляют функции, носящие вспомогательный характер и направленные на обслуживание основных

функции: нормотворческая, оперативно-исполнительная и юрисдикционная².

В новейшей юридической литературе предлагаются и другие основные функции современной исполнительной власти: исполнительная; правозащитная; социально-экономическая; обеспечение законности и соблюдение конституционного порядка; регулирующая; нормотворческая; охранительная³.

¹ См.: Тихомиров Ю.А. Исполнительная власть: ее сила и слабость//Формирование политической системы России. М, 1996. С.91.

² См.: Бельский К.С. О функциях исполнительной власти// Государство и право. 1997. №3. С.15.

³ См.: Россинский Б.В. Административное право: Учебник для вузов. М., 2010. С.60-61.

Представляется, что истинное предназначение исполнительной власти в обществе и ее место в конфигурации разделения государственной власти все еще глубоко не осознаны, о чем наглядно свидетельствует разброс мнений относительно выполняемых ею функции. Функции исполнительной власти в известной степени характеризуют ее сущность. Сущность же функции исполнительной власти выявляется, в частности, посредством анализа результатов, которые достигаются в процессе исполнительно- распорядительной деятельности. Ведь само название рассматриваемой власти – «исполнительная» говорит о том, что ее задача - исполнять предписания не только законодателя (представительной власти), но и

судебной власти в границах их компетенции¹. Сказанное означает, что

деятельность системы исполнительной власти, по сути, носит правоисполнительный, правоприменительный характер и нацелена на повседневную созидательную работу по руководству экономической, социальной и административно-политической сферами общества. Применение права исполнительной властью представляет собой повседневную практическую деятельность, имеющую творческое, организующее содержание. Именно эта деятельность, как совершенно справедливо отмечает С.С.Алексеев, «в своем истинном виде представляет

собой подлинную управленческую деятельность»².

Посему есть все основания выделить в качестве основополагающего направления, определяющего смысл и содержание исполнительной власти, функцию правоприменения, направленную на исполнение Конституции и законов страны, иных установлений законодательной и судебной ветвей власти. К ней тесно примыкают две дополнительные функции, а именно правоустановительная (собственно нормотворческая) и охранительная (юрисдикционная). Вышеизложенные классификации, в той или иной мере, охватываются названной триадой функций исполнительной власти, что дает

¹ См.: Габричидзе Б.Н, Чернявский А.Г. Административное право России: Учебник. М., 2006. С.19.

² Алексеев С.С. Теория государства и права. Учебник. М., 2005. С.201.

основание отнести их к классическим разновидностям. К выполнению двух последних функций исполнительная власть привлекается на партнерских началах по мере «дозволения» законодательной власти, где возможность правотворческой деятельности служит качественным критерием, характеризующим исполнительную ветвь государственной власти¹. При этом она никоим образом не теряет право на усмотрение «в гранитных берегах законности» и, как обоснованно замечено специалистами, «если нормы закона не регулируют непосредственно управленческие и полицейские отношения, а они нуждаются в правовой регламентации, то эту функцию выполняют соответствующие органы исполнительной власти»².

В контексте изложенного, есть резон обратить внимание на один

устоявшийся стереотип. В правовой литературе в качестве неотъемлемого признака исполнительной власти часто выделяется принудительный характер. Так, французский административист Ж.Ведель еще в 70-годы прошлого века, в частности, писал: «Сущность исполнительной власти сводится к осуществлению в государстве организованного принуждения»³. Современные исследователи также при характеристике исполнительной власти признают последний квалифицирующим признаком⁴. При этом непременно обращается внимание на «силовое» воплощение этой черты исполнительной власти в лице чиновников, армии, полиции, служб безопасности, иных специальных формирований и т.д.⁵ В отдельных работах принуждение определяется как выражение «репрессивной деятельности» исполнительной власти, носящее к тому же «неправовой характер»⁶.

¹ Примечательно, что зарубежные специалисты, рассматривая роль и значимость субъектов правотворчества, носителей исполнительной власти именуют «нетипичными законодателями», деятельность которых в этом поприще предполагает тесное взаимодействие с парламентом и специалистами научного звена, что служит дополнительным аргументом выдвинутой нами позиции. См.: Колев Т.Теория правотворческой деятельности. Роль нетипичного законодателя. София, 2010. С.36-41.

² Чесноков А.С. Исполнительная власть в Российской Федерации: теоретико-правовой анализ. Дис... канд. юрид. наук. М., 2001. С.27.

³ Ведель Ж. Административное право Франции / Пер. с фр. М., 1973. С.26.

⁴ См.: Зыков Р.О. Система исполнительной власти в современном государстве: конституционно-правовой и функциональный аспекты. Дис… канд. юрид. наук. Казань, 2002. С.29.

⁵ См.: Общая теория государства и права / Под ред. В.В.Лазарева. М., 1999. С.382.

⁶ См.: Витченко А.М. Теоретические проблемы исследования государственной власти. Саратов, 1982. С.175.

Действительно, в компетенции исполнительной власти сосредоточены обширные силы и средства, полномочия по упорядочению и регулированию общественных процессов, влиянию на субъекты права, их подчинению предписаниям норм права, обеспечению безопасности личности, общества и государства. Но здесь уместны, на наш взгляд, два замечания. Во-первых, применение легитимного принуждения является монопольным правом государства и выступает непременным атрибутом осуществляемой им власти. Принуждение в равной мере присуще всем ветвям государственной власти и посему достаточно странным представляется его «выпуклое»

выделение применительно к исполнительной ветви¹. В данном случае

происходит неправомерное смешение понятии принуждение и применение силы, которое носит исключительный характер. Ибо исполнительная власть - единственный институт, имеющий монопольное право на применение силы строго в рамках закона. И, во-вторых, что не менее важно, в правовом государстве речь может идти лишь о правовых границах деятельности носителей публичной власти. Нормативный пробел в какой-либо сфере общественной жизни отнюдь не означает отсутствие правового установления для носителей исполнительной власти. Ибо право - категория большая по объему и содержанию, нежели собственно нормативный акт, и включает в себя не только позитивное право, а прежде всего, естественные права и свободы человека², коим согласно конституционным предписаниям должны непременно следовать структуры, задействованные на реализации исполнительной власти.

¹ Принуждение, как справедливо замечает В.Е.Севрюгин, «является лишь одним из средств достижения целей, стоящих перед исполнительной деятельностью». Севрюгин В.Е. Исполнительная власть и государственное управление: проблемы соотношения // Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей. Томск, 2009. С.8.

²См.: Жуков В.Н.Право как социальная ценность // Государство и право. 2010. №1.С.27; Черненко А.К. Интеграционная модель правопонимания и методология ее исследования // Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей. Томск, 2006.С.9; Шафиров В.М.Законность и современное правопонимание // Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей. Томск, 2010. С.9; Журавлев М.М. Некоторые проблемы критериев научности теории государства и права // Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей. Томск, 2011. С.4.

Что же касается репрессивной деятельности, осуществляемой посредством реализации юрисдикционной функции, то она не является прямым отражением сущностного предназначения исполнительной власти, преимущественно носящей позитивную направленность¹. Она выражается не только в прямом исполнении требований законодательства², но и, в частности, поддержании нормальной и эффективной работы всех

находящихся под ее воздействием объектов экономики, социальной сферы и т.п. Посему деятельность исполнительной власти на современном витке развития выходит за рамки некогда устоявшихся представлений о ней в правовой науке. Односторонние стереотипные представления привели к тому, что исполнительная власть стала ассоциироваться преимущественно с выполнением полицейских функций, а одноименные органы как органы подавления, вызывающие остро негативное отношение граждан. Хотя, как известно, на практике это не совсем так³.

Исполнительная власть должна полноценно реализовывать

государственность на своем уровне с учетом разнообразия управляемых объектов, обеспечивая их научно обоснованную структуризацию и разнообразие методов государственного воздействия на развитие каждой подсистемы⁴. Понятно, что именно юрисдикционная функция обеспечивает эффективную охрану общественного порядка, дисциплинирует работу государственного аппарата и направлена на защиту прав и свобод граждан. Тем не менее, комплекс полномочий, вытекающих из данной функции, исполнительной властью осуществляется не непосредственно, а посредством

1 См.: Волович В.Ф. Сущность исполнительной власти //Актуальные вопросы правоведения в современный период. Томск, 1995. С.8-10; Ноздрачев А.Ф. Институт исполнительной власти: основные идеи// Административное право: теория и практика. М., 2002. С.115-118; Бобылев А.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М., 2003. Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти. Учеб. пособие. 2-е изд. доп. Волгоград, 2003.

² См.: Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение. М., 2011. С.31-34.

³ См.: Бельский К.С. Полицейское право. Лекционный курс. М., 2004. С.748-750.

⁴ В научной литературе верно замечено, что стремление государств обеспечить на современном этапе соразмерное праву и экономике функционирование своих институтов предлагает две альтернативы –

«догоняющее» состояние либо «опережающее развитие». См.: Делягин М.Г. Идеология возрождения. М., 2000. С.178-182. Полагаем, она целиком может быть отнесена и к исполнительной власти.

разветвленной сети приданных служб и учреждений. Их деятельность, бесспорно, также имеет публичную природу, публичные свойства и объективно нацелена на удовлетворение интересов жизнедеятельности общества и государства.

Таким образом, подлинное осмысление коренной сущности отечественной исполнительной власти, ее юридической ответственности, определения роли и места государственного управления, имеющей не только теоретическое, но непосредственное практическое значение, является ключевой проблемой современной административно-правовой науки. Оптимальное соотношение объективных условий и субъективных факторов позволяет утверждать, что функции государственного управления реализуются объективно посредством сознательного и целенаправленного воздействия механизма исполнительной власти. Именно на носителях исполнительной власти лежит бремя юридической ответственности, ее историческое и ретроспективное отражение. Можно утверждать, что государственное управление как важнейший политико-правовой институт характеризуется повседневным и целенаправленным воздействием субъектов исполнительной власти на общественную систему, отрасли, подотрасли, территорию в целом и их отдельные звенья на основе познания и

использования присущих системе объективных закономерностей¹.

Исполнительная власть представляет собой основу основ любого демократического государства и призвана практически непосредственно и повседневно обеспечивать организацию выполнения его функций. В то же время необходимость эффективной реализации политики государства предполагает наличие научно обоснованного, целенаправленного и динамичного государственного управления, непременной предпосылкой

¹ Именно по этой причине в конце 90-х г. прошлого века видный российский ученый-державник В.Ф.Волович выступил с обоснованным предложением развития доктрины административистики, представляющей собой «учение, научную и философскую теорию, систему руководящих принципов и взглядов на проблемы науки управления, административного права и государственного строительства в целом». Волович В.Ф. Усмотрение в теории и практике управленческой деятельности (административно- правовой аспект) // Актуальные проблемы правоведения в современный период: Сб.ст. Томск, 1998. С.74-75.

чему выступают обоснованность стратегии и тактики решений, базирующихся на точных расчетах, глубокой и всесторонней оценке складывающейся обстановки, тщательном анализе информации. Требование гибкости вытекает из характеристики современного состояния объектов, чреватого большими неожиданностями, частыми возникновениями кризисных ситуации, быстротечными изменениями элементов.

Соотношение государственного управления и исполнительной власти через призму характеристики их функционального соотношения позволяет прийти к общему знаменателю об их корневом родстве, что отнюдь не исключает необходимость их раздельного анализа как вида государственной деятельности и ветви государственной власти и выявления наиболее значимых направлений их приложения, что находит наглядное отражение в развитии организационно-правовых форм управления в Таджикистане.