<<
>>

Анализ реализации Стратегии реформирования системы государственного управления Таджикистана

Принятие СРСГУ знаменует собой начало нового этапа

преобразований, носящих, в отличие от предыдущих, более широкомасштабный характер, включающий совокупность мер, обращенных на долгосрочную перспективу1.

Настоящий документ можно рассматривать одновременно как концепцию и программу действий, ибо в ней нашли отражение как подходы к решению целого ряда проблем, выявленных в национальной системе управления, так и перечень мер, направленных на их решение.2 Острота и характер проблем легли в основу предусмотренных в СРСГУ комплекса мер, рассчитанных до 2015 г., ключевой целью реализации которых декларируется «создание эффективной системы государственного управления как основы для устойчивого экономического развития и сокращения бедности». Меры по реализации СРСГУ разделены по срокам на

1 Реализацию СРСГУ Президент страны возложил на Правительство республики, а задачи по разработке необходимых документов и мониторинг ее осуществления - на Аппарат Президента.

2 Так, к числу наиболее острых проблем управления, «сдерживающих процесс развития страны», дополнительно к перечисленным в функциональном блоке НСР, в СРСГУ отнесены отсутствие единого

порядка взаимодействия и обмена информацией между министерствами, механизма социального партнерства между государством, гражданским обществом и бизнесом, слабое участие областных и районных органов управления в процессе разработки политики национального развития, непрозрачность процедур контроля и надзора за рынком и системы управления государственными финансами, наличие в центральных аппаратах министерств большого число подразделений с дублирующими функциями и т.д.

три этапа - краткосрочные (до конца 2006 г.), среднесрочные (2007-2008 г.г.), долгосрочные (2009 - 2015 г.г.) и сгруппированы в соответствии с поставленными задачами.

В настоящее время СРГСУ находится на третьей фазе реализации, и за истекший период выполнен целый ряд мер, предусмотренных на первом и втором этапах. К СРСГУ приложена

«Матрица мер по реализации Стратегии реформирования системы государственного управления в Республике Таджикистан» (далее - Матрица), в которой отражены организационные шаги по решению типичных проблем в сфере управления.

В череде предпринятых за истекший период мер первым ответственным шагом, безусловно, следует признать принятие НСР, направленная, прежде всего, на систематизацию целей и приоритетов национального развития на долгосрочную перспективу. Другая значимая организационно-правовая мера связывается с изданием Указа Президента Республики Таджикистан от 19 декабря 2007 г. №355 «Об образовании Совета национального развития при Президенте Республики Таджикистан»1. В соответствии с настоящим Указом, Совет национального развития при Президенте Республики Таджикистан (далее - СНР) образован в целях обеспечения взаимодействия по вопросам национального развития на принципах конструктивного партнерства всех ветвей государственной власти

и гражданского общества. СНР в Положении о нем, утвержденном этим же Указом, определяется «консультативно-совещательным органом при Президенте Республики Таджикистан», и на него возложены задачи по обсуждению хода реализации реформ государственного управления, социально-экономической сферы и представление рекомендаций по их улучшению2. В соответствии с основными направлениями и задачами деятельности СНР вправе образовать постоянные либо временные

1 См.: Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики Таджикистан. 2008. №2. С.111

2 См.: Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики Таджикистан. 2008. №2. С.111.

межведомственные комиссии и рабочие группы по общефункциональному признаку или по отдельной сфере деятельности.

При этом, примечательно, что информационно-аналитическое и организационно-техническое обеспечение деятельности таковых комиссий и групп осуществляют

«министерства и ведомства, представители которых участвуют в работе этих комиссий, групп, а также секретариат СНР».1

Найденная формула взаимодействия СНР с центральными органами исполнительной власти позволяет выстроить целостный механизм вовлечения административного ресурса в реализацию целей национального развития. Недоумение вызывает то обстоятельство, что выработанная на высшем уровне организационно-правовая форма координации выполнения НСР не находит логического структурного обеспечения на уровне центральных и местных органов управления. На наш взгляд, если в отношении первой группы структур представительство в СНР предполагается на уровне первых руководителей либо их заместителей, ответственных за реформы в отведенной сфере деятельности, то вторым надлежит формирование аналогичных совещательных органов при председателях областей, городов и районов республики. Предложенная схема позволит выстроить вертикальный механизм координации выполнения целей и приоритетов, заявленных в НСР.

Придерживаясь политики последовательных реформ и преобразований, Президент республики в целях проведения единой государственной политики по совершенствованию бизнес-среды и улучшения инвестиционного климата, развития и обеспечения государственной поддержки частного сектора, привлечения внутренних и внешних инвестиции в экономику страны той же датой (19.12.2007 г.) Указом №356 образовал «Консультативный Совет по улучшению инвестиционного климата в Таджикистане при Президенте Республики Таджикистан» (далее –

1 Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики Таджикистан. 2008. №2. С. 112.

КСИ)1. Определенный в Положений о нем, как «консультативно- совещательный орган при Президенте Республики Таджикистан», последний призван обеспечивать для Президента и Правительства страны, иных государственных органов выработку, подготовку рекомендаций и предложений по вопросам улучшения бизнес-среды и инвестиционного климата в республике, необходимых для «ускорения социально- экономического развития страны»2.

КСИ характеризуется более весомым правовым положением по

сравнению с СНР, что подтверждается не только наличием приданных полномочий, но и особенностями организации его работы. Таковыми выступают, например, положение о регулярном, «не реже одного раза в квартал», проведении заседании КСИ, кворумном (не менее 2/3 состава) обеспечении и коллегиальной организации его работы, возложении организационно-методического и технического обеспечения деятельности на председателя Госкоминвестимущество и руководителя Секретариата КСИ. При этом, что примечательно, в соответствии с Положением, финансирование деятельности секретариата КСИ «осуществляется за счет

грантовых средств»3. Видимо, именно это обстоятельство предопределило

некоторую степень автономности данной структуры во внутриорганизационной работе и отдельного закрепления функции и полномочий руководителя его секретариата. Так, если секретариат СНР осуществляет свою деятельность в основном посредством административного аппарата в лице соответствующих подразделений Исполнительного аппарата Президента республики и центральных органов государственного управления, то руководитель секретариата КСИ вправе

1См.: Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики Таджикистан. 2008. №2. С.108.

2В отличие от СНР, Положение КСИ конкретно перечисляет его персональный состав. Так, в него входят Президент республики как председатель, Премьер-министр, председатель Государственного комитета по

инвестициям и управлению государственным имуществом (далее - Госкоминвестимущество) на правах его ответственного секретаря, по одному представителю (по согласованию) от донорских организаций и иностранных инвесторов, два представителя от отечественных бизнес-кругов и руководитель секретариата. Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики Таджикистан. 2008. №2. С.109.

3 Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики Таджикистан. 2008. №2. С.110.

самостоятельно осуществлять мониторинг за выполнением и реализацией решений, принятых КСИ, и «запрашивать у государственных органов всю необходимую информацию» для его работы и деятельности.

Как видно, оба образованных при Президенте Республики Таджикистан консультативных органа наделены весомыми совещательными полномочиями. Конечно, можно было бы объединить их усилия для наращивания потенциала и расширения представительства в деятельности, тем более, что «развитие частного сектора и привлечение инвестиций» заявлен одним из приоритетов НСР. Тем не менее, представляется преждевременным прибегать к объединительным мерам в ближайшей перспективе. Каждая из образованных структур преследует определенные цели и задачи. Если СНР ориентирован на аккумуляцию внутреннего потенциала для реализации целей и задач национального развития, то КСИ преимущественно опирается на возможности и силы внешних источников – прежде всего, доноров и потенциальных инвесторов в развитии приоритетных отраслей экономики страны. В то же время состав КСИ мог бы быть расширен за счет включения в его состав представителей парламента, что могло бы усилить его взаимодействие с законодательным органом страны.

Вместе с тем, несмотря на проделанную определенную работу, преобразования страдают половинчатостью, по ряду направлений отстают от намеченных сроков, а темпы оставляют желать лучшего. Так, в Матрице СРСГУ в числе типичных проблем на пути повышения эффективности управления национальным развитием упоминается «отсутствие четкого разделения функций и ответственности между Исполнительным аппаратом Президента Республики Таджикистан и исполнительными органами за принятие и исполнение стратегических решений». Для ее решения в краткосрочной перспективе предлагалась «структурная реорганизация Исполнительного аппарата Президента Республики Таджикистан», а в среднесрочной - «оценка эффективности реорганизации». Однако меры, по

существу, свелись к образованию двух структур в составе Исполнительного аппарата Президента республики – по реформам и развитию и по административно-территориальному делению. При этом, остаются неясными критерии «оценки эффективности реорганизации» и тем более странным является возложение ее проведения на Исполнительный аппарат Президента страны. Создается довольно несуразная ситуация по «самооценке» государственным органом собственной структурной эффективности.

Далее, опять же для решения вышеизложенной проблемы в краткосрочной фазе намечалось разработать и внедрить механизмы согласования приоритетов развития на общенациональном, отраслевом и территориальном уровнях, а в среднесрочной – связать его с бюджетным процессом на каждом уровне государственного управления. Приходится констатировать, что весьма заманчивая идея пока остается благим пожеланием. Причиной «пробуксовки», на наш взгляд, являются два замечания практического плана. Первая причина усматривается нами в том, что из разрабатываемого механизма почему-то выпали местные органы государственной власти как ключевые звенья в реализации НСР1. В этой связи для решения проблемы представляется логичным разработка программ (министратегии) на каждом административно-территориальном уровне управления, что ускорит создание предполагаемого механизма на базе увязки с целями и приоритетами, заявленными в НСР.

Вторая же причина кроется в серьезном отставании от запросов и нужд общества бюджетной реформы. Бюджетный процесс все еще страдает от отсутствия четкой регламентации, что невольно подстегивает произвольные, а порой оспоримые с правовой точки зрения действия ее участников. Государственный бюджет, к сожалению, не является механизмом определения приоритетов в рамках государственной политики, в результате

1 Хотя в резолютивной части СРСГУ обращается внимание на то обстоятельство, что «исключение территориальных органов из процесса разработки политики» отрицательно сказывается на качестве принимаемых решений, своевременности их исполнения, не способствует повышению ответственности и устойчивости результатов реализованных решений.

чего внимание обычно сосредоточено не на стратегических направлениях, которые будут финансироваться, а на том, на какие виды расходов средства не будут выделены. Справедливости ради все же следует заметить, что в русле реформы государственного управления в этом направлении также завершен ряд знаковых мероприятий.

Так, в целях повышения эффективности системы государственных финансов Указом Президента республики от 16 сентября 2008 г. №542 образован Координационный совет (далее - КСФ) по вопросам управления государственными финансами, утвержден его состав и положение1. В Положении о нем КСФ определяется «консультативно-совещательным органом», и перед ним поставлена задача обеспечить своевременную разработку Стратегии управления государственными финансами (далее - УГФ) и детального Плана действии по ее реализации, а также обеспечить реализацию мероприятий в рамках указанного Плана действий2.

Последовательно следуя задачам, определенным в стратегических

документах национального развития, Президент республики Указом от 20 марта 2009 г. №639 утвердил Стратегию управления государственными финансами Республики Таджикистан на 2009-2018 г.г. и поручил Правительству республики принять необходимые меры по ее выполнению, а задачи по разработке необходимых документов и мониторинг реализации

1 В его состав вошли министр финансов на правах председателя Совета, министр экономического развития и торговли в качестве заместителя председателя Совета, министр юстиции, председатель Госкоминвестимущества, председатель Государственного комитета статистики, председатель Национального банка, первый заместитель директора Агентства по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией, старший советник Президента республики по экономической политике, председатель Налогового комитета при Правительстве страны и начальник Таможенной службы при Правительстве страны. См.: Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики Таджикистан. 2008. №5. С.109

2 На председателя Совета возложены созыв заседаний Совета, обеспечение выполнения принимаемых на нем решений, информирование Президента республики о решениях по стратегическим вопросам и направлениям реформирования системы УГФ, представление ему годовых отчетов о работе Совета и ходе выполнения Стратегии УГФ и Плана действий. Не менее значимые полномочия предоставлены

руководителю секретариата Совета, назначаемого по представлению председателя Совета. Так, он вправе запрашивать у государственных органов всю необходимую информацию для работы и деятельности,

привлекать по решению Совета представителей других министерств и ведомств, а также доноров к работе Совета в качестве экспертов, взаимодействовать с донорами на предмет выполнения ими соответствующих обязательств в рамках Стратегии УГФ. Кроме того руководитель секретариата Совета имеет свой официальный бланк. См.: Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики Таджикистан. 2008. №2. С.111.

возложил на Совет по вопросам УГФ1. В целом же предполагается, что к 2018 г. будет обеспечена устойчивость бюджета и охват в нем всех основных компонентов государственных финансов, через единый казначейский счет будут проходить средства республиканского и местного бюджетов, отраслевые министерства будут представлять бюджеты, в которых «затраты на все программы будут рассчитываться, исходя из ожидаемых результатов», к этому времени также планируется запустить пилотные проекты программного и основанного на результатах бюджетирования (ОРБ).

Как видно, Правительство республики в целом располагает видением реформирования УГФ и качественным преобразованием его системы на перспективу. Тем не менее, нам представляется неоправданным растягивание внедрения ОРБ на столь отдаленное время. Массив нормативных правовых актов позволяет, не отбрасывая в «долгий ящик», приступить к практическому моделированию ОРБ путем запуска нескольких пилотных проектов по отдельным министерствам и местным органам2. Единственным недостающим звеном выступают показатели деятельности (ПД) последних на определенный период, которые, на наш взгляд, должны быть определены на каждом уровне вышестоящими звеньями управления.

Внедрение ОРБ и ПД свяжет механизм принятия и реализации решений с бюджетным процессом, что повысит ответственность, гибкость и мобильность на каждом уровне государственного управления. Полагаем

1 В Стратегии УГФ определены семь задач и действия по их последовательной реализации. Так, задачей краткосрочного периода видится усиление стабильности, достоверности, полноты и прозрачности бюджета. На среднесрочный период выделены четыре задачи – четкое распределение полномочий на центральном уровне власти, развитие национального потенциала УГФ, улучшение системы сдержек и противовесов и процессов бюджетирования. Задачами долгосрочного периода выступают автоматизация всех бизнес процессов и внедрения системы единого казначейского счета (ЕКС), а также развитие фискальной децентрализации. См.: Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики Таджикистан. 2009. №7. С.124.

2 В настоящее время в стране сформирована достаточная правовая база, регулирующая вопросы УГФ. В их

числе, прежде всего, следует упомянуть обновленный Закон от 28 июня 2011 г. №723 «О государственных финансах Республики Таджикистан», где четко определены два бюджетных уровня: республиканский бюджет и бюджеты государственных целевых фондов; местные бюджеты. Другими важными законодательными актами, относящимися к УГФ, выступают Законы «О Казначействе» (от 18 июня 2008 г.

№396), «О Национальном банке Таджикистана (от 28 июня 2011 г. №722), «О государственном финансовом контроле в Республике Таджикистан (от 2 декабря 2002 г. №66), «О государственных закупках товаров, работ и услуг (от 3 марта 2006 г. №168), Таможенный кодекс (от 3 декабря 2004 г), Налоговый кодекс, вступивший в силу с 1 января 2013 г. Режим доступа: www.mmk.tj

также, что настало время обеспечить полную прозрачность бюджетных смет с размещением на ведомственных Интернет-сайтах для широкого доступа населения, усилить позицию законодательного орган в лице Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли страны в механизме исполнения и мониторинга бюджета и рассмотрения отчетов по реформированию УГФ, а также вовлечь структуры гражданского общества и граждан в процесс оценки эффективности расходования средств и выявления приоритетных направлений финансирования1.

В контексте задачи повышения эффективности управления

национальным развитием в числе очередных типичных проблем в Матрице СРСГУ упоминаются «отсутствие потенциала для разработки политики в министерствах» и «неадекватное информационное обеспечение». Для решения первой проблемы предполагалось в краткосрочной перспективе обучить руководящий состав министерств методам разработки доказательной политики и повысить его квалификацию в сфере управления проектами развития (т.е. сформировать корпус проектных менеджеров), а в среднесрочной – создать в ведущих университетах страны специальные курсы и специальности в сфере управления развитием. Для решения второй проблемы в качестве кратких и среднесрочных мер предлагалось соответственно определить основные информационные нужды на всех уровнях власти и принять стратегию по развитию информационного потенциала, реализация которой в долгосрочном плане увязывается с разработкой и внедрением программы «электронного правительства».

Что касается группы мер по решению первой обозначенной проблемы, то действительно, за последние годы в целом ряде высших учебных заведений Таджикистана открылись специальности «Государственное и

1 Примечательно, что вновь принятий Закон от 28 июня 2011 г. «О государственных финансах Республики Таджикистан» обязывает Правительство страны не только представлять в Маджлиси намояндагон годовой отчет об исполнении государственного бюджета (ст.64), но и публиковать его после утверждения парламентом в средствах массовой информации (ст.67). Режим доступа: http://www.mmk.tj/ru/legislation- base/2011/

муниципальное управление» либо «Государственное и местное управление». Наиболее заметные результаты достигнуты Институтом повышения квалификации государственных служащих, где с 2009 г. впервые в республике запущен проект двухгодичных магистерских курсов по специальности «Государственное управление»1.

Между тем, не секрет, что в прошлом страна не имела системы

профессиональной подготовки кадров для органов государственного управления, в перечне специальностей высшего и средне специального образования отсутствовала такая отрасль. И сегодня, когда по специальности

«Государственное управление» осуществляется подготовка и переподготовка кадров, остро стоит вопрос комплектации высших и специализированных учебных заведений компетентными профильными специалистами. Иначе – все предпринимаемые усилия «уйдут в песок». Поэтому в республике требуется незамедлительно приступить к выработке стратегии подготовки высококвалифицированных преподавателей и остепененных научных кадров в этой области знаний. К сожалению, эта решающая сторона вопроса формирования нового управленческого корпуса слабо просматривается в осуществляемых мерах и не включена в перечень проблем реформ государственного управления, что может отрицательно сказаться на качестве

подготовки национальных управленческих кадров2.

В русле решения второй проблемы за последние годы при техническом содействии стран-доноров и партнеров удалось в глобальной сети – Интернет открыть страницы большинства центральных и ряда местных органов государственного управления, заложить основы электронной коммуникации граждан с государственными структурами, облегчить доступ к определенной

1 Реализация проекта начата при финансовой поддержке Фонда Х.Зайделя (ФРГ) и сотрудничестве с Баварской школой управления в рамках проекта «Содействия менеджменту и управлению в Центральной Азии», что дало возможность уже в 2011 г. выпустить первую группу магистров в количестве 50 человек. Об этом см.: Нуриддинов Х. Огози мархилаи нави фаъолияти Донишкада // Паѐми Донишкадаи такмили ихтисоси хизматчиѐни давлатии Чумхурии Точикистон. 2009. №3. С.74-78.

2 По всей видимости, по этой причине не удается претворить в жизнь идею подготовки «проектных менеджеров» путем обучения руководящего состава министерств методам разработки политики и управления проектами развития, что предполагалось завершить в краткосрочной перспективе (т.е. 2006 г.).

части официальной информации1. Тем не менее, информационно- технологический потенциал государственной администрации недостаточен и далеко не соответствует темпам развития и запросам общества.

Анализ Матрицы СРСГУ показывает, что в наращивании информационного потенциала акцент в основном сделан на создании электронной базы данных и улучшении информационного обеспечения между государственными структурами, что, конечно же, немаловажно и заслуживает одобрения. Между тем, миссия идеи «электронного правительства» более высока и содержательна. Она связана не только с облегчением доступа к официальной информации, но и преследует цель использования потенциала информационно-коммуникативных технологий (ИКТ) в улучшении качества публичных услуг и повышении на этой основе эффективности государственного управления.

В настоящее время приходится констатировать нерадужную управленческую картину по ведомственным интернет-сайтам: отсутствие справочной информации, наличие скудной, порой незначительной информации, которая не обновляется на протяжении долгого времени, не- ориентированность на возможность предоставлении государственных услуг посредством ИКТ, ненадлежащая информированность населения об их наличии. Представляется, исправлению ситуации могло бы способствовать урегулирование на законодательном уровне общественных отношений,

связанных с использованием потенциала глобальной сети2.

Как первый шаг в этом направлении можно было бы в текущее законодательство (о правительстве, министерствах и ведомствах, местных органах государственной власти и местного самоуправления) внести норму, обязывающую открывать и периодично (еженедельно) обновлять официальные интернет-сайты с четким указанием перечня предоставляемой

1 См.: Хасанов Ф.А. Проблемы и направления внедрения информационных технологии в государственное управление // Вестник Института повышения квалификации государственных служащих Республики Таджикистан. 2007. №1. С.89-98.

2 Вызывает удивление, что до настоящего времени Правительство республики, как ведущий орган исполнительной власти, не имеет официальной интернет-страницы.

информации и оказываемых через интернет услуг, типичных обращений граждан и доступно изложенной инструкции по решению казусных ситуаций, что заложит организационно-правовой потенциал последующему формированию предполагаемого «электронного правительства».

В контексте решения второй задачи – «Совершенствование системы государственного управления в соответствии с принципами рыночной экономики», в Матрице СРСГУ в числе типичных упоминаются две проблемы – сильная вовлеченность государства в хозяйственную деятельность и неадекватное определение и распределение его регулятивных функций. Решение первой проблемы увязывалось с принятием комплекса организационно-правовых мер. Так, в краткосрочной перспективе были обозначены следующие шаги: а) выделить пилотные министерства и провести в них функциональные обзоры; б) на основе проведенных обзоров

«принять меры по их реализации» и отладить взаимодействие министерств «с контролируемыми ими организациями» путем разработки и принятия соответствующего положения. Следующий шаг связывался с нормативно- правовым определением различных типов органов исполнительной власти, их подразделений и конкретизацией «понятийного аппарата органов государственного управления». Далее, предполагалось приступить к разработке матрицы сроков «организационного разделения министерств от государственных предприятий», провести обзор совершенствования законодательства по организационно-правовым формам государственных организаций, в том числе, некоммерческих структур, подчинявшихся соответствующим министерствам и ведомствам с разработкой программы

«по их реструктуризации или приватизации».

Взаимосвязанная реализация указанных мер создаст благоприятные организационно-правовые условия для «запуска» второй фазы реформ, где предполагаются распространение функциональных обзоров повсеместно по всем центральным органам исполнительной власти, определение по ранее выбранным пилотным министерствам «дублирующих, лишних функций» и

разработка графика их пересмотра или отмены. Примечательно, что на этой фазе планировалось совершить два знаковых организационных шага: первое, провести новое разделение ответственности между министерствами и контролируемыми ими организациями, имея в виду сохранения за первыми

«функции по разработке политики и контролю», и второе, выполнить планы по «отделению министерств от государственных предприятий» и провести приватизацию (либо реструктуризацию) на пилотной основе некоторых некоммерческих организаций, подведомственных министерствам.

Как видно, Матрица СРСГУ содержит последовательную череду организационно-правовых мер, успешная реализация которых позволяет реструктуризировать управленческие органы и, в конечном счете, «снять» с повестки чрезмерную вовлеченность государства в хозяйственную деятельность. Однако к настоящему времени удалось лишь определиться с выбором пилотных министерств1, т.е. реализовать первый шаг начальной фазы реформ, что свидетельствует о заметном отставании от намеченных сроков преобразований. Причину сложившейся ситуации мы усматриваем не только в организационном потенциале официальных структур, задействованных на реализации управленческой реформы, но и изначально неверном методологическом подходе к последовательности реализации

последних.

Ведь нельзя не заметить, что функциональный обзор, на чем акцентирует внимание СРСГУ, прежде всего, нацелен на задачу оптимизации функций и обеспечении их субсидиарности. Освобождение центральных органов государственного управления от избыточных функций и наделение достаточными полномочиями местных звеньев для эффективного управления социально-экономических процессов может быть успешным лишь в случае выработки и реализации нового подхода к критериям образования административно-территориальных единиц и территориальной базы

1 К таковым причислены пять центральных структур - Исполнительный аппарат Президента республики, Управление государственной службы при Президенте республики, Министерство финансов, Министерство экономического развития и торговли, Министерство труда и социальной защиты населения.

местного самоуправления. В основу должна быть взята концепция расширения территориальной базы и укрепление организационного потенциала джамоатов как органов местного самоуправления при ликвидации районного звена административного аппарата и увеличения количества областных единиц по исторически-географическому признаку (Худжандская, Зарафшонская, Раштская, Хисорская, Бохтарская, Хатлонская, Бадахшанская).

Справедливости ради следует заметить, что Матрица в разделе мер по решению пятой задачи - «Развитие административно-территориального управления», констатируя проблему неадекватного административно- территориального деления, предусматривала уже в течение 2007-2008 г.г.

«разработать объективные критерии по административно-территориальному делению» и принять новый одноименный закон, а затем приступить к

«расширению уровня местного самоуправления». Правительству республики, хотя с большой задержкой, удалось к концу 2012 г. представить в парламент соответствующий законопроект. Однако вступивший в силу 19 марта 2013 г. обновленный Конституционный закон №958 «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Таджикистан»1, к сожалению, не содержит каких-либо критериев районирования и в этом аспекте мало чем отличается от предыдущего одноименного законодательного акта2.

В определенной мере предсказуемая и в то же время неоднозначная

ситуация складывается с реализацией мер, связанных с решением второй обозначенной проблемы - неадекватное определение и распределение регулятивных функции государства, где в краткосрочной и среднесрочной перспективе предлагалось разработать четкую законодательную базу для основных функций контроля и надзора, особенно выделяя «процедуры проверок, обеспечения беспристрастности и защиты экономических прав

1 Режим доступа: www.mmk.tj/ru/legislation/legislation-base/constitutional-laws/

2 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 1995. №21. Ст.239.

частного сектора», а также введение в процесс разработки законопроектов

«элементов анализа экономических последствий» государственного регулирования и обязательную «экспертизу вновь вводимых функций» с целью избежания дублирования и избыточного вмешательства государства в экономику, предусмотрев распространение этих норм на всех уровнях государственного управления и местного самоуправления.

Что касается первой части намеченного, то действительно, 28 июля 2006 г. в Таджикистане вступил в действие Закон №194 «О проверках деятельности хозяйствующих субъектов в Республике Таджикистан», который устанавливает порядок проведения проверок, права и обязанности хозяйствующих субъектов и должностных лиц проверяющих органов и направлен на защиту деятельности хозяйствующих субъектов от незаконного вмешательства1. Настоящий Закон четко определяет предметы проверок и перечень государственных органов, уполномоченных осуществлять проверки. Он обязывает хозяйствующие субъекты вести Книгу регистрации проверок и в ней письменно фиксировать каждую проведенную проверку. За уклонение от внесения сведений о проводимой проверке в

Книгу регистрации проверок должностные лица проверяющих органов несут установленную законом ответственность.

Относительно мер, связанных с внедрением в законотворческий процесс инноваций в виде элементов экономического анализа с обязательной экспертизой вновь вводимых функций, то знакомство с недавно обновленным Законом Республики Таджикистан от 26 марта 2009 г. №506 «О нормативных правовых актах» выявляет не вполне однозначную картину2. Так, настоящий Закон содержит отдельную главу под названием «Разработка и оформление проекта нормативных правовых актов» (Глава 5), в которой нашли закрепление ряд требований к деятельности правотворческих органов и перечень

1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2006. № 5. Ст.269.

2 Настоящий Закон является третьим по счету одноименным обновленным законодательным актом, принятым за годы независимости республики и, в отличие от предыдущих, более масштабно регулирует отношения в сфере правотворческой деятельности. См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2009. №12. Ст.682.

документов, прилагаемых к проекту нормативного правового акта (включая законопроекты). В ней проведение независимых экспертиз оговаривается условием «при необходимости», а назначение экспертизы - правовой, лингвистической, финансово-экономической или иной специальной связывается с решением правотворческого органа. Отсюда вытекает, что в любом варианте проведение как анализов, так и экспертиз нормативных правовых актов, целиком возлагается на усмотрение последнего и носит диспозитивный характер, что отнюдь не соответствует императивности, заявленной в Матрице СРСГУ.

Введение в правотворческий процесс в качестве обязательного института научной экспертизы имеет важное практическое значение, так как позволит поставить серьѐзный заслон на пути «рождения» дефектных нормативно- правовых актов в сфере управления, ибо в управленческой практике наблюдается много противоречий в реализации положений Конституции и законов. Законодательство страны, к сожалению, все еще серьезно отстает от запросов и нужд управленческой практики, а порой неадекватно отражает управленческие общественные отношения. Поэтому представляется перспективным внедрение единой экономико-юридической экспертизы как независимой оценки экономической целесообразности и юридической обоснованности концепции законопроектов в сфере управления.

В комплексе мер, направленных для решения проблемы регулятивных функций государства, их неадекватного определения и распределения, в Матрице СРСГУ в разделе краткосрочных мер предусматривается реструктуризация надзорных органов «в соответствии с новым законодательством на всех уровнях государственного управления». Несмотря на некоторую обтекаемость сформулированной позиции, можно понять, что

«под новым законодательством» имеется в виду массив принятых за последние годы нормативных правовых актов, направленных на регулирование различных сфер общественной жизни. Особое значение здесь имеет совершенно новый феномен в правовой системе – появление

отраслевых законов и наращивание на их основе объѐма подзаконного нормотворчества, что наглядно подтверждает роль и значение права во всех сферах общественной жизни, в том числе в предметном регулировании рыночных отношений1. Актуальную значимость в этой связи приобретает не только организация исполнения вновь введенных законов, но и постоянный мониторинг соблюдения правовых норм.

Видимо, в этом контексте следует рассматривать появление, как в системе министерств и государственных комитетов, так и в ранге приправительственных и припрезидентских органов специальных структур с контрольно-надзорными функциями, именуемых, как правило, службами2. Конечно, сама концепция отдельного организационно-правового закрепления контрольно-надзорных функций в принципе не нова. В советской системе управления на ее реализацию были задействованы инспекции как специализированные структуры государственного управления. Они и сегодня сохранились в системе некоторых министерств и ведомств республики3.

Предпринимаемая в ходе реформы государственного управления,

реструктуризация надзорных органов, на наш взгляд, все же не является

1 Массив правовых актов, как справедливо замечено в юридической литературе, в современный период развивается закономерно быстрее, чем собственно правосознание и правовая культура участников управленческих отношений. См.: Административное право /Отв.ред. В.Ф.Волович. Томск, 2005. С.12.

2 Так, в схеме управления Министерства энергетики и промышленности республики значится Государственная служба по надзору в области энергетики, в схема управления Министерства транспорта -

Государственная служба по надзору и регулированию в области транспорта, в составе Госкоминвестимущества - Служба государственного надзора за использованием государственного имущества, в Министерстве образования - Государственная служба по надзору в сфере образования,

Министерстве труда и социальной защиты населения - Государственная служба по надзору в сфере

труда, занятости и социальной защиты населения. Наибольшее их число функционируют в Министерстве сельского хозяйства (Служба государственного ветеринарного надзора, Служба государственная инспекция по фитосанитарии, карантину растений и семена и Государственная племенная служба), Министерстве финансов (Государственный пробирный надзор, Государственная служба страхового надзора) и Министерстве здравоохранения, где соответствующие структуры, именуясь «центрами», оговариваются как действующие «с правом службы» (Центр по государственному надзору медицинской деятельности, Центр по государственному надзору фармацевтической деятельности и Республиканский центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора). См.: Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан. 2006, дек.

3 Например, Государственная автомобильная инспекция Министерства внутренних дел, Торговая инспекция и Инспекция по испытанию, сертификации и контролю хлопковой и шелководческой продукции Агентства

по стандартизации, метрологии, сертификации и торговой инспекции при Правительстве Республики

Таджикистан, налоговые инспекции Налогового комитета при Правительстве республики, корпус инспекции Главного управления по государственному надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору при Правительстве страны. См.: Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан. 2006, дек.

самоцелью, скорее, она выступает средством утверждения режима законности во всех сферах общественной жизни. Однако половинчатость в подходах сводят к минимуму отдачу от реализуемых мер. Во-первых, как было замечено выше, в то время как положения обновленных органов исполнительной власти преимущественно «отгораживают» министерства и государственные комитеты от реализации контрольно-надзорных функции, в Матрице СРСГУ внимание акцентируется на необходимости их сосредоточения на «разработке политики и осуществлении контроля» в отведенной сфере деятельности. Во-вторых, в то время как на официальном уровне констатируется сосредоточение деятельности служб сугубо на реализации контрольно-надзорных полномочий, на практике наблюдается тенденция к расширению их прерогатив, как в нормотворческом, так и в регулятивном аспектах.

Возникающие противоречия являются прямым результатом игнорирования закономерностей управления и формального

«обескровливания» носителей исполнительной власти. Деятельность надзорных служб все еще далека от совершенства и, как совершенно справедливо замечают специалисты, «административный надзор, являясь способом обеспечения законности и правопорядка, в то же время сам нуждается в обеспечении законности, как обязательном условии его эффективности и недопущения использования его в коррупционных и политических целях»1. Сказывается, в частности, вялое осуществление за их деятельностью прокурорского надзора и неразвитость института административной юстиции. В печати, например, сообщалось о поверхностных подходах в выдаче лицензии на осуществление частной стоматологической деятельности соответствующей службой Министерства здравоохранения Республики Таджикистан, что стало причиной вспышки гепатита «С» среди населения2,

1 Зырянов С.М. Административный надзор органов исполнительной власти. Автореф. дис… д-ра юрид.наук. М., 2010. С.18.

2 Режим доступа: http://news.tj/ru/newspaper/article/ostorozhno-gepatit

однако эта информация так и не стала предметом прокурорской проверки. И таких примеров, к сожалению, немало.

«Эффекты» от подобных примеров усиливают участившиеся факты произвольных действий в публичном управлении, остающихся без правовой оценки и именованных нами ранее «административными аномалиями»1. Причину неустойчивости режима законности мы усматриваем в непоследовательной реализации положений конституционных норм о разделения власти. Из последнего вытекает важное требование - каждая из ветвей государственной власти организационно обособлена и представители одной ветви не могут одновременно представлять и другую ветвь2. Между тем, на практике государственного строительства Таджикистана обнаружилась тенденция, которая явно не согласуется в вышеизложенным выводом. Так, уже очередной срок подряд одна из палат парламента страны – Маджлиси милли Маджлиси Оли преимущественно формируется за счет представителей исполнительной власти. Маджлиси милли как палата, представляющая законодательную ветвь государственной власти, наделена достаточно важными конституционными полномочиями, в частности, в сфере формирования высших звеньев судебной системы и прокуратуры3.

В результате в нынешних условиях наблюдается на редкость

неординарная ситуация, когда должностные лица системы исполнительной власти, входящие в состав данной палаты, оставаясь подконтрольными и поднадзорными объектами, решающим образом влияют на процесс формирования высшего судейского корпуса и назначения первых руководителей ведущего звена правоохранительной системы – органов

1См.: Раззоков Б.Х. Эффективная исполнительная власть - составляющая правовой экономики// Конституция Республики Таджикистан и проблемы формирования правовой экономики: Матер. межд. науч.-практ. конф., посвящ. 15-летию Конституции Республики Таджикистан. -Душанбе, 2009. С.207.

2См.: Шевцов В. С. Разделение властей в Российской Федерации. М., 2004. С. 39; Энтин Л. М. Разделение

властей: Опыт современных государств. М., 1995. С.17; Чеботарев Г. Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации. Тюмень, 1997. С.21; Мишин А. А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М., 1984. С.9; Лузин В. В. Принцип разделения властей как основа конституционализма: Сравнительное исследование на примере США, Великобритании и Франции. Н. Новгород, 1997. С.17; Тарбер Дж., Мези М., Пфиффнер Д. Разделѐнная демократия: Сотрудничество и конфликт между Президентом и Конгрессом / Пер. с англ. М., 1994. С.41.

3 См.: Конституция Республики Таджикистан. Душанбе, 2003. С.46.

прокуратуры. Именно это фактор представляется нам одной из причин низкой эффективности работы всего государственного механизма, первопричиной ненадлежащего уровня законности в стране, процветания протекционизма в его самых худших формах, панибратства, круговой поруки и самое тревожное – появление в системе управления «мертвых зон», свободных от всякого контроля и надзора1.

Возникший крен нуждается в принятии адекватных мер, и для

исправления ситуации нет необходимости внесения поправок в Конституцию. Конституционные нормы, как известно, указывают лишь на косвенные начала формирования состава палаты, где три четверти избираются путем тайного голосования на совместных собраниях местных народных депутатов в региональном разрезе, а одна четверть назначается Президентом республики2. Поэтому вполне можно ограничиться внесением необходимых поправок в Конституционный закон от 10 декабря 1999 г.

№856 «О выборах Маджлиси Оли Республики Таджикистан»3, предусмотрев

запрет на одновременное занятие должностей в органах исполнительной власти с мандатом члена Маджлиси милли и продумать механизм усиления профессиональных начал в его деятельности.

Следующим вопросом, на который в контексте решения второй задачи в Матрице СРСГУ обращено пристальное внимание, выступает развитие административных процедур. В рамках кратко и среднесрочных мер предусмотрена подготовка обзора по административным процедурам и принятие программы по их развитию. При этом внимание особо акцентируется на нормативно-правовом регулировании, во-первых,

«исполнения функций» и, во-вторых, «взаимодействия органов

1 Ярким примером тому может служить факт прямого назначения бывшим Генеральным прокурором еще в середине 2000 годов, наперекор всем законодательным ограничениям, своего сына на должность прокурора одного из районов республиканского подчинения, что лишь спустя несколько лет в связи криминальными действиями его отпрыска стал предметом внимания правоохранительной системы, вызвав широкий резонанс в средствах массовой информации и обществе в целом. См.: Азия-Плюс. 2010. 25 янв.

2 Деятельность Маджлиси милли имеет созывной характер и члены палаты работают в нем на общественных началах.

3 См.: Ведомости Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 1999. №12. Ст.296.

исполнительной власти и их подразделений на местах». На третьей фазе реформ предусмотрен анализ эффективности нормативных правовых актов, регулирующих административные процедуры, принятых на ее второй фазе.

Матрица СРСГУ, предлагая меры по развитию административных процедур, не апеллирует к термину «административный регламент», к большому удивлению, не нашел настоящий термин легального отражения и в национальном законодательстве. Тем не менее, в республике под воздействием установок, заложенных в СРСГУ, формируется национальная модель административного регламентирования. Так, с 1 мая 2007 г. вступил в силу Кодекс об административных процедурах Республики Таджикистан (далее – КАП) 1, определяющий порядок подготовки, принятия и исполнения административно-правовых актов, рассмотрения административных заявлений и жалоб, осуществления административного производства в суде и взаимодействия административных органов.

Принятие КАП знаменует новую веху в правовом обеспечении административной деятельности2. Закрепленные в нем принципы ориентируют исполнительные органы публичной власти, именованные

«административными органами», к соблюдению верховенства закона, прав и свобод человека и гражданина, интересов общества, государства и юридических лиц, осуществления полномочий в строгом соответствии с законом, беспристрастного осуществления административных процедур и сохранения конфиденциальности. Положения КАП не только нацелены на упорядочение принятия административных (управленческих) актов, но и позволяют частному лицу посредством подачи «административного заявления» либо «административной жалобы», впервые характеризуемых

«письменным требованием», добиваться от компетентного административного органа, как издания административного акта, так и признания (в том числе нормативного административно-правового акта)

1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2007. №3. Ст.165.

2 См.: Иброхимов С.И. Адлияи маъмури дар Чумхурии Точикистон. Душанбе, 2011. С.97.

недействительным, его изменения или обновления. На использование внутреннего потенциала административного органа в связи с жалобой на административный акт нацелена глава 5 КАП, закрепляющая порядок проведения устных слушаний.

В целом, содержание КАП приводит к выводу, что им урегулирована, хотя и важная, но лишь незначительная часть деятельности исполнительных органов государственной власти. Иные аспекты регламентации последних находят закрепление, как в законах, так и подзаконных актах (в том числе, разнообразных внутриотраслевых инструкциях, положениях и т.д.)1. Критерием отбора в данном случае служит наличие «процедурных правил», что раскрывает природу рассматриваемого института административного права. Кстати, ст.29 КАП устанавливает, что порядок подачи административного заявления определяется положением соответствующего административного органа2. Видимо, отчасти этим обстоятельством можно объяснить причину невостребованности термина «административный регламент» законодательством и развития соответствующих процедур путем принятия разного рода правил либо положений.

С началом функционирования в соответствии с новой концепцией организационного строительства исполнительной власти контрольно- надзорных служб, на основании текущего законодательства, в частности, ст.4 Закона «О проверках деятельности хозяйствующих субъектов в Республике Таджикистан» (далее – Закон), прямо обязывающий проверяющий орган принимать «правила проведения проверок», по всем заинтересованным ведомствам были изданы соответствующие нормативно-правовые акты. Упомянутая норма Закона устанавливает перечень вопросов, которые должны быть отражены в последнем, а именно: правовые основы проведения проверок проверяющим органом, полномочия должностных лиц проверяющего органа, порядок планирования и проведения проверок,

1 См.: Марифхонов Н.Р. Проблемы правового регулировования административных процедур в Республике Таджикистан: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2013. С.13.

2 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2007. №3. Ст.165.

разделение полномочий по принятию решений по результатам проверок, методологию составления акта проверки и принятия решений при наложении административного штрафа, порядок его начисления и взыскания, процедуру внутриведомственного рассмотрения жалобы хозяйствующего субъекта, процедуру информационного обмена и координации действий с другими проверяющими органами1.

Так, Распоряжением Министра энергетики и промышленности

Республики Таджикистан от 5 февраля 2008 г. №8 утверждены «Правила проведения проверок деятельности хозяйствующих субъектов в Республике Таджикистан Государственной службой по надзору в области энергетики» (регистрационный №365 от 3 марта 2008 г.)2. Министр труда и социальной защиты населения Республики Таджикистан 29 октября 2009 г издал Распоряжение за №86 «Об утверждении правил проведения проверок, деятельности хозяйствующих субъектов, образца акта проверки, образца распоряжения и перечня вопросов для проведения государственного

контроля и проверки» (Регистрационный №552 от 23 ноября 2009 г.)3.

Министром транспорта издано Распоряжение от 24 июля 2008 г. №29 «Об утверждении Правил проведения проверки хозяйствующих субъектов в области транспорта и Перечня контрольных вопросов, по которым проводится проверка» (регистрационный №427 от 25 июля 2008 г.)4.

Аналогичные правовые акты изданы приправительственными органами. Так, директор Агентства по землеустройству, геодезии и картографии при Правительстве Республики Таджикистан Распоряжением от 9 июля 2008 г. №28 утвердил «Правила проведения проверок деятельности хозяйствующих субъектов при проведении топографо-геодезических,

1 Закон не допускает проведение каких-либо проверок на основании нормативных правовых актов, не зарегистрированных в Министерстве юстиции республики и не опубликованных в порядке, установленном Правительством Таджикистана. См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2006. №7. Ст.342. 2См.: Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики Таджикистан. 2009. №2. С.154.

3 См.: Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики Таджикистан. 2009.№11. С.129.

4 См.: Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики Таджикистан. 2009.№10. С.117.

картографических и кадастровых работ, использование баз данных топографо-геодезических, картографических и кадастровых материалов, Перечень контрольных вопросов по проверке деятельности хозяйствующих субъектов в области геодезии и картографии» (регистрационный №433 от 7 августа 2008 г.)1. Председателем Комитета по охране окружающей среды при Правительстве республики Распоряжением от 7 июля 2008 г. №1 утвержден

«Перечень контрольных вопросов, по которым проводится проверка деятельности хозяйствующих субъектов в области охраны окружающей среды» (регистрационный №431 от 22 июля 2008 г.)2. И перечень таких примеров можно продолжить.

Содержание ряда «Правил» никак не согласуется с положениями профильных законов, либо соответствующие уполномоченные государственные органы системы исполнительной власти запаздывают с внесением в них поправок в связи с обновлением законодательства. Наглядной иллюстрацией могут служить «Правила проведения проверок деятельности хозяйствующих субъектов в Республике Таджикистан Государственной службой по надзору в сфере труда, занятости и социальной защиты населения» (Регистрационный №552 от 23 ноября 2009)3, в которых предусмотренные меры ответственности не соответствуют видам санкций, установленных обновленным Кодексом Республики Таджикистан об административных правонарушениях, вступившим в силу с 1 апреля 2009 г4.

Например, настоящие Правила в качестве разновидностей мер

ответственности, применяемых в отношении хозяйствующего субъекта за нарушения законодательства, определяет «распоряжение». Между тем, известно, что последнее выступает разновидностью правового акта и законодательство страны не закрепляет его как вид административного

1 См.: Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики Таджикистан. 2009.№10. С.107.

2 См.: Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики Таджикистан. 2009. №10. С.111.

3 См.: Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики Таджикистан. 2009. №11. С.133-135.

4 См.: Кодекс Республики Таджикистан об административных правонарушениях. Душанбе, 2009. С.377-378.

наказания. И еще одно замечание: в то время как новая концепция законодателя требует четкого разделения процедуры проведения проверок и полномочий по принятию решений по ее результатам, рассматриваемые Правила прямо уполномочивают должностных лиц при осуществлении проверок «применять штрафные санкции к хозяйствующим субъектам». Подобные замечания носят типичный характер и встречаются в преимущественном большинстве вновь введенных правил проверки1.

Даже беглый взгляд на название упомянутых нормативных правовых

актов выявляет отсутствие единообразного подхода к предмету регулирования, где в одном случае внимание акцентируется на деятельности ведомственной надзорной службы, в другом - на оформлении соответствующих процессуальных документов, а в третьем - на контрольных вопросах проверки. Хотя применительно к последнему принадлежность к нормативно-правовой институции представляется оспоримым. Возникшая ситуация является прямым следствием пренебрежения к единому терминологическому выражению регламентации управленческих функции, а именно - законодательному закреплению термина «административный регламент» и установлению единообразного порядка их составления и утверждения, что должно найти свое логическое разрешение в ходе проводимых реформ путем принятия Правительством республики отдельного положения. То же самое касается упорядочения взаимоотношений министерств и государственных комитетов с входящими в их системы надзорными органами и с заявленной в Матрице СРСГУ нормативно- правового регулирования «взаимодействия органов исполнительной власти и

их подразделений на местах»2.

1 Анализируя субъекты административной юрисдикции, А.С.Дугенец резонно обратил внимание на подгруппу, основная обязанность которой заключается в выявлении административного правонарушения:

«их функция, как правило, ограничивается фиксацией и пресечением правонарушения». Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс. М., 2003. С.24-25.

2 Не меньшую актуальность сохраняет и другая заявленная в Матрице СРСГУ установка - «развитие механизма взаимодействия государства, бизнеса и институтов гражданского общества» в сфере подготовки и реализации государственной политики.

Таким образом, в Таджикистане начата широкомасштабная административная реформа, нацеленная на создание эффективной системы управления. С одной стороны, можно с удовлетворением констатировать, что в стране наработан определенный опыт в систематизации целей и приоритетов национального развития, определении критериев оценки организационных преобразований. С другой стороны, анализ хода преобразований приводит к выводу, что реформы страдают половинчатостью, по ряду направлений отстают от намеченных сроков, а темпы их реализации оставляют желать лучшего. Предпринимаются попытки

«заставить» тот или иной элемент функционировать по-новому, оставляя его в прежней системе взаимосвязей, в результате чего перемены в сфере управления идут разрозненно и фрагментарно.

Усматривается несколько причин подобной ситуации:

1) неразработанность критериев оценки эффективности структурных реорганизаций;

2) «выпадение» из формируемого механизма согласования приоритетов развития на общенациональном, отраслевом и территориальном уровнях местных органов власти;

3) серьезное отставание от запросов и нужд общества бюджетной реформы;

4) отсутствие стратегии подготовки высококвалифицированных преподавателей и остепененных научных кадров по специальности

«Государственное управление»;

5) несоответствие темпам развития и запросам общества информационно-технологического потенциала государственной администрации;

6) непоследовательное и половинчатое закрепление в законодательных и иных нормативных правовых актах новых ценностей и институтов, связанных с модернизацией деятельности органов исполнительной власти;

7) изначально неверный методологический подход к последовательности реализации мер по реструктуризации министерств и оптимизации функций по управленческой вертикали.

При задержке выявления новых критериев административно- территориального деления, что логически должно предшествовать функциональным обзорам в министерствах и ведомствах, все меры в рамках проекта реформ управления обречены на долгую «пробуксовку» либо незначительные эффекты. В этой связи с целью освобождения центральных органов государственного управления от избыточных функций и наделения достаточными полномочиями местных звеньев для эффективного управления социально-экономическими процессами необходимо приступить к разработке новых критериев формирования административно- территориальных единиц посредством принятия концепции административно-территориального устройства. Новые подходы к критериям образования административно-территориальных единиц и территориальной базы местного самоуправления позволят создать материально- пространственную основу оптимизации функций и обеспечении их субсидиарности по управленческой вертикали.

Органы исполнительной власти всех уровней слабо ориентированы на повседневную реализацию положений Конституции и законов, не удается переориентировать их на выполнение истинного предназначения в обществе

- организацию исполнения законов. Доминантное положение исполнительной власти, в силу непоследовательного утверждения принципа разделения власти, позволяет ей не только дублировать иные ветви, но и подменять содержание законодательных установлений ведомственными актами либо административным усмотрением, граничащим порой с произволом. Исправление ситуации усматривается нами в выявлении основных направлений модернизации механизма реализации исполнительной власти.

<< | >>
Источник: Раззоков Баходур Хаѐтович. ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва -2014. 2014

Еще по теме Анализ реализации Стратегии реформирования системы государственного управления Таджикистана:

  1. § 2. Внешнеполитические аспекты становления казахстанской государственности
  2. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ источников
  3. ВВЕДЕНИЕ
  4. Природа государственного управления (регулирования) Республики Таджикистан
  5. Развитие организационно-правовых форм управления после принятия Конституции независимого Таджикистана
  6. З.З.Центральные органы исполнительной власти Республики Таджикистан
  7. Реформа государственного управления - приоритет стратегии национального развития
  8. Анализ реализации Стратегии реформирования системы государственного управления Таджикистана
  9. Основные направления совершенствования механизма исполнительной власти в Таджикистане
  10. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
  11. ВВЕДЕНИЕ
  12. Природагосударственного управления (регулирования) Республики Таджикистан
  13. 2.3. Развитие организационно-правовых форм управления после принятия Конституции независимого Таджикистана
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -