<<
>>

§6. Административное право Федеративной Республики Германии.

1. Понятие и система источников. Возникновение и развитие административного права в Германии как самостоятельной отрасли права приходится на первую половину XIX века. В настоящее время значение этой отрасли права в ФРГ возросло настолько, то практически все социально-экономические «управленческие» отношения в этой стране регулируются административным правом.

Быстрый рост функций и полномочий исполнительных органов власти в Федеративной Республике Германии, как, впрочем, и в других западноевропейских странах (как в количественном так и в качественном отношениях), поставил на повестку дня вопрос о придании деятельности по так называемому публичному управлению четкого юридического обоснования. Эту функцию, по мнению немецких юристов, должно выполнять и в настоящее время успешно выполняет административное право.

Для того чтобы понять значение административного права в современной Германии, необходимо рассмотреть его систему и основные институты.

В Федеративной Республике Германии понятие административного права связывается с понятием публичного управления, которое рассматривается как деятельность и функция организационной государством социальной системы органов.1 Основоположник германской школы административного права Отто Мейер определял публичное управление «как деятельность государства по осуществлению его целей, за исключением законодательства и судопроизводства». Пользуясь методом «от

1 Adamovich L К , link В -С Allgememes Verwaltungsrecht - Wien, N.-J., Springer, 1980. S. 1.

177

противного», другой известный немецкий юрист Вальтер Еллинек определял такое управление как «деятельность в сфере правительственной компетенции, которая направлена на создание или прекращение публичных отношений в интересах государства и других носителей публичной власти»1. Как видно из вышеприведенных определений понятия «публичное управление», они находятся в русле западноевропейской концепции разделения властей.

Германская теория административного права, как и теория публичного управления, находится в русле континентально-европейской традиции. Вся история европейской науки публичного управления сводится к анализу развития административного права в отличие от США, где административное право сформировалось значительно позднее, во второй половине XX века, и претерпело значительное влияние социологии. По мнению западногерманских специалистов в области науки управления, административное право нельзя изучать в отрыве от его основы - реального публичного управления. Однако вплоть до последнего времени лежащая в основе науки управления систематизация материальной структуры деятельности публичного управления встречает значительные трудности и, по мнению германского административиста Конига, такая систематизация «в рамках общей теории административного права остается проблематичной» .

К понятию публичного управления тесно примыкает понятие публично-правовой деятельности, которая выводится методом исключения, ограниченно по отношению к «частноправовой» (или

1 Kropshofen М. Verwaltungsverfahren und vertetung - Mamz, 1982. S. 16.

2 Knig K., Oertzen H.-J., Wagener F., Offenthche Verwaltung in der Bundesrepublic Deutschland. - Baden-Baden, 1981. S.26.

178

фискальной) сфере, регулируемый нормами гражданского права, где граждане и юридические лица выступают в их взаимоотношениях с органами управления с помощью метода исключения нередко встречаются в немецкой правовой литературе. Так, словарь административного права ФРГ выводит понятие административного права из задач управления и характеризует его как «публичное право, которое не является государственным, конституционным или процесссуальным».

Ограниченный возможности определений публичного управления, выведенных методом исключения, стали очевидны для многих ученых-юристов ФРГ. Так крупнейший административист ФРГ Эрнест Форстхоф высказал мнение о том, что раскрыть содержание понятия «управление» нелезья спсобом «от противного».

По менению Форстхофа, задачи управления можно только более или менее полно описать.1 Как считает современный Германский административист Инго фон Мюнх, любое положительное определение этого понятия является только канавой для объяснения сферы деятельности.

В историческом аспекте в развитии системы управления в Германии принято различать три этапа:

а) управление периода абсолютизма в условиях полицейского государства;

б) управление периода либерального «правового» государства;

в) управление периода «обшества потребления», «государство планируемой экономики».

1 Forsthoff Е Die Verwaltung als Leistungstrger.- Stuttgart - Berlin. 1969.S.3

179

В противоположность эпохе либерализма, которая ставила перед системой управления задачи ограничения деятельности физических и юридических лиц, помогая государству выполнять роль «ночного сторожа», для современной системы управления, по имению сторонников теории «общества потребления», характерны «производительные задачи», особенностью концепций западногерманских авторов этого направления служит то, что в условиях научно-технической революции, быстрого роста производительного потенциала характер государства меняется. В административно-правовой литературе Германии это положение первым выдвинул Э.Хорстхоф. Под производительным характером Э.Хорстхоф понимает деятельность публичной администрации, направленную главным образом на развитие «производительных сил общества», имея в виду вмешательство государственного управления в сферу производительных, трудовых, социально-культурных и прочих отношений. По его мнению, структуры господства «индустриального общества» следует анализировать не в рамках «классовой теории», а лишь с помощью категории управленческой рационализации, что в большей мере учитывало бы «определяющую роль техники» в современном обществе.

Развивая эти мысли Э.Форстхофа, другой немецкий административна Г.Бенхард относит к функции прямого публичного управления реализацию права на «организацию производительного обслуживания населения в социальной, культурной и хозяйственной областях, организацию индивидуального обеспечения граждан (назначение пенсий, пособий и т.д.) организацию борьбы с катастрофами».

180

Теория, высказанная Э.Форстхофом, согласно которой современное государство, в частности германское, «серьезно отличается» от либерального правового государства конца XIX — начала XX века, основывается на принципе социального государства, провозглашенного Конституцией ФРГ.

Этот принцип налагает определенные обязательства на законодательную власть и публичное управление.

Социальное государство предполагает его приспособление к потребностям сегодняшнего общества, означает широкомасштабное вмешательство государства в сферу экономической и социальной жизни, что в свою очередь означает изменения и в стиле управления, в выборе средств административного воздействия. Положения о социальном государстве предполагают такую задачу государственного развития, в решении которой у законодательной и исполнительной властей открылись бы способности к проявлению творческой инициативы в решении социально-экономических вопросов, к целеустремленному и целесообразному толкованию законов и подзаконных актов.

Поскольку административное право Германии до настоящего времени несет на себе отпечаток нормативизма, характерного для эпохи либерального правового государства, принципы социального государства должны ставиться во главу угла в случае конфликтов, которые должен разрешать законодатель.

В развитии принципов социального государства, составляющих краеугольный камень современного публичного управления ФРГ и административного права, большую роль играет Социальный кодекс, который в своей Общей части действуют с 1976 г. Социальное законодательство ФРГ, отрасли которого

181

представляют собою отпочковавшиеся от административного права правовые системы, предусматривает, в частности, права граждан на получение юридической помощи и консультаций по вопросам, относящимся к социальным услугам, устанавливает перечень социальных услуг, порядок их предоставления, а также обязанности учереждений и ведомств, которые их предоставляют.

Конституцией ФРГ наряду с принципом социального государства также положен в основу публичного управления принцип правового государства, что не исключает выполнения административным правом социальной функции. Напротив, по мнению юристов ФРГ, административное право традиционно выполняет социальную функцию первостепенного значения.

Такое многозначительное утверждение имеет в виду необходимость критического подхода к расширению рамок научного подхода к изучению управления, прежде всего за счет методов, разработанных в последние десятилетия американской наукой управления, в которой теория административного права не играла главенствующей роли.

Настоящее время государства ФРГ - «законченное» правовое государства, устанавливающее совершенную защиту прав личности от возможных нарушений со стороны публичного управления. При этом принято ссылаться на ст. 19 абз. 4 Основного закона (Конституция ФРГ), в соответствии с которой в случае любого нарушения прав личности со стороны органов публичного управления гражданин ФРГ вправе обжаловать эти действия администрации в установленном юридическом порядке, т.е. обращаться в судебные инстанции. С другой стороны, судебные органы, ссылаясь на конституционные положения, обязаны

182

контролировать деятельность учреждений публичного управления. Отменяя те решения, постановления и иные нормативные акты администрации, которые противоречат праву и существующим законам. В ФРГ законодательно урегулирована возможность любого гражданина добиваться в судебном порядке тех или иных действий в свою пользу со стороны органов администрации.

В основу деятельности публичной администрации ФРГ положен также принцип демократии. По мнению германских юристов, в условиях решения «производительных задач» эффективная демократия возможна лишь в форме правового государства. В свою очередь решения производительных задач способствует развитию демократии, без которых она была бы неполной. Конституционные положения основаны на принципе демократии, означающей не только «безграничную юридизацию» процесса осуществления публичной власти, но и ограничение этой власти. Во-первых, действие публичной власти не могут выходить за пределы государственный власти. Во-вторых, публичное управление ограничено теми областями жизни, куда «недопустима политическое проникновение», а именно наука, религия, всякого рода идеология, семья и др.

Источники административного права ФРГ как в формальном, так и в материальном значении можно представить в виде определенной системы, «вершину» которой образуют Основной закон (Конституция) и акты высших представительных органов (бундестага и бундесрата) и нормотворчество органов публичной администрации, включая правительственные органы управления. Особое место в системе источников права ФРГ занимает решения

1S3

Федерального административного суда по некоторым вопросам и нормы международных соглашений.

На основании Конституции ФРГ административная деятельность осуществляется на пяти ступенях. Выше было сказано о верхней ступени этой деятельности, являющейся источником права, т.е. органов федерации. Это - первая ступень, которая соответствует административной деятельности органов федерации; вторая ступень - деятельности земельных административных органов; третья ступень — деятельность администрации округов, находящихся под контролем правительства земель; четвертая ступень - деятельности администрации районов и городов на уровне районов; пятая ступень — деятельности администрации общин. Действия (акты) названных органов, имеющие обще нормативное (но не индивидуальное) значение, представляют собой источники права.

Административная деятельность на уровне первой ступени, т.е. деятельность органов федерации, выражается в нормотворчестве федерального президента, правительства и федеральных учреждений. Президент ФРГ венчает вершину исполнительной власти в стране. Ему предоставлено право назначать и увольнять в отставку федеральных министров, а также предлагать бундестагу кандидатуру канцлера. Кроме того, президент имеет возможность участвовать в заседаниях правительства и, следовательно, участвовать в выработки решений, получающих форму нормативного акта, что усиливает роль президента. Все федеральные чиновники и офицеры назначаются и увольняются президентом по представлению соответствующих ведомств.

184

Федеральное правительство, объединяя и направляя разветвленную сеть исполнительных органов, имеет возможность оказывать влияние на все стороны жизни страны. К компетенции правительства ФРГ относится издание постановлений во исполнение законов, а по ряду вопросов правительство (с согласия бундесрата) может издавать указы, имеющие силу закона. Кроме того, федеральные правительство по соглашению с бундестагом разрешает споры, касающиеся полномочий нижестоящих органов на принятие указов и актов управления. Свои акты управления правительство издает в целях регулирования отношений хозяйственной и социальной областях.

Федеральное правительство имеет право требовать от всех учреждений, в том числе и от правительственных учреждений земель, предоставления необходимых ему документов. Оно может направлять во все учреждения своих уполномоченных для надзора за законностью. В некоторых случаях бундестаг может делегировать правительству право издавать акты по тем вопросам, которые отнесены к его компетенции (делегированное законодательство).

Федеральное правительство само определяет свой регламент, который нуждается в одобрении Федерального президента. Число членов правительства Основной закон не устанавливает - он только определяет, что федеральное правительство состоит из федерального канцлера и федеральных министров, и что федеральный канцлер должен назначать одного из федеральных министров своим заместителем. Федеральный канцлер избирается без прений бундестагом по предложению Президента республики большинством его членов.

185

Важнейшее полномочие федерального правительства -осуществление законодательной инициативы, возможность включать в бюджет новые расходы или допустить их в будущем. Федеральное правительство может с согласия бундестага издавать общие административные предписания, осуществлять наблюдения за выполнением землями федеральных законов в соответствии с действующим правом. Для выполнения этой задачи федеральное правительство может посылать своих уполномоченных в высшее учреждения земель, а с их согласия - также и в подчиненные учреждения. В отдельных случаях федеральное правительство может получить на основании федерального закона, издаваемого по этому поводу, права давать высшим органом управления земель конкретные указания по выполнению федеральных законов.

В ФРГ в настоящее время созданы следующие министерства — иностранных дел, внутренних дел, юстиции, финансов, обороны, по делам семьи и престарелых, по делам женщин и молодежи, здравоохранения, транспорта, экологии, почты и

телекоммуникаций, административно-архитектурного планирования и городского строительства, исследований и технологий, образования и науки.

Все федеральные министры назначаются и увольняются федеральным президентом по представлению федерального канцлера. Их полномочия начинаются с момента принесения присяги и заканчиваются после созыва нового бундестага. Как федеральные министры, так и федеральный канцлер не вправе занимать какую-либо другую оплачиваемую должность, осуществлять коммерческую или профессиональную деятельность. Законом прямо не оговорено, какие акты может издавать министр,

186

но Основной закон устанавливает, что «закон может уполномочить... федерального министра... издавать

постановления». Министр не может быть депутатом бундестага.

Федеральное правительство решает имеющиеся

внутриполитические и социальные вопросы. Широкие полномочия правительства получает в области финансов. Оно, в частности, участвует в составлении бюджета, а в процессе его исполнения наделяется инициативой по его изменению. Так, правительство имеет право дать согласие бундестагу на увеличение бюджетных расходов, предположить уменьшить бюджетные поступления в настоящее время или предложить сократить их в будущем. В случае, если бюджет не утвержден законом на следующий год, она в праве производить расходы, необходимые: а) на проведение мероприятий, предусмотренных ранее изданными законами; б) на выполнение юридически обоснованных обязательств федерации; в) на завершение строительства и строительных работ.

В том случае, если федеральное правительство принимает решение по вопросу, относящемуся к финансовой деятельности, без участия федерального министра финансов или же принимает решения без учета его мнения, последний может заявить протест. Протокол заседаний федерального правительства направляется федеральному президенту, который может высказать возражение против его содержания или редакции. В случае разногласий протокол возвращается правительству, которое обязано высказать свое мнение по спорному вопросу.

Постановления федерального правительства - нормативные акты, контрассигнуемые компетентными отраслевыми министрами.

187

Постановления регистрируются ведомством федерального канцлера, после чего вступают в силу.

Земельные правительства состоят из премьер-министров и министров. Земельные министры назначаются премьер-министром земли, о чем сообщается ландтагам. Министры земли вступают в должность после принятия присяги перед премьер-министром и депутатами ландтага. Существование наряду с федеральными земельных органов в ранге правительств и министерств земель, обусловливаемое федеральной формой государственного устройства ФРГ, служит важной особенностью, определяющей систему местной администрации страны. В стране настоящее время насчитывается 16 земель, а значит и 16 премьер-министров и правительств, возглавляющих систему управления, т.е. систему органов публичной администрации. В связи с монопольным положением федерации в сфере управления иностранными делами и обороной в землях ФРГ нет соответствующих министерств, В остальном система министерств в землях, с учетам местных нужд и особенностей, примерно повторяет систему федеральных министерств, что обеспечивает тесные контакты центра и земель и практическое руководство местными делами из центра. Кроме того, согласно ст.84 Основного закона федеральное правительство для надзора за выполнением федеральных законов землями может направлять своих уполномоченных в ведомства земель; при выполнении федеральных законов по поручению федерации руководители ведомств среднего звена должны назначаться с согласия федерального правительства (ст.85).

Земли страны делятся на территориальные правительственные округа (бецирк). Общая численность округов -около 50, причем во

138

главе каждого округа стоит уполномоченный правительства земли (правительственный президент). Его основная задача следить за тем, чтобы на территории округа соблюдались правительственные акты. Такое право, уполномоченный правительства получает благодаря тому, что он назначается правительством земли. Уполномоченные земель (правительственные президенты) обладают широкими правами в области управления, включая контрольные и надзорные функции за органами коммунального управления.

Административно-территориальной единицей являются районы (крайс или ланкрайс), общая численность которых более 460, и города-районы, наделенные соответствующим правовым статусом районов - их около 180 (крайсштаты).

Районы являются низшими органами собственно государственной администрации. Представительный орган района-крейстаг или крейсрат (районное собрание). Глава района -ландарт -избирается либо непосредственно населением, либо районным собранием. В состав района могут входить небольшие общины (небольшие города поселки). Общины, включенные в систему управленческой деятельности района, являются носителями определенных управленческих функций: содержание коммунальных реальных школ, профессиональных учебных заведений, гимназий, а также коммунально-хозяйственных служб, предназначенных для населения и жителей примыкающих мелких общин.

Община (гемейдне) является следующей после районов административно-территориальной единицей. Общая численность населения общины редко превышает 30 тыс. жителей. Главами администрации в общинах, также как и в районах, являются ландраты и бургомистры, которые получают свои должности в

189

различных землях на разных основаниях, что в значительной мере предопределено сложившимися традициями. Часть из названных должностных лиц избирается непосредственным населением (например, в землях Баден-Вюртембер, Бавария), а часть избирается представительными органами (например, избирается

муниципальными органами в землях Гессен, Северная Рейн-Вестфалия). Тем самым он приобретают статус должностных лиц.

Община на территории своей деятельности является исключительным и самостоятельным носителем публичного управления. Согласно ст,28 Основного закона общинам и объединениям обеспечивается право регулировать все дела местного сообщества в рамках законов под свою ответственность.

Главным органом общины является муниципальный совет. Он определяет основные принципы управления общиной и

полномочен, решать все проблемы общины, если проблемы не отнесены законодательством к компетенции бургомистра или если муниципальный совет не передал свою ответственность.

Представительства общин - общинные муниципальные советы- Избранные населением члены общинного представительства осуществляют свою деятельность на общественных началах. Бургомистр, возглавляющий общинный муниципальный совет, избирается непосредственно населением (например, земля Баден-Вюртемберг, Бавария) или муниципальным советом (например, Гессен, Северная Вестфалия), В общинах с населением свыше 50 тыс, человек бургомистр именуется обер-бургомистром. По важнейшим вопросам общины решение правомочен принимать только муниципальный совет (прием на

190

работу, назначение на должность и увольнение муниципальных сотрудников и др.)

В качестве примера организации местного самоуправления в ФРГ можно привести такую организацию на территории земли Баден-Вюртемберг.

Положение об общинах земли Баден-Вюртемберг в редакции от 30 октября 1983 г,, измененное положение законом от 23 июня 1984 г. в соответствии со ст. 2 Основного закона ФРГ, гарантирует общинам право на самоуправление, В конституции этой земли говорится, «что общинам должно предастовлятся право самостоятельно регулировать все вопросы местного уровня в рамках законов. Объединения общин также имеют в рамках своей законодательной компетенции и при условии соблюдения законов право на самоуправление». Конституция земли Баден-Вюртемберг в ст, 71 содержит положения, которые расширяют и конкретизируют положения Основного закона ФРГ, В частности, в ст. 73 Конституции земли Баден-Вюртемберг содержится положение о том, что земля должна заботиться, чтобы община и объединения могли выполнять свои задачи, а также фиксируется их право взимать собственные налоги и сборы в соответствии с законом. Кроме того, статья закрепляет право общин на часть налоговых поступлений земли. Эти финансовые возможности служат предпосылкой того, что право на самоуправление не является пустой фразой.

Бургомистр, возглавляющий муниципальный совет, избирается на 8 лет, руководит муниципальной администрацией и представляет общину. Если число жителей общины более 2 тыс. человек, он является штатным чиновником на общественных

191

началах, назначаемым на определенный срок. В качестве руководителя администрации бургомистр ответственен за

управление общиной в целом, т.е. осуществляет все функции текущего управления и выполняет все распорядительные обязанности.

В общинах с числом жителей более 100 тыс. могут быть образованы отдельные районы и созданы районные советы. Районный совет вправе высказывать свое мнение в муниципальном совете по всем важным вопросам, касающимся его района.

Ведущее положение в коммунальной системе ФРГ занимают районы, которые являются сложными территориальными объединениями. Пункт 1 статьи 21 Конституции ФРГ предусматривает создание представительных органов в землях, районах и общинах.

Общины, включенные в единую систему управленческой деятельности района, являются носителями определенных управленческих функций, к которым относятся содержание коммунальных реальных школ, профессиональных учебных заведений, гимназий, а также комунально-хозяйственных служб, предназначенных для населения самого города и жителей примыкающих мелких общин.

Подавляющее число жителей ФРГ является городским. На долю сельских общин приходится менее 10% населения ФРГ. Более трети населения страны проживает сегодня в небольших по размеру городах.

В ФРГ, в отличие от США и Великобритании, отсутствует прямое перечисление в законах прав, обязанностей и предметов деятельности, коммунальных органов. К области деятельности

192

отнесены вопросы, связанные главным образом с обслуживанием населения. Все задачи муниципального управления могут быть разделены на три группы: добровольные, обязательные и порученные. К добровольным относятся все дела, которые муниципалитеты решают по собственному усмотрению. Например, по собственному усмотрению. Например, по собственному усмотрению они вправе создавать такие объекты социально-культурного назначения, как библиотеки, музеи, спорт площадки, дома престарелых и решать их административные вопросы, Это так называемая «делегированная сфера влияния »: санитарный надзор, дорожное строительство, пожарная охрана. Коммунальные органы в первую очередь общины и средние города, выступают как органы управления, которые дают общинам обязывающие поручения, а последние их выполняют. К порученным делам обычно относятся полицейские функции, служба уличного движения, строительный и промысловый надзор, надзор за бездомными, учет численности населения и т.д. Эти функции в том или ином объеме выполняют все местные органы самоуправления, начиная от общин и кончая районами и городами в ранге района.

Административное регулирование отношений осуществляется в форме издания актов, как нормативного, так и индивидуального значения. Этими же актами регулируется и административно-полицейская деятельность, которая играет не последнюю роль в деятельности коммунальных органов, хотя согласно Основному закону полицейская деятельность в ФРГ входят в компетенцию земель. На практике выполнение значительной части полицейских функций ложится на муниципальные органы- Это, например, применение запретительных и разрешительных мер, относящихся к

193

митингам и демонстрациям, массовым собраниям, организации сбора подписей, разным формам политических торжеств, ярмарок, фестивалей и т.д.

Общины, как и любые другие юридические лица публичного права, т.е. как любая муниципальная корпорация подлежат контролю со сторону государства. Государственные учереждения имеют законодательно закрепленные полномочия по контролю муниципальных органов. Различаются правовой и

профессиональный надзор.

Правовой надзор осуществляется в случаях, когда органы местного самоуправления выполняют задачи, отнесенные к кругу собственных полномочий. Он ограничивается тем, что обеспечивает выполнение законодательно - предусмотренных и взятых на себя органами местного самоуправления публично-правовых задач и обязательств, А также законность их управленческой деятельности. В случае если органами местного самоуправления не допускается противоправных действий, совершаемых по их собственному усмотрению, государство не вправе вмешиваться в управленческую деятельность муниципальных органов.

Профессиональный надзор за муниципальными органами осущесивлятся с целью обеспечения надлежащего исполнения делегированных им полномочий. В этом случае надзор государства предусматривает не только правомерность решения поставленных перед муниципальными органами задач, но включает также вопросы, решаемые по усмотрению общины. В любом случае надзорные решения контролируются в судебном порядке.

По законодательству ФРГ высшим органом правового надзора за деятельностью муниципальных органов является министерство

194

внутренних дел ФРГ. Органами правового надзора среднего звена для всех общин является окружное управление. Районная администрация -ландрасамт, как нижнее звено управления является органом правового надзора первичного порядка. Органы правового надзора за муниципальными органами средних и высших инстанций не вправе напрямую использовать средства правового надзора, из возможности воздействия ограничиваются тем, что они дают указания подчиняющимся им органам правового надзора.

Органы правового надзора вправе опротестовать решения и постановления общины, нарушающие закон, потребовать, чтобы они были отменены в течение определенного срока. Они могут также потребовать, чтобы действия, предпринимаемые на основе подобных постановлений и решений, были прекращены. Протесты имеют приостанавливающее действие.

Решение общины, которое согласно закону должно быть предоставлено органам правового надзора может, выполнятся только тогда, когда органы правового надзора подтвердят его законность или не опротестуют его в течение месяца.

Иногда в литературе ФРГ в системе местного самоуправления рассматриваются и округа. Ведущее место в управлении округом занимает правительственный президент обладает широкими полномочиями в области управления, включая контрольные и надзорные функции за органами коммунального управления. 2. Государственная служба в ФРГ . Одним из признаков органа управления, по законодательству ФРГ, является обладание чиновничеством, которое служит составной частью государственного механизма. Чиновничество наделяется широкими

195

административными полномочиями» государственными, или публично-правовыми функциями. Чиновником в современной литературе ФРГ именуется тот, «кто находится в государственно-служебных отношениях на основании присяги верности с юридическим лицом публичного управления и выполняет по поручению последнего публично-правовые функции».

Чиновник определяется, как лицо выполняющее действия по поручению государства, в том числе хозяйственные и научно-технические.

Однако право государственной службы, или чиновничье право, как и прежде, считается отраслью административного, а не трудового права; чиновники по своему правовому положению отличаются от служащих работающих по найму. Поэтому понятия «чиновник» и «служащий» в ФРГ неидентичны. Прекращение служебных отношений между чиновником и государством может иметь место лишь на основаниях, указанных в законе, после чего чиновник выходит в отставку (если он не уволен по дискредитирующим его обстоятельствам).

Для чиновничества ФРГ, как и других западноевропейских стран, свойственны архаичные организационные принципы. Корпус чиновничества организуется на началах и иерархической соподчиненности. Чиновничество в ФРГ представляет собой замкнутую касту, находящуюся под постоянным политическим, профессиональным и юридическим контролем вышестоящей администрации. Попытки изменить существующее положение, предпринятые в последние годы, пока мало что изменили, настолько сильны въевшиеся традиции- Так, до последнего времени не удалось ликвидировать самостоятельную юрисдикцию при нарушении

196

чиновниками служебной дисциплины. Все это, по признанию немецких юристов, ведет к формализму в деятельности чиновничьего аппарата, к отсутствию в ряде случаев инициативы, принятию решений главным образом по указанию сверху1. На чиновниках «ведущих министерских постов лежит классическая печать бюрократизма»1. Немецкое законодательство особо подчеркивает, что «чиновничьи» отношения являются видом публично-правовых отношений, где одной стороной выступает чиновник, а другой - государство, федерация, земля, община и другие учреждения публичного характера, за исключением религиозных объединений и их учреждений. Кроме того, в качестве субъекта отношений могут выступать также межгосударственные учреждения, в которые ФРГ направляет своих чиновников, коммунальные исполнительные органы, негосударственные учреждения системы просвещения, транспорта, телевидения и др.

Наличие чиновничества в ФРГ как особой группы людей, связанных с государственной службой, основывается на положениях пп.4 и 5 ст.ЗЗ Основного закона ФРГ, в которой говорится о существовании на государственной службе лиц, связанных «узами публично-правовых отношений службы и верности». Им, в отличие от обычных служащих, поручается «осуществление властных полномочий», «Право государственной службы должно регулироваться с учетом традиционных принципов, касающихся статуса профессиональных чиновников». Эти конституционные положения более развернуто сформулированы в законах о чиновниках. Важнейший из них - это Федеральный закон

0 чиновниках, принятый в 1953 г. и действующий сейчас в редакции

1 Mayer F, Allgemeines Verwaltungsrecht: ЕІпе Einfuhrung - Stuttgart - Mnchen, 1977. S. 15.

197

1985 г. Этот закон дает общее определение статуса чиновников, в нем сформулированы принципы их назначения, продвижения по службе, определены права и обязанности, условия, которым должен соответствовать чиновник.

На территории земель действуют свои законы о чиновниках. Для унификации правового положения земельных чиновников в 1957 г. был принят Федеральный закон об унификации права, регулирующего статус земельного чиновника. В настоящее время он действует в редакции 1985 г. Большинство норм этого закона носят рекомендательных характер. В 1986 г. был издан Закон «О жаловании чиновников», в 1987 г. Закон «Об оплате ежегодных отпусков», в 1973 г. Закон «О возмещении дорожных расходов федеральных чиновников, судей и военнослужащих». Кроме этих законов в ФРГ изданы правительственные распоряжения по поводу защиты интересов персонала госучреждений, о рабочем времени федеральных чиновников, об отпусках федеральных чиновников и по некоторым другим вопросам. Перечень этих вопросов свидетельствует о значении, которое государство придает публичной службе.

В § 7 Закона о федеральных чиновниках названы те условия, которым они должны соответствовать. Чиновник должен быть психически и физически здоровым, должен иметь необходимые для административного работника черты характера, устойчивое материальное положение; должен быть немцем по национальности; должен присягнуть, что всегда будет защищать свободный демократический строй, опираясь на Основной закон.

Organisation informationstechnick gestulzer Offentlichen Verwaltung. - Berlin, 1981. S. 334,

198

В § 15-25 Федерального закона о чиновниках определены основы деления чиновников на четыре ранга — низший, средний, повышенный и высокий. Критерии деления на ранги следующие:

- в зависимости от отнесения чиновника к одному из рангов к нему предъявляются определенные требования в связи с первоначальным образованием;

- систематическая, многосторонняя подготовка, завершающаяся успешной сдачей государственного экзамена;

- прохождение испытательного срока перед окончательным назначением;

- сдача нового экзамена для тех, кто переходит в категорию чиновников более высокого ранга;

- создание в исключительных случаях возможностей зачисления на службу тех, кто, не соответствуя всем необходимым формальным условиям, доказал свою пригодность для административной работы.

Особую категорию чиновников составляют те из них, кто отнесен к должностным лицам. Основным источником права по этому вопросу является Уголовный кодекс ФРГ. Первоначально принятый в 1871 г- Уголовный кодекс Германии в настоящее время действует в редакции 1987 г. Должностным преступлениям Особенная часть УК ФРГ посвящает последний — 28 раздел. В этот раздел включены статьи и параграфы, устанавливающие ответственность за нарушение служебной тайны, тайны служебного разбирательства, тайны почтовых и телесообщений (т.е. телефонных, телеграфных и проч.).

Должностным лицом УК ФРГ признает того, «кто, согласно германскому праву: а) является чиновником или судьей; б) состоит в

199

иных публично-правовых отношениях или в) иным образом призван к тому, чтобы осуществлять задачи публичного управления при каком-либо органе власти или другом учреждении или по его поручению». Раздел 28 УК ФРГ допускает возможность привлечения к уголовной ответственности как должностного лица того, кто «непосредственно призван к несению публичной службы», но, не будучи собственно должностным лицом, «осуществляет задачи публичного управления при каком-либо органе власти или занят в учреждении или объединении, осуществляющем такие задачи». Это, таким образом, должностные лица де-факто, ставшие ими постольку, поскольку они выполняют публичные обязанности,

Персонал публичных учреждений ФРГ комплектуется на конкурсной основе. Ответственность за проведение конкурса на замещение вакантной должности возложена на высшую инстанцию. Например, министр образования отвечает за проведение конкурса на замещение должности в сфере образования. В его обязанности входит изменение в случае необходимости требований к кандидатам на занимаемую должность с учетом специфических для каждой земли особенностей. Изменения и уточнения могут быть внесены министром внутренних дел, министром финансов и другими высшими должностными лицами.1 До окончательного зачисления на должность чиновник обязан процти испытательный срок. Продолжительного срока зависит от ранга чиновников. Для чиновников низшего ранга она составляет один год, среднего ранга-два года, повышенного ранга-три года, высшего ранга-четыре года. Это минимальный испытательный срок, сокращение которого не допускается,

1 M Renger. Der ffenthche Dtenst. "Verwaltungs organisation". 1991-№3.S,13.

200

Зачисление в первые две группы не требует специального образования; достаточно окончить общеобразовательную или профессиональную школу.

Связи чиновников с государством рассматриваются как "публично-правовые, а служащих и рабочих-как частного-правовые". Чиновники назначаются, а с рабочими и служащими заключается трудовое соглашение. Трудовой одговор может быть расторгнут, а чиновники назначаются пожизненно. Оплата труда чиновников-это установленное денежное содержание, а труд служащих и рабочих оплачивается в соответствии с тарифным соглашением. Чиновники получают государственнуюпенсию; служащие и рабочие получают пенсию на основе договора о социальном страховании.

Согласно Федеральному закону о чиновниках"чиновник служит не отдельной партии, а всему народу". Он обязан исполнять свои обязанности "справедливо и беспристрастно", руководствуясьинтересами общественного благополучия- Во всех своих действиях он должен проявлять свою приверженность основам свободного деиократического строя, выступать в его защиту, "соблюдать умеренность в политической деятельности11. В отношение чиновника в ФРГ не устанавливаются требования о "деполитизации" или "департизации". На практике большая часть государственных служащих ФРГ придерживается определенных политических взглядов. А около 40% чиновников являются членами политических партий. Более того. Политических партии стемятся ввести в государственный аппарат возможно большее количество своих сторонников. При смене правительства обычно меняется до 20% руководящего персонала министерств и ведомств. Чиновники,

201

избранные в бундестаг. Обязаны уйти в долгосрочный отпуск с правом возвращения на прежнюю или равную должность после окончания срока депутатских полномочий.

Лица, работающие в государственном аппарате, могут создавать профсоюзы. Участие (членство) в них не может служить основанием для каких-либо дистиплинарных взысканий или ограничений должностных прав.

Для чиновничества ФРГ свойственны архаичные организационные принципы. Чиновничество в ФРГ представляет собой замкнутую касту. Находящуюся под постоянным политическим. Профессиональным и юридическим контролем вышестоящей администрации. Попытке изменить существующее положение, делаемые в последние годы, пока мало что изменили, настолько сильны традиции. Так, до последнего времени не удалось ликвидировать самостоятельную юрисдикцию при нарушении чиновниками служебной дистиплины. Все это, по признанию немецких юристов. Ведет к ыормализму в деятельности чиновничьего аппарата, к отсутсвию инициативы и, в ряде случаев, к принятию решений, главным образом, по указанию сверху,1 На чиновниках ''ведущих министерских постов лежит классическая печать бюрократизма". Следует отменить, что в ФРГ специального вида публичных служащих, имеющих особый статус. Эти требования обосновываются наличием у чиновников многих "привилегий", "неповоротливым и громоздким персоналом управления" и др.

Это тем более нетерпимо потому, что чиновничество как административноправовой институт пронизывает весь аппарат

202

управления, налагая соотвествующий отпечаток на все стороны общественной жизни стороны общественной жизни страны.

По численности персонала чиновников в различных отрасляхуправления ФРГ ведужие места занимают административно-политический аппарат и учреждения внешних сношений, финансовый аппарат, полиция и общественная безопасность. На последнем месте по численности занятых в них чиновников стоят органы управления в области эеэргетики, водного хозяйства и ремесл, общественного транспорта и информации.

В юридической литературе ФРГ принято различать следуюущие основания возниакновения государственного-служебных (или «чиновничьих») отношений: назначение на должность на основании административного акта по усмотрению руководителя учреждения; зачисление на должность вследствие сдачи конкурсных экзаменов; кооптация и избрание на должность.

По законодательству ФРГ органы управления несут ответственность за акты (действия), совершаемые их должностными лийами. Лишь тогда, когда последние совершали их в границах предоставленных им прав и полномочий. Если же должностное лицо действовало по собственной инициативе. Оно наказывается в обычном, т.е. гражданско-правовом порядке, Контитуция ФРГ предоставляет потерпевшему от действий чиновника право предьявления иска об убытках, если они понесены в результате умышленных действий или грубой небрежности чиновника. Пункт 4 ст. 19 Конституции ФРГ предусматривает возможность обращенияв судебные органы каждого, чьи интересы и права нарушены государственной властью. В этих случаях потерпевшие

1 Mayer F, Allgeneines Verwaltungsrecht: Eine Eine Einfumng - Stuttgart - Munchen - Boorbergf

203

для зашиты своих субьективных прав могут подавать исковые заявления в лбычные суды.

Выделяя чиновников как категорию людей, наделееую особыми обозянностями и правами, законодательство ФРГ предусматривает уголовную ответственность за преступления. Которые могут могут быть ими совершены при исполнении должностных функций. Чиновники несут повышению ответственность за шпионаж. Разглашение служебной тайны. Взяточничество, преступное использование служебного положения и подлежат дистиплинарной ответственности за

проступки,свершенные на службе и вне ее.

3. Формы управленческой деятельности. Опеделя управление как деятельность и функцию специальной системы органов исполнительной (публичеой) власти- Германские администратисты выделяют в этом управлении момент деятельности в форме издания актов управления. Точное, управление, или административно-правовая деятельность, выражается главным образом в форме издяния актов управления.

Закон об административной процедуре ФРГ от 25мая 1976г. различает два вида административно-правовой деятельности- издание административных актов и издание общенормативных актов управления. Согласно этому закону "административным актом считается распоряжение, решение или иное односторонне- властное действие, которое совршают компотентные учреждения в целях регулирования индивидуальных отношений в области публичного права и которые направлены вовне11.

Общенормативным актом считает такой акт управления, действие

1977,8.15.

204

которого распространяется на круг лиц, обьединяемых общими признаками, или же на неопределенный круг лиц. Словарь административного парва ФРГ определяет административный акт как "решение. Распоряжение или иное властное дейяствие, принятое органом управления для регулирования индивидуальных

отношений в целях обеспечения публичных интересов и направленное на возникновение парвовых последствий. Эта форма парвовых действий отличается от актов общенормативного характера. Рассчитанных на неопределенный круг лиц". Австрийские ученые Ладамович и Функ, исследуягерманскую теорию актов управления, определяют их в качестве "действий органов управления, наделенных властными

функциями?утанавливающими односторонное-обязательные

отношения для всех лиц, находящихся в сфере управления"- Если связывать управленчискую деятельность с изданием актов управления, то ее исследование равнозначно исследованию актов управленния, условий их действительности при наличии дефектов, возможности оспаривания в судах, признанием их ничножности и т. п. По немецкому праву акт управления должен отвечать следующим тербованиям: соответствовать закону ("легальность" акта); подпадать под юридический контроль судебных органов, независимых органов управления. Издавших акт;соответствовать формальным требованиям, предявляемым к актам управления; быть изданным органом управления в пределах его компетенции.

В германской административно-правовой теории и законодательстве сформулировано понятие органа управления. Правомочного на издание актов управления. Оно содержится в п, 1 ст. 84, пп. 1-4 ст.85? п 3 ст. 87 Контитуции ФРГ, ст. 978 Германского

205

гражданского уложения. Согласно законодательству ФРГ органом управления признается всякое учреждение "публичного управления", наделенное соответствующими правомочиями. Органы управления в ФРГ принято именовать"учреждениями1\ "службами", цчреждениями "публичного права".

Для признания в качестве органа управления, пономочного на издание актов управления, учреждения должно обладать рядом признаков. Такими признаками являются деятельность в качестве органа, снбженного государством властными функциями и обладающего необходимым для функцированивания элементами (чиновниками, служащими, необходимой материальной базой и пр.), а также организационная самостоятельность учреждения. Далее, учреждение должно занимать определенное место в системе органов управления и иметь внутренний устав, изданный в установленном порядке. Отсутствие хотя бы одного из цказанных признаков лишает учреждение качества органа управления. Правомоченного на издание юридических актов.

В административно-правовой литературе ФРГ установление ответственности органов управления и государства за свои действия (действия должностных лиц публичных учреждений) связывается с фактом осуществления ими публичных, властных функций (hocheitliche Venvaltunq). Этому учреждению, по мнению западногерманских администратов, противостоит администрация, лишенная властных, публичных функций (nicht hocheitliche Verwaltunq). За действия таких учреждений государство не может нести ответственность, Немецкий юрист И.Юнг, характеризуя государственную административную, лишению властных полномочий, отмечал, в частности, что она "проявляется там, где

206

управление выступает в роли субьекта частного права", т.е.в. роли "фициального управления". Органы администрации могут выступать в этой роли в гражданском обороте при приобретении имущества, как собственник, конкурищий с частной фирмой, при распоряжении имуществом от имени государства и т.п. Отличительный признак органа управления, выполняющего "публичные функции", состоит в том, что он выполняет их "как свою осноную обязанность". В противном случае правовой статус органа администриции приравнивается к статусу субьекта гржданского права, за юридические действия которого государство ответственности не несет.

Органы местного самоуправления и некоторые дркгие негосударственные учреждения (например, университеты), издавая акт управлениям используюут предоставленное им право так называемой автономии, на основании которого они могут устанавливать нормы, носящие административно-правовой, т.е. обязательный характер. Такое право обычно основывается на уставах, статусах, автономных положениях, ихданных государством, которые педоставляют или допускают возможность принятия данными учреждениями юридических актов.

Деятельность всех органов управления подразделяется на два вида фактическую и юридическую. Под фактической деятельностью понимают такую, которая не регламентируетяс правоывми нормами и которая прямо не вызывает правовых последствий .Юридическая деятельность является формой обнаружения государственной воли в границах закона в целях выполнения обязанностейпублично-правового характера.

207

Не являют ся управленческими действия такие, которые имеют в виду не правовое регулирование, а только коснтатацию факта. Например, не является актом управления акт о расследовании авиационнй катастрофы- Не являются актами управления решения судебных органов, включая решения судов административной юстиции, вынесенные по конкретным делам. Такие решения признаются судебными актами, лишь констатирующими факт,

В юридической литературе ФРГ принято выделять процесс издания акта,т.е, совершения административного действия органом, как самостоятельный процесс, предшествующий вступлению акта в силу. Процесс издания акта-это процесс формирования воли органа управления, выступающего от лица государства. Он складывается из выяснения повода для издания(т.е.повода для совершения действия), установления компетенции органа, издающего акт, и, наконец, опубликования акта со вступлением его в силу,

Так, поводом для издания акта (т.е.совершения органом действия) может служить жалоба заинтересованного физического или юридического лица, событие или факт, вызывающий необходимость нормативного урегулирования отношений. Компетентность органов управления на издание акта основывается на разрешении, прдоставляемом законом или актом вышестоящнго органа издать акт по конкретному вопросу (так называемый"мандат"на издание или делегирование органу управления права на издание актов для регулирования каких-либо отношений).

Для регулирования порядка издания актов управления актов управления и возможности отличить эту форму юридической деятельности от иной в ФРГ приняты специальные номативные

208

акты. 25 мая 1976 г. был издан Закон об административной прцедуре, неоднократно дополнявшийся. В этом Законе определяются формы издаваемых органами управления актов, способы их опубликования и обеспечения действия, условия их действительности способы исправления ошибок

административного производства, порядок изъятия

административного акта с допущенными ошыбками и введения в действие исправленного акта.

По действующим правилам акт управления может быть издан как в писменной, так и в устной форме или "каким-либо другим способом". Устному акту должна быть придана письменная форма, если он носит управомочивающий характер и этого требует заинтересованное лицо. Акт, изданный в письменной форме, должен обладать признаками, позволяющими установить учреждение, а также имя руководителя, его заместителя или лица, уполномоченного заверять этот акт.

Пртнятый в установленной форме акт для вступления в силу должен быть опубликован и вне учреждения, его издавшего. Прусматривается также игарантийный2 срок, в течение которого с актом могут познакомиться те, Кому он адресован. Этот срок исчисляется с момента опубликования акта до вступления его в силу. Все акты правительства федерации,например, должны публиковаться в правителственном вестнике или собрании законов федерации. Правительственные распоряжениям могут вступать в только спустя 14 дней после их опубликования, если иноене предусмотрено законом, По законодательству ФРГдля вступления в силу актов, изданных федерельными органами, необходима их

209

публиликация в установленном порядке и доставка на территорию их действия.

До опубликования акта в официальном издании его текст считается проектом, не порождающим правовых последствий. В том случае. Акт не имеет письменной формы и издан как устное предписание, он вступает в силу с момента его издания.

Более широкой является проблема доступна граждан к информации об изданных актах, т.е. информационной деятельности органов администрации. Германское право декларует возможность для всех фастных лиц получать информацию у любого учреждения о всех имеющихся у него материалах, вклучая и акты управления индивидуального значения, не публикуемые обычно в официальных изданиях.

210

<< | >>
Источник: АБДУЛЛАЕВ ЭЛЬШАД ИСЛАМ оглы. СРАВНИТЕЛЬНОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Баку - 2000. 2000

Еще по теме §6. Административное право Федеративной Республики Германии.:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -