§5. Административная юстиция в Германии.
Контроль за соблюдением законности в государственном управлении. Основополагающим принципом публичного управления в ФРГ является принцип законности этого управления. Принцип законности публичного управления, как подчеркивал ФРАНЦ майер, представляет собой выражение принципа разделения властей.
Согласно этому принципу законодательная власть устанавливает подчиненность управления закону и трубует обоснованности законом действий публичного управления. Принйип законности (или правомерности управления означает, что любое мероприятие публичного управления, затрагивающиее чьи-либо интересы, в том числе и интересы третьих лиц, должно соответствовать применительно к конституционному строю. Согласно немецкой юридической доктрине всякая дятельность публичного управления ни по своим практическим последствиям, ни каким-либо иным образом не может противоречить существующему правопорядку. Таким образом, по мнению немецких юристов, отдельный индивид защищен от произвола публичной влати. Предпологается, что любой гражданин всегда может заранее знать (или узнать), в каком случае и в какой степени публичная власть может вторгнуться в сферу его права и како характер (позитивный или негативный) примет такое второжение. Во избежание негатывных последствий публичная администрация всякий раз, когда реч идет о юридически существенном вмешательстве, должна обосновывать свои действия нормой права. Конституционный принцип законности, в соответствии с которым обязываются действовать органы администрации ФРГ, сформулирован в абз. Зет. 20 Основного закона ФРГ, Кроме того,.377
Для его применения следует руководствоваться, 1 ст. 80, абз. 1и 19 ст. 28-
Системой органов судебной власти, накоторую ложится обеспечение законности в деятельности публичной администрации,. Является суды административной юстиции ФРГ является Федеральный административный суд. Суды первой и второй инстанций находится в компентенции земель.
Низовой, первычной инстанцией по рассмотрению административных споров является административный суд, судом второй инстанции является Высший административный суд (земельный), который в некоторых землях по традиции называется административной судебной палатой. Каждая земля имеет только один суд инстанции, однако в некоторых случаях две земли объединяются и создают совместный суд второй инстанции, как, например, земли Шлезвиг-Гольштейн и нижняя Саксония,Федеральный административный суд выступает в основном в качестве кассационной инстанции и лишь изредка - в качестве первой (в основном при рассмотрении дел, имеющих принципиальное значение). Основная масса дел рассматривается судами второй инстанции, т.е. земельными судами административной юстиции. При этом надо иметь в виду наличие в стране специализированных судов административной юстиции. Например, споры авторов технических решений разрешаются Патентным судом, представляющим Патентное ведомство ФРГ, Споры по поводу издания актов по вопросам социального обеспечения рассматриваются судом по делам социального обеспечения. В обоих случаях речь идет о специализированных судах административной юстиции, решения которых обязательны
378
для соответствующих ведомств. Второй и последней инстанцией в этих случаях выступает Федеральный административный суд.
По установленному в ФРГ порядку рассмотрения исков в судах административной юстиции судебному разбирательству предшествует рассмотрение протестов на акты управления, которые оспариваются (как предварительная стадия в административном процессе) в органах, издавших акты, по жалобам лиц, интересы которых затронуты- Рассмотрение протеста формально преследует цель обязать орган, издавший акт, проверить его с точки зрения законности и целесообразности. Такой протест может привести к отмене акта полностью или частично. Принесение протеста, по общему правилу, приостанавливает действие акта в его опротестованной части. Не допускается изменение акта в худшую сторону для лица, принесшего протест.
Иски, рассматриваемые в судах административной юстиции ФРГ, принято делить на три вида: иски об оспаривании актов управления (Die Anfcchtungsklage), иски об издании акта (Die Verpflichtungsklage), иски об установлении факта издания акта (Die Leistungsklage).
В исках, оспаривающих акт управления (например, правоохранительных органов), истец указывает на дефекты формы или содержания данного акта. Два последних иска на практике имеют меньшее значение. Иски об издании акта представляют собою просьбу (требование) заинтересованного лица о вынесении решения, обязывающего орган управления издать акт, т.е. совершить действие, в котором заинтересован истец (жалобщик). В исках третьего вида перед судебными органами ставится вопрос о
379
признании наличия (позитивный иск о признании) или отсутствия (негативный иск) правоотношения либо об аннулировании акта.
Законодательство современных западных стран идет по линии предоставления исполнительной власти все более широких полномочий в области принятия решений, основанных на произвольном усмотрении должностных лиц. Обоснованию этой тенденции служат юридические теории «свободного усмотрения» и «неопределенных правовых понятий».
Свободное усмотрение означает административно-правовые действия,. Совершенные в порядке личной ответственности и в соответствии с пониманием нормы прва управомоченньш лицом для выполнения поставленной законом цели, т.е. под свободным усмотрением подразумевается предоставление органам государства и его должностным лицам свободы действий в границах, определенных законом. Таким же образом определяют право свободного усмотрения администрация "свободного усмотрения" предпологает неподконтрольные судебным органам(т.е.
администрацивным и иным судам) действия администрации. Зарубежные авторы высказывают мысль о неизбежности вмешательства администрации, неподконтрольного судебным властям. Это вмешательство, по их мнению, неизбежно в связи с усложнением и интесификацией социальной жизни и необходимостью в целом ряде случаев быстро принимать решения. Подчеркивая роль немецких юристов в разработке теории "свободного цсмотрения", нельзя однако, забывать о том что этот вопрос поднимался в юридической литермтуре еще в начале XX века.
330
Свободное усмотрение органов администции и их должностных лиц, т.е.
сфера их деятельности, в границах которой они могут практически произвольно принимать решения, обычно противопоставляется подзаконной деятельности, осуществляя которую, онисвязаны законодательством, В той области, где органам администрации и их чиновникам предоставлено право решать вопросы по своему усмотрению, лищь в исключительных случаях допускается последующий контроль судов административной юстиции. Так, комментирую п. 3 ст. 20 Контитуции ФРГ, устанавливающей связанность исполнительной власти только "законом и правом", заподногерманские юристы делают вывод о том, что чиновники, осуществляющие свое право на свободное усмотрение, изьятые из под контроля суда административным судам отменять 1960 г. в качестве общнго правила запрещает административным судам отменяеть или изменят акты, издаваемые органами управления и их чиновниками в порядке права свободного усмотрения. Эти действия чиновников, как павило, изъяты из-под контрлья надзорных инстанций и органов. Проверяющих нижестоящие учреждения.В непосредственной связи с доктриной "свободного усмотрения" стоит теория "неопределенных правовых понятий", получившая в последнее время большое распространение в литературе заподноевропейских стран, и в первую очередь ФРГ.В 1954 году она была признана на ежегодном совещании Союза президенов административных судов.
Стронники теории "неопределенных правовых
понятий"исходят из того, что в процессе толкрвания конкретных правовых норм должностные лица используют такие понятия,
381
которым законодательство не может дать точного обьяснения. Ких числу относят, например, "общественную необходимость", "целесо образность", "публичные интересы", "общественную безопасность". Так, в решении Федерального административного суда от 10 марта 1954 года говорится: "Применение понятия интересы общественного движения" лишено обьективного критерия. То, что в отдельных случаях соответсвует или противоречит интересам общественного движения, нельзя оценивать заранее в зависимости от колочества транспортных средств.
Численности людского персонала и экономической структуры района. Таким образом, эти действия зависят от усмотрения адинистрации". Неопределенные правовые понятия в силу самой своей сущности ("неопределенности") допускают принятие органамиадминистрации различных решений с условием, что они должны быть направлены на достижение цели, пставленной законом. Там самым признание наличия неопределенных понятий позволяет значительно расшрить сферу свободного усмотрения, чем в первую очередь и обьясняется интерес, проявляемый к этой теории западными юристами. Для оправдания права принимать решения на основе субьективного мнения западные авторы нередко ссылаются па различия в воспитании, образовании, жизненном опыте чиновников органов управления как факторы, влекущие различный поход к одним и тем же явлениям. Эти факторы, по их мнению, делают невзможным единообразное применение того или иного правила различными должностными лицами. "Право свободного усмотрения", очень часто опирающееся на
"неопределенныеправовые понятия", нередко используется органами управления при применении административно-
382
медициских, санитарных, технических, финансовых и других мер принуждения.
Контролируя деятельность исполнительной власти, суды административной юстиции ФРГ рассматривают жалобы на акты органов управления и выносят решения о действительности этих актов. Фикция всеохватывающего контроля за исполнителной властью заставляет западноевропейских авторов ширико толкошвать понятие актов, могущих быть оспоренными в суде. Между тем анализ компетенции судов административной юстиции показывает, что судебный контроль не распространяется на дискреционные полномочия исполнительной властиве, именно на ту область деятельности, где нарушения субъективных прав встречаются наиболее часто- Германские юристы считают, что судебному контролю подлежат как акты, регулирующие кокретные отношения, так и акты, носящие общенрормативный характер, хотя в отношении последних и делается оговорка о том, что они должны точно очерчивать круг адресатов.
Судебная практика ФРГ приравнивает к актам управления угрозы полицейских органов применить меры принуждения, но обьектом оспаривания в это случае будут не сами угрозы, а вопрос о возможность отнесения к актам управления дорожных знаков (например, светофоров, сигналов чиновников дорожной полиции ит.д.) В то же время из сферы контроля административной юстиции ФРГ помимо законов исключены акты правительства. Юридичесая природа этих актов и возможность их оспаривания "является наиболее сложным вопросом в адмнистративном праве". Судебные органы вправе признать лишь необязательность распоряжений, основанных на обшенормаивных правительственных актах, но только не сам333
правительственный акт. Германский юрист К.Уле подразделяет деятельность административной власти на два вида: ту которн "связана законом" и потом подлежить оценке судов с точки зрения ее соответствия нормативным актам, и ту которая осушествляется в порядке свободного усматрения. Последняя не подконтрольна судам административной юстиции кроме случаев, когда орган управления переступают границы представленного ему права на свободное усмотрение. Согласно этой теории, нашедшей отражение в германской практике, суды административной юстиции вправе лишь оценивать целесообразность использования органом управления предоставленных ему прав.
384