<<
>>

1.2.Исполнительная власть в системе государственной власти Республики Таджикистан

Введение в научный оборот и законодательные нормы в качестве отдельной политико-правовой категории понятия «исполнительная власть» свидетельствует о признании обществом самостоятельного значения управленческого интеллектуального труда и представляет собой великое достижение человеческой цивилизации.

Она является «продуктом» теории разделения власти и своими корнями, встречаясь в трудах древнегреческих философов (например, Аристотеля, Полибия и др.), уходит в глубокое прошлое1. Тем не менее, утверждение рассматриваемой теории в качестве составляющей учения о демократической государственности восходит к революциям XVII-XVIII веков в Европе, где приобрела устойчивую научную основу в трудах Дж.Локка и Ш.Монтескье. Теория разделения власти

справедливо рассматривалась важной гарантией против тирании и злоупотребления государственной властью, что было свойственно феодальным монархиям. Например, Монтескье в своем занимательном произведении «О духе законов» (1748 г.) пишет: «…в интересах обеспечения свободы граждан необходимо, чтобы в государстве законодательная, исполнительная и судебная деятельность осуществлялись различными органами…»2.

Первые писаные конституции мировой цивилизации (Соединенных

Штатов Америки - 1787 г., Франции - 1789 г.), творчески внедрив предложенную модель в организацию новой государственности собственных стран, дополнили ее существенным элементом практического обеспечения баланса формальных ветвей власти, ставшего известным впоследствии под названием «система сдержек и противовесов»3. Знаменитая французская

1 См.: Баренбойм П. Д. 3000 лет доктрины разделения властей. Суд Сьютера: Учеб. пособие. М., 2003. С.43- 45.

2 Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С.34.

3 Например, один из выдающихся политических и государственных деятелей США Дж.

Мэдисон в те годы заметил: «Мы должны таким образом построить механизм внутреннего правления, чтобы его составные

Декларация прав человека и гражданина (1748 г.), которая является составной частью Конституции современной Франции, содержит такие вечные строки: «Всякое общество, в котором не обеспечена гарантия прав и не существует разделения властей, не может обладать конституцией»1. В течение XIX-XX веков доктрина разделения власти, расширяя все более диапазон, постепенно превратилась в общепризнанный принцип цивилизации и демократии2.

Прежде чем перейти к характеристике места исполнительной власти в системе государственной власти, полагаем, целесообразно расставить некоторые акценты в контексте рассматриваемой проблемы. Устойчивость публичной власти обеспечивается не только механизмом сдержек и противовесов, но и формами, методами сотрудничества и взаимодействия ветвей власти. Последние, как справедливо отмечается в научных исследованиях, не существуют сами по себе, не являются «замкнутыми», изолированными друг от друга феноменами, а теснейшим образом связаны как между собой, являясь условием функционирования другого, так и с государством в целом, являясь проводником его целей и задач3. В этой связи представляется некорректным часто используемое сочетание «разделения властей», так как оно разрушает функциональную общность законодательной, исполнительной и судебной власти и создает ложное представление разобщенной деятельности их носителей4. Целостность государства предопределяет заимствование несколько иного понятия, а именно «разделения власти», что прямо отражает родовое единство ветвей

элементы, взаимодействуя между собой, одновременно служили средством сдерживания друг друга». Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея. М., 1993. С.179.

1 Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран.

М., 1984. С.209.

2 См.: Барнашов А.М. Теория разделения властей: становление, развитие и применение. Томск, 1988. С.23- 34; Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М.,1995. С.14.

3 См.: Чесноков А.С. Исполнительная власть в Российской Федерации: теоретико-правовой анализ: Дис...

канд. юрид. наук. М., 2001.С.23; Елисеев Б.П.Система органов государственной власти в Российской Федерации: Автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 1998. С.12; Некрасов С.И. Единство и разделение государственной власти в Российской Федерации (Федерация и субъекты): Автореф. дис… канд. юрид. наук. М.,1999.С.9.

4 По всей видимости, именно на этой почве появились суждения о том, что рассматриваемое учение противоречить единству государственной власти. См.: Законодательство Российской Федерации: теоретические вопросы, проблемы и перспективы//Государство и право. 1992. №10. С.21.

власти, где каждая их них в определенном объеме и присущих ей формах участвует в выполнении задач и функции государства1. Поэтому концепция разделения власти направлена не на буквальное разделение самой государственной власти, а на разграничение функций по осуществлению власти между одноименными государственными органами.

И еще одно попутное замечание. Нередко при характеристике исполнительной власти отмечается, что она исторически олицетворяла

«неограниченный диктат одного лица или узкой группы лиц»2. С этим

мнением также трудно согласиться. Исполнительная власть – «детище» теории разделения власти, нацеленное исключительно на конструирование государственной власти на концептуально новых началах. Она отрицает единовластие, ее смысл, в первую очередь, состоит в недопущении средоточия всей власти в одной из ветвей, установления единовластия, иначе говоря, диктатуры3. Посему «неограниченный диктат» не имеет ничего общего с требованиями разделения власти и, строго говоря, представляет собой явление равноудаленное от исполнительной власти4.

Возникнув во взаимодействии с законодательной и судебной ветвями власти на основе системы «сдержек и противовесов», последняя представляет собой неизменный атрибут демократического государства5.

В то же время мы в целом разделяем мнение авторов, полагающих, что нет теоретически безупречного, логически завершенного варианта

1 Как справедливо заметил Б.В. Россинский, систему исполнительной власти следует рассматривать как одну из подсистем всей системы органов государственной власти. См.: Россинский Б.В. Взаимоотношения органов исполнительной и законодательной власти//Исполнительная власть в России, проблемы и перспективы развития. М., 2004. С.194.

2 Куриц С.Я., Воробьев В.П. Болезни государства. Диагностика патологий системы государственного управления и права. М., 2009. С.317.

3 Так, ещѐ в начала 90-х годов прошлого века Д.Н.Бахрах метко заметил, что лишь при последовательной

реализации принципа разделения власти, публичная администрация приобретает новые качества и превращается во власть исполнительную. См.: Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти // Государство и право. 1992. №3. С.15; также: Диноршоев А.М. Конституционные основы разделения властей в Республике Таджикистан: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Душанбе, 2006. С.3.

4 На фоне вполне понятных поисков национальной идентичности отдельные исследователи дошли до того, что усматривают «проблески» исполнительной власти даже в феодальном (теократическом) государстве.

5 В этом контексте в научных исследованиях справедливо обращается внимание на два аспекта разделения власти: юридический и политический, полагая, что первый означает формальное, а второй - фактическое разделение власти. См.: Черных А.И. Организация исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: вопросы теории и практики: Дис... канд. юрид. наук. СПб., 2006.

С.9.

разделения власти и призывающих в пользу «осторожного и мудрого осуществления этого принципа без нажимов и крайностей»1. Однако изложенная позиция не может служить основанием к половинчатому, не- последовательному осуществлению разделения ветвей власти, что, как показывает практика, приводит к доминированию одной из них и в конечном итоге расстраивает стабильную систему организации государственной власти в стране.

Исполнительная власть является относительно самостоятельной ветвью государственной власти. Особенности ее положения в конкретном государстве могут зависеть от гаммы национальных факторов - формы правления, формы государственного устройства, исторических и политических традиции и т.д.2 Из всех государственно-правовых проявлений публичной власти именно исполнительная власть наиболее приближена к механизму реальной власти, ее истоки восходят к наиболее развитым видам властной деятельности государства3. Эти обстоятельства предопределили ведущее место проблемы исполнительной власти в уяснении природы и строения публичной власти, что являются предметом исследований в юридической литературе на всем постсоветском пространстве и в странах дальнего зарубежья.

Так, К.С.Бельский формулирует понятие исполнительной власти в двух значениях: широком и узком. В первом значении она представляет собой систему органов государственного управления, построенных иерархически, наделенных властными полномочиями и реализующих их с целью создания условий для нормального функционирования общества. Во втором – право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и под ответственность

1 Мальцев Г.В., Экимов А.И., Ефимов В.И. Новый российский парламент: надежды на будущее // Российская Федерация. 1993. №1/13. С.34; также: Болдырева Р.С. Разделение властей: теоретико-правовые аспекты: Автореф.

дис… канд. юрид. наук. М., 1998. С.6.

2 См.: Полянский И.А. Организация исполнительной власти субъекта Российской Федерации. М., 2001. С.46.

3 Отнюдь не случайно в Конституции США исполнительная власть названа «властью», а законодательная –

«законодательными полномочиями». См.: Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты: Пер.с англ. / Под ред. О.А. Жидкова. М., 1993. С.35.

этого должностного лица1. На наш взгляд, из представленных позиций ученого к уяснению сущности исполнительной власти близко широкое определение, что является более общеупотребительным, в котором внимание акцентировано на системе однородных государственных органов и одном из важных признаков – их иерархичности2. В то же время говорить о создании условий для нормального функционирования общества как цели носителей исполнительной власти неспецифично, так как ее можно адресовать всем органам государства. Узкое же понимание исполнительной власти скорее характеризует элемент исполнения, который присущ любой организации, имеющей внутреннее строение.

Неменьший интерес представляет позиция Д.Н.Бахраха, рассматривающего исполнительную власть в двух аспектах: политологическом - как систему, образующую вместе с двумя другими ветвями власти единый государственный организм и вырабатывающую управленческие решения под их влиянием, охватывающую аппарат государственного управления, государственных служащих и компетенцию; и юридическом - как право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей власти других людей, издавать акты, осуществлять

организаторскую работу как совокупность полномочий3. Представляется, что

в политологическом аспекте совершенно справедливо обращается внимание на корневое родство ветвей власти и решающее влияние законодательной и судебной власти на содержательную часть деятельности исполнительной власти, что с методологических позиции крайне важно для генезиса и уяснения ее природы. Юридический же аспект данного определения носит

1 Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М., 1990. С.76.

2 Аналогичных либо близких по содержанию взглядов придерживаются представители иных общественных наук. Например, В.Ф.Халипов представляет исполнительную власть как действующую на основе

Конституции «систему органов государственного управления». И.Д.Коротец понимает исполнительную власть как вид государственной власти, обеспечивающий «реализацию принятых законодательной властью

законов и иных нормативных актов на всей территории страны». Политологический словарь. / Под ред. В.Ф.Халипова. М., 1995. С.64; Политология. Краткий энциклопедический словарь / Под ред. И.Д.Коротец. Ростов, М, 1997. С.488.

3 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. 6-е изд., перераб и доп. М., 2011. С.27; Он же. Административная власть как вид государственной власти // Государство и право. 1992. №3. С.13.

общий характер и под него, в принципе, можно «подогнать» управленческую деятельность любого субъекта по отношению к подчиненным объектам.

По нашему мнению, к уяснению места и сущности исполнительной власти более всего приблизился Ю.М.Козлов, который связал ее, во-первых, с функционированием особых звеньев государственного аппарата (органов государственного управления общей компетенции) и, во-вторых, с прямой направленностью на исполнение общих норм, устанавливаемых субъектами представительной власти в целях регулирования различных сторон общественной жизни1. Здесь правильно подчеркивается основное назначение исполнительной власти – исполнение предписаний законов и других решений представительных органов. Тем не менее, представленная позиция была подвергнута критике с двух «фронтов». Одни авторы справедливо обращают внимание на отсутствие в ней места и значимости судебной власти, вердикты которой также обязательны для исполнительной власти2. Другие обращают внимание на слишком узкую трактовку исполнительной власти, что выводит из ее системы органы специальной компетенции3.

Относительно последнего замечания полагаем важным заметить, что

Ю.М.Козлов все же не отрицал наличие государственно-властных проявлений за органами специальной компетенции. Он лишь увязывал исполнительную власть с функционированием стабильных, постоянных звеньев управления и вполне резонно предостерегал от необоснованного включения в нее отдаленных единиц4. В данном случае, как верно уловила специфичность проявления данного вида государственной власти

1 См.: Козлов Ю.М. Административное право. М., 2005. С.36; Он же. Исполнительная власть: сущность, функции // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1992. №4. С.8.

2 См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право России: учебник. 2- изд., перераб. и доп. М., 2006. С.19.

3 См.: Сафинов К.Б. Правительство Республики Казахстан на переходном этапе. Алматы, 2002. С.57.

4 Между тем, несмотря на изложенные им обоснованные опасения, в научных кругах уже проявляется вольное обращение к рассматриваемому понятию. Так, казахстанский ученый К.Б.Баянов включает в состав

исполнительной власти администрацию государственных учреждений и предприятий. См.: Основы государства и права / Под ред. Г.С.Сапаргалиева. Алматы, 1999. С.48. Аналогичной позиции, судя по всему, придерживается Н.Г.Салищева. См.: Салищева Н.Г. Федеральные органы исполнительной власти // Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. М., 2004. С.292.

Л.А.Калинина, речь идет об исполнительно-распорядительной деятельности, находящей воплощение в совокупности организационно-правовых форм и механизмов по ее осуществлению1. Действительно, в структурном отношении исполнительная власть представлена специальной подгруппой однородных органов, задействованных на практической реализации задач и функций государственного управления. Она отличается слаженной внутренней организацией, где различаются основные и дополнительные (приданные) звенья, и найти «ключ» к их оптимальному разграничению – важная методологическая задача2.

Поэтому правильное осмысление свойств исполнительной власти,

выступающих определяющим фактором эффективности государства3, с одной стороны, способствует использованию ее силы и потенциала в развитии общества, а, с другой стороны, позволит минимизировать их возможные отрицательные, побочные воздействия. Следует констатировать, что известные свойства государственного управления – организованность, целенаправленность, динамичность, урегулированность и т.д. явно присущи природе исполнительной власти4. Благодаря им последняя налаживает повседневное управление общественными отношениями в экономической, социальной и административно-политической сферах. Далее, имеют место некоторые важные свойства, которые присущи только исполнительной власти и раскрывают ее содержание.

Прежде всего, эта ветвь государственной власти не знает перерыва либо «паузы» в деятельности, что позволяет ей первой среди ветвей власти определить свое отношение к изменениям в общественной жизни и

1 См.: Калинина Л.А. Исполнительная власть в ее организационно-правовых формах (федеральный уровень): Автореф.дис… канд. юрид. наук. М., 1994. С.11.

2 Здесь уместно вспомнить образное выражение венгерского правоведа А.Шайо об исполнительной власти как причудливом кентавре: «Нижняя часть его тела, - пишет он, - это …государственная администрация, а

верхняя – партийный политик, который оказался, благодаря избирателям, парламенту... носителем государственных интересов» (Шайо А. Самоограничение власти. М., 2001. С.195). Представляется, что в

позиции ученого кроется посыл, позволяющий ввести новые обозначения, обеспечивающие структурную стабильность исполнительной власти.

3 См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л.Бачило. М.,1998; 4 Об этом см. напр.: Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М., 1990. С.55,68.

управленческой среде. В случае выхода общественных процессов за пределы правового поля либо возникновения чрезвычайных природных явлений исполнительная власть обязана быть первой в деле утверждения порядка и организации. Но непрерывная практическая деятельность может волю исполнительной власти поставить выше установок законодателя и требований нормы права1.

Далее, исполнительную власть отличает предметный характер, она

наиболее близка к объектам управления и, следовательно, имеет прямое влияние на их деятельность и поведение. В этом смысле можно сказать, что исполнительная власть выступает в качестве своеобразного «посредника» между объектами управления и иными ветвями власти. Это свойство позволяет исполнительной власти выработать и реализовать комплекс практических организационных, координационных и контрольных мер в направлении исполнения законов. Результативность организации обороны страны, обеспечения безопасности личности, общества и государства, деятельности государственных предприятий и учреждений, общее оформление негосударственных структур (частных, общественных, кооперативных) тесно связаны с деятельностью исполнительной власти. «Нет ни одной из сторон общественной жизни, - пишет известный французский ученый-административист Г.Брэбан, - которое полностью выпадало бы из административно-правового контроля»2. Иллюстрируемое свойство выражается и в том, что исполнительная власть располагает огромным арсеналом материальных, технических, экономических, организационно- правовых и морально-идеологических ресурсов.

Наконец, важным и заслуживающим внимания свойством исполнительной власти выступает ее универсальность. Последнее выражается в том, что исполнительная власть задействована не только на исполнении, но и в определенном объеме способна на правотворческую и

1На эту потенциальную возможность исполнительной власти еще в XIX веке справедливо обратил внимание немецкий ученый Л.Штейн. См.: Штейн Л. Учение об управлении и право управления. СПб., 1874. С.23.

2 Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С.22.

правоохранительную деятельность. Не секрет, что другие ветви государственной власти не располагают этим свойством: т.е. насколько законодательная власть не может осуществлять непосредственную правоохранительную деятельность, настолько судебная власть не имеет прямых полномочий по правотворчеству. В этой связи К.С.Бельский по существу правильно подметил, что «исполнительная власть более всего копирует государство…на своем уровне «законодательствует» - занята правотворчеством, «судит» - осуществляет юрисдикционную деятельность»1.

Универсальное свойство исполнительной власти вытекает из природы

государственного управления. Оно позволяет не допустить в обществе

«вакуума» власти и в случае необходимости временно «покрыть» недостатки и упущения в работе других ветвей власти. Но с другой стороны, в этой потенциальной способности исполнительной власти кроется серьезная опасность: она создает реальную возможность подмены (присвоения) полномочий и нередко даже поглощения ею других ветвей власти2. Такая ситуация может являться прямым следствием неэффективности и пассивности законодательной (представительной) и судебной власти. Именно поэтому общество крайне заинтересовано в активных, действенных, профессиональных и научно обоснованных стремлениях всех ветвей государственной власти. В противном случае, в деятельности исполнительности власти начинает преобладать «синдром скорпиона-самки», при этом, «поглощая» иные ветви власти, она пропорционально теряет

изначально заложенное сущностное предназначение в обществе.

Вышеизложенные свойства исполнительной власти, на которые мы сочли необходимым обратить внимание, прямо вытекают из ее содержания. Они в свою очередь определяют формальные признаки этой ветви власти. Так, дополнительно к выявленным на базе обобщения позиций ученых

1 Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995.С.36.

2 Подобная ситуация не раз возникала в мировой практике. Оценивая их, известный российский ученый З.М.Черниловский, заметил: «Многовековой опыт свидетельствует, что исполнительная власть в силу

«своей природы» стремиться к независимости и бесконтрольности». Черниловский З.М. Правовое государство: исторический опыт // Сов. государство и право. 1988. №4. С.55.

признакам (иерархическое, вертикальное (уровневое) построение, структурность, наличие профессионального корпуса служащих, подзаконность, исполнительно-распорядительный характер деятельности) в юридической литературе подчеркивают значимость таких черт, как производность, вторичность, организующий и оперативный характер, право распорядительства и т.д.1

Соглашаясь в принципе с изложенным перечнем признаков, мы

склонны все же считать, что некоторые из них нуждаются в корректировке и дополнении с учетом специфики формы правления либо устройства той или иной страны. Например, часто исполнительную власть характеризуют как власть вторичную, отдавая при этом приоритет законодательной власти как первичной в том смысле, что она избирается непосредственно народом. Однако эта характеристика не приемлема для Республики Таджикистан, где исполнительная власть принадлежит президенту, избираемому прямым всенародным голосованием. В данном случае обе ветви власти страны первичны, так как имеют непосредственно мандат народа. Тем не менее, мы разделяем позицию тех ученых, которые признают старшинство законодательной ветви, которое определяется верховенством закона и его

местом в жизни общества в правовом государстве2. Далее, наряду с

вышеизложенными чертами следует назвать и единство исполнительной власти, что обусловлено унитарным устройством Таджикистана и вертикальной соподчиненностью внутри данной системы.

Таким образом, названные признаки и свойства исполнительной власти позволяют сформулировать ее определение с учетом наиболее значимых признаков как самостоятельной ветви государственной власти, представляющей собой подзаконную, организационно-распорядительную

1 См.: Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999. С.303; Бельский К.С. О функциях исполнительной власти

// Государство и право. 1997. №3. С.69-74; Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С.58-61.

2 Признание ведущего положения законодательной власти не означает отрицания самостоятельности исполнительной власти и тем более возможности необоснованного вторжения в сферу ее реализации. См.: Ефимов В.И. Система государственной власти: теоретико-организационные основы и политическая динамика: Автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 1994. С.12.

деятельность, направленную на организацию исполнения законов и реализацию иных государственных установлений в процессе управления экономическим, социальным и административно-политическим развитием страны.

Исполнительная власть ответственна перед обществом и государством, прежде всего, за организацию исполнения законодательства. В рамках своей компетенции ее носители призваны своевременно издавать правовые акты, обеспечивать реализацию законов, разрабатывать и реализовывать конкретные программы по повышению эффектности практического применения норм законов, выделять необходимые ресурсы для их реализации, осуществлять организационно-управленческие мероприятия, в частности, по правовому просвещению граждан и совершенствованию правоохранительной деятельности, осуществлять сбор, анализ и оценку информации о реальных изменениях в регулируемой сфере и на их базе

готовить предложения по ее совершенствованию и т.д.1

Реализацию названных направлений, по существу, невозможно представить без повседневного и постоянного управленческого влияния на общественные процессы, общественные отношения и в совокупности объектов управления. Исполнительная власть необходима для налаживания сложных общественных взаимодействий в сферах экономики, социального развития и административно-политического строительства, созидательной и охранительной деятельности2. Только потенциал исполнительной власти способен взять на себя в полном объѐме эти направления. Естественно, при этом более многообразными и гибкими становятся формы и методы

1 В юридической литературе, полагаем, вполне обоснованно поднимается вопрос о механизме юридической корреляции, позволяющей проводить моделирование правового воздействия на основе прогнозов и способов юридического проектирования, что открывает новые горизонты деятельности исполнительной ветви государственной власти. См.: Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010. С.40-42.

2 Другие ветви власти, в силу разнообразия общественных отношений, эту задачу не в силе осилить. См.:

Бахрах Д.Н. Исполнительный орган государственной власти (понятие, правовой статус) // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С.64; Административное право России. Учебник. 2-е изд., перараб. и доп. Л.Л.Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров / Отв.ред. Л.Л.Попов. М., 2010. С.24.

деятельности исполнительной власти. Их отличает очевидная поддержка, стимулирование и создание благоприятных условия для всех видов социально-полезной деятельности.

Роль исполнительной власти в настоящий период велика и характеризуется тенденцией к усилению государственного регулирования макроэкономических процессов, что применительно к Таджикистану обусловлено, прежде всего, потребностями его переходной экономики, тенденциями глобализации и влиянием затянувшегося мирового финансового кризиса, трудностями переживаемых реформ, появлением множества субъектов экономической деятельности и усложнением на этой базе общественных связей, отношений внутри страны и за ее пределами и другими факторами. В этом контексте высказываются мнения за дальнейшее усиление исполнительной власти, мотивируя это чрезвычайными условиями современного периода, требующими решительных действий, быстроты и оперативного реагирования, высокой маневренности и гибкости

руководства1. Другие авторы предостерегают от чрезмерного усиления

исполнительной власти, полагая, что это может усугубить дисбаланс ветвей власти, вызвать известный перекос, отдалить практическое разграничение их функциональных прерогатив2.

Представляется, что как позиция первой стороны, так и опасения второй группы ученых, политических и общественных деятелей имеют под собой основания и их не следует отбрасывать. Но истина находится где-то посередине. Сильной исполнительной власти корреспондируют не менее сильные законодательная и судебная власти, вклад которых в общее дело определяется с учетом их характера, функций и задач. Общемировая практика государственного строительства подтверждает, что на эффективное функционирование исполнительной власти в равной мере позитивно влияют

1 См.: Буриев И.Б. Становление и развитие институтов государственности на территории Таджикистана: досоветский период. Душанбе, 2008. С.8.

2 См.: Хакимов Ш. К. Конституционное развитие Таджикистана: ретроспектива и перспектива. Душанбе, 2007. С.366.

полноценная законодательная (представительная) власть и независимая судебная система, основанные на высоком статусе депутата и судьи1. В этой связи особенно актуальным становится организация действенного законодательного и судебного контроля в отношении носителей исполнительной власти2. В противном случае – стремление к авторитаризму, произвольные действия, разбухание и бюрократизация государственного аппарата, рост коррупции среди чиновников становятся неизбежным явлением публичной администрации.

Исполнительная власть остается основным инструментом государственного управления. Качество и эффективность последней в определяющей степени зависят от уровня деятельности именно этой ветви государственной власти3. Являясь объективной необходимостью, именно она

«все чаше выступает как организующая деятельность государства»4.

Применительно к конкретному государству вышеназванные признаки находят воплощение в особенностях нормативно-правового закрепления ее формы.

В контексте выявления места исполнительной власти важное значение имеет, на наш взгляд, краткое изложение основополагающих принципов современной таджикской национальной государственности, прямо вытекающих из Конституции Таджикистана (1994 г.). Прежде всего, в Республике Таджикистан человек, его права и свободы признаны высшей ценностью (ч.1 ст.5 Конституции). В настоящей конституционной норме речь идет о приоритете прав человека, обеспечение которых составляет

1 См.: Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. СПб., 2004; Клеандров М.И. Ответственность судьи. М., 2011. С.57. Модернизация статуса судьи: современные международные подходы / Отв. ред. Т.Н.Нешатаева. М., 2011. С.36-42; Скобликов П.А. Обжалование в суд решений и действий (бездействий) правоохранительных органов и их должностных лиц. М., 2011. С.18.

2 См. Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М., 2001. С.6. Уместно вспомнить также слова Г.Елинека, заметившего, что «правительственная деятельность …по

самому существу своему есть деятельность свободная, но не произвольная». Елинек Г. Право современного государства. Т.1. СПб, 1908. С.370.

3 См.: Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2001. №10 (16). С.26; Щукина Т.В. Современное состояние и некоторые проблемы системы исполнительной власти в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2003. №3.

4 Хаманева Н.Ю. Проблемы совершенствования системы исполнительной власти в Российской Федерации // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С.6.

содержание политики государства и развития гражданского общества. Этот приоритет выражается также в неприкосновенности естественных прав человека. Официальное признание последней имеет непреходящее значение для укрепления конституционного строя и как своеобразный качественный элемент, внося кардинальные перемены в современное правопонимание, его места в обществе, соотношении с государством, способствует обогащению содержания такого сложного социального явления, каковым выступает право1. Поэтому признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют цели, содержание и применение законов, деятельность государственной власти и, в частности, ее исполнительной ветви.

Далее, в Республике Таджикистан закрепляется принцип полновластия народа (ч.1 ст.6 Конституции). Народ Таджикистана признается носителем суверенитета и единственным источником государственной власти. Народ Таджикистана составляют его граждане, независимо от национальности. Признание народа в качестве «единственного носителя государственной власти» означает, что никто, кроме народа Таджикистана, не может претендовать на полноту государственной власти. «Ни одно общественное объединение, политическая партия, группа людей или отдельная личность, гласит часть 4 ст.6 Основного Закона, не вправе узурпировать государственную власть»2. Узурпация власти или присвоение ее полномочий запрещены и вполне естественно подвергаются преследованию по закону.

Реальность народовластия выражается в том, что народ, не уступая свою власть кому-либо, осуществляет ее самостоятельно и независимо от всякого рода общественных формирований (групп людей). Эта формула имеет важное практическое и перспективное значение, так как ее правильное политико-правовое осмысление способствует предотвращению двух опасных

1Об этом см. напр.: Сотиволдиев Р.Ш. Назарияи умумии хукук ва давлат. Китоби дарси. Душанбе, 2005. С.96-103; Зойиров Р., Хакимов Ш. Эволюция Конституции как Основного Закона (историко-теоретическое и сравнительно-правовое исследование). Душанбе, 2004. С.34.

2 Конституция Республики Таджикистан. Душанбе, 2003. С.35.

отрицательных тенденций – усиления авторитаризма и удаления граждан от официальной власти. Еще одним компонентом рассматриваемого принципа выступает то, что конституционные нормы прямо предусматривают формы осуществления народом государственной власти: непосредственно или через своих представителей. Формой непосредственного осуществления народом власти являются общенародный референдум и выборы, признанные Конституцией страны «высшим выражением» воли народа. Кроме референдумов и свободных выборов, общенародные и местные обсуждения вопросов государственной и общественной жизни также представляют собой

формы непосредственного народовластия1. Если референдум позволяет

народу принять решение по важнейшим вопросам общественной жизни, то периодично и последовательно проводимые свободные выборы раскрывают живую связь между волей народа и органами государственной власти.

В современном Таджикистане, имеющем республиканскую форму правления, управление государственными делами является общенародным и народ осуществляет свою власть каждодневно посредством своих представителей, постоянно действующих органов государственной власти и системы местного самоуправления. Из анализа конституционных норм следует еще один вывод: субъект единой государственной власти – народ Таджикистана реализует свою власть через органы государственной власти – законодательный, исполнительный и судебный, подтверждением чему служит диспозиция ст.9 Конституции. Согласно последней, государственная власть в Республике Таджикистан осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

В настоящей конституционной норме, кроме функционального аспекта, скрыт также организационный аспект: каждую из функций (направлений деятельности) государственной власти (законодательную, исполнительную, судебную) непосредственно реализуют соответствующие одноименные органы. Законодательная власть осуществляется Маджлиси Оли, состоявший

1Об этом см.: Имомов А.И. Хукуки конститутсионии Чумхурии Точикистон. Душанбе, 2004. С. 96-104.

из двух палат – Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон, исполнительная

– Президентом и Правительством страны и судебная - Конституционным судом, Верховным судом, Высшим экономическим судом, Военным судом и иными общегражданскими Судами, полный перечень которых приведен в части 2 статьи 84 Конституции Таджикистана. Конституционные нормы дифференцированно закрепляют полномочия органов государственной власти (например, ст.ст. 55, 56, 57, 69, 73, 88, 89). При этом, следует иметь ввиду, что в унитарном государстве, к которым принадлежит Таджикистан, принцип разделения власти распространяется только в отношении высшего

звена государственной власти1. На местном же уровне, упомянутые в

Конституции представительные и исполнительные органы, действуя в рамках предоставленных полномочий, способствуют социально-экономическому развитию страны на соответствующем административно-территориальном уровне.

Концепция исполнительной власти, нашедшая закрепление в Конституции Республики Таджикистан, является качественно новой и существенно отличается от положений, которые содержались в изменениях и дополнениях, внесенных в последующем в Конституцию Таджикской Советской Социалистической Республики (1978г.)2. Сущность нововведений, прежде всего, вытекает из того, что в Республике Таджикистан утверждена президентская форма правления и официально произведено классическое разделение государственной власти. Во-первых, исполнительная власть полностью отошла к Президенту Республики Таджикистан. Теперь он является не только главой государства, но и исполнительной власти. Во- вторых, на Президента страны в соответствии с Конституцией возложено

руководство Правительством республики, т.е. он одновременно является

1 См.: Зоиров Д.М. Конституционный принцип единства и разделения власти в механизме обеспечения институтов государственности // Известия Академии Наук Республики Таджикистан. Отделение общественных наук. 2008. №1. С.65; Алиев З.М. Асосхои конститутсионии ташкили хокимияти ичроия дар Чумхурии Точикистон // Давлат ва Хукук. 2003. №1. С.26.

2 Конституция (Основной Закон) Таджикской Советской Социалистической Республики: Принята на внеочередной восьмой сессии Верховного Совета Таджикской ССР 14 апреля 1978 г. Душанбе, 1978.-51с.

Председателем Правительства Таджикистана. В-третьих, ограничено прямое организационно-распорядительное воздействие законодательной власти на деятельность последней. Изложенные новеллы, заложившие исходные начала конструкции исполнительной ветви государственной власти Таджикистана, свидетельствуют о том, что с одной стороны, система исполнительной власти в лице Президента республики обрела организационного гаранта, а с другой стороны, как следствие, исполнительная власть «сместилась» в поле постоянного внимания Президента страны, который, пользуясь своими широкими полномочиями в сфере государственного управления, нашедшими закрепление в Конституции и законах республики, обрел решающее влияние

на содержательную часть деятельности всех звеньев исполнительной власти1.

Ни один из других органов государственной власти не вправе присвоить направления и полномочия органов исполнительной власти. Переход функций исполнительной власти другим органам – законодательной либо судебным, с точки зрения закона неприемлем и не имеет под собой правового основания2. В этой связи Конституция Республики Таджикистан намного расширила организационную самостоятельность исполнительной власти. Во-первых, с учетом требований вышеупомянутой статьи 9 Конституции, как было замечено ранее, из полномочий законодательной власти были исключены организационно-распорядительные функции в отношении органов исполнительной власти. Во-вторых, ведущие звенья системы последней в настоящее время формируются при непосредственном

либо решающем участии Президента республики. В-третьих, в создании нижестоящих звеньев этой ветви определяющее влияние сохраняют вышестоящие звенья. В-четвертых, субъекты исполнительной власти центрального звена (республиканский уровень) более не подотчетны законодательному органу страны. Они ответственны и подотчетны только Президенту Республики Таджикистан. В соответствии с Конституцией (ч.3

1 См.: Раззоков Б.Х. Модель исполнительной власти Таджикистана//Хаѐт ва Конун. 2006. №4. С.12-25.

2 См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Научно-методическое пособие / Под ред. А.Ф.Ноздрачева, Ю.А.Тихомирова. М., 1996. С.8.

ст.74) Правительство может заявить Президенту об отставке. Право на отставку, реализуемое посредством обращения к Президенту страны, имеет каждый член Правительства. В-пятых, заметно ограниченными оказались контрольные функции законодательной власти. Например, парламент страны в лице Маджлиси намояндагон в соответствии с требованием части 5 ст.60 Конституции осуществляет контроль лишь за исполнением государственного бюджета. Таким образом, с принятием новой Конституции в Таджикистане приступила к функционированию качественно новая исполнительная власть, построенная на принципах единства, уровневого подчинения, единоначалия,

назначения1.

Конечно, изложенные обстоятельства отнюдь не означают, что органы исполнительной власти полностью свободны от влияния законодательной власти. Последняя располагает главным средством руководящего и учредительного воздействия на деятельность системы исполнительной власти – принятие законов и других правовых актов, обязательных для исполнения. Кроме того, законодательный орган страны участвует в формировании Правительства Таджикистана. Так, согласно части 4 ст.69 Конституции, Президент представляет свои указы о назначении и освобождении Премьер-министра и других членов Правительства на утверждение совместных заседаний палат Маджлиси Оли Республики Таджикистан. Аналогичная процедура согласования с местным представительным органом государственной власти предусмотрена в отношении назначения и освобождения руководителей административно- территориальных единиц (областей, городов, районов). В соответствии с частью 5 ст.69 Конституции Президент назначает и освобождает председателей областей, городов и районов и представляет их на утверждение местным представительным органам - соответствующих Маджлисов народных депутатов.

1 См.: Раззоков Б.Х. Хокимияти ичроияи Чумхурии Точикистон. Дастури илми-методи. Душанбе, 2006. С.18-21.

Вместе с тем, конституционная модель исполнительной власти Республики Таджикистан нуждается в дальнейшем совершенствовании1. Так, часть 1 статьи 64 Конституции гласит: «Президент Республики Таджикистан является главой государства и исполнительной власти (Правительства)». Настоящая норма носит методологический изъян, так как сводит всю исполнительную власть к деятельности Правительства, утверждает неверное понимание этой ветви власти. Такая характеристика противоречит общепринятым позициям юридической науки (в частности, теории административного права). Не проявляется логическая последовательность в рассматриваемой сфере и в иных конституционных нормах. Например, из той же иллюстрированной выше статьи 64 Основного Закона вытекает однозначный вывод, что на Президента как главу государства одновременно

возлагается руководство Правительством страны. Однако в части 1 ст.73 Конституции этот логический вывод не находит своего подтверждения: при перечислении состава Правительства (Премьер-министр, его первый заместитель и заместители, министры и председатели государственных комитетов) Президент республики, возглавляющий это орган, не упоминается2.

Кроме того, в Конституции Таджикистана все ветви государственной

власти представлены, как известно, главами об органах. Если глава о парламенте достаточно полно излагает суть и структуру Маджлиси Оли Республики Таджикистан как высшего представительного и законодательного органа, то применительно к исполнительной власти она

1 Содержание Конституции в этом вопросе наглядно отразило разнообразие общественного мнения. Как известно, в период обсуждения проекта новой Конституции в обществе была развернута широкая дискуссия вокруг выбора формы правления. Противоречия во мнениях прямо либо косвенно отразились в содержании некоторых конституционных норм. Об этом см.: Хакимов Ш.К. Становление и развитие Конституции как политико-правового института в Таджикистане. Душанбе, 2007. С.199-203; Достиев А.С. Конституция Республики Таджикистан 1994 г.: история разработки, принятия и основные положения. Душанбе, 2001. С.123125.

2 Неясности, имеющие место в самой конституционной основе, существенно отражаются как на практике организации и функционирования управленческих органов, так и в научных исследованиях на эту тему. Ранее мы обратили внимание на ряд сложности, возникающие в этой связи в национальном организационно- правовом строительстве. См.: Раззоков Б.Х. Идораи давлати дар Чумхурии Точикистон: проблемахои хукукии назария ва амалия. Душанбе, 2007. С.126-138.

содержит скудные положения об отдельных ее органах и совсем не дает представления о структуре и назначении исполнительной власти как самостоятельной ветви государственной власти.

Исполнительная власть в пределах собственной компетенции, закрепленной в Конституции и законах Республики Таджикистан, функционирует самостоятельно без согласования с другими ветвями власти. Полномочия органов исполнительной власти, вытекающие из их целей и социального назначения в обществе, раскрывают роль исполнительной власти в единой системе государственной власти. Например, анализ содержания статей 9, 62, 64, 69, 73 (ч.2), 76, 77 (ч.2), 79 (ч.2) Конституции показывает, что деятельность исполнительной власти направлена, прежде всего, на реализацию законов, т.е. исполнение Конституции, конституционных законов и других законодательных актов. От других ветвей государственной власти исполнительную власть существенно отличают предмет и пределы деятельности. Ее основное назначение – организация исполнения законов и других нормативных правовых актов. Именно это направление, составляя сущность всей деятельности исполнительной власти, содержание полномочий его органов, определяет подзаконный характер всех его актов. Попытки разрушения этой «модели» или стремления

«выпрыгнуть» за рамки установок нормы закона, пренебрежение к закону приводят к тому, что исполнительные органы теряют свою важную конституционную характеристику1. К сожалению, до сих пор в нормативных правовых актах и проектах разрабатываемых законов не прослеживается четко исполнительная черта деятельности этой группы органов. Модель поведения «на основании и во исполнение законов» для исполнительной власти все еще не стала определяющим содержания деятельности.

Конституция Республики Таджикистан в отношении носителей исполнительной власти закрепляет полномочия по изданию правовых актов и

1 См.: Старилов Ю.Н. Исполнительная власть в структуре современного административно-правового регулирования: проблемы и основные направления разрешения//История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С.85;

участия в законотворческом процессе (ст.58, 70, 74 (ч.1), 79). Изложенные установки отнюдь не являются свидетельством вмешательство в сферу законодательной власти, напротив, облегчая задачи законодателя, они придают относительную гибкость процессу организации исполнения законов. Органы исполнительной власти и сами располагают нормотворческими полномочиями. Более того, пользуясь правом законодательной инициативы, которое закреплено за Президентом и Правительством республики, органы исполнительной власти вправе разрабатывать проекты законов и в

установленном порядке представлять их на рассмотрение законодателя1.

Такой способ организации работы осуществляется с опорой на профессиональные навыки носителей исполнительной власти и позволяет при разработке законопроектов исключить необоснованные предложения, а также оценить последствия применения правового акта.

Таким образом, конституционная конструкция исполнительной власти Таджикистана по сравнению с мировым опытом, хотя и проявляет схожесть с американской, тем не менее, это не полное совпадение. В этой модели обнаруживаются отдельные черты европейской модели (например, наличие Правительства как самостоятельного государственного органа системы исполнительной власти) либо французской модели (например, наличие должности Премьер-министра в структуре Правительства республики). Поэтому конструкция исполнительной власти Республики Таджикистан отнюдь не является простым копированием известных зарубежных моделей, а сформирована с учетом реалий государственно-правовой жизни, прошлых уроков истории, особенностей страны и выводов из богатого мирового опыта.

Основной целью Конституции Таджикистана в сфере государственного управления является создание сильной исполнительной власти. Общество на пути перехода на рыночные основы и претворения социально-экономических

1 Так, из 21 законов, принятых парламентом в 2009 г., 14 законопроектов были представлены непосредственно по инициативе Президента республики. См.: Минбари халк. 2010. 29 янв.

реформ также нуждается в активной и действенной исполнительной власти. Поэтому очень важно и необходимо, чтобы конституционная конструкция исполнительной власти, не искажаясь, нашла последовательное и логически обоснованное развитие в текущем законодательстве. К сожалению, анализ конституционных норм и их сравнение с текущими законодательными актами в сфере государственного управления убеждает, что законодатель не всегда справляется с выполнением этой ответственной задачи.

Направление деятельности носителей исполнительной власти все еще не имеет детального правового регулирования, более того – нормативные правовые акты в сфере управления часто неадекватно отражают реалии общественной жизни. Такая ситуация, на наш взгляд, является прямым следствием того, что идея (принцип) «разделения власти» как великая социальная ценность и сила исполнительной власти, в которой заложен огромный созидательный и мобилизующий потенциал, в полной мере не осмыслена и не воспринята общественным сознанием. Все еще превалируют устаревшие и примитивные представления о власти и властеотношениях, например, в новейших законодательных актах и даже в научных статьях национальных специалистов используются словосочетания «органы власти и управления», что невполне согласуется с новой официальной доктриной организации государственной власти.

Конституция суверенного Таджикистана, несомненно, выдающееся достижение национальной общественной и правовой мысли, так как впервые в истории государственности закрепила передовые и признанные мировым сообществом политико-правовые ценности. Но ее содержание и структура требуют дальнейшего совершенствования. Конституционные нормы в сфере организации исполнительной власти, опираясь на последние достижения профильных юридических наук, должны иметь логически взаимосвязанное изложение, а все последующие законодательные акты гармонично с ними сочетаться.

В Конституции Таджикистана необходимы полноценные главы об исполнительной власти, ее системе, в которых следует, во-первых, закрепить структурный и функциональный состав этой ветви власти, во-вторых, определить ее функциональное назначение и, в-третьих, обозначить основу для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов, формирующих ее систему. При этом, конституционным поправкам, связанным с легитимацией исполнительной власти, в обязательном порядке должна предшествовать ревизия состава и правового поля органов, формирующих эту ветвь власти и осуществляющих функции государства по практическому управлению. Только при такой последовательности, опирающейся на правильное функциональное соотношение государственного управления и исполнительной власти, можно добиться устойчивой системы руководства.

<< | >>
Источник: Раззоков Баходур Хаѐтович. ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва -2014. 2014

Еще по теме 1.2.Исполнительная власть в системе государственной власти Республики Таджикистан:

  1. § 2. Обоснование и классификация функций Президента Республики Казахстан
  2. ОГЛАВЛЕНИЕ
  3. Природа государственного управления (регулирования) Республики Таджикистан
  4. Исполнительная власть в системе государственной власти Республики Таджикистан
  5. Функциональное соотношение государственного управления и исполнительной власти
  6. Понятие и классификация органов исполнительной власти Республики Таджикистан
  7. Основные направления совершенствования механизма исполнительной власти в Таджикистане
  8. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
  9. ОГЛАВЛЕНИЕ
  10. ВВЕДЕНИЕ
  11. Природагосударственного управления (регулирования) Республики Таджикистан
  12. 1.2.Исполнительная власть в системе государственной власти Республики Таджикистан
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -