§ 3. Внутрішня структура палат парламентів

Характеристика парламентів передбачає детальний розгляд структу­ри їхніх палат. Найважливішими елементами цієї структури є парла­ментські фракції, керівні органи і комісії (комітети).

Парламентські фракції (групи, клуби) утворюються за принципом належності депутатів до тієї чи іншої політичної партії, репрезентованої у представницькому органі. Угруповацня депутатів за іншими принципа­ми звичайно забороняються, хоч існують країни, де, крім фракцій, у пар­ламентах функціонують об’єднання депутатів на основі спільних про­фесійних інтересів, регіональної належності тощо.

Парламентські фракції звичайно формуються з членів однієї політичної партії, хоч у ряді розвинутих країн існує практика утворення спільних фракцій з представників кількох партій, що проводять єдину або близьку лінію в політиці. У деяких країнах (Австрія, Італія) створю­ють так звані змішані фракції, до складу яких входять депутати, які не є членами будь-якої партії або які не побажали стати членами фракцій, що утворилися на партійній основі.

Фракції мають свою внутрішню організацію. Вони звичайно утворю­ють керівні органи. Для розв’язання питань поточної парламентської робо­ти фракції у своєму складі формують так звані робочі групи, які, зокрема, вивчають ті питання, що є предметом окремих законопроектів з порядку денного. Робочі групи мають тимчасовий характер і діють до розв’язання відповідних питань. Фракції орієнтуються на рекомендації робочих груп, до складу яких призначають найбільш компетентних депутатів.

Фракції виконують суттєву роль у підготовці і прийнятті практич­но всіх парламентських рішень. Від них залежать зміст порядку денного роботи палати, хід законодавчого процесу, ініціативи щодо контролю за урядом тощо. Фракції беруть активну участь у формуванні інших парла­ментських структур — постійних і спеціальних комісій (комітетів), а та­кож керівних органів палат.

Проте не всі фракції володіють такими можливостями в повному обсязі. Зазначені можливості притаманні правлячим партіям. Більш- менш реально реалізувати свої політичні настанови можуть фракції вели­ких партій. Що ж стосується інших партій, то вплив їхніх фракцій на ро­боту парламентів і урядів визначається лише тим, наскільки їхні вимоги і пропозиції відповідають загальному курсу домінуючих політичних сил.

Питання організації та діяльності парламентських фракцій вирішу­ються в ряді новітніх конституцій. Існування фракцій визнається консти­туціями Болгарії, Греції, Данії, Естонії, Іспанії, Італії, Румунії, Словенії, Швеції та Югославії. При цьому звичайно йдеться про пропорційне пред­ставництво- фракцій у парламентських структурах. У Конституції Порту­галії ці питання регламентуються докладніше. Вона містить ст. 183 «Пар­ламентські групи», де визначено головні напрями їхньої діяльності і пра­ва. У Швейцарії питання організації і діяльності парламентських фракцій врегульовано у спеціальному законі. У більшості країн відповідне регулю­вання здійснюється на основі парламентських регламентів.

Однак не завжди існування фракцій передбачено навіть у парла­ментських регламентах. Інколи в них, як у вищезгадуваних основних зако­нах, про фракції йдеться лише у зв’язку з функціонуванням парламентських комісій (Нідерланди, Норвегія, Фінляндія). Причому це робиться в такій самій непрямій формі, як і у конституційних текстах. Іноді в нормах консти­туційного права взагалі не згадується про фракції, що, однак, не заперечує їх. Нині фракції є невід’ємним елементом парламентської структури прак­тично в усіх країнах з демократичними політичними режимами.

У більшості випадків визначається мінімальна кількість депутатів, яка є достатньою для створення фракцій. Цей мінімум у різних країнах неоднаковий і певною мірою залежить від чисельного складу самих па­лат. Так, для створення фракцій у нижніх палатах парламентів встанов­лено таку кількість депутатів: Бельгія — 3, Австрія та Швейцарія — 5, Італія і Франція — 20, Росія — 35. У ФРН створення фракції можливе за умови, якщо вона нараховує не менше 5% загальної кількості членів бундестагу. Разом з тим у деяких країнах для утворення фракцій вва­жається за достатнє саме існування будь-якої за чисельністю групи депу­татів за умов визнання ними своєї спільної партійної належності.

Значні особливості характеризують партійну організацію парла­ментів англомовних країн. У США кожна з політичних партій у палатах конгресу також має свої фракції. Вони слабо пов’язані з іншими партійними структурами поза конгресом і в питаннях своєї діяльності повністю самостійні. Фракції тут — неформалізований конституцією еле­мент парламентської структури, що ні в якому разі не заважає відповідній партійно-політичній активності.

Щодо внутрішньої організації, фракції у конгресі США є досить цікавими об’єднаннями. Закриті збори членів партії в кожній з палат на­зиваються кокусом (у демократів) або конференцією (у республіканців). Ці збори проводяться на початку кожної сесії для обговорення політич­них та організаційних питань. Вони узгоджують кандидатури на різні парламентські посади і насамперед на заміщення місць у постійних комітетах палат конгресу. Палати лише формально затверджують пропо­новані кандидатури. Рішення кокусів або конференцій мають обов’язко- вий характер, хоча парламентарії можуть відступати від них, коли зміст цих рішень прямо суперечить їхнім передвиборним заявам.

Одним з неформальних елементів партійної організації конгресу США є лідери партій у кожній з палат. Залежно від результатів виборів у конгрес лідер фракції тієї чи іншої партії визнається лідером більшості або меншості в палаті.

Слід також вказати на існування так званих рульових комітетів. Фактично вони виконують роль колегіальних керівних органів фракцій. До кожного з рульових комітетів входять лідер партії в палаті, голова ко- кусу (конференції), а також організатори, що займаються питаннями партійної дисципліни в палаті. Звичайно до їхнього складу входять і чле­ни ряду важливих постійних комітетів палати, які репрезентують там свою партію. В рамках фракцій створюються інші внутрішні комітети, які займаються організаційною роботою.

У цілому ж роль парламентських фракцій у здійсненні державно-влад­них функцій у США, як і в інших президентських республіках, відмінна від значення їх у країнах з парламентарними формами правління. Фракції тут не мають змоги брати участь у здійсненні контролю за діяльністю кабінету, що зумовлено прийнятим принципом жорсткого поділу влад. Але за умов «сильного» законодавчого органу питання партійної організації в його рам­ках завжди мають суттєве значення. Самі ж фракції наповнюють діяльність парламентів відповідним партійно-політичним змістом.

Свої особливості має партійна організація парламенту Великобри­танії. Законодавство і політична практика цієї країни не знають такого терміна, як «парламентська фракція». Тут офіційно визнаний поділ скла­ду нижньої палати на «уряд її величності королеви (короля)» та «опо­зицію її величності». Такий статус опозиції визнається в законодавчому порядку: офіційною опозицією є друга за кількістю місць у палаті громад партія, тобто партнер правлячої партії по двопартійній комбінації.

У Великобританії, як і в США, питання парламентської організації політичних партій здебільшого не регламентуються правовими нормами, а віднесені до дії статутів (внутрішніх правил) самих партій. Тут також об’єднання членів парламенту за партійною належністю слабко пов’язані і майже не залежать від органів партії поза стінами парламенту. Більше то­го, парламентські об’єднання членів головних партій є окремими структу­рами, які нарівні з іншими входять до системи керівних партійних органів. Вони навіть посідають одне з центральних місць у системі цих органів.

Головною дійовою особою парламентської організації кожної з двох ос­новних політичних партій Великобританії — консервативної і лейборист­ської — є її лідер. Він водночас вважається лідером партії в цілому. Порядок обрання лідера у консерваторів і лейбористів дещо різниться. Якщо у пер­ших його обирають тільки члени палати громад від цієї партії, то у других така процедура проводиться в рамках спеціальної колегії, до складу якої нарівні з парламентаріями входять представники профспілок та місцевих партійних організацій. При цьому слід враховувати, що у випадку завоюван­ня партією більшості місць у палаті громад обраний таким чином лідер її стає прем’єр-міністром. Поєднання в руках однієї особи керівних посад у партії та в уряді зумовлює її найвпливовішу роль у здійсненні політичної влади.

У переважній більшості інших країн з парламентарними формами правління лідерів (голів) партій визначають на з’їздах або конференціях, і їхня роль тут дещо інша. Навіть якщо лідер буде обраний у парламент, а це за існуючим виборчим правом практично, йому гарантовано, він не очолює автоматично парламентську фракцію своєї партії. На це місце мо­же бути обраний інший авторитетний парламентарій — член партії.

У Великобританії, крім лідерів, у складі парламентського представ­ництва головних політичних партій утворюються спеціальні керівні комітети. У період перебування партій в опозиції такі комітети мають на­зву тіньових кабінетів. Порядок формування останніх у консерваторів і лейбористів різниться. Лідер консервативної партії практично сам визна­чає, хто з парламентаріїв буде входити до його складу. При цьому він зви­чайно рахується з внутрішньопартійною розстановкою сил і передусім на її найвищому рівні. Тіньовий кабінет лейбористської партії обирає її парла­ментська організація. За кожним з членів тіньових кабінетів визначається певний напрям політичної діяльності, який відповідає сфері компетенції того чи іншого міністерства. У парламентських дебатах члени тіньового кабінету сприймаються як своєрідні візаві відповідних міністрів.

Розгляд партійної організації парламентів був би неповним без харак­теристики фракційної дисципліни у представницьких органах. Зокрема, в парламентах розвинутих країн у структурі фракцій виділяються партійні ор­ганізатори — секретарі або інші особи, які зобов’язані підтримувати дис­ципліну в палаті. Секретарі контролюють парламентську діяльність членів своєї партії. Вони стежать за тим, щоб депутати відвідували засідання пала­ти, а також виступали і голосували згідно з наданими керівництвом фракції інструкціями. За недотримання інструкцій чи інші порушення на депутата накладають дисциплінарні стягнення аж до виключення зі складу фракції. У Великобританії та в деяких інших англомовних країнах з парламентарни­ми формами правління відповідні організатори вважаються членами уряду в тих випадках, коли їхні партії є правлячими.

Важливим елементом внутрішньої структури палат парламентів є їхні керівні органи — одноосібні або колегіальні. В Японії, в англомовних і деяких інших країнах керівництво палатами здійснюється одноосібно їхніми головами. В однопалатних парламентах і в нижніх палатах голів обирають самі палати, іноді лише на час сесії. Проте реально вони завжди залишаються на своєму місці протягом усього періоду роботи парламенту даного скликання.

В усіх англомовних країнах одноосібний голова парламенту або ниж­ньої палати зветься спікером. Його повноваження і фактичне становище в палаті в різних країнах помітно різняться. Так, спікер палати громад пар­ламенту Великобританії має широкі повноваження в питаннях процедури. Він стежить за дотриманням регламенту, керує парламентськими дебата­ми, організовує виконання внутрішньопарламентських рішень тощо. Спікер несе відповідальність за роботу адміністративно-допоміжних служб палати. Важливим є його право самотужки встановлювати правила парла­ментської процедури. Так звані правила спікера становлять важливу час­тину офіційних регламентів палати громад. Вони діють доти, поки сама па­лата спеціальним рішенням їх не скасує.

Особа спікера вважається політично нейтральною. Депутат, обраний спікером, відразу ж припиняє всі формальні зв’язки зі своєю партією. Самі ж вибори спікера проводяться на непартійній основі. Іноді спікер репре­зентує опозиційну партію. У виборчому окрузі, де балотується спікер, не прийнято висувати кандидата-конкурента. Новий склад палати майже зав­жди знову обирає на строк своїх повноважень «старого» спікера. Все це має бути запорукою його політичної неупередженості. Через це спікер не бере безпосередньої участі в парламентських дебатах і голосує тільки тоді, коли під час голосування голоси депутатів розділились нарівно.

Крім спікера, в палаті громад парламенту Великобританії працює ще одна важлива особа — лідер палати. Його призначає прем’єр-міністр з числа політичних діячів — членів кабінету (уряду). Лідер палати зав­жди виступає від імені уряду і несе відповідальність тільки перед його главою. Лідер наділений різноманітними повноваженнями, серед яких слід виділити право брати участь у визначенні порядку денного роботи палати. Він також інформує палату про всі урядові справи, що мають за­гальнодержавне значення.

Дещо вужчими правами наділені спікери в парламентах інших ан­гломовних країн. Різниться і їхній загальний статус. Так, спікера палати громад парламенту Канади за традицією обирають з лав правлячої партії, хоча можливі і винятки. На відміну від нижньої палати британського парламенту, де спікер звичайно займає посаду на весь час його обрання як депутата, в Канаді строк перебування на цій посаді, як правило, обме­жений одним скликанням, що пов’язано з прийнятим принципом послідовної ротації на посаді спікера представників англо- і франкомов­ного населення. До претендента на посаду спікера ставиться вимога зна­ти обидві державні мови — англійську і французьку. Якщо обраний па­латою спікер є представником однієї з двох мовно-етнічних груп, то його заступник має обов’язково репрезентувати іншу групу.

Спікер палати представників конгресу США реально є представником своєї партії і діє відповідно. Тому на цю посаду завжди обирається конгрес­мен від тієї політичної партії, яка має більшість у палаті. Спікер палати представників є однією з найважливіших осіб, які забезпечують реалізацію законодавчих програм партії більшості. І хоча він офіційно не очолює цю більшість, його рішення і дії користуються великим авторитетом і орієнту­ють поведінку багатьох парламентаріїв. На відміну від спікера британської палати громад, він голосує і тим самим визначає свою партійну позицію.

Як і кожний одноосібний голова палати, спікер має широкі повно­важення в забезпеченні нормальної діяльності палати представників згідно з встановленою процедурою. Водночас у цій сфері він користується і значними дискреційними повноваженнями, тобто практично діє на свій власний розсуд. Це передусім стосується вирішення питань надання слова і парламентської дисципліни. В англо-американській юридичній і політо­логічній літературі існує вираз «спіймати погляд спікера», або «бути ви­знаним спікером», який означає, по суті, довільну поведінку спікера в ході парламентських дебатів.

Спікеру палати представників конгресу США належить право призна­чати членів узгоджувальних та інших об’єднаних комітетів, а також комітетів з розслідування. Саме спікер вирішує, який постійний комітет бу­де розглядати законопроект, а від цього нерідко залежить доля останнього.

У верхніх палатах одноосібний керівник, як правило, також оби­рається. Проте існує й інша практика. У Канаді відповідна посада заміщується за рішенням генерал-губернатора з рекомендації прем’єр- міністра. У США офіційним головою верхньої палати є віце-президент. Водночас сенат обирає так званого тимчасового голову, який, за деякими винятками, веде засідання палати. У Великобританії керівництво пала­тою лордів здійснює лорд-канцлер. Як зазначалося, він займає і ряд су­дових посад, а також є членом британського уряду (кабінету).

Повноваження голів верхніх палат нерідко більш обмежені у порівнянні з одноосібними керівниками нижніх палат. У першу чергу це стосується тих парламентів, де палати нерівноправні, і домінує або пере­важає за своєю загальною компетенцією нижня палата.

У більшості країн керівну роботу в палатах парламентів здійсню­ють виборні колегіальні органи (бюро, президія, правління тощо). Голову цього органу, як правило, обирає Палата і він є водночас її головою. Знач­ну частину функцій керівництва палатою голова здійснює самостійно. Ти­тули він має різні: власне голова (у більшості країн), маршалок (у Польщі), президент (в Австрії, Норвегії, ФРН), тальман (у Швеції) тощо.

Значними особливостями характеризується порядок заміщення по­сади голови у верхніх палатах парламентів таких федеративних держав, як Австрія та ФРН. Так, в Австрії у федеральній раді заміна головуючого відбувається через кожні півроку: головують по черзі представники різних земель, розташованих за алфавітом. Такий самий принцип заміщення по­сади голови встановлений і в бундесраті ФРН з тією лише різницею, що строк повноважень кожного з головуючих становить один рік.

Кількісний склад колегіальних керівних органів палат істотно різниться. У цілому ряді країн він визначений у межах від трьох до п’яти осіб. Частіше ж колегіальні органи являють собою більш чисельні і навіть громіздкі структури. Так, у Швейцарії бюро нижньої палати складається з десяти осіб, а верхньої — з п’яти, у Франції — з двадцяти двох і двадцяти відповідно. В Італії бюро кожної з палат складається з шістнадцяти членів. Президія бундестагу ФРН нараховує дев’ятнадцять чоловік. Такі цифри по­яснюються тим, що до складу колегіальних органів палат тут входять не тільки голови та їхні заступники, а й так звані секретарі і квестори.

Секретарі виконують в основному організаційно-технічну роботу в ході парламентських засідань. Квестори займаються питаннями парла­ментського персоналу та організації офіційних церемоній. Усі ці посадові особи обираються із складу представницького органу звичайно з ураху­ванням пропорцій партійного представництва в ньому.

Роль колегіального органу в керівництві палатою досить обмежена. Головну відповідальність за ведення парламентських справ несе голова цьо­го органу. Важливо й те, що колегіальні керівні органи палат парламентів звичайно розглядаються лише як робочі органи палат. Вони не мають пов­новажень приймати будь-які рішення за самі палати ні під час сесій, ні в періоди парламентських канікул. До того ж колегіальні керівні органи в переважній більшості країн не виконують політичні функції загального ха­рактеру і обмежуються лише внутрішньопарламентськими справами.

Голови палат (парламентів) здійснюють церемоніальні функції і представляють палату у відносинах з іншими державними органами, а та­кож у сфері міжпарламентських відносин. І хоча вони майже повсюдно не зобов’язані зрікатися своєї партійної належності, від них вимагається керу­вати парламентською роботою без будь-якої політичної упередженості.

Водночас за головами палат закріплені і важливі політичні функції. У більшості республік голови парламентів (нижніх палат) особисто або спільно з іншими посадовими особами заміщують президента в разі його тимчасової відсутності. В Італії, Франції, ФРН та Югославії право такого заміщення належить головам верхніх палат. В Австрії функції президен­та переходять спочатку до глави уряду — канцлера. Якщо пост президен­та залишається вакантним понад 20 днів, або якщо главу держави усуну­то з поста за результатами спеціально проведеного референдуму, то його функції здійснює керівний орган нижньої палати парламенту. В деяких країнах голови палат (парламенту) входять до складу спеціальних колегій, що у відповідних ситуаціях заміщують президента. В Ірландії до складу такої колегії входять голови палат і голова верховного суду, в Ісландії — голова парламенту, голова верховного суду і прем’єр-міністр.

Здійснюють голови палат і деякі інші політичні функції. У Казах­стані та Франції голови обох палат парламенту разом з президентом при­значають відповідно по два і три члени конституційної ради кожний і тим самим формують склад цього органу, що здійснює функції конституційно­го контролю. Ці повноваження голів палат, безумовно, надають їм значної політичної ваги.

Повноваженнями політичного характеру наділені й голови парла­ментів у ряді країн, що утворилися на терені колишнього СРСР. Наприк­лад, за конституцією голова олій мажлісу (парламенту) Узбекистану здійснює загальне керівництво підготовкою питань порядку денного, коор­динує діяльність парламентських комітетів і комісій, організовує контроль за виконанням законів і постанов парламенту, керує роботою у сфері міжпарламентських зв’язків тощо (усього тринадцять пунктів). У відповідних країнах до складу колегіальних керівних органів парла­ментів, крім голів палат та їхніх заступників, входять голови постійних комісій представницьких органів. Тим самим зберігається підхід до ор­ганізації цих органів, що був прийнятий за часів існування СРСР.

Крім керівних органів палат, у парламентах нерідко утворюються й інші колегіальні структури, що також вирішують суто організаційні пи­тання і, зокрема, займаються парламентською процедурою. Це конференції голів, ради голів тощо. До їхнього складу, крім керівників палати (парла­менту), входять голови постійних парламентських комісій (Фінляндія) або керівники фракцій (Австрія, Бельгія, Португалія) або ті й інші (Швеція).

Прикладом подібних парламентських структур може бути і рада старійшин, що утворюється в бундестазі ФРН. Рада старійшин відіграє до­сить помітну роль у вирішенні організаційних питань роботи палати. До її складу входить голова бундестагу, його чотири заступники, адміністратор (директор) бундестагу, представник уряду в ранзі міністра і двадцять три депутати, які репрезентують парламентські фракції. Рада старійшин зби­рається щотижня для затвердження детального порядку денного засідань палати і прийняття окремих рішень неполітичного характеру. Бундестаг затверджує всі її рішення практично без обговорення.

На відміну від інших країн, де відповідні парламентські структури діють на постійній основі, в Італії конференція голів парламентських груп (фракцій) створюється з приводу виникнення конкретних ситуацій і скликається за ініціативою голови палати, уряду або однієї з груп. Вона наділена найширшими повноваженнями з питань роботи палати і її постійних комісій.

Завершуючи розгляд парламентських структур, які забезпечують роботу самого представницького органу, зупинимося на характеристиці адміністративно-допоміжних служб. Такі служби діють в усіх парламен­тах, хоча форми і масштаби їхньої діяльності в різних країнах неодна­кові. У Великобританії, Італії, Нідерландах, США, Японії та в ряді інших країн кожна з палат парламенту має свої окремі адміністративно-до­поміжні служби. Головна особливість юридичного статусу фактично всіх співробітників цих служб полягає в тому, що вони визначаються як пар­ламентські службовці і займають свої посади за наймом. Дещо осторонь стоять фігури керівників таких служб. Вони мають спеціальний титул ге­нерального секретаря, директора, клерка палати тощо.

Під загальним керівництвом генерального секретаря, директора або клерка парламенту перебувають усі адміністративні служби, що здійснюють матеріально-технічне забезпечення представницького органу. Разом з тим він очолює і певні інформаційні структури, зокрема, бібліотеку та різного роду аналітичні підрозділи, що постачають парламентаріям потрібну інфор­мацію. Відповідні підрозділи є практично в усіх парламентах. Вони не тільки готують аналітичні й оперативні матеріали для внутрішньопарла- ментського використання, а й задовольняють різного роду публічні потреби.

Як правило, в рамках допоміжних служб готуються офіційні публікації, в тому числі бюлетені із законодавчими текстами і стеногра­ми парламентських дебатів. При кожному парламенті працює спеціальна злужба зв’язку із засобами масової інформації та деякі інші. Все це зприяє забезпеченню гласності в діяльності представницьких органів.