§5. Конституційні принципи політичних відносин

У найбільш узагальненому вигляді політичні від­носини можна визначити як відносини, які виникають у суспільстві в ході здійснення влади народу^[107]. Політичні відносини є частково конституційно – правовими відносинами, частково – неправовими суспільними відносинами.

Важливе значення для розуміння цієї проблематики має з’ясування змісту таких понять, якими є влада, політична влада, публічна влада. В конституційно-правовій літературі під терміном влада звичайно розуміють можливість керувати (правити, управляти), командувати, розпоряджатися людьми, матеріальними об’єктами, територіями за допомогою авторитету, слова, акту, дії, в тому числі примусу. Політична же влада – це повноваження та діяльність щодо управління суспільством і державою^[108]. В її здійсненні беруть участь держава, місцеве самоврядування, політичні партії та рухи, громадські об’єднання, засоби масової інформації та інші інститути публічної влади (нерідко під цим терміном розуміють політичну владу, виходячи з того, що вона здійснюється у суспільстві та адресована широким масам населення). Юридичний статус цих інститутів і правові норми відносин між ними в тій чи іншій мірі входять до предмета конституційного права. Нижче це буде показано.

Зі сказаного можна зробити висновок: хоча політична влада у більшій мірі пов’язана із державою і державним регулюванням, усе ж вона не є обов’язково тільки державною.

Звичайно, державна влада посідає чільне місце посеред інших виявів влади, що зумовлюється специфікою державної влади, механізмом її здійснення, а також відносинами, які виникають на цьому грунті. Зокрема, її особливостями є: всеохоплюючий характер (вона об’єднує усіх членів суспільства в єдине цілісне і здійснюється безпосередньо), суверенність (виражається в її верховенстві, самостійності та незалежності) та єдність (відбивається в концентрації державної влади в одному суб’єкті - народі).

Конституції зарубіжних країн у тому чи іншому обсязі регулюють різні аспекти політичних відносин. Досить сказати, що політичним відносинам присвячена домінуюча частина тексту основних законів. В основному норми такого характеру обмежуються часто питаннями державної влади, структурою держави, взаємовідносинами її органів. Набагато рідкіше в конституціях можна зустріти норми про політичні партії та громадські організації, ЗМІ тощо. Якщо ж узагальнити наявні норми в основних законах демократичних країн, то можна, мабуть, назвати такі принципи регламентації політичних відносин: демократія; влада народу; політичний плюралізм; рольова автономія усіх ланок системи; змагальність у політичному процесі (передусім у впливі на владу) на основі рівноправ’я і рівних можливостей для осіб та їх організованих груп; самоврядування колективів (об’єднання громадян і місцеве самоврядування територіальних колективів); панування права (правова держава).

У цьому плані на особливу увагу заслуговує конституційна практика Португальської Республіки, в Основному законі якої цим питанням присвячений розділ 1 “Загальні принципи” (зокрема, зафіксовані такі принципи, як належність політичної влади народові; участь громадян у політиці; розподілу влад і взаємозалежності органів державної влади; прямого виборчого права для обрання виборних органів державної та місцевої влади; участь політичних партій у роботі органів влади і права на опозицію; безпосередньої участі громадян у референдумі; змінюваності та відповідальності осіб, які обіймають політичні посади на національному, обласному або місцевому рівні).

Вихідним конституційним принципом регламентації політичних відносин є проголошення влади народу (народовладдя). Переважна більшість конституцій у тих чи інших формулюваннях містять положення про те, що влада (суверенітет) належить народові; що народ є єдиним джерелом державної влади (наприклад, ст. 23 Конституції Бельгії фіксує положення: “Усі влади походять від нації. Вони здійснюються у порядку, передбаченому Конституцією”). Конституційна вимога безумовної влади народу підсилюється тим, що деякі основні закони забороняють окремим особам, організаціям, державним установам привласнити здійснення народного суверенітету (наприклад, ст. 1 Конституції Болгарії, ст. 2 Конституції Молдови та ін.). Під народом звичайно розуміється усе населення країни. Але тезу про те, що влада належить усьому населенню не можна сприйняти з юридичної точки зору. Посеред населення будь-якої країни є іноземці, особи без громадянства, діти, особи, визнані судом недієздатними тощо. Тому в конституційному праві термін “народ” потрібно використовувати насамперед у значенні “корпус виборців”, тобто сукупності осіб, які користуються політичними правами. З іншого боку, необхідно враховувати, що корпус виборців тільки у кінцевому рахунку вирішує принципові питання державної влади (на виборах до парламенту виборці можуть відсторонити від влади одну партію і надати управління країною іншій; у ході референдуму вони можуть відхилити або прийняти конституцію, інший закон принципового характеру тощо). Постійно ж діючі важелі державної влади знаходяться у руках політичної еліти. Вона може бути демократичною і дотримуватися демократичних правил “політичної гри”, але може бути олігархією^* або сумою різного роду олігархій (верхівка чиновництва, яка приймає державні ухвали, а також крупні бізнесмени, напівкримінальні структури, військова верхівка тощо).

Народ здійснює владу в різних формах: безпосередньо - за допомогою виборів, загальнонаціонального референдуму, народної ініціативи (особливий спосіб внесення законопроектів), через органи державної влади, а на місцевому рівні – шляхом, передбаченим конституцією різних форм місцевого самоврядування.

Конституційна вимога безумовної влади народу зафіксована у багатьох основних законах зарубіжних країн. Так, Конституція Ірландії у ст. 6 містить такі приписи: “1. Усі влади – управління, законодавча, виконавча і судова – згідно з божім велінням походять від народу, який має право призначати правителів держави і вирішувати усі питання державної політики відповідно до вимог загального блага. 2. Ці повноваження щодо управління здійснюються тільки органами держави, встановленими даною Конституцією або за їх дорученням”. У Конституції РФ (ст.3) сказано, що “вищим безпосереднім проявом волі народу є референдум і вільні вибори”. У цій же статті міститься припис про те, що народ здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Про те, що народ може здійснювати владу через органи державної влади, свідчить, зокрема, формулювання ст. 2 Конституції Чехії 1992 р.: “Народ є джерелом державної влади; він здійснює цю владу через законодавчі, виконавчі та судової органи”.

Звернемо увагу на те, що і конституції, які діють в умовах авторитарних і тоталітарних політичних режимів, також можуть проголосити владу народу. Але в соціалістичних країнах прийнята концепція влади не всього народу, а тільки трудового (наприклад, ст.4 Конституції Куби 1976 р.).

Натомість положення про владу відсутні в деяких конституціях монархічних держав та країн арабського Сходу. Вони встановлюють, що вся влада походить від короля. Зокрема, у ст. 12 Конституції Королівства Данії 1953 р. Говориться: “Король володіє у межах, установлених даною Конституцією, верховною владою з усіх питань Королівства і здійснює таку верховну владу через міністрів”. А в п. 1 ст. 2 Конституції Ірану 1979 р. проголошується: “Ісламська Республіка – система побудована на вірі в одного й єдиного Господа (немає Бога, крім Аллаха), його верховну владу й законодавство, а також необхідність покорі тільки його владі…”.

У багатьох конституціях країн світу, звичайно ж у різних варіантах, проголошується й гарантується принцип демократії.

Конституційне закріплення цього принципу різне як за формою, так і за змістом. Так, в основних законах Індії, Казахстану, Перу, Росії, ФРН, Франції та інших держав є положення про демократичну державу. У ст. 1 Конституції Намібії 1990 р. знаходимо такі приписи: “Цим засновується Республіка Намібія як суверенна, світська, демократична та унітарна держава, яка базується на принципах демократії, верховенства законів і правосуддя для всіх. 2. Вся влада належить народові Намібії і має здійснюватись через демократичні інституції держави”. Про демократію згадується в конституціях зарубіжних краї найчастіше у зв’язку з тими чи іншими конституційно-правовими інститутами (партіями, виборами тощо).

Демократія як найбільш загальний принцип знаходить своє інституційне в існуванні політичного та ідеологічного плюралізму, в парламентаризмі, місцевому самоврядуванні, а функціональне втілення – у реальному здійсненні влади народом на усіх рівнях, у систематичних і “чесних” виборах, референдумах тощо.

Новелою у конституційно-правовому регулюванні політичних відносин слід вважати закріплення на найвищому юридичному рівні принципу партиципації – участі народу у вирішенні питань суспільного і державного життя знизу доверху. Сама ця ідея – не нова. Слова В.І.

Об’єктивно необхідність участі народу в управлінні суспільними і державними справами зумовлюється тим, що державна влада, яка походить від народу, здійснюється органами держави. А тому важливо і необхідно, щоб у прийнятті та і в здійсненні рішень цих органів брали участь широкі прошарки населення. Відомий американський юрист А. Сейдман цілком слушно зауважила: “Без демократичної партиципації, незалежно від існуючої державної ідеології уряди будуть, мабуть, займатися не злиденністю…, але насамперед відповідати тим, хто має владу та привілеї”. Це стосується, продовжує вона, і США, і Африки, і Східної Європи і Китаю^[110].

Найбільш адекватно цей принцип знайшов свій вираз у Конституції Колумбії 1991 р.: республіка була проголошена не тільки демократичною, але й “патриципаторною” державою (ст. 1). У Конституції Росії положення про участь громадян в управлінні справами держави зафіксовано як одне з прав громадян (п. 1 ст. 32). Ст. 54 Конституції Португалії проголошує: “Трудящі мають право створювати комісії для захисту своїх інтересів і для участі в управлінні справами підприємства на демократичних засадах”.

Важливе значення для конституційного регулювання політичних відносин має закріплення в основних законах принципу політичного плюралізму. Характерний у цьому відношенні припис, який міститься у ст. 8 Конституції Румунії 1991 р.: “Плюралізм є умовою і гарантією конституційної демократії”. Не менш цікаве формулювання Конституції Молдови 1994 р.: “Демократія в Республіці Молдова здійснюється в умовах політичного плюралізму, не сумісного з диктатурою і тоталітаризмом”. У цілому можна зазначити, що цей принцип (іноді він формулюється як політична та ідеологічна багатоманітність) найбільш широко відображений у конституціях постсоціалістичних держав (наприклад, ст. 11 болгарської, ст. 13 російської, ст. 5 казахської конституцій). Щодо традиційних демократичних держав, то він, як правило, не згадується в основних законах, оскільки само собою розуміється. У конституціях тоталітарних державах, навпаки, встановлюється принцип політичного та ідеологічного монізму (як правило, офіційно визнається одна ідеологія, на конституційному рівні проголошується керівна роль однієї партії у суспільстві та державі).

Не менш важливим принципом конституційного регулювання політичних відносин є принцип організаційної та рольової автономії компонентів політичної системи суспільства, її ланок. При цьому конституційна доктрина виходить із того, що держава, партії, громадські організації та інші компоненти повинні виконувати свою специфічну роль у суспільстві. Цей принцип знаходить своє втілення у відповідних положеннях, закріплених у конституціях постсоціалістичних держав і країн, що звільнилися. Зокрема, в основних законах містяться норми про недопущення злиття партійних і державних інститутів (ст. 8 Конституції Киргизстану); втручання громадських об’єднань у діяльність держави (ст. 58 Конституції Узбекистану); про заборону партіям проповідування тоталітаризму (ст. 14 Конституції Мадагаскару 1992 р.). Рольова автономія знаходить своє відображення у поділі ролі правлячої партії та держави в умовах демократичного ладу, в концепції та практиці розподілу влад, у різних завданнях державної влади і місцевого самоврядування тощо. Водночас рольова автономія не є абсолютною. Наприклад, у Конституції Казахстану 1995 р. принцип розподілу влад доповнюється вказівкою на їх взаємодію, органи місцевого самоврядування можуть виконувати окремі державні повноваження та ін.

І, навпаки, зовсім інакше регулюються політичні відносини між елементами суспільства в авторитарних і тоталітарних системах: незаперечна влада військових, злиття партійно-державної бюрократичної номенклатури, монопольне становище єдиної партії та незначна роль інших організацій як “приводних ремнів”, відмова від розподілу влад, невизнання місцевого самоврядування означають ліквідацію принципу організаційної та рольової автономії.

Ще один конституційний принцип демократичного суспільства – змагальність у політичному процесі на базі юридичної рівності та рівних можливостей його учасників. З об’єктивної точки зору змагальність є логічним продовженням вільної конкуренції в економіці. Принцип змагальності знайшов своє відображення у ст. 6 Конституції Іспанії, яка встановлює, що партії конкурують у процесі формування і вираження волі народу; в ст. 10 Конституції Португалії, яка провіщає, що “партії змагаються у справі формування і вираження народної волі”. Чи не найповніше знайшов своє відображення цей принцип у ст. 5 Конституції Чехії 1992 р., до сказано: “Політична система грунтується на вільних і добровільних засадах і вільному конкуруванні політичних партій, що поважають основні демократичні принципи та відмовляються від сили як засобу утвердження своїх інтересів”. Змагальність політичних партій, інших об’єднань, груп тиску має за мету оволодіння з допомогою виборів державною владою або здійснення тиску на неї в інтересах певних соціальних груп чи загальнонародних інтересів. Для забезпечення змагальності конституційне право демократичних країн намагається встановити рівні права і рівні можливості для учасників політичного процесу (наприклад, рівне становище партій, рівні юридичні можливості для кандидатів у ході виборчої кампанії), хоча цілком зрозуміло, більш могутні в економічному, фінансовому, чисельному відношенні об’єднання завжди мають фактичну перевагу.

Кінцевим результатом змагальності має бути досягнення компромісів і консенсусу між різними політичними силами на базі спільних цілей. Зарубіжна, і вітчизняна конституційна практика виробила чимало вдалих організаційно-правових форм співпраці різних політичних сил. Це і “народні фронти”, “громадянські форуми”, “круглі столи” представників державної влади, партій і політичних рухів, які відіграли величезну роль у мирному переході постсоціалістичних країн до повного суспільного ладу. В Росії для пошуку компромісів використовувався Договір про суспільну злагоду 1994 р., а з 1997 р. час від часу проводиться чотирьохсторонні зустрічі Президента, Прем’єр-міністра і двох голів палат парламенту, засідання “круглого столу”. В Україні у 1995 р. був укладений Конституційний договір між Президентом і Парламентом, який значно прискорив процес підготовки і прийняття нової Конституції, яка і прийнята у 1996 р.

Нарешті, з принципом змагальності пов’язана також проблема більшості та меншості. Зарубіжна практика свідчить, що вказана проблема пов’язана з функціонуванням політичної системи у цілому, її різних компонентів, зокрема. Вона стосується прийняттю принципових рішень на референдумі, органами держави, голосувань у парламенті, внутріпартійних питань. Нами виявлено тільки декілька конституцій, в яких ця проблема знайшла законодавче втілення. Ст. 6 Конституції Чехії встановлює: “Політичні рішення повинні спиратися на волевиявлення більшості, виражене вільним голосуванням. При прийнятті рішень більшість повинна захищати інтереси меншості”. Є й інші форми фіксації розглядуваного аспекту даного принципу. В Конституції Португалії, наприклад, у п. 2 ст. 117 міститься припис: “За меншістю визнається право на демократичну опозицію згідно Конституції”, а у п. 2 ст. 119 зазначається, що рішення колегіальних органів приймаються у присутності більшості встановленого законом кількості їх членів. Згідно з п. 3 цієї статті рішення цих органів також приймаються більшістю голосів. Разом із тим варто констатувати, що більшість сучасних конституцій не регулюють принцип відносин більшості та меншості, у більшості випадків ігнорують висновки наукової думки.

§ 6. Конституційні принципи організації та діяльності політичних партій у зарубіжних країнах

Процес виникнення та становлення політичних партій в юридичній літературі потрібно розглядати у тісному взаємозв’язку з розвитком парламентаризму, тобто з ідеєю представництва у публічному житті. У сукупності інститутів сучасного демократичного суспільства найближчими за своєю роллю та місцем у його житті можна розглядати державу і політичні партії, які ж звичайно, не можна сплутувати. Якщо держава виражає колектив соціуму, то політичні партії - ідеології та інтереси соціальних груп, які співіснують у складі нації. Еволюція політичних партій як суспільного інституту, маючи відправною точкою розуміння партій як представників груп, класів, ідеологій, вона досягає іноді ствердження, що партії уособлюють державу, націю. Сьогодні більше, ніж коли б то не було, політичні партії заслуговують характеристику як “двигуна політичного життя”. А сучасне законодавство, яке передбачає конституційно-політичні структури, йде до регламентації діяльності партій до деталей.

Класичним вважається визначення політичної партії, яке дав один із засновників англійської політичної думки Едмунд Берк: “Партія – це об’єднання людей, що згуртувалися для сприяння загальнонаціональному інтересові своїми спільними зусиллями і то на якійсь певній, спільно погодженій засаді”^[111].

У новітній зарубіжній юридичній літературі можна зустріти чимало інших дефініцій поняття “політична партія”. Зокрема, румунський учений – конституціоналіст К. Іонеску, визначаючи це поняття у широкому розумінні, пише: “Політична партія представляє угрупування або постійну асоціацію індивідів, добровільно об’єднаних між собою ідеологічною близькістю та спільними політичними переконаннями, створену на територіальному рівні на базі певних суворих принципів організації та дисципліни, мета якої, зафіксована у програмі або статуті, полягає у проголошенні та здійсненні у ході виборчої та парламентської змагальності з іншими партіями, певної доктрини або політичної концепції щодо розвитку та управління даним суспільством”^[112].

Спробу дати синтезоване визначення політичної партії зроблена у 1998 р. відомим російським фахівцем цієї проблематики Ю.А. Юдиним. Він запропонував таке загальне юридичне визначення: “політична партія” – це громадське об’єд­ання, яке створене для участі у політичному процесі з метою завоювання та здійснення державної влади конституційними засобами, діє на постійній основі і має політичну програму”^[113].

У цілому ця дефініція розкриває основні параметри сутнісної характеристики політичної партії, зручна для засвоєння, запам’ятовування з навчальною метою, але не відтворює юридичну природу цього правового інституту. Остання теза має надзвичайно важливе значення для постсоціалістичних країн, включаючи Україну. Так, у Росії з’явилась велика кількість різних організацій, як наприклад, Спілка боксерів та Асоціація бухгалтерів, які ввели до своїх статутів положення про право участі у політичній діяльності, висувати кандидатів на виборах, а деякі з них, зокрема Спілка працівників житлово-комунального господарства, Партія любителів пива, Асоціація адвокатів Росії мали свої партійні списки на виборах до Державної думи у 1995 р.^[114].

Для запобігання подібних явищ при визначенні юридичного поняття політичної партії, на думку проф. В.Є.Чиркіна, з якою збігається і позиція автора, необхідно враховувати такі ознаки:

1) партія – це об’єднання громадян даної держави, які досягли повноліття (як правило, 18 років) і які користуються політичними і громадянськими правами;

2) партія – це стійка добровільна організація, яка об’єд­нує своїх членів на тривалій або постійній основі. В деяких країнах (наприклад, ФРН) колективне членство у партії заборонено, в інших – є колективні члени (у Лейбористській партії Великобританії профспілкові організації складають ⁴/₅ її складу, а індивідуальні члени - тільки ¹/₅);

3) партія об’єднує своїх членів на базі ідеологічних факторів, а не на основі захисту матеріальних чи інших інтересів. У концентрованому вигляді це відбивається у програмах і статутах політичних партій;

4) партія – некомерційна організація, її головною метою є не отримання прибутків і не задоволення будь-яких матеріальних чи інших запитів її членів;

5) партія має своєю метою завоювання державної влади, участь у формуванні органів держави (парламенту, уряду, виборах глави держави), тиск на державну владу за допомогою конституційних методів і засобів^[115].

Після Другої світової війни у багатьох країнах держава перейшла до безпосередньої регламентації діяльності партій як частини свого механізму. Був покладений початок процесу правового оформлення організації та діяльності політичних партій. У юридичній літературі нерідко цей процес називають інституціоналізацією. На наш погляд, це не зовсім точно. Мають рацію ті вчені, які під інституціалізацією політичних партій розуміють процес перетворення політичних партій зі звичайної асоціації громадян у повноцінний конституційно-правовий інститут. У даному випадку інституціалізація асоціюється не тільки з процесом правового оформлення діяльності політичних партій, але і з його наслідком. Адже перетворення політичної партії із асоціації громадян у конституційно-правовий інститут відбулося тільки після того, як був визначений статус і порядок діяльності політичних партій.

Інституціалізація знаходить свій вираз, по-перше, у конституційному закріпленні статусу політичних партій, а по-друге,- в деталізації цього статусу на звичайному законодавчому рівні. Як засвідчує аналіз законодавства зарубіжних країн, у практиці багатьох з них накопичено значний досвід правового регулювання засад організації та діяльності партій. Ми зупинимось тут тільки на трьох моментах: 1) місці та ролі політичних партій у суспільстві та державі, що передбачає правове вирішення багатьох проблем; 2) порядку створення, призупинення діяльності та розпуску партії; 3) проблемі фінансування політичних партій.

З методологічної точки зору, дуже важливим здається з’ясування різних підходів щодо місця і ролі політичних партій, які існують у конституційному законодавстві країн світу.

Перший підхід, який характерний для країн англосаксонської системи права, пов’язаний з концепцією партії як “приватної справи, “клубу” громадян по інтересах. У конституційному законодавстві США, Канади, деяких інших країн немає положень про партії, немає і спеціальних законів про них (у федеральному законодавстві США, наприклад, використовують терміни “комітети політичних дій” або “політичні комітети”). В Конституції Індії, де переважають традиції англосаксонського права, про партії згадується у 52 –ій поправці (1985 р.) і то у зв’язку з фіксацією припису про те, що при переході з однієї партії в іншу, член парламенту втрачає мандат. І все ж за останні роки й у цих країнах з’явилися закони, які присвячені окремим сторонам діяльності політичних партій (особливо щодо їх участі у виборчій компанії).

Другий підхід притаманний країнам романо-германської системи права. В Конституціях ФРН 1949 р., Франції 1958 р., Португалії 1976 р., Іспанії 1978 р., у багатьох основних законах постсоціалістичних держав (Конституції Болгарії 1991 р., Румунії 1991 р., Білорусь 1996 р. та ін.) містяться розгорнуті положення про роль і місце політичних партій у житті суспільства. Наприклад, п. 1 ст. 21 Основного закону ФРН містить припис: “Партії сприяють формуванню волі народу”. А п. 1 ст. 47 Конституції Португалії вбачає роль партії у “формуванні народної волі та організації політичної влади”. Деякі конституції трактують партію ширше – як “основний елемент політичної діяльності” (ст. 6 Конституції Іспанії). Конституції цієї групи країн фіксують також і деякі принципи організації та діяльності політичних партій.

Третій підхід існує у деяких тоталітарних державах. Конституції прямо встановлюють однопартійність, усі інші партії, крім правлячої, забороняються (зокрема, так було до 1990 р. в Демократичній Республіці Конго).

Четвертий підхід до визначення місця і ролі партій у житті суспільства застосовується у деяких країнах мусульманського фундаменталізму. У таких країнах заборонені всі політичні партії, як такі, що порушують єдність умми – мусульманської громади (Катар, Кувейт, ОАЄ, Оман, Саудівська Аравія).

П’ятий підхід використовується в умовах авторитарних і тоталітарних режимів і полягає в тому, що законодавчо закріплюється тільки певна кількість партій або партії певного профілю, які, як вважають, мають репрезентувати головні течії політичної думки, усі решта партій забороняються. Так, у Бразилії після військового перевороту 1964 р. протягом чверті століття були дозволені тільки дві партії: одна проурядова, інша – опозиційна; дві партії були “дозволені” Конституцією Нігерії 1989 р., у Сенегалі у 80-х рр. кількість партій обмежено цифрою “чотири”, тобто основними напрямками суспільної думки, включаючи і марксистсько-ленінський.

Не менш важливим моментом у правовому регулюванні статусу політичних партій є закріплення на конституційному рівні демократичних принципів утворення та діяльності усіх партій. Насамперед, у зарубіжних країнах конституції закріплюють принцип вільного утворення та діяльності партій, як найважливішого критерію демократії (ст. 4 Конституції Франції, ст. 6 Конституції Іспанії, ст. 3 Конституції Угорщини та ін.). Зокрема, у згаданій статті французького Основного закону міс­титься таке положення: “Політичні партії та угрупування… створюються і здійснюють свою діяльність вільно”. А п. 1 ст. 3 Конституції Угорщини передбачає: “У Республіці Угорщина можуть вільно створюватися і вільно функціонувати політичні пар­тії за умови додержання Конституції та конституційних законів”. Аналогічні положення зафіксовані також у ст. 49 Конституції Італії, ст. 47 Конституції Португалії, ст. 29 Конституції Греції.

Нерідко конституції формулюють умови, при яких політичні партії можуть користуватися правом на вільну діяльність. Зокрема, вказують на необхідність поважання “принципу національного суверенітету і демократії” (ст. 4 Конституції Франції). У більшості випадків основні закони забороняють створення і діяльність об’єднань, цілі та дії яких спрямовані на насильницьку зміну основ конституційного ладу, створення збройних формувань, а також організацій фашистського толку (наприклад, ст. 13 Конституції Російської Федерації, ст. 46 Конституції Португалії, § 14 розд. 2 Форми правління Швеції). Їх недотримання дає підстави для визнання партій антиконституційними, що призводить до їх заборони.

Практично в усіх державах діяльність антиконституційної та нелегальної партії переслідується за законом (в Індонезії, Туреччині - заборонені комуністичні партії, у ФРН – деякі екстремістські партії). Сказане дозволяє зробити такий висновок: у демократичних державах і державах, які стали на шлях демократизації, обмеження свободи політичних партій шляхом законодавчої зборони їх окремих видів має своєю головною метою захист демократії. Воно спрямовано переважно проти тих партій, які виступають за її ліквідацію і встановлення тоталітарного режиму у будь-яких його формах.

Конституції і особливо законодавство більшості сучасних держав чільне місце надають регламентації порядку набуття політичними партіями легального статусу, а в дея­их – і самому процесу їх утворення. У спеціальній літературі говориться про існування трьох основних способів набуття поітичними партіями легального статусу: явочний, дозволі­ельний та явочно-реєстраційний, які ж, звичайно розріз­няютьсяза ступенем обмеження свободи утворення партій^[116].

Явочний спосіб або порядок характеризується тим, що політична партія утворюється вільно, без попереднього дозволу державних органів і визнається легальною уже в силу самого факту її утворення. Суть такого порядку утворення політичних партій найкраще сформульований в ухвалі Конституційної ради Франції від 16 липня 1971 р. про свободу асоціацій: “Є конституційний принцип, згідно з яким асоціація існує тільки за волею своїх засновників. Установлення попереднього контролю для визнання деяких із них законними суперечить цьому принципу і тому є неконституційним”^[117]. Такий порядок гарантує формально необмежену свободу утворення політичних партій і існує переважно у країнах, які не мають спеціального закону про партії (Великобританія, Бельгія, Греція, Данія, Нідерланди, Норвегія, Франція, Швеція – на європейському континенті, а також Австралія, Індія, Канада, Нова Зеландія, США). Водночас потрібно мати на увазі, що явочний порядок утворення політичних партій застосовується до них тільки як до суб’єктів політичного процесу (участь у виборах). Для отримання же статусу юридичної особи, тобто суб’єкта цивільно-правових відносин, партії повинні, як правило, пройти процедуру реєстрації, передбаченими відповідними нормами цивільного права про об’єднання.

Дозвільний спосіб (порядок) полягає в тому, що для проведення заходів щодо створенні партії (скликання установчого з’їзду, національної конференції, на яких конститується партія) необхідно отримати попередній дозвіл державного органу. Такий порядок притаманний авторитарним і тоталітарним режимом. Але в деяких країнах він запроваджувався як тимчасовий захід, зумовлений винятковими обставинами. Так, він діяв в Австрії після звільнення країни від фашистської окупації в 1945 – 1949 рр., в Єгипті при переході від однопартійної системи до багатопартійної (1976–1978 рр.).

Явочно-реєстраційний спосіб (порядок) характеризується двома рисами: політичні партії утворюються вільно, без будь-якого попереднього дозволу, але набувають легального статусу шляхом реєстрації у компетентному державному органі. Такий порядок діє у більшості сучасних держав, зокрема в Австрії, Італії, Іспанії, Португалії, ФРН, усіх постсоціалістичних державах. Щоб отримати права юридичної особи (брати участь у виборах від свого імені, видавати свої газети, придбати власність тощо), партія повинна бути зареєстрованою (у різних країнах по-різному – в міністерстві юстиції, внутрішніх справ, суді столиці держави). Для реєстрації необхідно подавати до компетентних органів: заяву (зі сплатою державного мита, гербового збору), установчий протокол, програму і статут партії, список обраних керівників із вказівкою професії, адреси тощо.

Законодавство країн, які передбачають явочно-реєстраційний порядок утворення політичних партій, установлює ряд вимог, дотримання яких є необхідною умовою набуття ними легального статусу.

По-перше, це вимоги, які стосуються природи і характеру політичних партій. Так, не підлягають реєстрації партії, створення і діяльність яких згідно з конституцією і законом заборонені. У країнах, що розвиваються, а також у деяких постсоціалістичних державах (наприклад, Росія) загальним для законодавства є вимога про загальнонаціональний характер політичної партії.

По-друге, це вимоги до чисельності членів політичної партії. Наприклад, у Гвінеї-Бісау і Танзанії для цього вимагається, щоб об’єднання нараховувало не менш 2 тис. осіб., у Португалії петиція про реєстрацію партії повинна бути підписана не менш, ніж 5 тис. осіб старше 18 років; у Словаччині та Чехії така петиція підписується не менш, ніж 1 тис. виборців; а у Мексиці кількість членів політичної партії не може бути менше 65 тис.

По-третє, це вимоги, які стосуються організаційної побудови політичних партій (загальні принципи організації, назву, статут тощо). За приклад може служити Закон про партії ФРН, який, вимагає, щоб назва партії відрізнялась від назв інших політичних партій, які вже існують. Разом із загальною компетенцією партійних органів у цьому законі встановлюється обов’язок партійних організацій земель проводити партійний з’їзд не менше одного разу в два роки, заслуховувати на ньому звіти партійних органів, прийняти по них ухвали, обирати керівництво політичних партій (голову, заступників, членів колегіальних органів). Закон також містить норми – вимоги стосовно програм і статутів партій. Зокрема, статут партії повинен містити назву, емблему організації, вказувати на сферу її діяльності, права й обов’язки членів партії, заходи партійного стягнення і заохочення, склад і повноваження керівних партійних органів, порядок прийняття і скасування партійних рішень, а також способи подолання внутріпартійних розбіжностей і розв’язання спорів.

Звичайно, наявність у політичній партії легального статусу, незалежно від порядку його набуття, ще не означає, що у подальшому її діяльність не може бути обмежена або взагалі припинена. Як зазначає німецький державознавець Ф. Куніг, “право на виникнення аж ніяк не виключає ізольованого від нього права на існування, тобто відсутнє “право на безконтрольний вільний розвиток партій”, або їх “необмежене власне право”^[118]. Чи не найбільш суттєвим обмеженням “права на існування” є призупинення і припинення діяльності політичної партії.

Призупинення діяльності політичної партії – це тимчасовий захід, який застосовується до неї в якості санкції за порушення певних правових приписів. Таку санкцію передбачає законодавство багатьох держав (Габону, Грузії, Латвії, Молдови, Іспанії, Росії, Угорщини та ін.). воно регламентує такі питання, як підстави для призупинення діяльності партій, його строки і правові наслідки, порядок прийняття відповідного рішення та його оскарження.

Аналіз зарубіжного законодавства свідчить, що найбільш розповсюдженою підставою для призупинення діяльності політичної партії є порушення конституції, законів і статутних цілей. Наприклад, ст. 42 Федерального закону “Про громадські об’єднання РФ” передбачає, що діяльність громадського об’єднання може бути призупинена у випадку порушення федеральної конституції, федерального законодавства, конституцій і статутів суб’єктів федерації, положень закону про заборонені види об’єднань, а також учинення дій, що суперечать статутним цілям. Зустрічаються й інші конкретні підстави, як наприклад: обов’язок надати фінансові звіти (Камерун); отримання політичною партією засобів із-за кордону (Габон); банкрутство (Мозамбік); серйозні порушення громадського порядку (Бенін).

Як правило, діяльність політичної партії може бути призупинена на строк до шести місяців (наприклад, у Латвії, Молдові, Росії). Більш тривалі строки зустрічаються рідко (у Словаччині, приміром, діяльність партії може бути призупинена на строк до одного року). Звичайно ж, призупинення діяльності політичної партії тягне за собою низку правових наслідків. Насамперед, партії забороняється будь-яка публічна діяльність (проведення зборів, мітингів, демонстрацій, користування засобами масової інформації), обмежується право розпоряджатися власними фінансовими засобами, але головне - позбавляється права брати участь у виборах.

Рішення про призупинення діяльності політичної партії у різних країнах приймаються по-різному. Згідно зі ст. 46 Конституції Португалії діяльність асоціацій може бути призупинена “тільки у випадках, передбачених законом, і на підставі судової ухвали”. Такий же порядок дії у Вірменії, Іспанії, Латвії, Росії, Словаччині та інших країнах. Водночас у деяких країнах (наприклад, Нікарагуа) рішення про призупинення діяльності політичної партії приймає орган реєстрації (наприклад, міністр юстиції, міністр внутрішніх справ, Національна рада політичних партій).

Порядок припинення діяльності політичних партій (за термінологією деяких законів - ліквідація) чітко регламентується у законодавстві більшості сучасних держав. Законодавство встановлює дві процедури: а) примусове припинення діяльності політичних партій за рішенням державних органів; б) добровільне припинення діяльності політичних партій у результаті саморозпуску, поділу або злиття. Характерною рисою законодавства багатьох сучасних держав є чітке визначення правових підстав для розпуску політичних партій. і хоча відповідні положення конституцій і спеціальних законів є досить різними за своїм змістом, можна виділити ряд підстав, які отримали широке визнання. По-перше, підлягають розпуску політичні партії, створення і діяльність яких заборонені конституцією і законом (мова йде про легально утворені політичні партії, діяльність яких у подальшому може набути протиправного характеру). Відповідні положення можна знайти зокрема у законодавстві Анголи, Болгарії, Бразилії, Грузії, Росії та інших держав.

По-друге, невиконання партією покладених на неї обов’язків. Така підстава сформульована в законодавстві Бразилії, Гани, Гвінеї, Нікарагуа, Сенегалу. Так, сенегальський закон встановлює, що політична партія може бути розпущена, як­що порушує обов’язки, передбачені ст. 3 конституції (обов’яз­ки поважати принципи демократії і національного сувереніте­ту).

По-третє, дотримання вимог щодо відповідності організації політичної партії демократичним принципам (наприклад, в Анголі, Албанії, Іспанії, Туреччині, ФРН). У ФРН, Основний закон (§ 1 ст. 21) передбачає, що внутрішня організація партій “повинна відповідати демократичним принципам”.

Поряд з цими у ряді країн передбачаються й інші підстави для розпуску партій (наприклад, в Анголі, Мозамбіку це – банкрутство партії, уругвайський закон 1982 р. передбачав, що підлягає розпуску партія, яка не отримала на парламентських виборах жодного мандата).

Як правило, політична партія може бути розпущена тільки за ухвалою суду, що прямо передбачається основними законами. Так, Конституція Греції (ст. 12) містить такий припис: “Об’єднання можуть бути розпущені за порушення законів або основних положень своїх статутів і не інакше як за судовою ухвалою”; Конституція Азербайджану (ст. 67): “Діяльність об’єднання, яке порушило конституцію і закони, може бути припинена тільки у судовому порядку”. У деяких країнах, що розвиваються, політичні партії розпускаються органами виконавчої влади: главою держави (Буркіна-Фасо), урядом (Сенегал), міністром внутрішніх справ (Камерун), реєстратором (Малайзія, Танзанія). Але й у даному випадку рішення цих органів, як правило, можуть бути оскаржені у судовому порядку.

Щодо регламентації процедури добровільного припинення діяльності політичних партій у результаті саморозпуску, поділу або злиття, то законодавство більшості держав обмежується тільки положеннями про можливість такого припинення їх діяльності. Більш докладно це питання регламентується у ФРН. Закон 1967 р. передбачає, що рішення про саморозпуск або злиття повинно прийматися на з’їзді партії і визнається схваленим тільки після опитування членів партії. Мексиканське законодавство встановлює, наприклад, що при об’єднанні політичні партії повинні укласти угоду, яка потім подається до Федеральної виборчої комісії для реєстрації.

Сучасне законодавство про політичні партії зарубіжних країн передбачає різні правові наслідки політичного характеру, які тягнуть за собою розпуск партії. Це, насамперед, забороняється створення політичних партій або організацій, які б замінили попередню (наприклад, у Нікарагуа, ФРН). По-друге, депутати представницьких органів, які є членами забороненої партії, автоматично втрачають свої мандати. Це положення прямо передбачено ст. 19 Конституції Чилі, ст. 117 Закону про політичні партії Бразилії, § 45 Федерального закону про вибори ФРН.

По-третє, у деяких державах право керівників і членів розпущеної партії на участь у створенні та діяльності інших політичних партій може бути обмежене. Так, ст. 69 Конституції Туреччини встановлює, що засновники і керівники на всіх рівнях розпущеної партії не можуть бути засновниками і керівниками нової політичної партії.

У сучасних умовах глобальної демократизації суспільного життя особливої актуальності набуває проблема правової регламентації фінансування партій. Як зауважив французький дослідник К. Лейрі, “при демократії, більш, ніж при будь-якому іншому ладові, гроші є нервом політики”^[119]. Зумовлено це в основному чином особливою складністю конституційного механізму демократії та його основних інститутів (політичні партії, вибори, референдуми, представницькі установи), чия ефективна діяльність вимагає всезростаючих витрат.

Що ж до проблеми фінансування партій, то необхідність її законодавчого розв’язання, як підкреслюється в літературі, зумовлена ще такими трьома обставинами: значним ускладненням виборчих технологій (різке подорожчання передвиборних кампаній викликало підвищення потреб політичних партій у додатковому фінансуванні); зростання політичної активності бізнесу, що породжує могутню хвилю “політичних інвестицій”; масштабною корупцією політичної еліти, яка підриває авторитет інститутів влади. Отже, питання, пов’язані з фінансуванням діяльності політичних партій, досить гостре, тому від їх розв’язання залежить подальший розвиток і зміцнення демократії у сучасній державі. Зазначимо, що першими цю обставину усвідомили країни “зрілої демократії”. Саме тут із середини 60-х рр. ХХ ст. почала здійснюватися широкомасштабна правова регламентація фінансової діяльності політичних партій (1966 р. – Данія, Швеція; 1967 р. – ФРН; 1969 р. – Фінляндія; 1974 р. – Італія, США; 1975 р. – Австрія; 1976 р. – Португалія; 1984 р. – Греція; 1988 - Франція).

Правові норми, які стосуються цієї проблематики, містяться у багатьох нормативних актах. З-поміж них найважливіше значення мають конституційні норми. Можна сказати, що внесення до основних законів спеціальних положень про фінансування політичних партій є чи не найхарактернішою рисою новітнього конституційного законодавства (конституції Аргентини, Бразилії, Вірменії, Гани, Греції, Перу, Чилі, ФРН та ін.). Насамперед у конституціях закріплюються положення про фінансові джерела політичних партій, про “відкритість”, “прозорість” фінансової діяльності партій. Наприклад, ст. 21 Основного закону ФРН вимагає, щоб партії “подали публічний звіт про джерела та використання своїх засобів, а також про своє майно”. Ст. 17 Конституції Бразилії фіксує такі положення: “Політичним партіям забороняється отримання засобів із-за кордону. Вони зобов’язані подати фінансові звіти до Виборчого суду. Партії мають право на отримання засобів із партійного фонду і вільний доступ на радіо і телебачення”. Такі і подібні їм конституційні положення слугують основою для докладного регулювання питань фінансової діяльності партій іншими нормативними актами.

Аналіз відповідного законодавства зарубіжних країн показує, що така регламентація здійснюється трьома основними способами:

а) регулюванням розмірів і порядку надання приватних пожертвувань і внесків у партійні каси (у США, наприклад, згідно з Законом 1974 р. внесок приватної особи для підтримки партії не повинен перевищувати 25 тис. дол. на рік, а внески юридичних осіб обмежуються 5 тис. дол. на кожного кандидата);

б) лімітуванням передвиборних витрат (У Франції фіксується “межа” передвиборних витрат для кандидатів у президенти – 120 млн. франків за 6 місяців до 1-го туру і 40 млн. франків у 2-му турі голосування; для кандидатів у ході парламентських виборів – 500 тис. франків);

в) державного фінансування політичних партій (Воно розповсюджується не на всі партії, які беруть участь у виборах, а тільки на тих, які виконали певні умови: висунули кандидатів у необхідній кількості виборчих округів (Італія, Норвегія), або зібрали певний мінімум голосів у масштабі всієї країни (Швеція – не менше 2 %, ФРН – 0,5 % ). Партії у ряді випадків отримують субсидії пропорційно кількості зібраних на виборах голосів (наприклад, у ФРН – це 1,3 марки; у Франції – 12 франків; у Чехії – 15 крон). У Франції в 1996 р. дотаціями від держави користувалися 36 партій^[120]. Надання державної допомоги зобов’язує партії звітуватися перед органами влади про свою фінансову діяльність у цілому.