§ 4. Конституційне регулювання компетенції місцевих органів та їх відносин з центральною владою у зарубіжних країнах

Повноваження та функції місцевих органів управління у сфері їх відання найбільш докладно закріплюються у спеціальних законах про місцеве управління на самоврядування, а також у законах, які регулюють різні галузі державного управління (фінанси, освіта, охорона здоров’я тощо).

Наявні на сьогодні в конституціях зарубіжних держав положення, що стосуються регулювання компетенції місцевих органів та їх відносин із центральною владою умовно можна поділити на три групи: 1) конституційні положення, в яких формуються загальні підходи до регулювання повноважень і функцій органів місцевого управління та самоврядування; 2) конституційні норми, що стосуються питань розподілу компетенції між центральними органами держави й органами місцевого управління; 3) загальні принципи взаємовідносин місцевих органів із центральною владою.

Як уже зазначалося, конституції багатьох зарубіжних держав містять спеціальні розділи, присвячені управлінню справами на місцях, в яких так чи інакше регулюються вказані питання. Інколи цілі, завдання і принципи місцевого управління закріплюються в окремих статтях основного тексту конституції. Значення відповідних норм полягає в тому, що вони, з одного боку, встановлюють певні межі діяльності місцевих органів влади, а з іншого – представляють собою конституційний наказ, доручення, до реалізації якого повинні намагатися органи держави і сама держава у цілому в своїй діяльності.

Сучасні зарубіжні конституції насамперед закріплюють загальні підходи до регулювання компетенції місцевих органів влади. Так, Конституція Греції у п. 3 ст. 101 фіксує таку норму – принцип: "Периферійні (тобто місцеві – А.Г.) державні органи володіють загальною вирішальною компетенцією у питаннях свого району, а центральні служби, крім спеціальних функцій, відають загальним напрямком, координацією і контролем діяльності периферійних органів, як це визначено законом". У ст. 124 Конституції Нідерландів сказано: "1. Повноваження провінцій і муніципалітетів щодо регулювання і відання внутрішніх справ делегуються органом провінцій і муніципалітетів. 2. Акт парламенту може зобов’язати органи провінцій і муніципалітетів забезпечити регулювання і відання внутрішніх справ". Аналогічно в Конституції Естонії (ст. 154) сказано, що вирішенням усіх питань місцевого життя займаються органи місцевого самоврядування, які діють на підставі закону самостійно. При цьому підкреслюється, що ті чи інші обов’язки на місцеве самоврядування можуть бути покладені лише на підставі закону або за погодженням із місцевим самоврядуванням. Подібні положення містяться у конституціях Словенії (ст. 140), Норвегії (ст. 130), Словаччини (ст. 67), Чехії (ст. 104) та інших держав.

У федеративних державах застосовуються дещо інші підходи до регулювання компетенції місцевих органів управління та самоврядування. Зокрема, у ФРН обсяг і зміст повноважень місцевих органів "зумовлені залишковим вільним простором, який за законом не наданий іншим державним органам"^[302]. В Основному законі (п. 2 ст. 28) йде мова про те, що "громадам повинно бути надано право регулювати у межах закону під свою відповідальність усі справи місцевої спільноти". Федеральний конституційний суд дав таке тлумачення даної статті: "комунальним органам повинно бути гарантовано право займатися усіма місцевими справами, які за законом не надані іншим органам управління"^[303].

У США, де, як відомо діє принцип "позитивного" регулювання (аналогічно до інших держав англосаксонської системи права), обсяг повноважень місцевих органів влади встановлюється шляхом їх докладного перерахування у конституціях штатів. Федеральна ж Конституція США обмежилась тим, що у десятому розділі першої статті встановила обмеження прав штатів. Вони були, зокрема, позбавлені права укладати міжнародні договори, вступати до союзів, викарбовувати метод, обкладати митою і податками ввіз і вивіз товарів. Без згоди Конгресу штати не можуть утримувати у мирний час війська, вступати у війну, укладати угоди з іншими штатами та іноземними державами.

На відміну від інших федеративних держав, у Канаді в силу особливостей її Конституції, провінції не мають свого окремого Основного закону. Провінційні конституції представляють собою сукупність норм V розділу "Конституційного Акту 1867 р. та конституційних актів про приєднання провінцій до федерації. Питання місцевого самоврядування регулюються окремими провінційними законами. Можна стверджувати, що федеральна Конституція надає провінціям виключні повноваження щодо регулювання проблем місцевого характеру. Так, пп. 7, 9, 10 ст. 92 Конституційного Акту 1867 р. відносить до їх виключної компетенції видання законів з питань заснування, утримання та управління лікарнями, притулками, благодійними установами і будинками опіки для бідних; щодо видачі патентів на торгівельні заклади, бари, готелі та аукціони з метою отримання доходів на місцеві потреби.

У цілому можна зробити висновок, що підходи щодо конституційного регулювання компетенції місцевих органів управління у зарубіжних державах спрямовані на вирішення триєдиного завдання: зберегти даний інститут стосовно центральної влади, захистити цей інститут із принципових питань, а також забезпечити послідовний та ефективний розвиток цього інституту. Аргументом на цю користь може слугувати такий приклад: з 1984 р. Федеральна рада Австрії отримала абсолютне право вето на зміни компетенції у бік погіршення становища земель^[305].

Компетенція місцевих органів управління та самоврядування у зарубіжних державах є досить типовими. Цілком зрозуміло і те, що в конституціях накреслені тільки їх основні контури.

Так, у Конституції Іспанії її норми розмежовують предмети відання між державою і автономними місцевими спільнотами шляхом виключної сфери кожної з них (ст. 148 і 149). Зокрема, у переліку предметів відання місцевих органів влади є 22 пункти (ст. 148). До того ж Конституція передбачає, що через кожні п’ять років місцева спільнота може розширити свої повноваження у межах, які не зачіпають виключну компетенцію держави.

На Кубі місцеві асамблеї народної влади наділені чи не найбільш широкими повноваженнями дія здійснення державних функцій у межах своєї території. Згідно зі ст. 102 Конституції Куби 1976 р., вони керують економічними, виробничими та обслуговуючими підприємствами, які знаходяться в їхньому підпорядкуванні, а також здійснюють ту діяльність, яка необхідна для задоволення економічних, культурних, освітніх потреб населення, і допомагають у виконанні планів, розташованих на їх території підприємств, що знаходяться в їх безпосередньому підпорядкуванні. Місцеві асамблеї народної влади відповідно до своїх повноважень і на основі закону беруть участь у підготовці та виконанні плану соціально-економічного розвитку (ст. 104). До їх повноважень також входять обрання суддів і призначення керівників адміністративних управлінь (ст. 105 Конституції).

Прикладом конституційного регулювання компетенції місцевих органів влади у федеративних державах може служити Основний закон Австрії. Згідно зі ст. 118 Конституції, сферу компетенції громади складають: а) її владні повноваження і б) повноваження, передані їй Федерацією або землею, а відповідно до п. 7 ст. 119-а громада з дозволу уряду землі може передати здійснення окремих повноважень, що відносяться до власної компетенції, будь-якому державному органу. Цікавим, на наш погляд, є австрійський досвід щодо посилення кооперації та координації у взаємовідносинах між федерацією та землею з питань їх компетенції, зокрема діяльність постійних конференцій членів уряду та керуючою адміністрацією земель і природних ресурсів^[306].

Щодо регламентації компетенції органів місцевого самоврядування у конституціях постсоціалістичних держав, то вона, за винятком Основного закону Угорщини, визначена лише у найбільш загальних рисах. Наприклад, у Конституції Румунії (ст. 120) сказано, що місцеві ради і примари розв’язують публічні справи міст і комун, а до компетенції повітових рад входить координація діяльності низових рад і реалізація публічних служб повітового значення. Конституція Болгарії фіксує такі положення органів місцевого самоврядування, як право на об’єднання з іншими громадами для вирішення загальних питань (ст. 137), право на власність і самостійний бюджет (ст.ст. 140, 141). Ст. 62 Основного закону (конституції) Монголії визначає в якості основоположних повноважень територіальних органів самоврядування вирішення питань соціально-економічного життя та організацію участі населення у розв’язанні питань, які відносяться до компетенції вищестоящих органів.

Свої особливості має конституційне регулювання цих питань у державах Латиноамериканського регіону. Згідно зі ст.

Конституційне законодавство багатьох держав у тій чи іншій формі та у неоднаковому обсязі виділяє і т.зв. "делеговану" (доручену) компетенцію місцевих органів. Наприклад, у ФРН функції місцевого управління поділяються на три основні групи: добровільні, обов’язкові та делеговані (доручені). До третьої групи відносяться питання, що не вважаються безпосередньо місцевими й утворюють т.зв. "делеговану сферу впливу"^[307]. Законодавство Фінляндії також передбачає три групи функцій управління: добровільні (ті, що відносяться до загальної сфери діяльності комун), безпосередньо встановлені законом, а також делеговані зверху (т.зв. "агентні")^[308].

Як слушно зазначається у науковій літературі, загальна тенденція для багатьох сучасних держав полягає у скороченні власне комунальних справ і розширений обов’язкових і доручених, що відображає всезростаючу інтеграцію місцевих органів до державного механізму, їх пристосування до вирішення завдань, які мають загальнодержавне значення. У ФРН подібні справи у даний час складають 80-90 відсотків від загального обсягу справ, які виконують місцеві органи^[309].

Свої повноваження місцеві органи здійснюють під контролем центральних влад, які є важливим елементом функціонування всього державного механізму. При цьому у різних державах взаємовідносини між місцевою та центральною владами будуються залежно від прийнятої в тій чи іншій країні моделі. Якщо у США, Нідерландах та Швейцарії відносини ці будуються на основі концепції (моделі) партнерства, то у таких країнах як Франція, Італія, Португалія, Японія – на т.зв. "агентській моделі". Перша концепція розглядає відносини місцевих і центральних влад як відносини партнерів і рівноправних учасників (за аналогією з цивільним правом), які переслідують загальні цілі та які надають необхідні послуги населенню. Подібний підхід передбачає наявність невеликих і компактних муніципальних одиниць, наділених значною автономією у різних сферах, включаючи і галузь фінансів. У рамках агентської моделі відносини між центральними і місцевими владами розглядаються як відносини агента і принципала, тобто акцент робиться на головній ролі центра стосовно місцевого управління. Та останнім часом у науковій літературі утверджується нова модель взаємовідносин центральних і місцевих влад, в основу якої покладена кон­цепція взаємозалежності. Згідно з цією моделлю, відносини центральних і місцевих органів характеризуються як у деякій мірі їхньою незалежністю, так і взаємозалежністю і визначаються реальним владним потенціалом сторін і ресурсами, які знаходяться в їх розпорядженні^[310].

Ці концепції знаходять свій відбиток у текстах основних законів зарубіжних держав. У конституціях багатьох держав, прийнятих після Другої світової війни, отримали відображення різні аспекти інституту адміністративного нагляду (контролю). Насамперед, зафіксована необхідність законодавчого регулювання адміністративного нагляду. Зокрема, в Конституції Болгарії сформульована така вимога: "центральні державні органи та їх представники місцях здійснюють контроль за відповідністю актів органів місцевого управління закону тільки коли це передбачено законом" (ст. 144). Конституція Греції у п. 5 ст. 102 містить припис про те, що "держава здійснює нагляд над органами місцевого самоврядування, не перешкоджаючи їх ініціативі та вільній діяльності". Аналогічні норми можна зустріти в Конституціях Італії (ст. 125), Португалії (ст. 243) та інших держав.

У конституціях деяких держав перелічуються суб’єкти здійснення адміністративного нагляду: в Болгарії – це обласні керуючі; в Румунії та Монголії – префекти, в Угорщині – міністр внутрішніх справ, який діє через республіканських уповноважених.

Звичайно, в конституціях чітко визначається об’єкт і предмет адміністративного нагляду. Так, згідно зі ст. 144 Конституції Болгарії, центральні державні органи та їх представники на місцях здійснюють контроль за законністю актів органів місцевого управління, якщо це передбачено законом. Аналогічну норму фіксує ст. 122 Конституції Румунії. Розширює предмет адміністративного нагляду Основний закон Монголії: префект несе відповідальність за забезпечення на своїй території законів, рішень уряду і вищестоящих органів (ст. 61.1).

Однак чи не найповніше регулює ці питання Конституція Іспанії, яка у ст. 153 встановлює, що контроль за діяльністю органів місцевої влади здійснюється:

а) Конституційним судом – стосовно конституційності прийнятих ними актів, які мають силу закону;

б) Урядом за поданням Державної ради – щодо здійснення повноважень, делегованих місцевим органом;

в) Органами адміністративної юстиції – стосовно автономного управління та його регламентарних норм;

г) Лічильною палатою – у тому, що стосується економічних і бюджетних питань.

Основною формою впливу представників центральної влади на органи місцевого управління у межах адміністративного нагляду є їх право опротестувати у судовому порядку акти останніх, у випадку, якщо такі акти суперечать закону. Дія актів місцевого управління у такому випадку призупиняються. Про це сказано, зокрема, у ст. 122 Конституції Румунії.

Особливу сферу контролю центральних органів держави за місцевим управлінням складає сфера повноважень, делегованих вищими органами територіальним колективам. Контроль тут більш жорсткий і переростає в адміністративну опіку. Наприклад, п. 5 ст. 111 Конституції Намібії містить припис: "Усі нормативні акти, схвалені місцевими органами влади згідно з повноваженнями, наданими їм відповідним законом, мають бути подані на розгляд до Національних Зборів і можуть бути визнані нечинними відповідним рішенням Національних Зборів".

У літературі вказується на розповсюдженість і інших форм контролю за діяльністю органів місцевого управління. Зокрема, важливим засобом контролю є видання різних циркулярів, які встановлюють стандарти для місцевих служб. Дійовим засобом контролю визнається і безпосереднє інспектування діяльності місцевих органів різними чиновниками міністерств. У Великобританії та Скандинавських країнах контроль за певними сферами діяльності місцевих органів здійснюють омбудсмани, які мають право ставити питання про відповідальність посадових осіб за неправильне здійснення фінансово-бюджетних і деяких інших повноважень^[311].

Значну роль у взаємовідносинах центральних органів державної влади із місцевими органами відіграє фінансовий контроль. Конституції деяких держав (ст. 267 уругвайської, ст. 135 болівійської, ст. 246 еквадорської, ст. 195 колумбійської конституції та ін.) фіксують право місцевих органів на формування своїх бюджетів, визначають його джерела, а також централізовані дотації держави. Ст. 141 Конституції Болгарії, наприклад, містить припис: "Держава засобами з бюджету та іншими способами допомагає нормальній діяльності громад". Румунська конституція (ст. 138) закріплює норму, згідно з якою місцеві податки і збори встановлюються місцевими радами у межах і при умовах, установлених законом. А ст. 119 Конституції Італії промовляє, що області користуються фінансовою автономією. При цьому для виконання певних завдань держава у законодавчому порядку надає окремим областям спеціальні кошти.

Нарешті, вкажемо на особливу роль судових гарантій щодо захисту органів місцевого управління. Право на судовий захист передбачається нерідко у текстах конституцій новітнього періоду. Так, згідно зі ст. 145 Конституції Болгарії місцеві громади можуть оскаржити у суді акти і дії, якими порушуються їх права. Такі спори розглядаються загальними або адміністративними судами. А відповідно до ст.ст. 149 і 150 Конституція надає право місцевим органам влади порушити у Конституційному суді спори про компетенцію між органами місцевої влади і центральними виконавчими органами.

Завершуючи розгляд даного питання, важливо підкреслити, що на ефективність тієї чи іншої форми взаємовідносин місцевих органів із державними органами, ступінь їх реалізації багато в чому впливає розстановка партійно-політичних сил на центральному і місцевому рівнях влади, інші фактори. У цілому ж можна констатувати, що в демократичних державах створений досить гнучкий і надійний механізм, який в основному забезпечує координацію зусиль усіх рівнів влади, який дозволяє враховувати різні місцеві особливості.