§3. Региональная налоговая асимметрия: особенности испанских налоговых режимов

Споры по поводу соблюдения принципа межрегиональной солидарности между Автономными сообществами не теряют своей актуальности, и налоговая сфера порой становится «площадкой» политического противостояния: центральное правительство не желает без соответствующих политических компенсаций расставаться со своими прерогативами в налоговой сфере, а регионы, считая себя обделенными, требуют от государства все больших налоговых преференций. В истории Испании нередко передача регионам новых полномочий в налоговой сфере осуществлялась в политических целях для формирования стабильного большинства в Г енеральных Кортесах Испании .

Именно вопрос о соотношении государственных и региональных финансовых полномочий явился одним из краеугольных в период конфликта между государственными властями и каталонскими националистичекими силами.

Особенности налогообложения Автономных сообществ

общего режима

Построение системы регионального финансирования Автономных сообществ общего режима Испании продолжает оставаться одним из наиболее полемичных вопросов со времен начала перехода Испании к демократии в 1978 г. Экономический кризис спровоцировал еще больший всплеск «националистических» настроений и споров касательно оптимизации

распределения финансовых компетенций на региональном уровне^[190].

Система финансирования Автономных сообществ общего режима и городов со Статутами автономий регулируется Конституцией, положениями Статутов автономий, Органическим законом о финансировании Автономных сообществ^[191] и Законом № 22 от 18 декабря 2009 г.^{[192] [193]}, принятым на основе ст.149.1.14 Конституции.

197

государства .

Ст.157 Конституции определяет источники финансовой системы региональных органов власти, к которым относятся налоги, полностью или частично передаваемые государством; надбавки к государственным налогами; другие формы участия в государственных налогах; собственные налоги, сборы и специальные сборы (взносы); перечисления из компенсационного межтерриториального фонда; прибыль от использования собственного имущества и доходов, получаемых от операций частноправового характера; прибыль от кредитных операций.

После того, как Автономные сообщества получили возможность в пределах своей компетенции устанавливать собственные обязательные платежи, говорить о единой четко организованной системе налогов даже в рамках одной группы Автономных сообществ общего режима стало невозможным. С другой стороны, собственные налоги Автономных сообществ не играют существенной роли в пополнении региональных бюджетов, в отличие от внешних источников финансирования со стороны государства^{[194] [195]}.

Налоговые положения Статутов автономий, несмотря на различную редакцию норм, в зависимости от принявших их Автономных сообществ, закрепляют схожие полномочия в отношении собственных и переданных от

199

государства налогов .

Представляется целесообразным рассмотреть особенности налогообложения Автономных сообществ общего режима на примере таких крупных регионов, как Мадрид и Каталония.

В 2017 г. Сообщество Мадрид вновь (как и на протяжении предыдущих трех лет) возглавило рейтинг испанских регионов с наиболее «комфортными условиями для налогоплательщиков»^[196].

Статуте автономии Сообщества Мадрид , «с учетом принципов налоговой координации с государственными и местными финансовыми органами, Сообщество Мадрид обладает финансовой автономией и имеет собственные финансовые органы, в соответствии с Конституцией, настоящим Статутом, Органическим законом о финансировании Автономных сообществ и другими развивающими их нормами».

Ст. 56 упомянутого Органического закона закрепляет, что регулирование, взимание, ликвидация и ревизия собственных обязательных платежей, а также рассмотрение вопросов их регулирования входит в компетенцию самого Сообщества Мадрид. Регион обладает достаточным набором полномочий для организации собственной системы налогообложения с учетом взаимодействия, которое он может установить с Государственным агентством по налоговому администрированию . Ст. 57 Органического закона закрепляет, что Сообщество Мадрид обязано сотрудничать с государственными органами и местными законодательными собраниями по всем налоговым и финансовым вопросам.

Такие вопросы, как установление, изменение и отмена собственных налогов, сборов, специальных сборов (взносов), налоговых льгот и освобождений, а также надбавок к государственным налогам регулируются в обязательном порядке посредством закона, принимаемого парламентом Сообщества Мадрид. Правительство региона принимает общие регламенты, касающиеся собственных обязательных платежей и вопросов регулирования переданных государственных налогов. ^{[197] [198] [199]}

Что касается наиболее «полемичного» (особенно в последние годы) региона - Каталонии - где после провозглашения независимости региона в результате несанкционированного плебисцита 1 октября 2017 г.^{[200] [201]} произошел конфликт между каталонскими и центральными органами власти, все функции по регулированию и контролю за финансовой и налоговой сферой региона были переданы в управление центрального правительства страны .

Перечень различных доходов Автономного сообщества Каталония^{[202] [203]} был установлен Органическим законом о реформе Статута автономии Каталонии 2006 г. , к которым относились поступления от собственных налогов, сборов и специальных сборов (взносов), доходы от переданных государственных обязательных платежей, надбавки к государственным налогам, доходы из Межтерриториального компенсационного фонда, ассигнования, предусмотренные Конституцией и нормативными документами ЕС в области региональной политики (ст.202).

В соответствии с Органическим законом «регулирование, сбор, ликвидация и контроль всех собственных обязательных платежей Каталонии, как и полностью переданных государством региону налогов, осуществляет Налоговое агентство Каталонии». Те же полномочия в отношении других налогов государства, взимаемых в Каталонии, принадлежат Г осударственному Агентству по налоговому администрированию, причем государство может делегировать в данном случае определенные функции автономному органу власти региона - Женералитату . В случае необходимости, государственные и региональные органы могут осуществлять данные полномочия совместно. В развитие данного положения предусмотрено требование создания ссовместного консорциума либо соответствующего органа, в котором на паритетных началах будут участвовать государственная налоговая администрация и налоговое агентство Автономного сообщества Каталония^{[204] [205] [206].}

Одно из главных отличий Статута Каталонии 2006 г. от своего предшественника 1979 г. заключалось в наделении Женералитата правом учреждения самостоятельного Налогового агентства, в компетенцию которого входило управление, сбор и контроль за всеми обязательными платежами, устанавливаемыми данным органом на территории региона, а также переданными в полном объеме государством Женералитату (п.1.

В ходе «каталонского кризиса», когда ситуация в регионе была доведена до предела, Конституционный Суд занял более жесткую позицию: он не только приостановил, но впоследствии признал противоречащими Конституции Испании, принятые парламентом Каталонии нормативные акты, он тем самым также выразил прямой запрет на проведение референдума о независимости. В то же время Суд вынес положительное решение по иску правительства против декрета о принятии каталонского налогового кодекса^[207], который по сути позволял создать неподотчетное центральным властям Министерство финансов гипотетического независимого государства Каталония.

Автономные Сообщества специального налогового режима

В настоящее время специальным налоговым режимом ввиду особого географического расположения наделены такие территории Испании, как Канарские о-ва и испанские города-эксклавы Сеута и Мелилья, расположенные на африканском континенте. Они пользуются льготным налоговым режимом в силу удаленного расположения от материковой части Испании, что значительно осложняет осуществление на данных территориях хозяйственной деятельности и привлечение инвестиций.

На Канарских о-вах действует налоговый режим, в целом схожий с тем, что предусмотрен для Автономных сообществ общего режима, но имеющий некоторые особенности. В силу этого он именуется особым Экономическим и налоговым режимом Канарских островов^{[208] [209]. Его существование обусловлено следующими факторами : географической удаленностью от основных европейских рынков, центров производства и потребления, островным положением, неоднородностью территории, ограниченностью сырьевых ресурсов, сельскохозяйственных угодий и запасов пресной воды.}

Согласно Решению Конституционного Суда Испании от 30 июня 2004 г. , целью установления данного режима являлось поддержание экономического и социального развития архипелага. В 4-ом Дополнительном положении

215

Органического закона о финансировании Автономных сообществ 1980 г. говорится: «Финансовая и налоговая деятельность Канарского архипелага регулируется с учетом его особенного налогового режима» ^{[210] [211] [212] [213] [214]}.

В 1972 г. был принят Закон об Экономическом и налоговом режиме Канарских островов , который, в сущности, предполагал введение таможенных льгот в регионе (отмена таможенных пошлин в сфере внешней торговли) и создавал специальную льготную зону налогообложения на потребление (также не применялись налоги, облагающие коммерческую деятельность).

С момента принятия Конституции 1978 г. и особенно после присоединения Испании к ЕС действующая система налогообложения на Канарских островах

адаптировалась к нормам и правилам ЕС^{[215] [216] [217] [218] [219]} (признан в качестве ультрапериферийного региона ЕС).

Среди наиболее важных аспектов налогового режима Канарских о-вов можно выделить следующие:

а) взимание с 1993 г. Общего косвенного канарского налога при передаче имущества или предоставлении услуг предпринимателями или профессионалами, а также при импорте товаров на данную территорию. Его функция и структура схожи с НДС, но отличаются пониженной 7%-ной ставкой ;

б) налоговое освобождение при учреждении, расширении, перемещении, модернизации компаний, которые имеют свой юридический адрес на Канарских о-вах; освобождение от уплаты налога на передачу имущества и правовое оформление документов с предприятий, зарегистрированных на Канарах, которые устанавливают или расширяют свой капитал ;

в) освобождение от уплаты налогов при приобретении имущества или имущественных прав;

г) освобождение от уплаты Общего косвенного канарского налога при передаче либо импорте товаров, квалифицированных как инвестиции, в пользу предприятий и постоянных представительств , соблюдающих определенные законодательно установленные требования;

д) импорт и экспорт товаров на Канарских о-вах освобождены от налогообложения (за исключением сбора на производство и импорт любого движимого имущества) в соответствии с европейским тарифом, защищающим местное производство. Также взимается специальный таможенный тариф на ввоз товаров;

е) взимается собственный налог на табачные изделия, специальный налог на топливо, нефтепродукты. Облагается налогом оптовая продажа топлива, чье потребление осуществляется на Канарских о-вах. Среди переданных специальных налогов следует выделить налог на промежуточные товары, пиво, алкоголь и производные напитки, которые облагаются налогом с учетом определенных особенностей, в то время как переданный налог на электричество применяется согласно общему режиму^{[220] [221]. Товары, производимые на Канарских о-вах, как и промышленные товары из национального сырья, освобождаются от таможенных сборов при ввозе на территорию государства с островов . Специальный налог на определенные транспортные средства взимается по более низким ставкам, чем на материке[222];}

е) поскольку Канарские о-ва являются частью таможенной территории ЕС (в отличие от Сеуты и Мелильи), то акцизный налог на импорт ввозимых товары сосуществует с единым таможенным тарифом ЕС^{[223] [224] [225].}

Таким образом, Экономический и налоговый режим Канарских о-вов можно охарактеризовать как систему налогового стимулирования, (Инвестиционный резерв и Особая зона Канарских о-вов ), где косвенное налогообложение сочетается со специальным таможенным режимом, гарантируемые внутренним и законодательством ЕС.

В отличие от форальных режимов Испании, Канарский экономический и налоговый режим регулируется государством, хотя для внесения любого изменения в данный режим в 3-м Дополнительном положении Конституции закреплено «предварительное информирование» Автономного сообщества об изменениях экономического и налогового статуса архипелага.

Предварительное информирование парламента Канарских о-вов не означает необходимости получения его согласия, так что Генеральные Кортесы могут реформировать Экономический и налоговый режим Канарских о-вов по собственной воле, но все же факт информирования является чрезвычайно важным . К примеру, в Решении № 164 от 7 октября 2014 г. Конституционный Суд согласился с парламентом Канарских о-вов о ничтожности дополнительного положения Закона № 17 от 27 декабря 2012 г. об общем государственном бюджете, так как он был принят без предварительного уведомления канарского

231

парламента .

Налоговая специфика в силу географической удаленности от материковой части страны также существует и у испанских городов-эксклавов Сеуты и Мелильи, расположенных на северном побережье Африки. Хотя они не рассматрваются в качестве Автономного соообщества, а, скорее, как местное образование, они наделены обширными правами в соответствии с имеющимися у них Статутами автономии. ^{[226] [227]}

Финансовая автономия данных городов закреплена в ст.34 Статута Автономного сообщества Сеуты и в той же статье Автономного сообщества Мелильи в соответствии с положениями Конституции и законодательством, регулирующим финансовый режим местных органов власти.

Среди особенностей косвенного и прямого налогообложения в городах Сеута и Мелилья можно выделить следующие:

• НДС на данных территориях заменяет налог на производство, предоставление услуг и импорт. Он является косвенным налогом муниципального характера, которым облагается производство, изготовление и импорт любого типа движимого имущества, предоставление услуг и передачу движимого имущества. Ставки налога варьируются от 0,5 до 10%.

• специальный налог взимается лишь на определенные виды транспортных средств и электричество. Существует дополнительное налогообложение при взимании налога на производство, услуги и импорт и специального налога на табачную продукцию, на горючее и топливо .

• в прямом налогообложении установлены следующие налоговые льготы: а) по НДФЛ применяется 50%-ный вычет, когда налоговая база - доходы, полученные именно в Сеуте или Мелилье; б) по налогу на прибыль предоставляется 50% скидка в отношении доходов, полученных на территории данных городов; в) по налогу на имущество физических лиц применяется скидка 75% от соответствующей квоты на имущество, расположенное в Сеуте и Мелилье; г) по налогу на наследование и дарение применяется скидка в 50%, когда наследодатель является резидентом данных городов, и поднимается до 99% в случае, если правопреемником является супруг или родственники по восходящей или нисходящей линии. ^{[228] [229]}

Можно выделить следующие основные финансовые ресурсы, которыми обладают Сеута и Мелилья: доходы от собственных налогов, которые предусмотрены общенациональным законодательством для провинций и муниципалитетов; дополнительные ассигнования, которые закрепляются в Законе о консолидированном государственном бюджете в качестве гарантии оказания минимального уровня основных услуг; участие в государственных налогах, согласно установленным для муниципалитетов и провинций критериям; субсидии из Межтерриториального компенсационного фонда и других фондов, направленных на цели развития; доходы от имущества городов и доходы, полученные в результате частноправовых сделок, наследования и дарения; доходы от установления штрафов и санкций в сфере своей компетенции; доходы от кредитных операций; трансферты, которые получают Сеута и Мелилья в силу их участия в государственных доходах; доходы от получения государственных налогов, которые им переданы или будут переданы.

Данные города также участвуют в таких механизмах финансирования Автономных сообществ (подробно рассмотрены в §3 Главы 2 наст. работы), как целевой Фонд бюджетной достаточности, Фонд межрегионального Сотрудничества, Фонды межтерриториальной компенсации.

Взимание, регулирование, отмена, налоговый контроль собственных налогов осуществляется компетентными органами Сеуты и Мелильи, а государственных налогов, собранных на территории данных городов, - Г осударственным Агентством по налоговому администрированию .

Особенности налогового режима исторических форальных территорий Испании

Испанская Конституция закрепляет и гарантирует уважение исторических

235

прав форальных территорий , предоставляя таким образом возможность для ^{[230] [231]}

сосуществования двух разных систем финансирования автономий: системы «общего режима», регулируемой Органическим законом о финансировании Автономных сообществ^{[232] [233] [234] [235]}, и системы форального режима. Конкретизация данного положения Конституции была осуществлена в автономных Статутах

2 37 238 239

Страны Басков и Наварры , дополняющих их законах и решениях Конституционного Суда.

В силу исторических причин (подробно рассмотрены в §1 Главы 1 данной работы) Автономные сообщества Наварра и Страна Басков обладают большей независимостью в налоговой сфере, чем остальные регионы. Органам власти этих автономий дано право самостоятельно вводить различные виды региональных и местных налогов^[236]. Специфические отношения между государственными органами власти, с одной стороны, и Страной Басков и Наваррой, с другой, регулируются исторически сложившейся системой особых Соглашений^[237]. Органический закон о финансировании Автономных сообществ 1980 г. в данном случае имеет лишь вспомогательный характер, теряя ведущую роль в вопросах финансирования в этих регионах.

Экономическое соглашение между государством и Наваррой и Экономическая договоренность между государством и Страной Басков можно охарактеризовать следующим образом:

а) данные нормативные акты дополняют Статуты Автономных сообществ;

б) договорный характер данных документов предполагает согласие органов власти Автономных сообществ по внесению в них изменений. Когда государство в 1997 г. повсеместно ввело налог на страховые платежи^{[238] [239] [240], потребовалсь полностью изменить Договоренность для возможности применения этого нового налога на исторических форальных территориях Страны Басков;}

в) данные нормативно-правовые акты не имеют четко закрепленного срока действия. Предыдущий срок соглашения, который вводил в действие Экономическую Договоренность, заканчивался в 2001 г. и в 2002 г. был принят новый Закон ;

В соответствии с нормативно-правовыми актами, регулирующими налоговый режим исторических форальных территорий , последние напрямую получают доходы от своих собственных налогов, которые сами устанавливают^[241].

Главной особенностью налоговой системы Страны Басков и Наварры, отличающей их от других испанских регионов, состоит в том, что после сбора всех налогов на своей территории власти данных регионов производят специальные отчисления в государственный бюджет в счет общегосударственных расходов (на оборону, международные отношения, др.). Данный перевод называется квота (cupo) в Стране Басков^[242] и ежегодный взнос (aportacion anual) в Наварре. Методология его установления закреплена в специальном государственном законе для Страны Басков^{[243] [244]} и в самом Экономическом соглашении в Наварре и пересматривается каждые пять лет.

Важное отличие Страны Басков и Наварры от других Автономных сообществ заключается в том, что они располагают собственными финансовыми

248

органами , которые устанавливают и регулируют региональную налоговую систему и которые по своим функциям и самостоятельности можно сравнить с министерствами финансов отдельных государств^[245]. В однопровинциальное Автономном сообществе Наварра региональный парламент (Кортесы) устанавливает обязательные платежи, в то время как правительство - Форальный совет (Diputacion foral) - их регулирует и взимает, передавая часть центральному правительству^[246].

В Стране Басков нормативные полномочия в налоговой сфере разделены между законодательными органами власти каждой из трех территорий данного Автономного сообщества (Алава, Бискайя и Г ипускоа), именуемые Генеральными собраниями (Juntas Generales). Они вправе принимать в рамках своей компетенции нормативные акты, касающиеся налоговой сферы^[247], которые впоследствии могут быть обжалованы в Конституционном Суде. Баскское правительство, однако, предусмотрело принятие Закона о гармонизации, координации и налоговой кооперации, где установлены обобщающие нормативно-правовые положения налоговых систем баскских исторических территорий . Существует также координационный орган для разрешения вопросов налогообложения между общерегиональным правительством и территориальными правительствами. Регулирующую функцию в процессе налогообложения осуществляют форалъные советы или правительства (Diputaciones Forales), имеющиеся на каждой из трех исторических форалъных территорий.

При реализации Автономным сообществом и государственными органами власти совместных полномочий предусматривется создание смешанной комиссии из представителей каждого местного Г енерального собрания, общерегионального правительства Страны Басков и государственной (центральной) администрации. Задача этой комиссии состоит в определении размеров взносов каждой исторической области, которые в совокупности составляют общий взнос Страны Басков в общегосударственный бюджет (ст. 41 Органического закона о Статуте автономии Страны Басков) .

Анализируя систему налогов Страны Басков и Наварры, можно отметить существование большого количества налоговых вычетов и освобождений в системе прямого налогообложения, что дает значительные преимущества физическим и юридическим лицам, зарегистрированным на территории этих регионов.

Налоги в обоих регионах можно разделить на обязательные платежи «автономного регулирования», где регионы обладают полной свободой в рамках, установленных Договоренностью или Соглашением, а также платежи общего законодательного регулирования, которые формально определяются региональными органами, но должны полностью соответствовать национальному законодательству. К первым следует отнести такие прямые налоги, как налог на доходы физических лиц, налог на имущество, налог на прибыль организаций, ^{[248] [249] налог на доходы нерезидентов, налог на наследование и дарение и налог на личное состояние, а также местные налоговые платежи.}

Что касается налога на прибыль организаций, то форалъные нормы применяются к юридическим лицам, чей домицилий зарегистрирован в Стране Басков или Наварре, а также в том случае, если общий объем операций предприятий превышает 6 млн. евро в год (7 млн. в Наварре) и более 25%

254

операций осуществляет на территории этих регионов .

Косвенные налоги, взимаемые на данных территориях, подпадают под режим общего государственного законодательного регулирования: НДС, специальные налоги на производство, электричество, специальный налог на уголь, налог на доход нерезидентов, действующих без образования постоянного представительства, налог на определенные транспортные средства (за исключением налоговых ставок), налог на продажу в розницу определенных углеводородов (за исключением налоговых ставок). В отношении данных налогов полномочия форалъных финансовых органов ограничены (к примеру, они не вправе изменять сроки подачи или формы подачи декларации по НДС) .

Таким образом, на территории Страны Басков и Наварры все взимаемые налоги^{[250] [251] [252]}, за исключением НДС и специальных налогов (а также таможенных пошлин, являющихся собственным ресурсами ЕС), являются собственными. Помимо этого, Страна Басков и Наварра получают государственные трансферты в целях предоставления основных госуслуг в области здравоохранения и социальной сферы, либо в силу заключенных с государством соглашений, для целей реализации иных функций. Также Страна Басков и Наварра могут осуществлять кредитные операции и получать соответствующие трансферты из структурных фондов ЕС, как и все остальные Автономные сообщества.

Законодательно закреплено, что исторические форалъные территории должны отвечать критериям общегосударственной налоговой гармонизации: используемая терминология в налоговой сфере должна соответствовать той, что применяется в Общем налоговом законе 2003 г. Данные регионы также обязаны способствовать достижению общей эффективной налоговой нагрузке, сходной с существующей в других частях государства, уважать и гарантировать принцип свободного перемещения лиц и товаров.

Органами координации, сотрудничества и разрешения противоречий в сфере налогообложения Страны Басков с государством выступает Смешанная комиссия, Комиссия по координации и нормативной оценке и Арбитражная комиссия , а в Форальном Сообществе Наварра - это Координационная комиссия и Арбитражная комиссия. Смешанная Комиссия согласовывает изменения, вносимые в Экономическую договоренность, а также соглашения о сотрудничестве для целей достижения бюджетной стабильности. Комиссия по координации и нормативной оценке Страны Басков, а также Координационная комиссия Наварры, среди прочих полномочий, оценивают соответствие нормативно-правовых актов в налоговой сфере и Экономической договоренности/соглашения до их опубликования, решают спорные вопросы, осуществляют обзоры по соотношению форалъных налоговых систем и государственной фискальной политики. Арбитражные комиссии Страны Басков и Наварры разрешают возникающие конфликты о распределении полномочий в налоговой сфере с государственными органами власти^{[253] [254] [255] [256]}.

Многие авторы утверждают, что сохранение до сегодняшних дней форальных налоговых режимов является признаком «слабой финансовой структуры» испанского государства со времен XIX в. Вместе с тем, надо отметить, что существующая Экономическая договоренность и Соглашение неоднократно демонстрировали гибкость, «приспособляемость» и устойчивость перед изменениями и нововведениями в испанской налоговой системе^[257].

Другие испанские ученые, главным образом баскского происхождения, утверждают, что форальные налоговые режимы являются не привилегией, а правом, принадлежащим историческим форальным территориям. С другой стороны, данная система предполагает особую ответственность наваррских и баскских органов власти по отношению к своим гражданам в данной сфере: сложившаяся система не гарантирует ни минимальный объем поступлений в бюджет, ни дотационную государственную помощь в случае нехватки собственных ресурсов^[258], ей сопуствует риск и возможные дополнительные финансовые расходы^[259].

Сторонники данной системы (к примеру, видный испанский политик наваррского происхождения Х.И. дель Бурго^[260]) также апеллируют к тому, что сложившаяся система носит солидарный характер, т.к. позволяет участвовать региону в общих расходах государства путем передачи соответствующих отчислений в Межтерриториальный компенсационный фонд, т.е. наряду с другими Автономными сообществами содействует социально-экономическому развитию менее развитых территорий страны.

Несмотря на вышеперечисленные аргументы, успехи в экономической сфере в Стране Басков и Наварре, позволяющие увеличить финансирование предоставляемых на их территориях госуслуг, вызывают недовольство в других регионах Испании. Успешное экономическое развитие более независимых в финансовом плане испанских регионов порождает конфликты. Так, в других регионах эти результаты связывают с недостаточной координацией действий между государственными и форалъными финансовыми органами. По мнению противников форалъных прав, сложившаяся система позволяет скрывать данные о гражданах-резидентах, проживающих на территориях Страны Басков и Наварры, но осуществляющих свою экономическую деятельность в других Автономных сообществах. Более гибкие механизмы финансового управления и отчисления средств в государственную казну двумя регионами на практике подчас именуются «нечестной конкуренцией», т.к. бизнесмены предпочитают размещать свои предприятия именно на исторических территориях с учетом существующих там налоговых льгот. К примеру, вместо того, чтобы основать производство в Автономном сообществе Ла-Риоха, предприниматели предпочитают переносить его в соседнюю провинцию Страны Басков - Алаву, т.к. там можно платить меньше налогов или же пользоваться местными дотациями для стимулирования новых производств^[261].

Систематические отказы Мадрида от выправления налоговой асимметрии между регионами порождают протесты не только в Ла-Риохе, но ив других Автономынх сообществах. К «обиженным» регионам следует отнести Кантабрию. Хрестоматийным стал пример кантабрийского города Кастро Урдиалес, находящегося на административной границе со Страной Басков. В городе имеют местную официальную прописку (empadronamiento) 33 тыс. жителей. Однако фактическое население города превышает 70 тыс. человек. Причина - более половины горожан проживают в Кастро Урдиалес, но предпочитают иметь прописку в соседнем г. Бильбао (столица Страны Басков), где они платят более низкие налоги и к тому же пользуются более льготными и качественными социальными услугами, например, медицинским обслуживанием. В результате муниципалитет Кастро Урдиалес взимает налоги лишь с 33 тыс. человек, а расходы по воде, электричеству, уборке улиц и другим коммунальным статьям вынужден нести, исходя из фактической численности города в 70 тыс. человек.

Большинство регионов возмущены тем фактом, что предпринимаемые Наваррой и баскскими территориями меры для стимулирования экономической активности^[262] и инвестиций на своих территориях, нарушают принцип единства экономического пространства, их также порой квалифицируют в качестве «государственной дотационной помощи данным регионам». Данный факт стал предметом многочисленных судебных споров, в большинстве случаев инициированных ассоциациями предпринимателей либо профсоюзами из приграничных регионов Наварры и Страны Басков (Ла-Риоха, Кантабрия, Арагон, Кастилья-и-Леон).

В 2001 г. Комиссия Евросоюза выявила систематические нарушения законодательства ЕС, допускавшиеся властями баскских провинций в 90-е годы ХХ века. Эти нарушения выражались в предоставлении права 300 компаниям, имеющим минимальный уставный капитал в 120 тыс. евро или штат не менее 10 работников, не платить налог на доходы коммерческих обществ в течение 10 лет. Освобождение от уплаты этого налога в течение столь длительного времени испанские эксперты назвали «налоговыми каникулами». Дело было передано в Суд ЕС, который в 2006 г. вынес решение, обязывающее Испанию заплатить штраф в размере той суммы, которая была недополучена казной^{[263] [264]. Власти Испании предложили баскским властям уплатить штраф, но те отказались это сделать. Центральное правительство также отказалось нести ответственность за штрафные санкции в силу того, что испанские регионы не должны нести «солидарную ответственность» за нарушения, допущенные Страной Басков.}

Перед лицом европейской Фемиды не бездействуют и те испанские регионы, которых заносят в категорию «привилегированных». Например, на протяжении последних лет Страна Басков направила около 40 исковых заявлений в Европейский Суд, требуя удовлетворить ее требования в сфере льготного налогообложения. В большинстве случаев Суд не удовлетворял иски баскских представителей. Однако в сентябре 2008 г. Страна Басков наконец добилась решения Суда по иску 2006 года, которое признало за Страной Басков право пользоваться льготными условиями при определении налоговых ставок на предпринимательскую деятельность. Таким образом, Суд ЕС признал не только де-факто, но и де-юре правомерность существования ассиметричного налогового законодательства в Испании .

В своем Решении от 6 сентября 2006 года (Дело Азорских о-вов^[265]) Суд ЕС установил правило, исключающее возможность предоставления «финансовой помощи регионам со стороны государства» при соблюдении в регионах трех уровней «самостоятельности»: институциональной, процессуальной и

экономической. Следуя данному прецедентному делу, Суд Справедливости 11 сентября 2008 г. постановил, что Экономическая договоренность Страны Басков и Испании соответствует трем уровням автономии: форалъные законодательные органы власти Страны Басков имеют особый политический статус и независимы от центрального правительства (институциональная автономия); центральное правительство не обладает достаточными полномочиями для вмешательства в процесс разработки нормативных положений, действующих исключительно на территории Страны Басков (фактор процессуальной автономии); все возможные финансовые потери, связанные с применением льготного законодательства, целиком принимает на себя баскская сторона (фактор экономической автономии).

В то же время в своем решении Суд предостерег власти Страны Басков от использования каких-либо налоговых или иных механизмов с целью получения компенсаций за убытки, связанные с введением льготного налогообложения предпринимательской деятельности, как канал «нелегитимных дотаций» со стороны региональных властей, подрывающих принцип свободной конкуренции в государстве.

Согласно мнению профессора Р.Калье Саиса, «режим Договоренности Страны Басков и Соглашения Наварры предполагают существенные преимущества форальных Автономных сообществ по отношению к Автономным сообществам общего режима. Г енерализация, однако, форального режима на все Автономные сообщества неосуществима, к тому же это означало бы опустошение налоговых полномочий государства. Впоследствии следует упразднить форальный режим, так как граждане всех Автономных сообществ должны

270

пользоваться равными правами» .

По мнению испанского юриста С. Лаго Пеньяса, такого уровня независимости, которым обладают исторические форальные территории Испании, с учетом их высоких социально-экономических показателей развития, не существует даже в наиболее децентрализованных федеративных государствах. По его мнению, отказ центрального правительства от своих налоговых полномочий на какой-либо части территории является, скорее, исключением, свойственным конфедерациям и, например, наднациональной структуре - ЕС. Таким образом, ^[266] форальные территории - это нетипичная и даже уникальная ситуация. Несмотря на то, что форалъный режим не может рассматриваться в качестве «налогового рая», он создает в налоговой сфере существенные привилегии, что сложно соотнести с конституционным принципом равенства и создает споры по территориально-государственному устройству Испании .

27 апреля 2008 г. правительство Каталонии внесло на рассмотрение центрального правительства ходатайство об уравнивании своих финансовых прав со Страной Басков и Наваррой. Это предложение включало, в частности, создание новой для Каталонии финансовой модели, предусматривающей учреждение самостоятельного налогового органа, в функции которого входил бы сбор всех налогов, включая подоходный налог и налог на прибыль предприятий, зарегистрированных в Каталонии. Каталонское агентство обязалось бы передавать в общенациональную казну 50% от суммы всех собранных налогов, а другую половину расходовать по усмотрению региональных властей. Данное предложение, не подкрепленное какими-либо правовыми аргументами, было отвергнуто центральными органами власти.

По мнению испанского исследователя Х.М.Техерисо, в Испании требуется создание единой модели распределения финансовых полномочий, которая, тем не менее не должна предполагать уравниваиня специальных налоговых режимов, существующих в стране в силу исторических причин, о которых нельзя забывать .

В заключение первой главы хотелось бы сделать некоторые обобщения и выводы. ^{[267] [268]}

Анализ системы налогов Испании в исторической ретроспективе подтверждает известный тезис о том, насколько сложным является поиск модели налогообложения, который устраивал бы как имущественные интересы государства в плане пополнения доходной части его бюджета, так и частные интересы большинства налогоплательщиков. Противоречия между возможностями общенациональной экономической системы, целями и задачами властных структур, политических партий, отдельных регионов, неизбежно нарастая с течением времени, приводят к тому, что прежние системы признаются неудовлетворительными и начинается их пересмотр. В силу этого на протяжении только современной истории Испании ее налоговая система претерпевала неоднократные реформы, без исследования которых сложно понять существующую систему налогов, а также принципы и механизм функционирования сложившегося в государстве налогового федерализма.

Принятие Конституции в 1978 г. стало переломным моментом всей правовой, в том числе налоговой системы Испании. В ней были закреплены основные положения и принципы, касающиеся налогообложения в стране, основы организации испанской модели государственно-территориального устройства, а также государственная финансовая система и базовые вопросы распределения налоговых полномочий. Другим важным этапом, определившим дальнейший вектор развития налогообложения в Испании, стало вступление государства в ЕС в 1986 г.

Помимо Конституции, международных норм и норм ЕС, среди достаточно большого пласта нормативно-правовых актов Испании, регулирующих налогообложение можно выделить Общий налоговый закон 1963 г. и пришедший ему на смену Общий налоговый закон 2003 г. , который явился своего рода кодифицирующим правовым актом в области налогообложения. Еще одним важным источником налогового права в Испании является Органический закон о ^[269] финансировании Автономных сообществ 1980 г., регулирующий финансовую систему государства и Автономных сообществ общего режима, с изменениями от 2001 г. ^[270]

Одним из актуальных вопросов испанской правовой действительности остается построение иерархической системы источников налогового права, поскольку вопросы распределения финансовой и налоговой компетенции между различными уровнями власти еще не получили четкого законодательного регулирования.

Эволюция испанской налоговой системы сопряжена с поэтапной передачей налоговых полномочий от государства на региональный и местный уровни власти. Этот процесс доказал свою востребованность и одновременно сложность в реализации выполнения возложенных обязательств на каждый из уровней бюджетной системы государства.

От степени самостоятельности в налоговой сфере различных уровней власти государства зависит также и складывающаяся в нем система налогов. В Испании она характеризуется как многообразием, так и сложностью в организационном построении и концептуальном упорядочивании.

Отличительной особенностью испанской налоговой системы является ее асимметричный характер в силу сосуществования нескольких региональных налоговых режимов: форалъного (Наварра и Стране Басков), общего режима (применимый ко всем другим Автономным сообществам и городам со Статутами автономий), а также специального налогового режима на географически удаленных от материковой части Испании территориях. В силу исторических причин форалъные территории пользуются значительно большей автономией в финансовой и налоговой сфере, нежели Автономные сообщества общего режима.

В свою очередь, среди последних также присутствует проблема неравенства в налоговой сфере.

Данное разнообразие налоговых компетенций порождает межрегиональные споры о справедливом распределении финансовых и налоговых полномочий между Автономными сообществами Испании, а также нередко становится предметом противоборства политических сил на общегосударственном уровне. Особенно сложным является вопрос сохранения привилегированных форального налогового режима, а также необходимости создания эффективного институционально-правового механизма перераспределения финансовых ресурсов между Автономными сообществами.