§1. Понятие налогового федерализма и процесс его становления в Испании
Представляется, что правильному пониманию системы налогового федерализма будет способствовать первоначальный анализ базового понятия федерализма.
Французский мыслитель П.-Ж. Прудон писал в «Принципе федерации» (1863 г.) о федерализме как философской категории, что он является «наивысшей гарантией свободы и любого закона, призванный без помощи солдат или священников заменить как феодальное, так и христианское общество» .
Идеологом испанского федерализма был известный политический деятель и ученый Ф. Пи-и-Маргаль (1824—1901), который в своем научном исследовании “Реакция и революция” (1854 г.) выдвинул идею о необходимости создания в Испании федеративной республики и сформулировал ключевой для испанского федерализма тезис о “единстве в многообразии”[275] [276].
В западной и отечественной доктрине понятие федерализма основано на идее объединения в рамках единой государственной системы нескольких территориальных образований и распределении властных полномочий между органами власти и управления данных структурных государственных единиц и центральными органами власти.
Разработкой темы федерализма занимался известный канадский исследователь Р.Уоттс , считавший, что федерализм «является не только описательным, но и нормативным термином, который отсылает к поддержке многоярусной системы управления, комбинируя элементы разделенного управления и регионального самоуправления. Сущность федерализма, как нормативного принципа, - это сохранение единства и в то же время децентрализация». Для Р. Уоттса федерализм - это, с одной стороны, нормативная концепция, отличающаяся от федеральной политической системы, а, с другой стороны, - описательный термин, который охватывает федерации, конфедерации, децентрализованные союзы, лиги, кондоминиумы, ассоциируемые государства и другие виды федеральных систем .
Один из известных «федералистов» современной эпохи Д. Елазар считает, что федерализм рассматривается «не только как определенная структура государственных органов и их иерархия, но и как постоянный процесс улаживания отношений между центральным правительством и составными
283
частями федерации» .
Еще один специалист по теории федерализма Д. Хальберштам трактует его как «сосуществование в рамках единого государственного образования нескольких уровней правительства при условии, что каждый уровень имеет определенную степень конституционно обоснованной организационной автономии и судебных полномочий»[277] [278] [279] [280].
Известный исследователь американского федерализма В.Остром в труде «Смысл американского федерализма» так охарактеризовал основные черты и свойства федерализма: «Федерализм - это не просто форма правления; это метод
решения проблем, образ жизни. Создание и сохранение его зависит от знаний и умений всех граждан федерального общества, но эти знания и умения могут быть
285
утрачены последующими поколениями» .
Н. Ричард и Э. Хоффманн определяют федерализм как форму организации правительства, которая «стремится примерить региональное разнообразие с
определенным уровнем коллективного единства и делает это таким способом, что
286
региональное правительство играет вполне конкретную роль» .
Энциклопедия «Британника» дает определение федерализму как способу политической организации, «которая объединяет отдельные государства или государственные образования в рамках единой политической системы, позволяя при этом каждому из составляющих ее элементов поддерживать свою собственную политическую целостность» . В испанской юридической энциклопедии «Хуридика» говорится, что это «способ структурного объединения политических общностей, направленный на укрепление солидарности между ними, при проявлении уважения к особенностям каждой из них. Федерализм подразумевает политическую автономию общностей-членов (имеющих завершенную государственную организацию) и их участие в построении совместных органов, к тому же наделенных полномочиями, объем которых зависит от степени их интегрированности в общую группу» .
Профессор И.А. Умнова видит в понятии федерализм триаду: принцип, режим, форму государственного устройства, что позволяет «обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях». Как принцип федерализм выступает регулятором разногласий и достижения согласия людьми и их образованиями на государственном уровне, как режим или форма государственного устройства он [281] [282] [283] [284] определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве . В монографии Е.А. Кремянской сказано, что «федерализм - это принцип государственного устройства, позволяющий обеспечить единство и плюрализм государственной и общественной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях». Однако это понятие для автора «не является исчерпывающим. В современных условиях федерализм перестает быть только средством решения проблемы формы устройства государства. Он предстает, скорее, как один из путей создания гармоничного общества, как ключевая идея в области анализа тенденций и перспектив общественного и государственного развития»[285] [286] [287]. С точки зрения характера и степени взаимосвязанности и взаимозависимости субъектов государства в системе разделения государственной власти выделяют два типа федерализма: дуалистический и кооперативный. Первый предполагает строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между центральной и региональной властью, в то время как кооперативный - сотрудничество и солидарную ответственность центра и составных частей государства при реализации определенных социально значимых государственных функций. Немецкие юристы, например, под термином «кооперативный федерализм» понимают сложившийся в ФРГ особый механизм взаимодействия союза и земель, основанный на координации деятельности . Согласно канадскому исследователю вопросов федерализма, Дж. Андерсону, «при так называемой классической или дуалистической модели федерализма (Канада, США), каждый уровень правления обычно регулирует свои законы посредством своей собственной администрации, в то время как при интеграционной (или кооперативной) модели федерализма (Германия, Швейцария, Испания) федеральные правительства принимают законы, которые затем исполняются и регулируются государственными конституционными единицами . Можно выделить еще один критерий, который используется для типологизации современных моделей федерализма - степень однородности субъектов государства с точки зрения их государственно-правовой природы. Он позволяет разграничить три типа федерализма: симметричный, асимметричный и ~ 293 симметричный с элементами асимметрии . В рамках общей категории федерализма в правовой науке обсуждаются другие его виды - административный, налоговый, бюджетный федерализм. Бесспорно, все эти понятия связаны с общей категорией федерализма, но каждому из них свойственны определенные особенности, связанные со спецификой сферы регулирования. Понятие налоговый (фискальный) федерализм возникло в 60-х гг. XX в. и нашло широкое применение в 70-х гг. благодаря трудам таких видных ученых, как У. Оатс, Й. Барзел, Д. Кинг или Д. Рубинфельд[288] [289] [290] и др. Характер целостной теории это понятие приобрело изначально в экономической и финансовой и позже - в юридической науке. Теория налогового федерализма, согласно одному из ее основателей - У.Оатсу, предусматривает «общенормативные положения о разграничении финансовых полномочий между различными уровнями правления и о соответствующих финансовых инструментах каждого уровня, необходимых ему для выполнения его функций»[291], с учетом того, что центральное правительство наделено необходимыми для осуществления общенациональных функций и задач полномочиями в налоговой сфере. Американский экономист Р.Мусграв выделял следующие три основные функции государственных органов власти в сфере налогового регулирования: 1) стабилизация - использование бюджетной и налоговой политики в качестве средства для поддержания достаточного количества рабочих мест, разумного уровня стабильности цен и экономического роста (социально ориентированная политика); 2) ассигнование - обеспечение общества необходимыми товарами и услугами; 3) распределение - осуществление государством рассредоточения доходов в соответствии с рыночными механизмами и с учетом принципа социальной справедливости[292] [293]. Среди теоретиков налогового федерализма существует консенсус в отношении того, что стабилизация и ассигнование должны быть реализованы на общегосударственном уровне, в то время как субнациональные органы должны нести ответственность, наравне с центром, по распределению бюджетных поступлений (согласно классической теории налогового федерализма, именуемой А.Мельгисо «TOM» по фамилиям ее основоположников Тиебо, Мусграва и Оатса[294]). В доктринальных учениях о налоговом федерализме Испании также отмечается, что налоговая ответственность нижестоящих уровней власти является более оптимальной для общества, так как налогообложение целесообразнее осуществлять органом того уровня власти, который может самостоятельно разрешить насущную проблему, для целей которой и требуется соответствующее финансирование[295]. Р. Инман и Д. Рубинфельд в качестве ключевой характеристики налогового федерализма (на примере США) выделяют «универсализм» - выработку общих положений налоговой политики на основе обобщения местных оптимальных уровней налогообложения и расходования бюджетных средств составляющих федерацию штатов[296] [297] [298] [299]. Проводя сравнительный анализ налогового федерализма США, Г ермании и Канады, Р. Бодвэй и Р. Уоттс рассматривают механизмы распределения полномочий по аккумуляции и расходованию фондов денежных средств между федеральными, региональными и местными уровнями правительств 301 рассматриваемых стран . В. Ваниклоу определяет налоговый федерализм как «координацию отношений между различными уровнями власти в рамках определенной территории, разделенной на несколько юрисдикций в целях оптимального 302 распределения государственных финансов» . Российская научная литература (С.Г. Пепеляев, Г.П. Толстопятекно, М.В. Синицына) представляет во многом схожий подход к понятию налогового федерализма, выделяя в качестве его основных признаков способы распределения полномочий между различными уровнями власти и степень финансовой независимости регионов от центрального правительства. В то же время следует отметить существование расхождений между российской и западной доктриной в вопросе о том, имеется ли прямая зависимость существования налогового федерализма от федеративной формы 303 государственного устройства . В западной доктрине высказывается мысль, что система налогового федерализма может функционировать в государствах с любой формой государственного устройства. Основной упор при этом делается на существование нескольких уровней управления в пределах одной территории, что не является характеристикой, присущей исключительно федеративным государствам. Так, Р.У. Рефьюз полагает, что «выбор формы взимания налога больше зависит от национальных, исторических, географических и других подобных особенностей, чем от государственного устройства»[300] [301]. Британская энциклопедия публичного управления и порядка обращает внимание на то, что «налоговый федерализм не ограничен в своем действии странами с федеративной формой правления, а может существовать в любой стране, где и центральное и местное правительство имеют полномочия в сфере распределения ресурсов и принятия решений по вопросам налогообложения». Теория налогового федерализма, по У. Оатсу, предполагает наличие различных государственных уровней с определенной долей возможности самостоятельного принятия решений[302] [303], что может быть применено к государству с любой организационной структурой. Согласно Дж. Андерсону, даже в некоторых унитарных государствах, где вопросы налогообложения и распределения расходных полномочий носят децентрализованный характер, налоговая система, не основываясь на конституционном федерализме, в то же время может быть федеральной на практике. «Налоговый федерализм изучает роль и взаимодействие уровней правления в федеративных государствах, но изучение данного вопроса может быть также релевантным в отношении налоговой организации в децентрализованных режимах, не являющихся федеративными in strictu sensu» . Несмотря на то, что в российской литературе часто можно встретить упоминания о неразрывной связи налогового федерализма с федеративным государством , а также тезис о возможности существования налогового федерализма только в сформировавшейся федерации[304] [305] [306] [307] [308], есть ученые с иной точкой зрения. Так, профессор Г.П. Толстопятенко при рассмотрении налогового федерализма считает приоритетной идею разграничения компетенции центральных и региональных властей для обеспечения эффективного управления и учета их интересов во всех сферах общественной жизни, в том числе и налоговых отношениях. Налоговый федерализм определяется им как «система принципов деятельности и разграничения компетенции органов центральной и региональной власти в сфере налоговых отношений» . В своем анализе налогового федерализма С.Г. Пепеляев пишет о рассредоточении управления между органами разных уровней власти как в федеративных, так и в унитарных государствах. По его мнению, речь идет о распределении полномочий полномочий в финансовой сфере между центральными, региональными и местными органами власти любого государства независимо от формы его государственного устройства. Ключевым элементом этой системы распределения финансовых полномочий является то, что «региональные органы власти и управления не должны зависеть от решения центральных органов о передаче части доходов для финансирования расходов, 312 ответственность за которые несет регион» . Как пишет М.Л.Синицына в своем диссертационном исследовании, «несмотря на определенные различия в подходах к понятию налогового федерализма, в качестве основного элемента этой системы все специалисты выделяют распределение полномочий в налоговой сфере между несколькими 313 уровнями правительства» . В связке с «бюджетным федерализмом» рассматривают понятие «налоговый федерализм» В.Г. Садков и Д.В. Аронов. Они считают, что «бюджетно-налоговый федерализм - это форма обеспечения единства и одновременно самостоятельности бюджетов различных уровней государственной власти в соответствии с их функциями и полномочиями, основанная на четких, 314 закрепленных законодательством нормах» . Нельзя не согласиться, что бюджетный и налоговый федерализм тесно взаимосвязаны, как и нормы бюджетного и налогового права в целом, но нам представляется возможным (и даже полезным) их разграничение для более детального изучения каждого из данных видов федерализма в конкретном государстве. Д. Елазар считает, что федерализм влияет на процессы децентрализации в унитарных государствах, что способствует образованию нового типа государственного устройства (независимо от названия), занимающего промежуточное положение между федерацией и унитарным государством. Согласно его позиции, это полуфедерации или квазифедерации, т.е. унитарные государства «с ярко выраженными элементами федерализма». К ним он причисляет и Испанию . В указанной работе Р.А. Шепенко «Налоговое право: конституционные нормы», автор обращает особое внимание на глубокую регионализацию некоторых ранее унитарных государств, «которые с большой натяжкой могут теперь считаться таковыми. Процесс децентрализации, влекущий за собой развитие внутригосударственной асимметрии, характерен для многих государств. [309] [310] [311] Их список уже довольно хорошо известен. В качестве примера в первую очередь указываются отдельные территории Португалии и Италии»[312] [313] [314]. Профессор И.И. Кучеров считает, что испанская система налогов и сборов к относится к категориям федеративного типа, правда, с высокой степенью централизации налогообложения . Налоговая децентрализация может рассматриваться и относительно таких государств, где в силу определенных исторических, культурных, политических и иных особенностей до сих пор сложно определить форму государственного устройства. Примером последнего может наглядно служить Испания, страна, которая получила уникальное политическое именование - «государство автономий». Эксперт в области конституционного и законодательного реформирования, профессор конституционного права Университета Барселоны Э.Аха Фернандес пишет: «Между двумя существующими видами государственного устройства в Европе - федеративным и унитарным - где находится Испания? Это не только вопрос интеллектуальной любознательности, он имеет гораздо большее значение, потому что поиск решений серьезных политических проблем зависит от вида государственного устройства. Это также необходимо для того, чтобы граждане понимали логику, которой руководствуются органы власти в процессе управления, в то время как последние, в свою очередь, нуждаются в том, чтобы граждане их идентифицировали с выполняемыми ими функциями». Для автора бесспорно, что «государство автономий» в своем развитии на протяжении трех десятилетий имело «федерализирующуюся» динамику, что также признается большинством представителей испанского академического сообщества - экспертов конституционного права как внутри, так и за пределами Испании. Более того, испанское государство - децентрализованное и сложносоставное - подчас квалифицируется как уникальный пример государственного развития, в котором регионы обладают даже более широкими полномочиями, чем многие федеративные государства. Некоторые испанские юристы отмечают, что компетенция регионов кажется столь обширной, что взаимоотношения между государством и регионами принимают даже не федеративный, а конфедеративный характер (к примеру, вопросы налоговых взаимоотношений между Испанией и форальными регионами Наварра или Страна Басков) . В научном исследовании «Налоговый федерализм и политическая децентрализация» Н. Бош, Х. Дурана и Е. Элгара приводится доказательство того, что термин «налоговый федерализм» в юридической науке и практике применяется независимо от формы государственного устройства . Авторы проводят глубокий анализ политической децентрализации, налогового федерализма и механизмов регионального финансирования на примере таких стран с богатыми традициями федерализма и стабильной системой регионального финансирования, как Канада и Германия. Предметом исследований также является Испания, более близкая к категории стран, именуемых региональными, хотя авторы относят ее к разряду унитарных: «Испания - прекрасный пример унитарного государства, которое на протяжении последних 30 лет было вовлечено в очень важный процесс децентрализации, посредством которого Автономные сообщества стали принимать новые полномочия, например, в сфере здравоохранения и образования, на которые приходится около 35% всех 321 государственных затрат» . Рассуждая об испанском налоговом федерализме, итальянский регионалист 322 М. Финоззи определяет Испанию как одну из наиболее передовых стран по [315] [316] [317] [318] 323 распределению налоговых полномочий : «Я рассматриваю ее как федеративную систему, особенно в том, что касается соглашений между центральными органами власти и такими Автономными сообществами, как Страна Басков или Каталония. Это налоговый федерализм, осуществляемый на «различных скоростях», потому что есть сферы, где возможно взять на себя новые обязательства, а есть те, где предпочтительнее, чтобы за них отвечало центральное правительство». Согласно Э. Ахе Фернандесу, «Конституция 1978 г., законодательно закрепив изменения территориальный структуры государства, привнесла значительные изменения в политико-социальную систему Испании во всех сферах (институциональные изменения, повышение защиты прав и т.д.). В этот период на смену франкистской централизованной системы пришла система политических автономий, находящаяся на полпути между унитарным и федеративным государством»[319] [320]. Пример Испании подтверждает, что даже при отсутствии четкой определенности относительно формы государственного устройства, рассмотрение вопроса налогового федерализма является не просто возможным, но и необходимым. Его применимость обусловлена децентрализацией финансовых полномочий между различными уровнями государственной власти. Вне зависимости от государственного устройства система налогового федерализма должна давать практический ответ на следующие вопросы: какие органы какого уровня власти и при помощи каких методов осуществляют взимание налогов? Какова цель их последующих расходов и каково соотношение полномочий центрального правительства и административных единиц в данном процессе? Административно-территориальные единицы какого уровня обладают полномочиями по увеличению налогов и каким должно быть распределение фискальных полномочий? Имеют ли административные единицы достаточно полномочий для получения собственных доходов и реализации своих расходных обязательств и если нет, то какие инструменты существуют для налоговой гармонизации либо как осуществляется передача им соответствующих компетенций со стороны центрального правительства? Осуществляется ли передача налоговых полномочий под определенное условие, и в таком случае, какое влияние они оказывают на автономное положение определенных государственно-территориальных единиц? В вопросе принятия решений в налоговой сфере налоговый федерализм подразумевает ответ на вопрос: принимаются ли решения в налоговой сфере самостоятельно либо совместно с органами, представляющими различные государственно-территориальные уровни власти? В испанской правовой доктрине предлагается следующее определение налогового федерализма - это «организационное единство финансовых органов власти, обладающих фискальной независимостью, где один уровень правления иерархически находится выше других уровней, являющихся составными частями единого государства. Главный вопрос налогового федерализма, влияющий на межправительственные отношения, заключается в определении, какие фискальные функции должны быть переданы вышестоящему финансовому органу 325 и каких лишаются те, что именуются нижестоящими» . В теории налогового федерализма рассматривается задача установления оптимальной структуры государственного аппарата и наилучшего способа распределения налоговых полномочий между сферами или уровнями управления власти для удовлетворения конкретных потребностей различных секторов общества и повышения благодаря этому экономического благосостояния в государстве[321] [322]. Достижению этих целей служит децентрализация компетенций в финансовой и налоговой сферах, что предполагает наделение различных органов возможностями принимать решения в данных сферах , а также выявление конкретных потребностей населения на каждом из уровней территориальногосударственного управления. C учетом сказанного, налоговая децентрализация может быть определена как передача ресурсов от государства на нижестоящие уровни власти, равно как и возможностей принятия региональными распорядителями самостоятельных 328 решений по использованию переданных ресурсов . По мнению испанского юриста А. де ла Фуэнте, анализ системы регионального финансирования позволяет сделать вывод о том, что в процессе политической или фискалной децентрализации исторические, политические или культурологические факторы порой могут служить более сильным, импульсом, 329 нежели экономические . Распределение финансовых компетенций среди различных уровней власти должно основываться на том понимании, что центральное правительство несет основную ответственность за выполнение функции обеспечения макроэкономической стабильности и перераспределения доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы . В качестве основных задач функционирования системы налогового федерализма специалисты выделяют стабилизацию на случай региональных кризисов, вызванных внешними воздействиями, и поддержание общего уровня экономического развития во всех составляющих единое образование регионах . Таким образом, сравнительно давно сложившаяся теория налогового федерализма является совокупностью многочисленных исследований проблем [323] [324] [325] [326] [327] децентрализации фискальных функций и распределения финансовых ресурсов между различными государственно-территориальными уровнями власти . Как отмечает М. Лагос Родригес, «теория налогового федерализма создает основу для разрешения проблем, возникающих из-за существования многочисленных органов власти, компетентных решать вопросы экономического характера в 333 государстве» . Нам представляется, что понятие «налоговый федерализм» емко и лаконично определяет сложившуюся и находящуюся в постоянном развитии систему распределения налоговых полномочий между центральным, региональным (с учетом специфики каждого региона) и местным уровнями власти государства, а также механизмы налогового взаимодействия данных территориальных единиц для целей социально-экономического развития государства, независимо от формы его государственного-территориального устройства. Данное определение налогового федерализма в соответствии с испанскими доктринальными источниками налогового права будет использовано для целей настоящей работы. Королевство Испания, чья форма государственного устройства не вписывается в классические каноны конституционно-правовой науки, является интересным примером для исследования государства с активно эволюционирующей системой налогового федерализма. Согласно М. Лагосу Родригесу, «государство автономий продолжает вызывать споры относительно необходимости конкретизации формы государственного устройства Испании, что также включает вопросы, связанные с распределением полномочий в финансовой сфере и модернизации системы финансирования» . Выработка испанским законодателем в сложнейший период становления государственности (1978 г.) уникальной модели государства, в которой [328] [329] [330] сосуществуют и в равной степени уважаются права столь различных (по численности населения, экономическому положению, исторической эволюции) регионов Испании, создало основу современной финансовой и налоговой системы, которая сохранялась и в целом достаточно успешно (хотя и не без изъянов) развивалась до недавнего времени. Профессор Х. Мартин Фернандес считает, что несмотря на определенные изъяны, в целом, можно говорить о том, что процесс распределения налоговых полномочий в Испании оказался правильным: «новая организационно-территориальная схема государства способствовала, помимо прочих факторов, беспрецедентному экономическому развитию Испании» . Другой испанский специалист в финансовой сфере Т. Арранс, напротив, отмечает, что в период становления в Испании региональных автономий (Proceso Autonomico) вопрос становления системы финансирования Автономных сообществ не был урегулирован должным образом, и поэтому до сегодняшнего дня вызывает спорные и конфликтные ситуации между центральными и региональными органами власти в стране[331] [332] [333]. Несмотря на различные позиции, нельзя не отметить, что в отличие от большинства унитарных государств, переживших процесс политикотерриториальной децентрализации в конфронтационном ключе, в Испании организация Автономных сообществ была осуществлена на основе достаточно в целом мирных договоренностей между правительством и парламентариями, представлявшими так называемые «предварительные» Автономии («преавтономии» до окончательной конфигурации Автономных сообществ) . 338 Конституция страны 1978 г. по сути явилась компромиссным соглашением между теми, кто выступал за симметричный процесс децентрализации и теми, кто выступал за территориальную асимметрию Испании при сохранении особого положения исторических форальных территорий. Однако уровень децентрализации был столь масштабным, что его нередко сравнивают с набором прерогатив, которыми обладают субъекты федерации в Германии или Австрии. В соответствии с Конституцией в Испании образовались две группы Автономных сообществ в зависимости от планирующихся путей выработки собственных Статутов автономий: первый - ускоренный, но более сложный для тех Автономных сообществ, которые в течение долгого времени требовали закрепления за ними автономий, (Страна Басков, Каталония, Г алисия, Наварра и впоследствии присоединившаяся к данной сложной процедуре принятия Автономного сообщества Андалусия), и второй путь - более простой, но длительный - для всех других Автономных сообществ, не входящих в первую группу. В рамках конституционного перечня полномочий каждый Статут автономии закреплял обязательства, которые власти соответствующего региона считали на тот момент необходимыми («диспозитивный принцип»). Понимая, что остальные полномочия останутся в компетенции государства (ст.148 и 149 Конституции), Автономные сообщества закрепили за собой достаточно широкий перечень компетенций. Различия среди регионов зависели от редакции того или иного Статута. В отдельных случаях регионы отказывались от полномочий, представлявшихся им невыгодными. [334] Раздел VIII Конституции Испании закрепил общие положения, которые впоследствии должны были быть конкретизированы в правовых нормах, главным образом в Статутах автономий и будущих общих государственных законах. Одним из таких законов, принятых на решающем этапе государственнотерриториального становления демократического государства, был Органический закон о финансировании Автономных сообществ 1980 г. , сформировавший новую финансовую модель автономий в тот период, когда дефицит 340 самоуправления стал нетерпимым . Первый этап (1979-1982 гг.) формирования новой модели государственного устройства, начавшийся с принятия первых Статутов автономии в Каталонии и Стране Басков в 1979 г., а также проведения всеобщих региональных выборов, был, скорее, направлен на ускоренную передачу требующихся регионам компетенций, нежели на разработку эффективной модели регионального финансирования[335] [336] [337] [338] [339]. Второй переходный этап (1983-1985 гг.) заключался в оценке переданных Автономным сообществам полномочий и складывающейся системы, предназначенной для целей достижения региональной финансовой достаточности. Ресурсы Автономных сообществ составляли участие в государственных доходах и переданные в введение регионов налоги (к примеру, налог на акционерный капитал, налог на наследование и дарение, налог на передачу имущества и правовое оформление документов) , целевое финансирование (субсидирование социально значимых отраслей - здравоохранение и образование) и 343 предоставление ресурсов из Межтерриториального компенсационного фонда . Как считает специалист в области налогообложения Испании Т. Арранс, недостаток данной системы заключался в том, что ее основной целью было достижение бюджетной достаточности регионов без учета таких важных принципов, как обеспечение финансовой автономии регионов или взаимной ответственности налоговых органов различных уровней власти, являющихся обязательными условиями любого «демократического» децентрализационного процесса. Это, по мнению Т.Арранс, привело к безответственности региональных властей в вопросах пополнения собственных бюджетов и взимания переданных на регионалый уровень налогов. Подобные изъяны вместе с отсутствием структурированного фонда регионального субсидирования или гарантий достаточности региональной автономии и межрегиональной солидарности, отрицательно сказались на последующем развитии финансовой системы государства. Стремительный процесс децентрализации системы государственных расходов Автономных сообществ также отодвинул на второй план насущные вопросы финансирования бюджетов органов местного самоуправления[340]. Окончательное принятие 17 Статутов автономий завершило формирование испанской карты регионов и послужило важным шагом для определения формы государственного устройства Испании. Территория подразделялась на Автономные сообщества с одинаковой институциональной организацией, но с различными уровнями полномочий: семь регионов были наделены наиболее широким количеством полномочий (Страна Басков, Каталония, Галисия, Андалусия, Наварра, Валенсийское Сообщество, Канарские острова)[341]. В 1987-1989 гг., после исполнения пятилетнего срока, отведенного для принятия Статутов по упрощенной, но более длительной схеме, некоторые Автономные сообщества с меньшим объемом полномочий (Арагон, Кастилья-и- Леон, Балеарские острова, Астурия) потребовали расширения своих компетенций (наравне с другими регионами), ссылаясь на ст.148.2 Конституции, которая предоставляла такое право после истечения пяти лет с момента обретения автономии данными регионами. Этот процесс был реализован в форме соглашений и первоначально закреплен в Органическом законе 1992 г. о передаче полномочий Автономным сообществам[342] [343] [344] (впоследствии данное положение было перенесено в соответствующие Статуты автономии, реформированные в марте 1994 г.) Так, за определенными исключениями, все Автономные сообщества получили относительно равный объем компетенций. Система финансирования Автономных сообществ была реформирована в 347 1993 г. , хотя это не дало существенных результатов в ближайшей перспективе. Было установлено 15%-е участие Автономных сообществ во взимании налога на доходы физических лиц, что было сделано для сокращения существенной разницы между расходами и доходами бюджетов Автономных сообществ. В январе 1994 г. была предпринята реформа Сената c целью усиления функций по представительству в парламенте регионов страны . Другие реформы были связаны со вступлением Испании в ЕС и роли, которая отводилась в этом отношении Автономным сообществам[345] [346]. Среди негативных результатов ускоренной «европеизации» Испании можно выделить многочисленные сложности, вызванные отсутствием необходимой конституционной регламентации соотношения национальных (в частности, региональных) норм и норм ЕЭС, и ЕС, а также несформировавшееся понимание гражданами страны изменений, связанных с данным процессом . Требовалось незамедлительное разрешение следующих вопросов: относится ли применение норм права ЕЭС к компетенции государства либо их имплементация должна разделяться между центральными и региональными властями, и как в последнем случае должно производиться соответствующее между ними разграничение? Насущной была необходимость ответить на поставленные вопросы, а также определить «vis expansiva» правовых норм ЕС, все быстрее охватывающих те сферы регулирования, которые ранее находились в исключительном ведении государств. К тому же опыт Германии повлёк за собой требования регионов Испании быть более вовлеченными в нормотворческом процессе в рамках ЕС . В условиях гармонизации налогового законодательства ЕС и воздействия этого процесса на правовые нормы регионов в сфере переданных налоговых полномочий статьей 19.2 Органического закона о финансировании Автономных сообществ было предусмотрено так называемое «положение о пересмотре компетенций», в соответствии с которым «полномочия Автономных сообществ относительно переданных налогов становились прерогативой государств-членов в тех случаях, когда возникала необходимость обеспечить выполнение налоговой [347] [348] [349] унификации в государстве в соответствии с нормативными указаниями Европейского Союза». Данное положение следует интерпретировать как верховенство права ЕС над национальным правом в части, касающейся определения объема полномочий Автономных сообществ. Вместе с тем, согласно данному положению, право ЕС не должно нарушать модель территориального устройства государств-членов, так как распределение правовых полномочий является их внутринациональной прерогативой. В то же время Суд ЕС исключил возможность ссылаться на внутринациональные правовые особенности в оправдание неисполнения обязательств перед ЕС. Таким образом, ст. 19.2 Органического закона о финансировании Автономных сообществ обязывает регионы действовать с учетом требований Евросоюза в вопросах финансирования и распределения налогового бремени[350] [351]. Несмотря на существенную политическую децентрализацию в Испании, начало которой было положено Конституцией 1978 г., испанские юристы отмечают, что система государственного финансирования оставалась на протяжении долгого времени в значительной мере централизованной. Те Автономные сообщества, которые обрели широкую автономию в финансовой сфере, столкнулись с необходимостью самостоятельно нести целый ряд расходов. Однако нехватка собственных ресурсов вынуждала их оставаться в должниках у государства, либо пытаться оказать все большее давление на центральное правительство для получения необходимого субсидирования. Один из способов разрешения данной ситуации законодателем виделся в разделении компетенций по регулированию и сбору обязательных платежей между государством и Автономными сообществами . По этой причине с конца 90-х годов начало увеличиваться число переданных налоговых платежей на региональный уровень[352] [353] [354]. Профессор Г. де ла Пенья Веласко пишет: «В отношении собственных налогов Автономных сообществ Органический закон о финансировании Автономных сообществ 1980 г. существенно ограничил их возможности, т.к. государство не передало на региональный уровень ни один из принадлежащих ему налогов, что было бы логично в условиях налоговой децентрализации» . Реформа передачи 30% подоходного налога и закрепление возможности законодательного, а не только административного регулирования Автономными сообществами налоговой сферы , повлекло значительное сокращение объема государственных трансфертов и увеличение собственных ресурсов Автономных сообществ. Против этого изначально выступили такие дотационные регионы как Андалусия, Кастилья-ла-Манча и Эстремадура, с которыми государством была достигнута компромиссная договоренность в июле 2001 г. Данные изменения 1997-2001 гг. положили начало более глубокому реформированию финансовой модели в 2002, 2009 гг. и 2015 гг.[355]. В 2001 г. завершился процесс передачи полномочий на региональный уровень всем Автономным сообществам в таких социально значимых областях, как обеспечение финансирования госуслуг на образование и здравоохранение. Существенно повысился процент участия Автономных сообществ во взимании подоходного налога. Среди преимуществ новой модели финансирования следует выделить следующие: ее применение распространяется практически на все Автономные сообщества; она интегрирует финансирование социально значимых услуг в общую модель регионального финансирования, а трансферты, которые направлялись на обеспечение здравоохранения, были переведены в ресурсную базу Фонда финансовой достаточности; внедряется принцип налоговой подотчетности, предоставляя регионам больше законотворческих полномочий в отношении переданных налогов; повышаются налоговые возможности, которыми располагают правительства регионов и в то же время расширяется их бюджетная ответственность. В 2006-2007 гг. шесть Статутов автономий подверглись реформированию вслед за каталонским (Каталония требовала максимального расширения ее автономии, что было упреждена Решением Конституционного Суда[356]). В 2009 г. потребовалась новая реформа государственного финансирования, так как существующая система уже не соответствовала требованиям возросшей численности населения в государстве (46,7 млн. чел.)[357] и содержанию финансовых норм в Статутах автономий. Реформирование финансирования Автономных сообществ общего режима[358] предполагало большую децентрализацию налоговых полномочий (участие Автономных сообществ во взимании подоходного налога и НДС до 50% и специальных налогов до 58%) и изменило критерии оценки и подсчета бюджетных ресурсов, которыми стали обладать Автономные сообщества[359]. Как видим, эволюция испанской налоговой системы характеризуется частым реформированием и внесением изменений для удовлетворения насущных общественных потребностей и экономического развития государства. В то же время испанскими экспертами отмечается, что процесс принятия регионами обязательств по расходованию средств на определенные государственные цели несколько опережал получение ими от государства ресурсных возможностей по формированию собственных бюджетов за счет своих источников доходов. Подобный вертикальный дисбаланс неминуемо приводил к тому, что государственные трансферты занимали значительное место в системе регионального финансирования[360]. Экономический кризис 2008-2009 гг. также внес коррективы в эволюционный процесс налоговой системы Испании, спровоцировав падение доходов всех государственных администраций. Требования большей налоговой консолидации и сокращения дефицита государственного бюджета также сопровождались наделением регионов большими возможностями по учреждению собственных налогов. И как следствие этого, в 2012 г. все Автономные сообщества общего режима ввели собственные обязательные платежи (см. Приложение 2 наст. работы). Испанский профессор Э. Аха Фернандес отмечает: «Последствия кризиса, значительно сократившего поступления в бюджет Автономных сообществ и приведшего к утрате многих преимуществ, полученных регионами после реформирования финансовой системы, не должны перекрывать те позитивные результаты, которые были достигнуты посредством принятых ранее законодательных реформ. Данная позитивная эволюция была признана самим Конституционным Судом, который четко в Решении № 204 от 15 декабря 2011 г.[361] подчеркнул прогресс Автономных сообществ в процессе формирования доходной и расходной части бюджетов»[362]. С 2011 г. в Испании, когда стала действовать система финансирования, принятая в 2009 г., возник феномен, который получил наименование «налоговая гонка между Автономными сообществами» по привлечению на свою территорию налогоплательщиков: расширилась компетенция по правовому регулированию налогообложения Автономными сообществами, были понижены ставки некоторых налогов, увеличен необлагаемый налогом минимум. Особенно сильно данная региональная налоговая конкуренция проявилась в отношении налогов на наследование, дарение и имущество[363] [364]. С 2009 г. большинство Автономных сообществ воспользовались почти полным объемом своей фискальной автономии и значительно увеличили налоговую нагрузку в пределах своих территорий. В 2017 г. была запущена очередная реформа системы финансирования 368 Автономных сообществ общего режима) . В июле 2017 г. специально созданная Комиссия экспертов выпустила итоговый доклад по пересмотру модели финансирования Автономных сообществ[365]. Среди основных проблем действующей модели финансирования регионов, которые выделили испанские эксперты отмечались: чрезмерно сложный и непрозрачный характер испанской налоговой системы; возникновение региональных дисбалансов, вызванных использованием критерия скорректированного дохода на душу населения для целей разграничения регионального финансирования; низкий уровень налоговой ответственности регионов; изъяны при формировании территориальных бюджетов за счет собственных источников доходов; недостаток механизма по обеспечению баланса в бюджетном выравнивании и перераспределении финансовых ресурсов; нехватка стабилизационных механизмов валютнофинансовой политики для предотвращения кризисов в финансовой и налоговой сфере.