<<
>>

§ 2. Механизм реализации принципа регулярности пересмотра налогового законодательства

Особую роль для налогоплательщиков играют практические аспекты реализации принципа регулярного пересмотра налогового законодательства в государствах общего права, которые влияют на определенность и стабильность налогового регулирования.

Традиционно определенность и детальное закрепление каждого этапа законотворческой процедуры в сфере налогообложения, начиная с момента выявления необходимости законодательной инициативы и формулирования содержания налоговой нормы, призваны предотвратить злоупотребления со стороны представителей государства и направлены на обеспечение прав налогоплательщиков. Исследование основных этапов данного процесса позволяет проанализировать особенности данного механизма на примере иностранных

254

государств и определить его достоинства и недостатки .

Субъекты инициативы по пересмотру налогового законодательства. В рамках общей законодательной процедуры инициатива по пересмотру налогового законодательства может исходить как от государственных органов, так и от различных лоббистских групп. Изучение порядка подготовки и рассмотрения налоговых законопроектов позволяет отметить, что особое значение в этой связи имеет субъект законодательной инициативы. Так, в Австралии и Великобритании право законодательной инициативы по вопросам публичных финансов (включая налогообложение) принадлежит исключительно Правительству . При этом, [253] [254] налоговые предложения исходят от представителей исполнительной власти, которые обладают достаточной компетенцией по затрагиваемым вопросам, имеют возможность прибегать к публичным обсуждениям инициатив и проводить комплексный анализ финансово-экономической ситуации и состояния налоговой системы в государстве, а также несут полную ответственность за предложенные решения.

В Великобритании предложения по увеличению доходов и расходов, введению новых налогов и увеличению существующих налоговых ставок исходят от членов Правительства и адресуются Канцлеру Казначейства.

Предложения по содержанию бюджетных актов вносятся Канцлером в форме смет отдельных министерств. Последние перед началом финансового года направляют в Казначейство предварительные сметы своих расходов, необходимые им для финансирования направлений деятельности, за которое несет ответственность данное министерство, то есть сообщают о финансовых потребностях отдельных министерств для осуществления планируемой деятельности. Формируя единый документ из отдельных смет, Канцлер Казначейства занимается формированием расходной части бюджета, готовит проект бюджета, направляет его в Парламент и несет ответственность за его осуществление.

Для оказания информационной и технической поддержки Канцлеру в составе Казначейства был сформирован ряд отделов, которые специализируются на государственных доходах и расходах[255] и занимаются:

- планированием государственных расходов и составлением так называемой Белой книги, которая отражает долгосрочные планы в сфере финансового регулирования;

- определением источников доходов государства и прежде всего - вопросами налогообложения;

- формированием сметы расходов для Палаты общин.

Несмотря на то, что формально, в соответствии с внутренними правилами Палаты общин, полномочиями по инициированию ежегодного бюджетного процесса в Великобритании обладает Корона, фактически они реализуются Канцлером Казначейства, который несет полную ответственность за финансовую и налоговую политику . Используя предложения отдельных министерств и опираясь на помощь Казначейства, Канцлер формирует единую бюджетную программу, которая и передается на рассмотрение и утверждение Парламента. Споры, возникающие между Канцлером и отдельными министрами по поводу бюджетного планирования, передаются на рассмотрение Премьер-министром. Данный механизм является одним из факторов, обеспечивающих централизованное руководство процессом составления бюджета и регулирования налоговой системы.

В Хартии о достоверности бюджета Австралии 1998 г. указано, что основные направления подготовки бюджета формулируются Премьер-министром и Министром финансов, которые определяют задачи и приоритеты бюджетной политики.

Всеми министерствами направляются сметы предполагаемых расходов, которые изучаются и сводятся в единый акт. Непосредственная подготовка проекта бюджета осуществляется Комитетом по пересмотру расходов, входящим в Кабинет министров. Комитет вправе корректировать предоставленные ему заявки на финансирование в сторону их уменьшения или увеличения. После этого [256] проект бюджета рассматривается и утверждается Кабинетом министров и Министр финансов представляет его в Парламенте, выступая перед членами обеих палат с обоснованием предложенных изменений.

В Новой Зеландии подготовкой проекта бюджета и, соответственно, проекта акта о финансах также занимается Правительство. Согласно ст. 26 Акта 1989 г., не позднее 31 марта каждого года Премьер-министр выступает с посланием, в котором определяет основные приоритеты и принципы Правительства при подготовке бюджета, а также его цели и задачи. Одновременно с посланием Премьер-министра Парламент должен получить подготовленное Правительством экономические и финансовые прогнозы на следующий год, в том числе касающиеся уровня безработицы, цен, рисков, а также основные изменения, которые необходимо внести в налоговое законодательство. В соответствии с посланием, расчетами и описанием налоговых изменений Правительство готовит бюджет и направляется на одобрение в Парламент.

Процесс формулирования предложений по изменению налоговых норм в Индии во многом копирует британский опыт, однако, с определенными изменениями. Проект бюджета также готовит Правительство, но обычные законопроекты по налоговым вопросам могут исходить от депутатов Парламента, однако в таком случае они должны в обязательном порядке сопровождаться заключением со стороны исполнительных органов - Президента и Министра финансов. Без мотивированных заключений и рекомендаций со стороны данных лиц законопроект принят к рассмотрению не будет.

Для сравнения в Российской Федерации, в соответствии с п. 1 ст. 104 Конституции РФ, право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Г осударственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской

Федерации по вопросам их ведения .

Законодательная инициатива о налогах и сборах не предусматривает отдельного списка субъектов законодательной инициативы: как показывает практика, налоговые законопроекты вносятся депутатами Г осударственной Думы, субъектами РФ, Правительством,

259

Президентом, высшими судебными органами и т.д.

Таким образом, если в государствах общего права инициатива в части законопроектов фискального характера исходит от правительства или требует наличие положительной резолюции от органов исполнительной власти, в Российской Федерации круг субъектов законодательной инициативы никак не ограничен, и от Правительства или Минфина России не требуется одобрения налоговых законопроектов. В то же время отсутствие квалифицированного субъекта законодательной инициативы и каких-либо фильтров на пути законопроектов может быть рассмотрено в качестве причин снижения юридической техники и повышения неопределенности для налогоплательщиков.

В качестве примера может быть приведена ситуация, которая сложилась с попытками внести изменения в ст. 224 НК РФ, регулирующую размер ставок налога на доходы физических лиц. Анализ информации, опубликованной на сайте Государственной Думы РФ, свидетельствует о следующем[257] [258] [259]:

1) С 2001 г. по 2017 г. в Государственную Думу было внесено 19 законопроектов, посвященных изменению ст. 224 НК РФ, из них 13 законопроектов были внесены отдельными депутатами или группами депутатов.

Из них лишь 3 законопроекта были приняты и получили силу закона. Из 6 законопроектов, внесенных иными субъектами (Правительство РФ, законодательные собрания субъектов РФ), было одобрено и принято 2 законопроекта.

2) Не принятые законопроекты содержали кардинальные предложения по изменению текущей нормы (к примеру, предложения, касающиеся повышения ставки НДФЛ до 20% в отношении доходов, получаемых налогоплательщиками мужского пола, если они не проходили военную службу, в 2013 г.; освобождения от НДФЛ лиц, проживающих постоянно на территории Дальневосточного федерального округа, в 2011 г.; установления необлагаемого минимума по налогу на доходы физических лиц в 2003 г.).

3) С 2004 по 2016 г. около 17 раз вносились предложения по установлению прогрессивной шкалы ставок налога на доходы физических лиц. Во всех случаях инициаторами выступали депутаты Государственной Думы. Все законопроекты были отклонены, некоторые - лишь через несколько лет после внесения.

Отсутствие ограничений и барьеров при подготовке налоговых законопроектов приводит к следующим последствиям с практической точки зрения:

- отсутствие согласованности между авторами законодательной инициативы и профильными государственными органами. Законопроект может являться не следствием объективной необходимости скорректировать налоговые нормы в силу экономических, финансовых или социальных причин;

- налогоплательщикам сложно предсказать, насколько высока вероятность принятия того или иного законопроекта и как в свою очередь изменятся в будущем их налоговые обязательства и налоговое бремя. Многие налоговые законопроекты, после направления на рассмотрение в Государственную Думу РФ и обсуждения, в том числе с привлечением общественности, в итоге так и не принимают форму закона. Так, по данным официального сайта Государственной

Думы в сети Интернет, на начало работы Г осударственной Думы седьмого созыва на рассмотрении Г осударственной Думы находилось более 2 000 законопроектов, накопившихся с момента созыва первой Г осударственной Думы РФ и пока так и не рассмотренных, но и не отмененных, причем примерно половина из них была внесена депутатами[260];

- возможность внесения налоговых предложений в рамках неналоговых законопроектов или включение новых норм в законопроект, который уже прошел первое чтение;

- отсутствие строгих требований к внесенным законопроектам, в частности, к экономическому и правовому обоснованию инициативы;

Необходимо также отметить, что наличие детальных и строго регламентированных процедур принятия актов налогового законодательства может быть невыгодно с точки зрения лоббистских возможностей самим депутатам[261].

В Великобритании до передачи проекта акта о финансах в Палату общин, он подлежит обсуждению, в том числе с привлечением представителей общественности.

Казначейство привлекает к обсуждению представителей финансовых и налоговых ведомств, консультируется с предпринимательскими объединениями и профсоюзами, представителями академической науки и юридическими консультантами. Подобное вовлечение широких слоев публики положительным образом сказывается на качестве юридической техники.

Для сравнения, в Российской Федерации подобные консультации носят спорадический и бессистемный характер и не имеют нормативного регулирования[262]. Фактически основы регулирования процедур подготовки и принятия налоговых законопроектов в России не предполагают привлечения субъектов, обладающих необходимой квалификацией в определенной сфере, для общественных обсуждений. Работа по улучшению данной практики по примеру иностранных государств может иметь положительное влияние на всю систему подготовки и разработки законопроектов, посвященных налоговому регулированию.

Внесение проекта бюджета в Парламент. В Великобритании официальная процедура внесения бюджета в Парламент начинается с того, что Канцлер Казначейства выступает в рамках ежегодной бюджетной процедуры перед Палатой общин с устным докладом, в котором делает общий обзор финансовой ситуации в государстве, а также выдвигает предложения по составу доходов и расходов, списку налогов и показателям бюджета. Финансовый план, именуемый Заявлением по вопросам финансов и бюджетным докладом, является основой формирования актов, принимаемых в рамках бюджетной процедуры. Предшествуют данному докладу рекомендации Короны, в которых монарх высказывает свои пожелания относительно того, какой должна быть финансовая политика государства.

На практике это означает, что до официального выступления с бюджетом перед Кабинетом министров и Палатой общин Канцлер выступает с бюджетной и налоговой программой на будущий финансовый год перед монархом. За день до дня официального объявления бюджета Канцлер встречается с монархом и излагает ему бюджетные планы Правительства[263]. Данная традиция является еще одним примером конституционного обычая, ставшего неотъемлемой частью государственного устройства и взаимодействия ветвей власти в Великобритании[264].

На следующий день Канцлер выступает с предложениями по бюджету перед Кабинетом министров, который может потребовать внести изменения в бюджетный проект. Однако на практике это случается редко, поскольку выступление Канцлера происходит утром бюджетного дня, в течение которого он позже должен будет выступать от лица Правительства с бюджетом перед Палатой общин, что фактически не оставляет времени на доработку и техническое внесение изменений в подготовленный документ. К тому же обычно предложения по бюджету являются результатом переработки смет, подготовленных отдельными министерствами, то есть по сути исходят из самых министерств.

В течение бюджетного дня Канцлер представляет бюджет Палате общин, выступая с речью, в которой раскрываются предлагаемые Правительством инициативы и их обоснование. Так называемая бюджетная речь Канцлера посвящена основным направлениям планируемых изменений, которые были уже озвучены им на аудиенции перед главой государства и Кабинетом министров, и которые будут впоследствии внесены им в Палату общин в форме бюджета. Особенностью данного выступления является то, что Канцлеру предоставляется возможность не просто озвучить планируемые меры фискально-бюджетной политики, но и обрисовать сложившуюся ситуацию, которая вызвала необходимость принятия тех или иных мер, а также цели, которые Правительство преследовало, включая те или иные предложения в бюджетную программу и предлагая их на рассмотрение и одобрение Парламента. В дальнейшем предложения в сфере налогообложения будут приняты Парламентом в форме соответствующего акта о финансах[265].

До 2017 г. бюджетный день приходился на среду марта, предшествующую началу нового финансового года (за исключением 1993-1996 гг., когда бюджет принимался не весной, а осенью, в ноябре), однако, как было объявлено в 2016 г. в осеннем предбюджетном послании, начиная с 2018 г. внесение бюджета будет перенесено на октябрь[266] [267]. В марте Канцлер Казначейства будет также выступать в Палате общин, однако значение данного выступления будет меньшим по сравнению с осенними бюджетными процедурами . До 2017 г. на практике бюджетные акты (в частности, акт о финансах) принимались ближе к концу июля, при этом положения акта о финансах, несмотря на фактические сроки принятия документа, вступают в силу либо с начала финансового года, либо с бюджетного дня, который предшествовал внесению в Палату общин бюджетного проекта[268].

Несмотря на разные сроки подготовки и разные названия документов, фактически вся система, действующая в Великобритании и описанная выше, строится на двух документах: бюджете и предбюджетном отчете, направленном на максимально раннее обнародование фискальных планов Правительства, в том числе содержащих предложения по совершенствованию налогового законодательства.

Бюджетная речь Канцлера сопровождается дебатами, в которых участвуют члены Парламента. В ходе этих дебатов депутаты могут выразить поддержку или, напротив, критику мер, предложенных Правительством. Казначей теоретически может учесть те или иные замечания и комментарии парламентариев, однако на практике бюджетные документы, которые впоследствии вносятся на рассмотрение комитетов Палаты общин, редко кардинально меняются. Однако, если соответствующий парламентский комитет не поддержит внесенные предложения путем принятия положительной резолюции, в итоговую версию бюджетных актов данное предложение не попадет. Таким образом, уже на этапе дебатов Канцлер и в его лице все Правительство могут оценить отношение законодательной власти к тем или иным предлагаемым мерам государственной политики. Финансовое заключение и Бюджетный доклад (то есть доходная и расходная части бюджета) оформляются в виде так называемой Красной книги.

В Индии ежегодное внесение акта о финансах в Парламент отличается тем, что, согласно ст. 112 Конституции Индии, бюджет готовится и вносится в Парламент Министром финансов в последний рабочий день февраля. Согласно установленной процедуре бюджет (в том числе акт о финансах) должен быть принят Парламентом до 1 апреля текущего года, когда в Индии начинается следующий финансовый год. В Австралии полномочия по подготовке бюджета разделены между Министерством финансов и Казначейством. В Новой Зеландии подготовка и внесение бюджета в целом совпадает с описанной выше британской процедурой.

Рассмотрение законопроекта в Парламенте. После выступления Канцлера Казначейства в Великобритании, Новой Зеландии и Австралии или Министра финансов в Индии с кратким освещением бюджетных мер и их обоснованием, проект бюджета вносится на рассмотрение в нижнюю палату Парламента (при этом между бюджетным днем и днем внесения проекта бюджета может пройти от нескольких дней до нескольких недель).

От обычной законодательной процедуры процедура рассмотрения бюджетных актов в Великобритании отличается тем, что вместо отдельного квалифицированного комитета в обсуждении бюджета участвует вся Палата: проект бюджета подлежит детальному изучению двумя временными фискальными комитетами, в которые преобразуется Палата общин в составе всех членов Палаты общин (Комитет ассигнований и Комитет путей и средств). Оба Комитета обладают широкими полномочиями по получению требуемых им сведений у органов исполнительной власти (включая правительственные органы) и специализированных профильных комитетов Палаты общин в ходе рассмотрения проекта бюджета .

Если Комитет ассигнований определяет сумму и состав государственных расходов, то Комитет путей и средств занимается непосредственным изучением предложений Правительства по пересмотру налоговой системы, то есть занимается вопросами утверждения государственных доходов и определения

271

источников их изыскания для финансирования указанных расходов . Одобрение Комитета путей и средств в отношении того или иного предложения Правительства в налоговой сфере требуется как для введения новых налогов и [269] [270] сборов, так и для пересмотра отдельных элементов налогов - изменения ставок налога, расширения круга налогоплательщиков, введения налоговых льгот, продления действия налогов . Комитет может одобрить или отклонить установление новых платежей, внесение изменений в отдельные элементы действующих налогов, расширение или сокращение круга налогоплательщиков, введение или отмену определенных налоговых льгот. Таким образом, хотя инициатива исходит исключительно от исполнительной власти, законодательная власть имеет право не одобрить ее.

По итогам обсуждения бюджетных предложений Правительства Комитет путей и средств формулирует резолюции на соответствующие налоговые положения, касающиеся одобрения или неодобрения предложений Правительства, докладывает по итогам обсуждения резолюции и вновь возвращается к обычному порядку парламентского заседания. Основным отличием заседания Палаты общин по рассмотрению резолюций являются определенные процедурные ограничения, а также то, что фактически Палата общин уже не может изменить в сторону увеличения размер налоговых обязательств. При этом резолюции Комитета путей и средств действуют в течение ограниченного периода времени (обычно несколько месяцев) и после одобрения Палатой общин финансовый законопроект, содержащий в себе все объединенные резолюции, касающиеся налоговых предложений Правительства, принимает форму ежегодного акта о финансах и вступает в силу с особенностями, описанными ниже.

По общему правилу, в отношении финансовых законопроектов, принимаемых по общей законодательной процедуре, члены Парламента ограничены в своих полномочиях по их пересмотру. Так, если член Палаты общин Великобритании не является одновременно членом Правительства, от него не могут исходить предложения по пересмотру налоговой системы в части [271] увеличения или уменьшения налогообложения, дополнения текущих источников налогового регулирования. Тем не менее, в ходе рассмотрения в рамках бюджетной процедуры акта о финансах (в отличие от акта об ассигнованиях) данные ограничения ослаблены. Депутаты Парламента Великобритании не вправе увеличивать доходную или расходную часть бюджета, то есть они лишены права вносить предложения по введению новых налогов или увеличению налоговых ставок и не имеют права выходить за пределы, установленные Канцлером Казначейства. Однако они могут внести изменения в указанные акты в сторону уменьшения данных положений, то есть они могут сократить расходы или снизить налоговое бремя .

Стоит также подчеркнуть, что полномочия по принятию актов о финансах Палаты общин намного шире аналогичных полномочий, предоставленных в Великобритании Палате лордов. Так, если временные рамки не позволяют Палате лордов санкционировать акт о финансах, такой документ, получивший одобрение Палаты общин, будет считаться автоматически прошедшим рассмотрение и получившим одобрение со стороны обеих палат Парламента. В соответствии со ст. 1.1 Акта 1911 г. «О Парламенте» для определения отношений между Палатой лордов и Палатой общин и для ограничения срока полномочий Парламента, если финансовый билль, принятый Палатой общин и отосланный в Палату лордов по меньшей мере за один месяц до окончания сессии, не будет принят без поправок Палатой лордов в течение месяца после указанной отсылки, то этот билль, если не последует иного решения Палаты общин, будет направлен королю и после его одобрения вступит в силу в качестве акта Парламента, даже если Палата лордов [272] его и не приняла. Таким образом, компетенция Палаты лордов является существенно ограниченной по сравнению с Палатой общин. Обоснование данного соотношения полномочий и компетенции между двумя палатами Парламента может быть выведено из исторических закономерностей становления парламентаризма в Великобритании и взаимодействия Парламента и Короны .

Похожая схема взаимодействия палат Парламента в части рассмотрения налоговых законопроектов в рамках бюджетного процесса имеет место в Австралии и Индии: налоговые законопроекты обязательно должны быть одобрены нижней палатой Парламента, в то время как рассмотрение верхней палатой Парламента является зачастую факультативным требованием. Так, в Индии нижняя палата Парламента - Народная палата - рассматривает по существу вопрос об одобрении налоговых законопроектов, которые направляются после этого в Совет штатов, где в отношении указанных законопроектов издаются рекомендации в части содержания налогового законопроекта. Упомянутые комментарии членов Совета штатов направляются в Народную палату. В случае их одобрения законопроект считается принятым с данными изменениями, в противном случае - в первоначальной редакции Народной палаты.

В Австралии финансовые законопроекты также рассматриваются Палатой представителей и после одобрения направляются в верхнюю палату. Рассмотрение законопроекта верхней палатой ограничено в части того, какие [273] поправки члены австралийского Сената вправе вносить в рассматриваемый законопроект. Представители верхней палаты не вправе существенно изменять положения рассматриваемого законопроекта в части изменения размера налога, устанавливаемого такими законопроектами . Согласно ст. 53 Конституции Австралии, Сенат не уполномочен выдвигать законопроекты, связанные с ассигнованием средств или с налогообложением, или вносить поправки в законопроекты, связанные с налогообложением, а также вносить поправки в законопроекты с целью увеличения расходов населения[274] [275] [276] [277].

После того, как финансовый законопроект проходит обе палаты Парламента, он поступает на подписание главы государства (монарха в Великобритании, генерала-губернатора от лица британской короны в Австралии, президента в Индии), который может отказаться подписать акт, даже если он был одобрен обеими палатами, что формально может трактоваться в качестве своеобразной формы законотворчества . На практике, однако, как показывает опыт рассматриваемых государств, к данному праву чрезвычайно редко прибегают . Интересно, что в 1693 г. представители Палаты общин указали монарху на то, что его право вето на акты Парламента на основании древнего английского обычая не должно применяться[278].

В Великобритании заключительной стадией бюджетного процесса является составление отчета об исполнении бюджета и предоставление его для утверждения в Парламент. В Австралии результаты исполнения бюджета оформляются Правительством до конца января (или в течение 6 месяцев после предоставления бюджета для рассмотрения австралийским Парламентом в зависимости от того, какая дата наступает позже) в форме экономического и фискального обзора, в котором сравниваются предварительные расчеты и фактические цифры, а также описываются меры, предпринятые правительством, которые могли оказать влияние на расходы и доходы бюджета. Целью обзора является предоставление Парламенту обновленных данных для сравнения

запланированной фискальной стратегии, заявленной в бюджете, и фактических

280

достижений Правительства .

Обеспечение применения результатов пересмотра налогового законодательства. Отдельно стоит упомянуть о таком этапе, как практическая реализация положений актов о финансах после его вступления в силу. В этой связи особое значение приобретает правоприменительная практика налоговых органов и администраций анализируемых государств, а так же действия, направленные на информирование налогоплательщиков и ознакомление сотрудников самих налоговых органов с новыми нормами. Изучение опыта государств общего права свидетельствует о том внимании, которое уделяется обеспечению действия новых налоговых норм и повышению эффективности регулирования путем опубликования разъяснений и информационных материалов, посвященных новым нормам налогового законодательства.

Кроме общего описания мер по изменению налогового законодательства Канцлером Казначейства или Министром финансов (в зависимости от государства), после вступления в силу акта о финансах финансовые и налоговые органы указанных государств предпринимают широкий круг мер, направленных на то, чтобы довести до сведения налогоплательщиков вступившие в силу изменения, объяснить их значение и детально описать их содержание. Подробное [279] разъяснение норм налогоплательщикам и сотрудникам налоговых органов положительно сказывается на эффективности внедрения новых положений. Анализ данного механизма имеет особое значение для России в качестве примера организации взаимодействия с налогоплательщиками и доведения до их сведения новых норм, информирования о нововведениях самих государственных

служащих налоговых органов, а также осуществления шагов, требуемых для

281

применения новых норм .

Российские налоговые органы в соответствии с п. 1 ст. 32 НК РФ обязаны информировать налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и о принятых нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц, а также представлять формы налоговых деклараций (расчетов) и разъяснять порядок их заполнения. В этой связи открытым остается вопрос, какие меры должны принимать налоговые органы для информирования налогоплательщиков о вступающих в силу изменениях законодательства о налогах и сборах, учитывая стремительное развитие информационных технологий.

В этой связи особенно интересно изучить практическую деятельность указанных органов в данной сфере, поскольку институт взаимодействия налоговых органов в Великобритании, Новой Зеландии и Австралии с налогоплательщиками отличается высокой степенью разработанности и [280] эффективности. Изучение опыта налоговых органов рассматриваемых государств свидетельствует о том, что на данные ведомства возложена обязанность по доведению до налогоплательщиков сведений о нововведениях в налоговой сфере, включая их информирование и разработку форм и документов, необходимых для своевременного обеспечения применения указанных нововведений. Своевременное информирование налогоплательщиков в условиях регулярности пересмотра налогообложения в данных юрисдикциях имеет особо важное значение для рядовых налогоплательщиков, не обладающих специальными знаниями и средствами для получения данной информации.

Так, Служба по налогам и таможенным сборам Великобритании, которая была учреждена в 2005 г. Актом «Об уполномоченных по доходам и таможенным сборам» в качестве нового департамента для объединения функций ранее

существовавших департаментов внутренних доходов и таможенных сборов и

282

акцизов , осуществляет внедрение и ежедневное проведение налоговой политики, разработанной Казначейством, в то время как Казначейство в свою очередь занимается стратегическим планированием и развитием налоговой

283

политики в государстве .

Основными задачами Службы по налогам и таможенным сборам являются: повышение собираемости налогов и сборов и борьба с уклонением от уплаты налогов; организация оказания услуг налогоплательщикам на основании принципов профессиональности, эффективности и вовлеченности в дела налогоплательщиков; а также администрирование налоговой системы Великобритании наиболее простым и эффективным образом. [281] [282]

Налоговая администрация Австралии также подчиняется Казначейству[283] [284] и отвечает за взаимодействие с налогоплательщиками по поводу администрирования прямых и косвенных налогов, таможенных и пенсионных сборов, сбор и аккумулирование доходов в федеральный бюджет и за аккумулирование главным органом, отвечающим за сбор доходов для правительства Австралии. Функции Налоговой администрации совпадают с функциями британской Службы по налогам и таможенным сборам, включая обеспечение прозрачности и понятности налоговой системы; а также увеличение уровня доверия и уважения со стороны налогоплательщиков по отношению к

285

налоговым органам и их должностным лицам .

Как показывает изучение информационных ресурсов, представленных сайтами в сети Интернет перечисленных служб, они располагают широким спектром инструментов для взаимодействия с налогоплательщиками. Кроме непосредственного взаимодействия с налогоплательщиками в офисах Службы по налогам и таможенным сборам Великобритании и Налоговой администрации Австралии, проведения семинаров и вебинаров, подготовки брошюр и печатных материалов, осуществления консультаций по телефону, информационное взаимодействие с налогоплательщиками осуществляется через официальные сайты в сети Интернет, где публикуются новости об изменениях налогового законодательства, информационные материалы для налогоплательщиков, а также разрабатываются электронные ресурсы для облегчения выполнения налогоплательщиками своих обязанности. Там же размещаются материалы для публичных обсуждений необходимых изменений налогового законодательства, а также оформляются итоги проведенных обсуждений: публикуется редакция материалов с внесенными в них изменениями, а также те предложения, которые не были по каким-то причинам внесены .

Также на сайте британской Налоговой службы и австралийской Администрации публикуются инструкции, разъяснения, ответы на часто задаваемые вопросы, видеоматериалы, обучающие курсы и разъяснения . Как можно увидеть, взаимодействие налоговой службы с налогоплательщиками основано, в том числе, на широком использовании современных технологий, консультировании и своевременном информировании налогоплательщиков - физических и юридических лиц, налоговых агентов и представителей профессионального юридического сообщества о направлениях развития налоговой системы, а также проведении публичных консультаций на публичных площадках (через официальный сайт и аккаунты в социальных сетях). Без ежедневного взаимодействия с налогоплательщиками, обеспечения доверия налогоплательщиков к налоговым органам невозможно построить систему партнерских взаимоотношений между налоговой службой и [285] [286]

налогоплательщиками . Можно также отметить, что исследование механизмов взаимодействия налоговых ведомств с налогоплательщиками позволяет отметить его социальную ориентированность.

В заключение необходимо отметить, что исследование механизма реализации принципа регулярного пересмотра налогового законодательства в Великобритании, Австралии, Индии и Новой Зеландии позволяет оценить, как в результате взаимодействия различных элементов государственного механизма обеспечивается возможность ежегодного пересмотра налоговой системы. Особого внимания заслуживает система разделения полномочий и функций между различными ветвями власти, которая направлена на обеспечение наибольшей эффективности правового регулирования и практической реализации предложенных изменений.

В результате разграничения функций между органами законодательной и исполнительной власти в Великобритании и ряде государств общего права (Австралии, Новой Зеландии, Индии) сложилась модель, при которой предложения по пересмотру налогового законодательства готовятся в рамках бюджетной процедуры и исходят от квалифицированных субъектов, в чью компетенцию входит подготовка бюджета. К таким субъектам относятся правительственные органы, обладающие требуемой компетенцией по вопросам государственного управления и налогового планирования и всей полнотой информацией по вопросам состояния экономики и финансового сектора, что обеспечивает качественную подготовку законопроектов и высокий уровень юридической техники в части пересмотра и совершенствования налогового законодательства.

Необходимо также добавить, что опыт государств общего права может быть использован в качестве примера того, как правительство, раскрывая данные, [287] которые были использованы им в ходе подготовки бюджета, предоставляет возможность налогоплательщикам понять логику своих действий, оценить текущие финансовые условия, возможные риски и принять соответствующие управленческие решения, опираясь на поддержку государства. Закрепление основных изменений налогового законодательства в начале финансового года делает более предсказуемой налоговую политику и облегчает положение налогоплательщиков, исключая возможность внесения изменений в течение текущего налогового периода. Все это в совокупности повышает прозрачность, предсказуемость и обоснованность финансовой политики, проводимой государством.

Выводы к главе

1. Бюджетное и налоговое регулирование в государствах общего права характеризуются сближением и высокой степенью взаимозависимости, что воплощается на практике в возможности рассмотрения и регулирования отдельных аспектов налогообложения, а также определения основных направлений развития и совершенствования налоговой системы в рамках подготовки и принятия ежегодных бюджетных актов. Данный механизм позволяет объединить формирование и распределение государственных доходов с возможностью ежегодного пересмотра налогового законодательства.

Основой пересмотра налогового законодательства выступают акты о финансах в Великобритании, Новой Зеландии и Индии, акты о выполнении бюджета в Канаде, а также меры, провозглашаемые в рамках единого бюджетного документа в Австралии. Данные акты являются неотъемлемой частью системы источников налогового права в рассматриваемых государствах, которое отличается отсутствием кодификации и унификации и состоит из целого ряда актов, посвященных регулированию отдельных аспектов налогообложения. Ежегодные акты о финансах вносят изменения и дополнения в целый ряд источников налогового права, обеспечивая комплексный пересмотр действующего налогового законодательства. В целом, изучение роли актов о финансах позволяет отметить, что рассмотрение налогообложения и анализ налогового законодательства государств общего права требуют учета соответствующих ежегодных бюджетных актов. Акты о финансах в Великобритании, Новой Зеландии и Индии, акты о выполнении бюджета в Канаде являются основным законодательным средством внесения изменений в налоговое законодательство, объединяя в себе предложения правительства в части пересмотра налогов на текущий налоговый период.

Особая процедура подготовки и принятия документов, обеспечивающих пересмотр налогового законодательства, направлена на повышение качества юридической техники налогового регулирования, в том числе, посредством предъявления требований к наличию экономического обоснования предлагаемых мер и запрета включения налоговых норм в неналоговые законопроекты для ускорения процедуры их рассмотрения и принятия.

2. Процедура пересмотра налогового законодательства регулируется совокупностью правовых источников. Существенную роль в правовом регулировании принципа регулярного пересмотра налогового законодательства в государствах общего права играют законы (в том числе - специализированные комплексные акты, регулирующие основы финансовой политики государственных органов), подзаконные акты, конституционные обычаи и сложившаяся практика, в особенности, касающаяся взаимодействия между органами разных ветвей государственной власти.

Отдельно необходимо отметить значение специальных комплексных актов, действующих в Великобритании, Австралии и Новой Зеландии, которые закрепляют основные принципы финансовой политики государства, в частности, стабильность, прозрачность и обоснованность финансового регулирования. Данные акты (Акт Великобритании 2011 г. «О бюджетной ответственности и государственном аудите», Хартия бюджетной достоверности Австралии 1998 г., Акт Новой Зеландии 1994 г. «О фискальной ответственности») регулируют, в том числе, отдельные вопросы налоговой политики государства и пересмотра налогового законодательства в рамках бюджетного процесса, включая обязанность правительства в целях определения налоговой политики учитывать и доводить до сведения налогоплательщиков экономические обоснования, расчеты и прогнозы, лежащие в основе бюджетного и налогового планирования.

Введение аналогичного комплексного документа в России, который закреплял бы основные системные принципы бюджетного и налогового права (в том числе - принцип регулярности пересмотра налогового законодательства), позволило бы систематизировать финансовые принципы и сформулировать основные цели и задачи финансовой политики в России. Указанный документ мог бы предусматривать, по примеру описанных выше источников Великобритании, Новой Зеландии и Австралии перечень требований, предъявляемых к государственным органам в рамках налогового и бюджетного регулирования (в том числе по раскрытию информации, лежащей в основе решений правительства в рамках бюджетно-налогового планирования).

3. В государствах общего права предусмотрены требования к субъекту законодательной инициативы по пересмотру положений налогового законодательства. Исполнительная власть в государствах общего права играет особую роль в подготовке бюджетных актов, начиная с определения основных направлений бюджетной и налоговой политики и заканчивая внедрением предложений по доходной и расходной части принятого бюджета. Взаимодействие отдельных ветвей власти в рамках бюджетного процесса носит комплексный характер и основывается на принципе «сдержек и противовесов».

Как показывает изучение практики государств общего права по вопросу пересмотра налогового законодательства, инициатива по внесению изменений исходит прежде всего от правительственных органов (как происходит в Великобритании, Австралии, Новой Зеландии) или же, если это происходит вне рамок бюджетного планирования, требует как минимум наличия положительного заключения правительства в отношении предлагаемого законопроекта (как в случае Индии), что повышает качество предлагаемых изменений и делает принятие изменений более предсказуемым.

Участие правительства, которое обладает достаточной компетенцией, развитой информационно-технической базой для обоснования необходимости пересмотра налогового законодательства и подготовки соответствующих законопроектов, в процедуре пересмотра налогового законодательства оказывает положительное влияние на качество юридической техники предлагаемых норм, и снижает количество налоговых законопроектов, не имеющих перспектив к принятию, обеспечивая предсказуемость налогового регулирования для налогоплательщиков.

При этом в рассматриваемых государствах на правительство возложена не только подготовка бюджетных законопроектов, содержащих, в том числе, предложения по пересмотру налогового законодательства, но и раскрытие широкого круга информации: экономических обоснований указанных предложений, подтверждение их соответствия целям фискальной политики, а также данных, лежащей в основе экономического и фискального планирования.

С. 216.

<< | >>
Источник: Айдаева Дина Зиявдиевна. ПРИНЦИП РЕГУЛЯРНОСТИ ПЕРЕСМОТРА НАЛОГОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ГОСУДАРСТВАХ ОБЩЕГО ПРАВА. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2017. 2017

Еще по теме § 2. Механизм реализации принципа регулярности пересмотра налогового законодательства:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -