§ 1. Источники правового регулирования изменения и дополнения налогового законодательства в рамках бюджетного процесса

Так, Постоянные правила Палаты общин (ст. 55) устанавливают, что изменения в налоговое законодательство вносятся ежегодным актом о финансах, который должен быть принят до 5 августа^[195]. Как показывает практика, акты о финансах принимаются Парламентом задолго до этой даты (как правило, в период от одного до трех месяцев после начала финансового года). Согласно ст. 50 Постоянных правил Палаты общин, Палата не уполномочена рассматривать финансовые билли, целью которых является установление нового налога или сбора или изменение уже существующего налога и сбора, если данная инициатива исходит не от монарха, который рекомендует предложение к рассмотрению и передает его через министра Короны, которым в случае бюджетного процесса является Казначей^{[196] [197].}

Акт 1911 г. «О Парламенте» также существенно ограничил полномочия Палаты лордов налагать вето на финансовые акты, одобренные Палатой общин , и определил, в каких случаях рассмотрение актов может быть задержано Палатой лордов на месяц. Речь идет финансовых биллях, которые, как указано в ст. 1 Акта 1911 г., получили соответствующее заключение спикера Палаты общин. Акт 1911 г. предусматривает, что такие билли по истечении месячного срока автоматически передаются на рассмотрение короны без одобрения Палаты лордов. Таким образом, Акт 1911 г. практически ограничил полномочия Палаты лордов по пересмотру ежегодных актов о финансах.

Стоит также отметить, что многие основополагающие принципы бюджетного и налогового права, традиционно закрепляемые в писаных источниках права в государствах континентальной Европы, в Великобритании не имеют формального воплощения и основываются на сложившейся практике.

199

размер налогов .

Сложная система взаимодействия отдельных ветвей власти в рамках бюджетного процесса строится в Великобритании на сложившихся с течением времени конституционных обычаях, которые, к примеру, устанавливают, что: (1) финансовая инициатива в части установления государственных доходов и расходов исходит исключительно от монарха, который действует через своих министров (от которых и исходят предложения по установлению новых налогов или пересмотру отдельных элементов существующих налогов) ^{[198] [199] [200]} , а (2)

фактическими полномочиями по составлению проекта бюджета наделен Канцлер

201

Казначейства .

Отдельно стоит прокомментировать ситуацию, когда акт о финансах не был принят на начало соответствующего налогового периода. Значительная часть налогов в Великобритании является постоянно действующими и не требует ежегодного подтверждения Парламентом. Практически это означает, что основная часть налогов устанавливается постоянными статутами, которые не нуждаются в ежегодной пролонгации, и британская налоговая система продолжит действовать в своем текущем виде, если Правительство и Парламент Великобритании не примут решение об обратном. Однако определенные налоги должны ежегодно утверждаться для возникновения у налогоплательщиков налоговой обязанности ^{[201] [202] [203]}. К числу таких ежегодной вотируемых налогов в Великобритании относятся налог на доходы физических лиц, налог на добавленную стоимость и корпорационный налог, которые автоматически будут считаться утратившими силу, если период их действия не будет продлен на еще

203

один финансовый год следующим актом о финансах .

Поскольку процессуальные сроки подготовки бюджета Казначейством и направления его в Парламент в Великобритании законодательно не закреплены^[204], на практике это может означать, что между началом финансового года и вступлением в силу акта о финансах пройдет время, в течение которого требуемое

205

регулирование будет фактически отсутствовать . Для решения данной ситуации Актом 1913 г. (в редакции 1968 г. «О временном взимании налогов»^{[205] [206] [207]), а также Постоянными правилами Палаты общин (п. 51-53) был предусмотрен механизм временного установления налогов.}

В соответствии со ст. 1 Акта 1968 г., его положения распространяются на подоходный налог, корпорационный налог, НДС, государственные пошлины и иные налоги. Если акт о финансах не был принят вовремя, Палата общин может путем принятия резолюции скорректировать действие любого налога (кроме продления действия налога возможен пересмотр налоговых ставок или иных элементов, или прекращение действия налога). Данная временная резолюция будет иметь силу закона, аналогичную актам Парламента, и будет действовать в течение 7 месяцев после принятия.

Акт 1968 г. также перечисляет случаи, при наступлении которых соответствующая резолюция считается утратившей силу:

- законопроект, предусматривающий продление, изменение или отмену налога, в отношении которого была принята резолюция, прошел хотя бы второе чтение в Палате общин или же был отклонен;

- уже действующий налоговый закон пересматривается Палатой общин и дополняется положениями о продлении, изменении или отмене налога, аналогичными тем, что содержатся в резолюции;

- Парламент был распущен или деятельность его была приостановлена;

- в течение 30 дней с начала следующей парламентской сессии в Палату общин не был направлен законопроект, содержащий положения, аналогичные содержанию резолюции.

При этом, п. 7 ст. 1 Акта 1968 г. предусматривает, что если налог, действие которого было продлено резолюцией, изменяется последующим актом Парламента, сумма переплаты по налогу, которая была вызвана действием резолюции, должна быть возвращена налогоплательщику, как если бы резолюция не применялась вовсе.

Новая Зеландия в целом заимствовала подход Великобритании в отношении бюджетной и налоговой политики. Система налогов, которая применяется к доходам физических и юридических лиц, устанавливается в Новой Зеландии Актом 2007 г. «О подоходном налогообложении» , а также Актом 1994 г. «Об управлении налогами» ^{[208] [209]} . Данные акты являются основными источниками налогового права, однако из-за того, что каждый год налогообложение в Новой Зеландии, как и в Великобритании, подлежит многочисленным изменениям, новозеландское налоговое законодательство представляет собой одну из самых сложных отраслей законодательства. После принятия бюджета данные изменения становятся частью соответствующего акта. Таким образом, определенные аспекты налогообложения пересматриваются на ежегодной основе в рамках бюджетного законодательства и налоговые акты должны применяться с учетом последующих изменений^{[210] [211] [212]. Так, согласно ст. 1 Акта 2007 г. «О подоходном налогообложении»,}

налог уплачивается физическими лицами по ставкам, предусмотренным

211

ежегодным актом о налогообложении , в соответствии с Актом 2007 г. и Актом 1994 г. «Об управлении налогами».

Как и в Великобритании, в Новой Зеландии фактически отсутствует единый конституционный акт . Одним из основных конституционных источников

является Конституционный акт Новой Зеландии 1986 г. , согласно ст. 22 которого, Корона не имеет права без соответствующего акта Парламента устанавливать новые налоги. Основные аспекты бюджетного процесса регулируются Актом 1989 г. «О публичных финансах» , а также Актом 1988 г.

ЛІС

«О публичном секторе» . Согласно ст. 26I Акта 1989 г., Премьер-министр должен каждый финансовый год предоставлять в Палату представителей финансовый план на следующий финансовый год, в котором будут изложены основные принципы фискальной стратегии правительства на следующий финансовый год. При этом содержание данного акта также определяется указанной статьей и должно заключать в себе такие показатели, как: общие доходы и расходы государства; уровень ВВП и размер государственного долга; иные экономические показатели и расчеты; основные принципы финансовой политики; долгосрочные цели и меры, которые правительство намерено принять для их достижения; период времени, который потребуется для достижения обозначенных правительством целей; непосредственные изменения норм законодательства, необходимые для достижения данных целей; общемировые и региональные веяния, которые повлияли на данные изменения и т.д. Именно бюджетный процесс позволяет правительству Новой Зеландии устанавливать цели финансового планирования; сохранять и поддерживать необходимый уровень финансового контроля путем составления плана на следующий налоговый и финансовый период; распределять доступные ресурсы согласно задачам правительства; а также получать разрешение от Парламента на расходование средств и т.д.^{[213] [214] [215] [216]}

Особую роль в регулировании бюджетного процесса в Новой Зеландии также играют подзаконные акты, в частности регламенты Парламента: так, Постоянные правила Палаты представителей предусматривают, что любые предложения Парламента пересмотреть и изменить проект бюджета, подготовленный Правительством, могут быть вовсе отклонены Правительством (в случае применения им так называемого «финансового вето»), если оно посчитает, что данные предложения повлияют на предложенный им бюджетный план или уменьшение заложенных в бюджет расходов может негативно повлиять на

217

государственную политику .

Бюджетный план в форме положения о бюджетной политике должен быть подготовлен Правительством и направлен в Парламент не позже 31 марта для его одобрения путем принятия соответствующих актов^{[217] [218] [219]}. Бюджетный план ежегодно вносит изменения в Акты 2007 г. и 1994 г.

Индия также унаследовала от Великобритании особое положение бюджетного акта в системе источников налогового законодательства. Согласно ст. 112 Конституции Индии, ежегодно по распоряжению президента Индии обеим палатам Парламента предоставляется на рассмотрение годовой расчет доходов и расчетов правительства Индии, то есть бюджетный акт, или годовой финансовый

219

баланс . Индийский бюджет состоит из акта о финансах (который и содержит предложения в сфере налогообложения) и акта об ассигнованиях. Однако, в отличии от Великобритании, в Индии срок внесения бюджета в Парламент (последний рабочий день февраля) закрепляется в Конституции.

Основные изменения, предлагаемые бюджетным актом, касаются самых разных элементов налогообложения и направлены на достижение самых разных целей, упоминаемых чаще всего в вступительной речи Министра финансов, которая предваряет внесение бюджета в Парламент. Бюджетным актом вносятся изменения в отдельные положения действующих налоговых законов, которые остаются в силе и после завершения финансового года, на который принимается соответствующий бюджетный акт. Так, основным источником регулирования подоходных налогов в Индии является Акт 1961 г. «О подоходных налогах». В Акте 2015 г. «О финансах», состоящем из 188 статей, 77 статей посвящены внесению изменений именно в Акт 1961 г.

В Австралии, где в отличие от Великобритании, Индии и Новой Зеландии бюджет представляет собой единый сводный акт о государственных доходах и расходах, регулярность пересмотра налогового законодательства воплощается в том, что ключевые налоговые изменения провозглашаются в рамках мероприятий, предлагаемых в рамках бюджета и касающихся доходных или расходных мер (в частности, предложения правительства, касающиеся доходов и расходов бюджета включаются традиционно в раздел бюджета, носящий название: «Budget Paper No. 2: Budget Measures»). Как и в Великобритании, отличительной чертой регулирования процесса подготовки проекта федерального бюджета в Австралии, является делегирование значительного объема полномочий органам исполнительной власти. Данная особенность выражается в том, что по сравнению с Великобританией, значительно больший объем вопросов регулируется подзаконными нормативными актами Казначейства^[220].

Основными источниками бюджетного права в Австралии являются Конституционный Акт Австралийского союза 1900 г., Хартия бюджетной

достоверности 1998 г., а также ряд подзаконных актов . Бюджетный акт представляет собой финансовую программу правительства, краткое изложение плана действия Правительства в отношении определенных социальных задач; многие положения бюджета имеют декларативный характер ^{[221] [222] [223] [224]} . Зачастую положения бюджета на практике не реализуются, так как это скорее цели, которых Правительство надеется добиться в случае успеха применяемых мер.

Как и во всех указанных выше государствах, в Австралии не существует единого налогового кодекса и действует целый ряд законов, которые регулируют различные аспекты налогообложения. Для каждого налога принимается свой акт. Изменения вносятся в данные акты ежегодно в зависимости от фискальной политики, определенной в бюджете .

Похожим образом принцип регулярности пересмотра налогового законодательства, связанный с бюджетным процессом, осуществляется и в иных государствах общего права. К примеру, несмотря на то, что в Канаде, как и в Австралии, бюджет представляет собой сводный акт, он одновременно с регулированием государственных расходов содержит предложения по пересмотру налогового законодательства. Реализация бюджетных предложений, касающихся государственных доходов и требуемого в этой связи пересмотра налоговой системы, осуществляется в Канаде путем принятия так называемого акта о выполнении бюджета, который содержит нормы, вносящие изменения в целый

224

ряд действующих актов налогового законодательства .

Интересно, что кроме отдельных государств общего права, как это описано выше, регулярность пересмотра элементов налогообложения применяется отдельными территориями, входящими в состав государств, которые не относятся к числу государств данной правовой системы. Так, специальный административный район Китайской Народной Республики - Гонконг подобно Новой Зеландии и Индии следует модели Великобритании. Ежегодно Законодательный совет Г онконга принимает ордонансы о доходах и о расходах на основании предложений, внесенных Финансовым секретарем в форме отдельных законопроектов . Ордонансы о доходах вносят изменения в различные элементы налогообложения (например, размеры налоговых ставок, виды и размеры налоговых льгот и т.д.), вводят новые и отменяют старые налоги. Ордонансы о доходе являются временно действующими актами, т.е. действуют только в отношение данного финансового года, однако вводимые ими изменения сохраняются в силу и после истечения этого периода, если только не будет принято решение об их отмене.

Значение специализированных актов, регулирующих основы финансовой политики. Отдельно стоит упомянуть о специализированных актах, касающихся основополагающих принципов фискальной политики, которые были приняты в ряде государств общего права, начиная с последнего десятилетия XX в.

Идеи о необходимости совершенствования финансового законодательства и создания единого акта, который бы объединил в себе основные принципы функционирования национальной финансовой системы и заложил основы единого бюджетного и налогового регулирования, озвучивались неоднократно в том числе и в отечественной финансовой науке ^{[225] [226]}. Так, по мнению О.Н. Горбуновой, данный акт может содержать общую часть и специальную, регулирующую отдельные финансовые институты, в том числе налогообложение, в отношении которого планируется закрепить ряд принципов, включая принципы стабильности, всеобщности и плановости налогообложения, понятности и простоты для налогоплательщиков налоговых правил, а также развития

227

стимулирующей функции налогообложения .

В Великобритании первой попыткой подобного комплексного регулирования стал Кодекс фискальной стабильности 1998 г., принятие которого

ЛЛО

было предусмотрено Актом 1998 г. «О финансах» . Кодекс фискальной стабильности закреплял ряд принципов фискальной деятельности, которые должны были стать ориентиром для Правительства в ходе подготовки бюджета. Кодекс содержал следующие обязательства Правительства в финансовой сфере:

- доводить до сведения общественности решения, которые могут иметь существенное влияние в экономической и финансовой перспективе, а также информацию, лежащую в основе экономического и фискального планирования;

- опубликовывать Предварительный отчет по бюджету, Финансовое заявление и Бюджетный доклад, а также Доклад об экономической и фискальной стратегии для обеспечения публичного обсуждения ключевых бюджетных предложений, объяснения основных решений, принимаемых в рамках фискального планирования, изложения финансовой программы правительства, а также для анализа влияния стадии экономического цикла на основные финансовые показатели.

Как видно, Кодекс 1998 г. предполагал широкое раскрытие информации, лежащей в основе решений и мер Правительства в рамках бюджетно-налогового ^{[227] [228] планирования в краткосрочной и долгосрочной перспективе, для того, чтобы налогоплательщики на основании данной информации могли соответствующим образом оценить и скорректировать свою хозяйственную деятельность. Данные сведения должны были содержаться в Предварительном отчете по бюджету. Предварительный отчет подлежал опубликованию как минимум за 3 месяца до бюджетного акта и содержал описание финансовых мер, предлагаемых Правительством. Однако Кодекс прямо предусматривал, что бюджетно-налоговые меры могут не раскрываться заранее в Предварительном отчете, если это может привести к попыткам налогоплательщиков предпринять превентивные меры в свете новых налоговых правил, или же к нестабильности на рынках (ст. 16 Кодекса).}

В ноябре 2008 г. в Предварительном отчете по бюджету было заявлено о приостановлении действия Кодекса 1998 г. для того, чтобы в условиях мирового финансового кризиса 2008 г. британское Правительство могло предпринять соответствующие меры для восстановления экономики, которые формально могут противоречить принципам, содержащимся в Кодексе^{[229] [230] [231].}

Дальнейшим шагом к развитию в данном направлении в Великобритании стал Акт 2011 г. «О бюджетной ответственности и государственном аудите» и подготовленный на его основе Кодекс бюджетной ответственности, регулирующий процедуру подготовки бюджета и его практическое воплощение . В соответствии со ст. 1 (2) Акта 2011 г., Кодекс устанавливает принципы фискальной политики, а также требования к бюджетным документам, которые готовятся Правительством . Кодекс также требует от Канцлера заранее объявлять дату внесения в Парламент бюджетной росписи, которую готовит Казначейство для каждого финансового года.

Бюджетная роспись отражает экономические и финансовые планы правительства, а также основные направления налоговой политики на следующий год. Кодекс предусматривает, что проект акта о финансах, который содержит в себе основные направления налоговой политики, должен быть вынесен Правительством на публичные обсуждения и консультации как минимум за 3 месяца до рассмотрения Парламентом. Канцлер Казначейства выступает с ежегодной речью, посвященной бюджетной росписи, перед Палатой общин. Речь Канцлера содержит обзор заявления по вопросам финансов и доклада по бюджету и посвящен состоянию экономики и разработанными в ответ на это мерами государственной политики правительства, которые традиционно подлежат опубликованию.

Кодекс устанавливает, что бюджетная роспись Правительства должна в том числе содержать в себе обоснование фискальных предложений, включая предложения по пересмотру налоговой системы и расчет возможных затрат на их внедрение; подтверждение того, что указанные предложения соответствуют целям фискальной политики, а также обязательствам правительства, в соответствии с Пактом стабильности и роста ЕС 1997 г.

Подобно британскому Кодексу бюджетной ответственности, австралийская Хартия бюджетной достоверности 1998 г. устанавливает основные принципы финансовой политики, которых должно придерживаться Правительство для достижения прозрачного бюджетного процесса и сбалансированности бюджета . Согласно ст. 5 Хартии бюджетной достоверности 1998 г., принципами бюджетной политики в Австралии являются: разумное регулирование финансовых рисков; ^[232] открытость и прозрачность финансовой политики; обеспечение стабильности и эффективности налогообложения, а также определенность и прогнозируемость налогового бремени; единство налоговой системы; соотношение принятых

233

решений с финансовыми последствиями для последующих поколений

Австралийская Хартия также требует от Правительства публиковать вместе с бюджетом Отчет об экономических и фискальных перспективах, а также Заявление о фискальной стратегии, содержащих описание долгосрочных и среднесрочных целей, мер для их достижения, инструментов для смягчения соответствующих негативных явлений в сфере экономики, и данных, на основании которых были основаны финансовые расчеты Правительства при подготовке бюджета (ст. 9 Хартии).

Новозеландский Акт 1994 г. «О фискальной ответственности», как и описанные выше акты Великобритании и Австралии, предусматривает, что Правительство в рамках подготовки бюджета должно ориентироваться на: снижение государственного долга; сбалансированность бюджета в среднесрочной перспективе (общие операционные расходы государства не должны существенно превышать доходы); разумный и сбалансированный подход к управлению бюджетными рисками; достаточную степень предсказуемости налоговых ставок . Как заявлено в Акте 1994 г., последний принцип направлен на обеспечение стабильности налоговой политики Правительства и предотвращение чрезмерного повышения налоговых ставок. Особо подчеркивается необходимость разумного и сбалансированного подхода к регулированию налогообложения Правительством в силу особого значения налогообложения для частного сектора как средства стимулирования роста экономики. ^{[233] [234]}

Интересно, что в отличие от описанных выше кодифицированных актов Австралии, Великобритании и Новой Зеландии, индийский Акт 2003 г. «О фискальной ответственности и бюджетном управлении» не касается налоговой политики правительства или сбалансированности бюджета и не содержит в себе норм, касающихся регулирования налоговой политики ^{[235] [236].}

Значение описанных выше источников финансового регулирования заключается в закреплении принципов фискальной политики и целей, которые должны ставить перед собой государственные органы, участвующие в подготовке бюджетной и налоговой политики, а также отчасти - основных процедур, связанных с подготовкой финансовых документов и регулированием основных вопросов бюджетной и налоговой политики, которые рассматриваются как разные аспекты единого финансового цикла. Введение аналогичного комплексного документа в России, который закреплял бы основные системные принципы бюджетного и налогового права (в том числе - принцип регулярности пересмотра налогового законодательства), позволило бы систематизировать финансовые принципы и сформулировать основные цели и задачи финансовой политики в России. В частности, указанный документ мог бы предусматривать, по примеру рассмотренных актов Великобритании, Новой Зеландии и Австралии перечень требований, предъявляемых к государственным органам в рамках налогового и бюджетного регулирования (в том числе в части раскрытия информации, лежащей в основе решений Правительства в рамках бюджетноналогового планирования).

Общая характеристика актов о финансах в системе источников налогового права государств общего права. Изучение налогообложения и налогового законодательства государств общего права невозможно без анализа ежегодных актов о финансах, определения значения и роли данных источников налогового регулирования. В силу отсутствия единого кодифицированного налогового акта в данных государствах и принятия ежегодных актов о финансах, существенно увеличивается объем применимого законодательства и значительно усложняется работа с ним.

Подобная ситуация характерна не только для Великобритании, но и для иных государств общего права, даже для тех, бюджет которых представляет собой единый акт (т.е., не предусматривает существование отдельного акта о финансах или акта о выполнении бюджета). Так, в США Кодекс внутренних доходов в редакции 1986 г., который включает в себя правовые основы регулирования практически всех федеральных доходов, продолжает ежегодно дополняться и

237

пересматриваться .

Можно выделить следующие особенности актов о финансах как источников правового регулирования:

- положения актов о финансах должны быть предоставлены на

рассмотрение Парламентом представителем Правительства (в Великобритании данный принцип сформулирован следующим образом: «Корона требует деньги, представители предоставляют их, лорды одобряют» ). Изначально сложившееся в качестве конституционного обычая, это положение было закреплено в 1713 г. в Постоянных правилах Палаты общин (ст. 48) ;

- законопроект, предметом которого является регулирование источников финансирования бюджета, должен быть направлен в Палату общин^{[237] [238] [239] [240] [241]} (данное

241

положение было законодательно закреплено в Акте 1911 г. );

- предложения, касающиеся налоговой сферы, должны пройти процедуру одобрения Палаты общин и получить статус закона (в Великобритании до включения в проект акта о финансах налоговые предложения должны получить положительную резолюция комитета Палаты общин)^[242];

- представители верхней палаты Парламента не имеют права изменять по существу положения проектов актов о финансах. Их полномочия в целом зависят от волеизъявления нижней палаты Парламента.

Несмотря на то, что в рамках бюджетной процедуры устанавливаются и доходы и расходы, регулирование принятия актов о финансах в Великобритании отличается от процедуры принятия актов об ассигнованиях следующим образом:

- в отличие от суммы планируемых расходов, которые четко фиксируются в бюджетных актах, сумма налоговых доходов является прогнозируемой. Для обеспечения планируемого уровня поступления налоговых доходов от государственных органов требуется уделить особое внимание механизму расчета налоговых поступлений и пересмотру налоговых элементов;

- законодательная власть наделена более широкими полномочиями по пересмотру и возможной корректировке доходной части бюджета по сравнению с расходной частью;

- акт об ассигнованиях принимается на ограниченный период. Положения актов о финансах обычно не имеют срока действия, и их нормы применяются до прямой отмены, если не предусмотрено иное.

Акты о финансах, которые регулируют отдельные вопросы налогообложения, соотносятся с налоговыми законами соответствующей правовой системы как общее и частное. Необходимо отметить, что изучение налогового права указанных государств должно включать в себя не только анализ налоговых актов, регулирующих отдельные аспекты налогообложения, но также для объективности и полноты исследования требует рассмотрения ежегодных финансовых актов, обеспечивающих регулярный пересмотр налогового законодательства. предложения в части налогового регулирования, содержащиеся в актах о финансах, исходят от правительства.

Выделение актов о финансах в качестве отдельной категории законов в силу их особой значимости для государственного аппарата и общества обуславливает в том числе особую процедуру принятия данных актов . Акт о финансах является результатом обсуждения и одобрения Комитетом путей и средств предложений, подготовленных Казначейством по пересмотру налоговых норм. Одобрение со стороны Комитета путей и средств обязательно как для введения новых налогов и сборов, так и для пересмотра отдельных элементов уже действующих налогов (к примеру, изменения ставок налога, расширения круга налогоплательщиков, введения налоговых льгот, продления действия налогов)^{[243] [244]. Как было упомянуто выше, по сравнению с рассмотрением аналогичных предложений Казначейства в области ассигнования, Комитет путей и средств обладает более широкими полномочиями по пересмотру и возможной корректировке доходной части бюджета. При этом Комитет не имеет права вводить новые налоги или увеличивать налоговое бремя. В то же время Комитет может вовсе не поддержать введение налога, предложенного исполнительной властью.}

Итогом заседания становится подготовка Комитетом резолюции с заключением о необходимости поддержать или отклонить предложенные Правительством инициативы. Положительные резолюции Комитета докладываются Палате общин в форме акта о финансах. Дальнейшее принятие акта о финансах является достаточно формальной процедурой, которая, как правило, уже не сопровождается дебатами и проходит в кратчайшие сроки.

Особая процедура рассмотрения и принятия акта о финансах должна отвечать следующим требованиям:

- подготовке проекта акта о финансах предшествует этап публичных слушаний и обсуждений;

- в основе акта о финансах лежат бюджетные предложения, подготовленные Правительством, которые проходят детальное рассмотрение и обсуждение в Парламенте (в том числе в рамках специализированных парламентских комитетов);

- процедура принятия акта о финансах ограничена определенными сроками. В соответствии с Постоянными правилами Палаты общин Великобритании и Палаты представителей Новой Зеландии, акт о финансах должен быть рассмотрен в максимально сжатые сроки. На практике это может выражаться в ограничении сроков рассмотрения законопроектов парламентскими комитетами, дебатов, сроков рассмотрения законопроекта верхней палатой Парламента и т.д. Так, специальные правила предусмотрены для ускорения процедуры рассмотрения финансовых законопроектов: в соответствии с Постоянными правилами Палаты общин Великобритании, дебаты по поводу бюджетных законопроектов не могут длиться более 3 дней .

Изучение ежегодных бюджетных актов, посредством которых в государствах общего права реализуется регулярный пересмотр налогового законодательства, позволяет утверждать о сближении налогового и бюджетного регулирования в рассматриваемых государствах. В Великобритании, Австралии, Индии, Канаде и Новой Зеландии бюджетные акты по сути становятся одновременно полноценными источниками налогового права, поскольку содержат в себе налоговые нормы и регулируют налоговые отношения. В

245

См.: Lienert I. Op. cit. P. 17.

результате существующей возможности пересматривать правовые основы налогового регулирования в ходе бюджетного процесса и особой роли бюджетных актов границы между налоговым и бюджетным правом в рассматриваемых государствах общего права становятся менее определенными и позволяют утверждать о взаимном проникновении и взаимосвязи бюджетных и налоговых норм. Данный подход к комплексному налоговому и бюджетному регулированию проявляет себя в том числе в существовании в Великобритании, Австралии и Новой Зеландии особых актов, системно регулирующих деятельность государственных органов в сфере бюджетного планирования и закрепляющих основные принципы финансовой деятельности государства, в том числе, в сфере налогового регулирования.

Таким образом, ежегодные акты о финансах характеризуются особой процедурой подготовки и принятия, направленной на придание особого статуса данной категории законопроектов. Особая процедура рассмотрения финансовых (и налоговых) законопроектов позволяет предотвратить включение налоговых норм в неналоговые законопроекты для упрощения процедуры их рассмотрения и принятия, результатом чего зачастую становится отсутствие согласованности между положениями, внесенными в рамках неналоговых законопроектов, и уже действующими налоговыми нормами, несовершенства юридический техники их формулирования, недостаточный контроль за их содержанием и т.д. Таким образом, особая процедура принятия проектов актов о финансах способствует в том числе повышению качества юридической техники налогового регулирования.

Законодательные основы применения принципа регулярного пересмотра налогообложения на местном уровне. Самостоятельным уровнем регулирования принципа регулярности пересмотра налогового законодательства в

Великобритании является уровень местных властей. Принятие и регулярный пересмотр определенных элементов (в частности, налоговых ставок) может быть делегировано в пользу местных властей (как показывает практика

Великобритании - законодательных как в Шотландии или исполнительных как в Северной Ирландии).

В качества примера подобного делегирования могут быть приведены полномочия, закрепленные Актом 1998 г. «О Шотландии» за Парламентом Шотландии после проведенного в 1997 г. референдума в Шотландии ^{[245] [246] [247]}. В соответствии с ч. VI Акта 1998 г., с 2000 г. шотландский Парламент получил право принимать резолюции, изменяющие базовую ставку подоходного налога в отношении определенного налогового периода; таким образом, в следующем году должна быть принята новая резолюция и ставка снова может быть пересмотрена (ст. 74) . Соответствующая резолюция, принятая в течение налогового периода,

начинает действовать ретроспективно. Как было отмечено , шотландский Парламент не воспользовался данным фискальным полномочием в течение срока действия ч. VI Акта 1998 г., но даже формальное делегирование указанных прав Шотландии (в отличии от Уэльса и Северной Ирландии, на которых в полной мере без исключений распространялось налоговое законодательство Великобритании ^{[248] [249] [250] ) может быть рассмотрено как начало налоговой децентрализации в Великобритании .}

В 2012 г. ч. VI Акта 1998 г. была отменена и заменена новым положением, которое существенно расширяло налоговые полномочия шотландского Парламента . В соответствии с ч. III Акта 2012 г., Парламент устанавливает ставку подоходного налога до начала соответствующего налогового периода, но не ранее чем за 12 месяцев до этого момента. Если резолюция Парламента, так и не вступив в силу, до начала года была отменена, Акт 2007 г. «О подоходном налоге» действует без изменений.

Также стоит отметить, что Акт 2012 г. вносил изменения в Акты 1996 г. и 2003 г. «О финансах» (путем дополнения Акта 1998 г.), поскольку в ведение шотландского Парламента кроме ежегодного пересмотра ставки были переданы полномочия по законотворчеству и налоговому администрированию в отношении налога на сделки с землей и налога на переработку отходов (право установления и пересмотра ставок которых было закреплено за шотландскими министрами) . Поскольку указанные Акты о финансах регулировали основы взимания данных налогов, Акт 2012 г. скорректировал соответствующие положения, касающиеся территории действия налогов: вместо «Соединенного Королевства» ст. 48 Акта 2003 г. и ст. 40 Акта 1996 г. в новой редакции упоминает уже «Англию, Уэльс и Северную Ирландию» в качестве территории действия налогов. Это дополнительный штрих, который может охарактеризовать сложность массива налогового законодательства в Великобритании - в ежегодные акты (кат. 1), вносящие изменения в постоянно действующие законы (кат. 2), могут вноситься изменения последующими законами (кат. 3), при этом одновременно действуют все три категории источников (кат. 1, 2 и 3).

В 2015 г. похожие полномочия были предоставлены Ассамблее Северной Ирландии . В соответствии со ст. 1 Акта 2015 г. «О корпоративном налоге (в Северной Ирландии)», Ассамблея до начала налогового периода устанавливает своей резолюцией ставку данного налога. Если соответствующая резолюция не была принята, применяется ставка, действовавшая в предыдущем налоговом периоде, или базовая ставка, предусмотренная общим Актом 2010 г. «О ^{[251] [252] корпоративном налоге». В отличие от Парламента Шотландии Ассамблея Северной Ирландии может установить ставку на несколько налоговых периодов.}

Рассмотрение основ правового регулирования пересмотра налогового законодательства в рамках бюджетного процесса в государствах общего права позволяет выделить следующие особенности:

- наличие множества разрозненных источников, регулирующих процедуру пересмотра налогового законодательства, принципы и цели пересмотра. Существенную роль в правовом регулировании играют подзаконные акты, конституционные обычаи и сложившаяся практика, в особенности, в части регулирования взаимодействия между органами различных ветвей государственной власти.

- действие в рассматриваемых государствах специальных актов, закрепляющих основные принципы финансовой политики государства, и требующие от правительства, в частности, придерживаться таких принципов, как стабильность, прозрачность и обоснованность бюджета. Указанные акты содержат в себе, в том числе, регулирование определенных аспектов налогового планирования и пересмотра налогового законодательства в рамках бюджетного процесса, включая обязанность правительства в целях определения налоговой политики учитывать и доводить до сведения налогоплательщиков экономические обоснования, расчеты и прогнозы.

- отсутствие кодифицированных актов, регулирующих налогообложение в Великобритании, Австралии, Индии, Новой Зеландии, и временный характер действия некоторых налогов в данных государствах обуславливают назначение ежегодных актов о финансах в качестве (1) инструмента продления действия определенных налогов и сборов или их отдельных элементов, а также (2) акта, обеспечивающего комплексный пересмотр налогового законодательства в рамках бюджетной процедуры. Акты о финансах являются неотъемлемой частью системы источников налогового права. Кроме закрепления вносимых изменений акты о финансах содержат обоснования и разъяснения в части своего регулирования и могут рассматриваться как полноценные источники налогового регулирования в государствах общего права, финансовый механизм которых предполагает возможность ежегодного пересмотра налогового законодательства.