Запрещение партии

Статья 21, абз. 2 Основного закона содержит материально - правовую норму: партии, которые по своим целям или действиям своих сторонников обнаруживают свой недемократизм, считаются нарушителями Конституции.

То что Основной закон изгоняет из круга объединений, приз - ванных им самим к участию в политическом волеобразовании, те из них, которые упорно стремятся к нанесению ущерба конститу - ционному строю, не должно расцениваться как нечто чуждое сис- теме свободной демократии и еще менее — как элемент антидемократического мышления. Уже ст. 21, абз. 1 Основного зако - на, которая дает партиям право участия в общественной жизни не ради их самих, а для того, чтобы обеспечить обществу возмож- ность государственного волеобразования, указывает ту границу, за которой приобретает юридическую силу запрет партии. Такая возможность, предоставляемая обществу для высказывания своих соображений, сама является элементом конституционного понимания демократии. Партии должны поддерживать это понимание, а не разрушать его. Передача монополии на запрет партии Фе- деральному конституционному суду является регулированием, желательным с точки зрения демократии и приемлемым с точки зрения правового государства. Правда, целесообразность сохранения такого регулирования оспаривается опытом истории и надо вводить для этого новый принцип «воинствующей демократии».

Враждебные конституционному строю намерения партии мо - гут проявляться двояко: посредством преследуемых ею целей и посредством действий ее сторонников. О целях можно делать за - ключение по письменным документам, например по программе, пропагандистским материалам, а также по устным высказыва - ниям членов партии, причем общую картину могут дополнять вы - ступления ведущих деятелей партии.

Если такой признак, как цель, охватывает исключительно образ действий членов партии, то действия сторонников включают наряду с членами партии более широкий круг лиц. Приверженность партии, выступление на ее стороне — это все формулировки, которыми можно описать близость к партии, делающую определенное лицо ее сторонником. Здесь возникает проблема от - ношения к партии, которую можно решить лишь исходя из целей нормативной защиты. Индивид не может создать ситуацию связи с партией только своим поведением, даже если он является ее приверженцем или упорно выступает за ее цели. Отнесение кого-либо к сторонникам партии должно определяться отношением к этому самой партии. В центре толкования ст. 21, абз. 2 Основно - го закона стоит вопрос о целях, следование которым ведет к противоречиям с Конституцией. Причинение ущерба или устране- ние свободного демократического конституционного строя стоят рядом, затемняя смысл нормы, так как тот, кто делает ставку на устранение строя, наносит ему вред.

Свободный демократический конституционный строй, упомянутый в ст. 21, абз. 2, является правовым понятием. Оно привязано к элементам Основного закона, которые олицетворяют его сво - бодный и демократический характер. В их числе ст. 79, абз. 3 Основного закона о делении федерации на земли, принципиаль- ном участии земель в разработке законодательства, защите до - стоинства человека в качестве государственной задачи, а также демократические формы, характеризующие правовое и социальное государство, которые не подлежат изменению даже в самом Основном законе. Это, далее, уважение основных прав: гражданского равенства всех немцев (ст. 33, абз. 1), принципов изби- рательного права и свободы депутатов (ст. 38, абз. 1), независимости суда (ст. 97, абз. 1), самой свободы учреждения партий и тем самым возможности существования многопартийного государства (ст.

Понятие «существование ФРГ» относится не к внутреннему строю, а к внешним отношениям. Оно охватывает территориальную целостность и политическую независимость ФРГ, т. е. ядро, входящее в состав понятия суверенитета. Это понятие допускает суверенное влияние извне в рамках ст. 24, абз. 1 Основного за - кона, а также незначительные уступки территории, однако защи- щает не только существующий статус, но и способность его за - щищать по отношению к внешнему миру. Широкое усмотрение, предоставленное внешнеполитическому ведомству при проведе - нии внешней политики, допускает расплывчатость понятия «су- ществование». Поэтому следует предъявлять более строгие тре - бования к доказательству наличия угрозы существованию, пусть даже такая угроза представляет меньшее зло, чем нанесение вре- да или устранение строя. Партия, которая стремится пусть даже только к фактическому подчинению ФРГ воле другого государст- ва, является неконституционной. Зависимость от какой-либо зарубежной партии тоже может быть обстоятельством, вызывающим подозрение в таком устремлении.

Статья 21, абз. 2 Основного закона объявляет неконституцион- ными партии, которые преследуют упомянутые выше цели, так что решение Федерального конституционного суда (согласно ст. 21, абз. 2) является оценочным и конститутивным. Монопо - лия суда на принятие решения не допускает иного толкования, но значительно изменяет влияние ст. 21, абз. 1, взятой изоли- рованно. Действия государства по отношению к партии, ее за - прещающие, но не обосновывающие ее запрет, сами могут быть неконституционными, пока Федеральный конституционный суд не вынес своего решения. Следовательно, Конституция допускает, вплоть до запрета, неконституционное поведение, даже такое, ко - торое нацелено на устранение конституционного строя или самого существования государства.

Возникающую таким образом внутреннюю напряженность можно было бы преодолеть, если бы органы, имеющие право вно - сить представление о запрете партии (Бундестаг, Бундесрат или Федеральное правительство, правительство земли, когда речь идет о партиях, функционирование которых ограничено территорией какой-либо земли), были обязаны подавать представление о запрете или существовала бы иная возможность для сужения пре - делов свободного усмотрения. Обязанность подать представление должна была бы найти ясное отражение в самой ст. 21, абз. 2. Но она не была предусмотрена законодателем и потому не может сейчас представляться необходимой в соответствии с демократическими принципами. То что демократический строй может за - щищать себя, не означает, что он должен в каждом отдельном случае делать это именно посредством запрета партий. Спокойствие по отношению к тем, кто борется с конституционным строем, является признаком самого конституционного строя и может способствовать его защите. Поэтому решение вопроса о том, должно ли быть внесено представление о запрете, отдается на усмотрение имеющих на то право.

Статья 21, абз. 2 защищает партию как таковую, а вместе с тем, косвенно, — и политическую деятельность ее членов. Дей - ствия государства в отношении членов партии затрагивают пар - тию фактически, но не юридически. Однако эти действия не должны быть нацелены на то, чтобы обойти ст. 21, абз. 2 и устра - нить конституционную партию из политической жизни. Не исклю- чено, что борьба какой-либо партии, не объявленной неконституционной, против свободного демократического конституционного строя найдет свое отражение в отрицательной оценке государственных органов, будет названа в судебном процессе против како - го-либо члена партии или станет основой для принятия решения об обязанности сохранять верность нормам, регулирующим положение государственных служащих. Отсутствие представления о запрете партии не содержит никаких преимуществ для наказуе - мости служащего или квалификации пригодности гражданина к государственной службе.

Запрет партии ведет к потере мандатов всеми ее депутатами, которые входят в состав законодательных органов; причем в ре - шении о запрете это может быть и не упомянуто. Запрет следует распространить и на заменяющие партию организации. Как сле- дует определять преемницу запрещенной партии, устанавливается по материальным критериям, а не по названию или организационному отношению правопреемства.

8. Предоставление партиям функций в рамках парламентарно-демократического строя

Демократическая модель Основного закона не может быть ре - ализована освоением моделей демократического строя, которые были разработаны общей теорией государства. Демократия как дух Основного закона — это сумма демократических положений, которые содержатся в нем самом. Одним из таких положений является ст. 21: многопартийность, предоставление партиям функ- ций в политическом процессе и свобода учреждения партий; вме- сте взятые, они образуют тот тип демократического государства, о создании которого говорится в Основном законе.

Отдельные демократические положения следует понимать в общем демократическом контексте. В этом смысле пониманию сущности и деятельности партий способствует прежде всего со - держание ст. 20, 38, 97 Основного закона. Участие в процессе политического волеобразования, возможность которого предостав- лена партиям, относится к волеобразованию народа. Суверени - тет народа, от которого исходит вся власть в государстве, кото - рую он осуществляет через представителей, образует те рамки, в которые с самого начала заключено участие партий. Статья 21 является предписанием выполнения ст. 20, она должна облегчить реализацию народом его государственной власти.

Представительная демократия не исчерпывается для граждан периодической подачей голосов. Об этом свидетельствуют основные права, следование которым содействует политическому волеобразованию. В его общем процессе партии сокращают альтернативы и идентифицируют их. Они представляют собой соеди- нительное звено, которое связывает функционирующие представи- тельные органы и избранных в них лиц с происходящим в партиях процессом волеобразования в промежутках между выбо - рами.

Статус партии не получают группы, серьезность намерений которых взять на себя выполнение ст. 20 и 21 Основного закона не удается проследить. Чтобы участвовать в демократическом процессе, как его трактует ст. 20, абз. 1 Основного закона, нужно быть последовательным. Не каждое согласие на словах является участием. Представительский парламентский демократический строй обусловливает участие партий в работе парламента. Поэ- тому Основной закон не дает статуса партии тем политическим объединениям, сферой деятельности которых является внепарла- ментское участие в волеобразовании народа. Парламентарный де - мократический строй не предполагает также наличия статуса партий у групп, которые ограничиваются лишь целью получения мандатов, т. е. у так называемых объединений избирателей.

Ни ст. 20, ни какое-либо другое положение Основного закона не устанавливает количества членов партии в качестве признака для определения ее серьезных намерений участвовать в работе парламента.

Противоречит Конституции и ограничение понятия партии та - кими объединениями, которые стремятся к участию в работе парламентов на федеральном уровне и земельном. Понятие пар - тии в ст. 21 охватывает также организации, которые находят сферу применения своих сил в парламенте на уровне общины. Ведь и там народ осуществляет государственную власть как во время выборов, так и через представительные органы и органы исполнительной власти. Мнение, что это не является политиче- ским волеобразованием народа в строгом смысле слова, что речь здесь идет, собственно говоря, не о политических решениях, что коммунальные местные структуры занимаются скорее и в пер - вую очередь решением административных задач (как это сфор- мулировал Федеральный конституционный суд), лишено всякой опоры в ст. 20, абз. 2 Основного закона. Подобное дифференцирование является ложным, потому что принятие политических ре - шений происходит на всех уровнях, в том числе и муниципаль- ном. Местное значение и политический характер решения не противоречат друг другу. Кроме того, деятельность партий феде - рального масштаба на местах органически вплетается в их сле - дование общегосударственным интересам; процессы принятия решений часто совершаются по схеме снизу вверх; карьера чле - нов партии также часто начинается на коммунальном уровне.

Партии не обладают ни государственной, ни иной принудительной властью над гражданами. Они выступают как частные объединения. Индивид может выходить из-под их влияния, защищаться от них с помощью правовых средств, если партии очень докучают. И наоборот, человек не может претендовать на прием в партию или на то, чтобы партии выполняли обещания, данные во время предвыборной кампании. Таким образом, граждане мо- гут защищаться только политическими средствами, но не правовыми, если партия вступает в предвыборную борьбу с одной про - граммой, а после выборов, сменив коалицию, забывает о своих обещаниях. Воспрепятствовать этому может только бдительность избирателей во время последующих выборов.

В соответствии с Основным законом влиянию партий больше всего подвержены парламенты, в меньшей степени — представительные органы на муниципальном уровне. Партии функциони- руют непосредственно в парламенте, получая поддержку в виде определенных форм парламентского права, которые очень чувствительны к роли и вкладу партий в работу органа законодательной власти. Здесь следует особо выделить такую парламентскую форму существования партии, как фракция. Качественная харак- теристика работы парламента благодаря вкладу партий налагает на них ответственность одновременно за то, как выполняет этот орган свою функцию в системе разделенных властей, и за то, не подменяет ли он в процессе принятия государственных решений администрацию и суды.

Особенно щекотливым оказывается вопрос о влиянии партий и их фракций на отдельного депутата, которого ст. 38, абз. 1 Основного закона считает представителем всего народа (а не ка- кой-либо партии), свободным от предписаний и подчиняющимся только голосу своей совести (а не тем, кто стоит на страже «совести партии»). За депутатом остается право уклоняться или от - ступать от каких-либо решений, давление со стороны фракции в правовом отношении ни к чему его не обязывает. Партия не мо - жет также спровоцировать лишение депутата мандата, исключив его из своих рядов.

Наконец, отношение партий к Правительству как сфере поли - тического участия также следует вынести за рамки применения ст. 21. Это определяется тем фактом, что Федерального канцлера избирает парламент, а не партия; отсюда вытекает ответственность Правительства перед парламентом, а не перед партией. Отношение партий к административному аппарату и правосу - дию находит свое отражение в ст. 20, абз. 3 Основного закона. Отношение к правосудию подкрепляется гарантией независимо - сти судей (ст. 97, абз. 1 Основного закона). Так как администра- тивный аппарат тоже принимает политические решения, он часто функционирует в той же области, что и партии. Правопорядок же исходит из того, что партии и администрация действуют в разделенных сферах, и позволяет второй ориентироваться в ее де - ловых контактах на планы партий только постольку, поскольку они претворяются в жизнь законом, административными предписаниями и указаниями. Правопорядок связывает влияние партий с решениями по кадровым вопросам посредством ст. 33, абз. 2 Основного закона и с должностными требованиями к приему на работу, повышению по службе и увольнению. Возможность пере - вода в резерв служит интересам Правительства, но не партии. То что ведомственный патронаж процветает в административных органах, не может быть преодолено с помощью урегулирования правовых норм. Статья 21 Основного закона не может узаконить разрастание аппарата, так как в нем не происходит политическо - го волеобразования народа.

Отстранение партий от влияния на органы правосудия базируется на том же исходном конституционном пункте, который является определяющим для взаимоотношений партий и государ - ственного управленческого аппарата.

Будучи объединениями, партии могли бы быть носителями та - ких прав, которые принадлежат и другим объединениям. Исход - ные процессуальные нормы коммуникативного права, право, собственности, тайна почтовой и телеграфной переписки, всеобщий закон о равенстве защищают партии, поскольку они противостоят государству в правовой ситуации. Это затрагивает и сферу участия в политическом волеобразовании.

Принцип равенства запрещает государству изменять шансы партий в их соревновании посредством неодинакового отношения к различным партиям. Принцип равенства шансов выливается благодаря этому в проблему свободы, является главным образом основой свободы и равенства партий, не допуская их разделения. Если действия государства оказывают положительное влияние на равенство шансов партий, то у всех других лиц тоже возникает притязание на подобное обращение с ними.

Правовым выражением принципа равенства шансов является § 5 Закона о партиях, который своим текстом отличается от строгих конституционных требований, потому что сформулирован как нормативное предписание. Он признает любой вид субсидирования партий носителем государственной власти недопустимым, за исключением покрытия расходов на предвыборную кампанию. Параграф 5 Закона о партиях разрешает градацию объема пре - доставляемых субсидий исходя из значимости партий и определяет в качестве границы минимальный размер, требуемый для достижения цели, а для партий, имеющих в Бундестаге свои фракции, — половину объема субсидий, который предоставляется любой другой партии. Значимость партий определяется, в част - ности, по результатам предшествующих выборов в народные представительства. При предоставлении субсидий во время предвыборной кампании эти правила действуют только для партий, которые внесли предложения о кандидатах. Это положение действует и в отношении коммунальных выборов.

Параграф 5 Закона о партиях является своего рода реакцией на то, что партии имеют неравное финансовое положение, и предлагает меры по отступлению от принципа формального, одинакового отношения ко всем партиям. Закон призывает к это - му отступлению не потому, что одинаковое формальное отношение посредством повышения авторитета маленьких, в частности до сих пор не добившихся успеха на выборах, партий привело бы к нарушению интересов больших партий, их права на одина- ковое к ним отношение. Реакция на завоеванную политическими методами позицию при использовании принципа одинакового от - ношения к партиям неизбежно ведет к материальному пониманию равенства шансов.

Неодинаковое отношение к партиям можно допустить только тогда, когда следует решить конфликт, связанный с недостатком материальных ресурсов, но не когда ресурсы имеются в неограниченном количестве (например, при предоставлении помещений для проведения предвыборной кампании). Не должно быть конт- роля за содержанием предвыборных радио - и телепередач.

Неясным остается также факт, долго ли удержится в свете ст. 21, абз. 1 Основного закона допущение, делающее возможной градацию партий. В оправдание такого подхода указывается на целесообразность с точки зрения Конституции защиты от опасно - го для государства разделения партий. Эта опасность ставит под сомнение способность к нормальному функционированию парламента и Правительства.

Конечно, Основной закон связывает с созданием государственных органов и учреждений представление об их дееспособности. Однако он не дает им неограниченного конституционного импульса для функционирования. Он лишь затрудняет такую трактовку всех других норм Конституции, которая может нарушить дееспособность какого-либо отдельного органа или нанести его деятельности ущерб на продолжительный срок. Способность к функционированию парламента и Правительства гарантируется градацией партий, которая допускается в избирательном праве, наряду с принципом равенства, с помощью запретительных оговорок и ме- ханизма сбора подписей.

Формально одинаковое отношение к партиям может обернуться изменением их шансов в соревновании друг с другом, если, например, недавно образованная и до сих пор не добившаяся успеха на выборах или вообще еще не принимавшая участия в них партия получит свой первый, а может быть, и единственный шанс на самовыражение с помощью поддержки государства. Другие партии не могут предотвратить это. Какой-либо третий вариант подхода к проблеме формального и материального равенства отсутствует. Платить за такое понимание равенства, кото - рое требует внесения корректировки в программы предоставления времени для радио - и телепередач, должны сами граждане. В этих программах оказывается больше предвыборных агитационных передач новых, малоизвестных, в политическом отношении неокрепших партий, однако, с другой стороны, гражданина никто не принуждает принимать их, всерьез.

Принципиальное восприятие идеи о регулируемом равенстве шансов побудило правосудие ввести формулу «направляемой справедливости». Согласно этой формуле, небольшим или новым партиям должно предоставляться время на радио и телевидении в соответствующем объеме. То же касается возможностей для предвыборной агитации. Никакая партия не должна быть исклю- чена из общественной жизни с самого начала из-за своей незначительности.

Принцип равенства шансов — характерный элемент и конституционного регулирования финансирования партий. Уже свобода их учреждения, согласно ст. 21, абз. 1 Основного закона, дает понять, что партиям положено самим заботиться о финансовых средствах, необходимых для функционирования. Само по себе предоставление возможности деятельности не подразумевает претензии на государственное обеспечение. Из обязанности отчи- тываться (ст. 21, абз. 1 Основного закона) вытекает лишь при - нятие пожертвований в принципе.

Финансирование партий было урегулировано 1 января 1984 г. путем изменения ст. 21, абз. 1 Основного закона, Закона о поли - тических партиях, Закона о подоходном налоге и о налоге с кор - пораций и других актов. Значение этих изменений для общей кризисной ситуации в системе партий очевидно. Финансирование партий несет на себе отпечаток многих решений, принятых ФКС, и само стало предметом контроля с его стороны; причем суд, одобрив замысел законодателя, внес поправки.

Четыре важнейших решения ФКС, которые предшествовали новому законодательному урегулированию, отнюдь не бесспорны. В 1958 г. он в принципе допускал финансирование партий госу - дарством. Конкретные границы этого положения еще не были тогда определены. То что пожертвования с точки зрения обложения налогами имели различные послабления, рассматривалось как нарушение равенства шансов партий, а также равенства граждан. Если суммировать последующие урегулирования, то в них в ос - новном выделялись границы льготного налогообложения при вне - сении пожертвований и взносов, признавалось возмещение необходимых затрат на предвыборную кампанию, при этом считалась допустимой дифференцированная надбавка по итогам выборов, вновь объявлялось неконституционным всеобщее и полностью покрывающее затраты государственное финансирование партий. Тем самым постулировалось, что они имеют право покрывать свои потребности в финансах из государственных средств не полностью. Акценты и нюансы варьировались, а основные принципы не менялись: таковы свобода партий от государства, которая запрещает включение их в организованную государственность;

право гражданина на равное участие в политическом волеобразовании, которое противостоит предпочтению более выгодного в финансовом отношении жертвователя; право политических пар - тий на равные возможности.

Законодатель попытался воздать должное всем определениям ФКС, изменив многие законы в 1984 г. Даже если он воспользо - вался при этом некоторыми формулировками самого ФКС, цель была достигнута не полностью. Ядром теперешних положений о финансировании партий является § 18 Закона о политических

партиях, который регулирует возмещение затрат на предвыборную кампанию (сюда же относится задаток, который делает воз - можным финансирование предстоящей предвыборной кампании), и так называемое выравнивание шансов, которое предусматривает помощь из бюджетных средств партиям, получающим незна- чительные суммы в качестве членских взносов и пожертвований (§ 22 Закона о политических партиях). Величина общей суммы, восполняющей затраты на предвыборную кампанию (5 немецких марок за каждого проголосовавшего гражданина), привела к то - му, что все представленные в Бундестаге политические партии смогли в течение короткого промежутка времени поправить свое финансовое положение из средств, предоставляемых налогопла - тельщиками.

Ответ на вопрос, является ли регулирование возмещения зат- рат на предвыборную кампанию конституционным, зависит прежде всего от того, представляется ли отступление от принципа фор - мального равенства шансов, рассчитанное на успех на выборах, приемлемым с точки зрения Конституции. Параграф 18, абз. 6 Закона о политических партиях нацеливает на формальное отно- шение к партии, когда определяет, что величина суммы возмещения затрат не должна превышать величину всех доходов партии. Запретом полного или преобладающего покрытия финансовых нужд партий из общественных средств Закон, присоединяясь к определениям ФКС, гарантирует независимость партий от госу- дарства. Этот принцип запрещает реальное равенство шансов, которое может предоставить лишь государство путем налогообложения, т. е. принудительным образом. Возмещение затрат на предвыборную кампанию, полностью соответствующее принципу равенства шансов, приводило бы к полному или почти полному финансированию, во всяком случае отдельных партий, и поэтому противоречило бы Конституции. В сущности говоря, всегда стоит один вопрос: защищает ли ст. 21, абз. 1 Основного закона спо- собность политических партий к функционированию и требует ли она возмещения затрат на предвыборную кампанию для сохране- ния дееспособности партий. С другой стороны, возникает вопрос о том, могут ли партии выполнить свои функции и без возмеще- ния затрат на предвыборную кампанию и требуются ли другие источники финансирования.

Партии финансируются главным образом с помощью взносов своих членов, пожертвований, специальных взносов высоких долж- ностных лиц, путем содействия со стороны государства партий - ным фондам, предоставления кредитов и путем уже упомянутого выше выравнивания шансов. Только финансирование членскими взносами не вызывает никаких проблем. Все другие источники тотчас же сталкиваются с конституционными ограничениями; причем в последнее время на первый план выдвинулись проблемы создания фондов и регулирования пожертвований. Что касается удержания налогов с пожертвований, то 14 июля 1986 г. ФКС объявил ныне действующее законодательство несовместимым с правовым равенством индивидов, поскольку законы нарушают право граждан на равное участие в процессе политического воле - образования. Преимущество в возможности оказывать влияние на политические процессы остается за крупными жертвователя - ми. ФКС установил верхнюю границу пожертвований, не облага- емых налогом, — 100 000 немецких марок, однако не обосновал своего решения. Распространение на юридических лиц льготного налогообложения также считается конституционным. Несмотря на частичную коррекцию, это решение ФКС оказывает консоли - дирующее воздействие. Сложившаяся в настоящее время ситуа- ция не позволяет устранять любую форму прямого или косвен - ного финансирования партий государством, так как иначе они окажутся нежизнеспособными и будут поставлены в зависимость от жертвователей. Отмена института пожертвований также не - возможна, так как это привело бы к манипуляциям, справиться с которыми было бы не под силу и ст. 21, абз. 1 Основного закона.

Исходить же следовало бы из того, что эта норма стремится гарантировать дееспособность партий. Такое понимание, несмотря на ее первоначальное обоснование в доктрине партийного госу - дарства, является вполне убедительным. Финансирование пар - тий государством не превращает их в государственные органы, а защищает как общественные организации, которые необходимы процессу политического волеобразования, т. е. государству. Различение полного и иного финансирования партий является столь же не четким, как и утверждение, что такое финансирование нарушает принцип государственной свободы. Партии не сво - бодны от государства, государство не свободно от партий, по - скольку ст. 21 Основного закона предписывает партиям посредническую роль между государством и обществом. В противном случае не нужно было бы и возмещать затраты на предвыборную кампанию.

Государство не полностью освобождено от ответственности за партии. Законодатель призван создавать или поддерживать условия, в которых партии смогут нормально функционировать, так же как и обеспечивать условия, которые полезны для пре - творения в жизнь основных прав человека или способствуют культурной жизни. Иными словами, законодатель должен предо - ставить партиям шанс для полного раскрытия, не гарантируя его, однако, каждой партии в отдельности. В настоящее время законодатель создал определенные условия, в которых партии могут не только проявить себя, но и процветать. Внутренняя их структура, соответствующая ст. 21, абз. 1 Основного закона, мо - жет быть преобразована общественным строем, базирующимся на основных правах человека, и в ней усилена роль индивида. С точки зрения теории основных прав человека такое положение вещей предполагает особую значимость основных прав. Пусть даже они представляют собой объективную шкалу ценностей для всех областей права, их значимость все же различается по то - му, на какой юридический уровень поднимаются отношения меж- ду реально существующими и обладающими притязаниями ин - дивидами, с одной стороны, и организациями, обязанными их выполнять, — с другой. В отношениях между индивидами, т. е. внутри объединения, основные права человека имеют значение лишь постольку, поскольку намечают внешнюю границу для кон - ституционной свободы, вытекающей из автономии личности. Внутри государственных органов права человека в принципе не действуют.

Партии включаются в государственную систему с кругом своих полномочий и обязанностей. Что касается формирования внутренней структуры и внутрипартийного волеобразования, про - текающего в ее рамках, то конституционная свобода, основывающаяся на автономии личности, ограничивается с помощью поло - жений Закона о политических партиях, конкретизирующих тре- бование о необходимости демократии внутри них (ст. 21, абз. 1 Основного закона). Основные права могут функционировать в структуре партии только постольку, поскольку сами содержат де - мократические требования, т. е. являются основополагающими для волеобразования в демократическом государстве. Осуществление прав человека происходит в тех границах, которые требуют выполнения партиями роли инструмента организации процесса политического волеобразования.

Допускается, чтобы партии санкционировали отход отдельных своих членов от партийных решений при сохранении требования их адекватности, предписываемого основными правами человека, и принимали решения о недопустимости членства в конкурирующих организациях, а при несоблюдении этих требований — реагировали целым арсеналом средств, вплоть до исключения из своих рядов.

Объективная ценность отдельных прав человека может создать такое положение, что, например, ст. 4, абз. 1 Основного закона не допускает альтернативы между членством в партии и принадлежностью к той или иной религиозной конфессии. Недо- пустимо также привлекать к ответственности члена партии за решения, которые ему приходится принимать в сфере своей про - фессиональной деятельности, даже если такие решения могут иметь большую политическую значимость (например, если он занимает руководящую должность на крупном предприятии).

Внутрипартийная оппозиция и защита прав меньшинства внутри партии находят правовую поддержку постольку, поскольку не затрагивают целостности ее. Подсудность партий третейскому суду охраняется в принципе автономией объединений; она изъята из-под дополнительного контроля государственных судов до тех пор, пока не нарушается минимум позитивных правовых норм, в частности запрет произвола.

Какой же статус придает Основной закон партиям? ФКС при - знает за ними титул конституционного органа, не причисляя их, однако, к государственным учреждениям. Многие годы ФКС упо- треблял различные термины, чтобы отразить статус партий в Ос - новном законе. Сначала преобладали положительные определе - ния, например: «неотъемлемые условия конституционного строя», «интеграционные факторы», «носители политического волеобразо- вания народа», а выполняемые партиями функции назывались «функциями конституционных органов». Вслед за К. Хессе за партиями был закреплен конституционный статус. Такие опреде- ления достаточно точны, пока раскрывают реальную деятельность партий, их «единственный в своем роде общественный ста - тус». Они должны воспринимать политические импульсы, а если их кандидаты оказываются избранными, то и претворять в жизнь эти импульсы в государственных органах. Они беспрепятственно оказывают влияние на общественное мнение и даже формируют свое собственное, для претворения которого в жизнь они предлагают себя избирателям. Возможно, такое положение не соответствует первоначальной идее народного суверенитета, однако Ос- новной закон мирится с этим перед лицом периодически повторяющихся выборов.

Конституция заставляет проводить различие между сферой, находясь в которой гражданин переводит политические импуль- сы партий через выборы в правовые предписания, и государственной сферой, которая эти импульсы получает. Это стержневое конституционное отношение остается нетронутым ни политиче - скими изменениями, ни социологическими премудростями. Потому и перемены в социальной области не могут превратить партии в носителей публичной власти.

Подводя итоги, можно отметить, что конституционные требо - вания, предъявляемые к деятельности партий, не слишком успешно претворяются в политическую действительность, в правовые нормативные акты и конституционное судопроизводство: прихо - дится сдерживать партии в попытках оказания ими влияния на административные органы и в финансовой сфере, требуется пер - манентная реформа права финансирования партий и самокорректировка судопроизводства по отношению к партиям на местном уровне, градация равенства шансов и обеспечения нормальной деятельности партий. Другой помощи в деле оздоровления пар - тий и преодоления кризисных явлений в них конституционное право оказать не может. Оно справедливо и неизменно исходит из того, что ответственность за состояние общества находится в руках граждан, а не партий. Партийная государственность по - этому является как бы этикеткой положения дел, а гражданское государство — идеалом, с которым партийное государство должно соизмерять свои силы.

III.