Законодательство, устанавливающее принципы нормотворчества
а) Основы
Законодательство, устанавливающее принципы нормотворчест - ва, не выделяется в ст. 70, абз. 2 Основного закона как его осо - бый вид. Но во многих положениях Основного закона речь идет о том, что федерация может осуществлять регулирование таких принципов.
К законодательству, устанавливающему их, относятся правила, предусмотренные ст. 91 а; ст. 109, абз. 3; ст. 140 Ос - новного закона в связи со ст. 138, абз. 1 Германской конститу- ции 1919 г. (поскольку регулирование ст. 70, абз. 2 Основного закона можно рассматривать как неполное). Разница заключается не только в терминологическом различии с «основополагающим законодательством». Оговорка о необходимости регулирования (ст. 72, абз. 2) в данном случае не имеет силы. Законодательная компетенция, определяющая принципы нормотворчества, не дает федерации полномочие на издание непосредственно действующих, т. е. адресованных гражданам, норм. Такое законодательство ориентируется, согласно Основному закону, на аналогич- ное законодательство периода Германской конституции 1919 г. Принципы, по существу, означают нечто общее. На вопросы, свя- занные с этим видом законодательства, можно ответить только рассматривая каждый раздел компетенции отдельно.б) Отдельные виды законодательной компетенции, устанавливающей общие принципы нормотворчества
Статья 91 а, абз. 2 дает федерации исключительную компетен- цию на основании закона, который должен быть одобрен Бундесратом. Закон призван содержать общие принципы для выполне- ния общих задач. Статья 91 а была включена в Основной закон в связи с принятием в 1969 г. Закона о финансовой реформе. Та - ким образом, для федерации создавалась новая законодательная компетенция. Распределение компетенции, как оно предусматри- валось в ст. 30, 70 и 83 Основного закона, было дополнено си - стемой кооперации. Выполнение общих задач, согласно ст. 91 а, является проявлением кооперативного федерализма нашего госу - дарства.
Эти общие принципы адресованы федерации и землям, но не связаны с отдельными гражданами.Статья 91а содержит указания для разработки закона. Со - гласно абз. 3, Конституцией закрепляется совместное основопола- гающее планирование федерации и земель; основополагающее планирование является стержнем правовых предписаний, содер - жащихся в ст. 91а. Основополагающий план следует характери - зовать как совместный акт государственного регулирования. Со - гласно ст. 91, абз. 2, закон должен определить позже организацию и процедуру общего основополагающего планирования. Осуществление планов является делом земель.
В принципе федерация и земли при реализации этих законо - дательных полномочий не ограничиваются положениями ст. 70 Основного закона. Тем не менее возникает вопрос, обладает ли силой запрета правовое регулирование общих задач. Для феде- рации запрет не вступает в силу, поскольку речь идет о феде - ральных задачах. В отношении земель этот вопрос вызывает опор. В любом случае их мероприятия не должны противоре- чить целям общего основополагающего планирования. На основе компетенционных положений были приняты следующие законы:
Закон об общих задачах расширения и строительства новых выс- ших учебных заведений от 1 сентября 1969 г.; Закон об общих задачах улучшения региональной экономической структуры от 6 октября 1969 г.; Закон об общих задачах улучшения аграрной структуры и защиты побережья от 3 сентября 1969 г.
Понятие «высшее учебное заведение» не определяется Основ - ным законом. Федерация не уполномочена (на основе своей компетенции по ст. 91а, абз. 2) установить это понятие в качестве обязательного для земель. К тому же государство не может быть единственным обладателем высших учебных заведений; необходимо, чтобы речь шла о таких учебных заведениях, за которыми государство признает этот статус, ори соблюдении их общих прав и в принципе допустимом привлечении негосударственных вузов к реализации общих задач.
Клиники при высших учебных заведениях тоже должны ох - ватываться регулированием, причем не только с точки зрения их задач в области науки и обучения, но и в отношении оказания лечебной помощи.
В целом высшие учебные заведения .призваны стать взаимодействующей системой, с помощью которой может быть обеспечено достаточное и сбалансированное [предложение мест в сфере исследований и образования.Закон об общих задачах в отношении региональной экономи- ческой структуры содержит конкретные задачи. В них речь идет о содействии промышленности ради экономического роста и в еще большей степени — сохранения рабочих мест. Содействие должно учитывать общегерманские интересы, равно как и потреб - ности Европейского сообщества. Основной закон ориентирует на региональное содействие в целом, а не отраслевое. Региональное содействие находится в компетенции земель, поскольку она не предоставлена федерации или Европейскому сообществу. Нако - нец, следует указать, что улучшение региональной экономической структуры представляет только один инструмент содействия ре - гиональной экономике.
Улучшение аграрной структуры и защиты побережья охватывает не только сельское хозяйство, поскольку включает также содействие лесному и рыбному хозяйствам. Следует обратить внимание на то, что не все вытекающие из общих задач меро - приятия распространяются на аграрную сферу, а только такие, которые имеют целью длительное улучшение структуры. Под улуч - шением защиты побережья (береговой линии) подразумевается новое строительство и расширение береговых укреплений, прежде всего дамб.
Устанавливая общие принципы нормотворчества, Основной закон указывает на общие принципы бюджетного права, бюджетно - го хозяйства и финансового планирования (ст. 109, абз. 3 Основ - ного закона). Целевые установки этой статьи могут быть осуще- ствлены в рамках законодательства, определяющего принципы нормотворчества. На основе этой компетенции были изданы Закон о принципах бюджетного права федерации и земель и Закон о содействии стабильности и росту экономики. Статья 109, абз. 3, должна предоставлять возможность осуществлять единое правовое регулирование общего бюджетного дела в ФРГ, чем прежде всего достигается сопоставимость бюджетов федерации и земель.
Статья 140 Основного закона в связи со ст. 138, абз. 1 Гер - манской конституции 1919 г. обращается к проблемам законодательства, устанавливающего принципы нормотворчества по поводу государственной поддержки религиозных общин. Основывав - шаяся на нормах старого права (до Конституции 1919 г.) государственная поддержка церкви и религиозных общин должна быть отменена благодаря «Веймарским положениям о цериви» (согласно ст. 138, абз. 1 Германской конституции 1919 г.). Эта статья полностью инкорпорирована в Основной закон согласно его ст. 140. Так как отмена связывалась с претенциозными мате - риальными предпосылками, которые до сих пор не выполнены, то имуществу церкви гарантируется государственная поддержка. Государственная .поддержка могла быть отменена согласно ст. 138, абз. 1 Германской конституции 1919 г. путем законодательства земель. Но принципы его устанавливала империя, а ныне такое право имеет федерация как правопреемница империи. Но закон, устанавливающий принципы этого нормотворчества, так и не был разработан в течение семи десятилетий.
4.