<<
>>

Задачи

Бундестаг является парламентом Федеративной Республики Германии. Среди структур высшей государственной власти это единственный орган, члены которого избираются непосредственно народом.

Как представительное учреждение Бундестаг действует в соответствии с принадлежащими ему правами, а не в силу на - казов и указаний, данных ему кем-либо. Принимаемые им решения исходят от народа.

Закрепленная Конституцией система демократии основывается на том, что органы высшей государственной власти, хотя и не в равной мере, формируются демократично, легитимно и то принципу разделения властей. Нельзя говорит об иерархии высших федеральных органов во глава с парламентом, кроме как в прото - кольном плане (в той же степени это относится и к главе госу- дарства — Федеральному президенту). Конституция не устанав- ливает верховенства парламента и его суверенитета. Тем не ме - нее это орган с весьма широкими полномочиями.

Для представительной демократии наряду с классическими принципами всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных вы - боров парламента основополагающими являются независимый мандат депутата (ст. 38, абз. 1 Основного закона), принятие ре - шений большинством поданных голосов и публичное проведение заседаний. В силу этих принципов решения Бундестага исходят как в политическом, так и в правовом плане от представляемого им народа. Используя в полной мере упомянутые принципы, на - род может осуществлять принадлежащее ему право на управле- ние государством.

Для понимания процесса формирования политической воли важно, с одной стороны, учитывать действующие в парламенте политические силы, а с другой — иметь в виду, что парламент входит составной частью в общую систему институтов власти, ко - торые, в свою очередь, не обладают монополией на волеобразо - вание.

Деятельность Бундестага предопределяется представленными в нем в виде фракций политическими партиями.

Они и являются основными факторами формирования государственной воли. Фак- тический центр тяжести этого процесса переносится из парламен- та в менее формализованную область партийных объединений. Чем сильнее в системе парламентского правления влияние партий (большинства) на правительство, тем больше шансы непосред - ственного их воздействия на исполнительную власть в обход пар - ламента.

В этих условиях встает вопрос, в состоянии ли парламент вы - полнять функцию выравнивания и интеграции общественных интересов. Поэтому дебаты и обсуждения в комитетах и на пленар- ных заседаниях парламента отнюдь не бесполезны. Они служат выявлению не до конца сформировавшихся мнений, и прежде всего представительству общественности, толкованию принятых ранее политических решений. Кроме того, благодаря актам Бун - дестага, принятым в рамках его компетенции, обсуждения и дебаты получают правовое оформление, функции парламента под влиянием политических партий в том виде, в каком они возникли в XIX в., претерпели ряд изменений. Однако толковать это как негативное явление было бы неверно.

Задачи Бундестага теснейшим образом переплетены с зада - чами остальных высших органов федерации, и прежде всего Правительства и Бундесрата. Федеральный конституционный суд однозначно заявил себя сторонником современного понимания принципа разделения властей, согласно которому многочисленные ограничения и сбалансированность органов власти характеризуют не абсолютное их разделение, а взаимный контроль и сдерживание, что свидетельствует о дальнейшем развитии Конституции. Это в первую очередь относится к взаимоотношениям законода- тельной и исполнительной властей, функции которых дополняют и нередко дублируют друг друга, причем на функционально обу- словленные сотрудничество и соперничество органов наслаиваются конкурирующие позиции Правительства (или большинства в нем) и оппозиции, что получает свое продолжение в Бундесрате. В то время как Основной закон (ст. 92) вверяет судьям право осуществлять правосудие и тем самым закрепляет за ними судебную власть, в нем отсутствует однозначное наделение законодательной и исполнительной властей соответственно монопольным правом законотворчества и исполнения законов.

Правительство на основе своего права на законодательную инициативу (ст. 76, абз. 1 Основного закона) в значительной мере влияет на законо - творчество, равно как и парламент—во всяком случае потенциально — в силу своих обязанностей контроля влияет на осущест- вление Правительством исполнительных функций.

Многообразие взаимосвязанных задач парламента и Прави - тельства, а также существующей (между ними политической взаимозависимости привело науку государственного права к широко распространенному мнению, что руководство государством и по - литическая власть составляют сложное целое, а парламент и Правительство действуют рука об руку.

В совместном процессе формирования государственной воли и принятия решений Бундестаг, Бундесрат и Федеральное прави- тельство вносят каждый свой вклад в соответствии с их структурой, наилучшим образом приспособленной для вынесения компе - тентных решений. Обнаруживается тесное переплетение механиз- мов обмена мнениями и информацией между парламентом и Пра- вительством, внутри парламента и между федерацией и землями (в рамках Бундесрата и вне его); парламентская оппозиция по - лучает возможность в ходе выработки решений выражать свои политические позиции и приобретает тем самым легитимность и признание.

Требования, предъявляемые к Бундестагу, превращают его в дискутирующий парламент. Публичные выступления на пленар - ных заседаниях служат прежде всего выявлению точек зрения партий, представляемых ораторами, и отстаиванию их позиций. О реальных формах бытия работающего парламента общественность информирована слабо; критика замечает прежде всего ошибки, возможные в любом современном механизме законода- тельствования.

Бундестаг представляет народ, от которого в ФРГ исходит вся государственная власть (ст. 20, абз. 2 Основного закона); это форум нации и как бы соревнование идей, в котором народ узнает себя и находит выражение тому, что его волнует. Демокра- тический принцип Основного закона влияет на организационные формы Бундестага.

Этот орган помимо отведенной ему Консти- туцией компетенции претендует на решающее участие в демократическом руководстве страной, в формировании воли народа, кон - троле за Правительством и в определении политического курса государства. В ФРГ — федеративном государстве с конституцион- ным строем — принцип демократии ограничен равной значимо - стью федеративных структур и принципами правовой государственности. Из принципа правового государства следуют основные положения о разделении властей, о зависимости Бундестага как законодательного органа от конституционного строя (ст. 20, абз. 3 Основного закона), а законодателя, наделенного правом измене- ния Конституции, — от запрета, сформулированного ст. 79 абз. 3 Основного закона. Из принципа федерализма вытекает: 1) раз - деление компетенции между федерацией и землями, ограничивающее полномочия Бундестага в областях законодательства и кон - троля; 2) участие Бундесрата в законотворчестве (и управлении) на уровне федерации. Хотя Бундесрат и обладает демократиче- ской легитимацией, в нем, однако, принцип демократического равенства несколько ограничен (ср. ст. 51 Основного закона). .

Бундестаг принимает решения, которые обязательны в той сте - пени, в какой Основной закон признает за ними это качество. Та - ковы главным образом решения, принятые в процессе законотвор- чества, для осуществления которых Конституция (ст. 76 и след.) и Регламент Бундестага (§ 75 и след.) предусматривают особую процедуру, а также решения по внутриорганизационным вопро-

сам (например, о создании комитетов или отмене иммунитета депутатов). Решения чрезвычайного характера, такие, например, как провозглашение состояния обороны, Бундестаг принимает во взаимодействии с другими высшими органами федерации, причем квалифицированным большинством голосов.

Бундестаг обязан в рамках своей компетенции выражать ре - зультаты формирования в нем преобладающего политического мнения в виде так называемых текущих парламентских решений. Они могут иметь большое политическое значение (пример тому принятое 22 ноября 1983 г.

постановление о так называемом до - вооружении). Подобные акты сигнализируют органам высшей федеральной власти, и прежде всего Федеральному правительству, о воле парламентского большинства.

Классификация функций Бундестага по сей день базируется на классической схеме, предложенной английским государствоведом У. Беджготом. Множество задач этого органа, перечисленных в Конституции, довольно эклектично сводится в основном к сле- дующим:

— законодательствование;

— формирование других органов;

— политическое волеобразование и контроль за Правительством;

— представительство нации.

Суммарный обзор задач выявляет центральное место Бунде - стага в формировании государственной воли. Сила или слабость Правительства в сравнении с Бундестагом, возможность большинства вопреки оппозиции осуществлять свою волю, роль Бундесрата, влияние внепарламентских институтов (таких, как церковь и союзы), а также общественное мнение поддаются конституцион- ному регулированию лишь в незначительной степени. Высшие ор- ганы федерации, в том числе Бундестаг, находятся в постоянном соревновании за престиж и влияние, которое в известной мере нормировано.

В демократическом конституционном государстве парламент хотя и не обладает монополией, но имеет прерогативы в сфере правотворчества. Бундестаг принимает законы в рамках своей [ компетенции и при соблюдении полномочий других содействующих законотворчеству органов (Федерального правительства. Бундесрата и Федерального президента). Закон — это волеизъявление парламента, с помощью которого он при условии соответствия закона Конституции придает своему решению всеобщую юриди- ческую обязательность и тем самым связывает ею исполнительную власть и правосудие.

Законотворческие полномочия федерации чрезвычайно широки. Потребность современного индустриального общества в нормиро - вании его жизни, невзирая на справедливую в отдельных случаях критику избытка правовых норм, огромна. Быстрая смена усло - вий жизни вызывает постоянную необходимость в изменении законов.

В демократическом и социальном правовом государстве закон не только средство поддержания правопорядка, но и в первую очередь инструмент осуществления политических целей и пред - ставлений. Политикам, направляющим развитие общества, и прежде всего его экономические и социальные процессы, не оста - ется ничего иного, как приспосабливать темп нормотворчества к темпу социальных процессов. Уже по числу издаваемых Бунде - стагом законов и по затрагиваемому, им на это времени можно заключить, что законодательствование занимает первое место в работе парламента.

Большинство законодательных инициатив (60 из 100) исходит от Федерального правительства, так как министерская бюрокра- тия более чем кто-либо находится в курсе существующей на данный момент потребности в тех или иных правовых нормах, а также обладает нужной компетенцией для перевода политических требований на язык закона. Однако связанное с этим представ - ление, будто Бундестаг лишь одобряет внесенные проекты, невер- но. Несмотря на то что законотворческие инициативы, как прави- ло, заблаговременно планируются в министерствах, обсуждаются с профсоюзами и союзами предпринимателей, а также согласуются с чиновниками земель, проекты законов, подготовляемые ко - митетами Бундестага, подвергаются на его заседаниях интенсив - ному и часто весьма квалифицированному обсуждению, что нахо - дит выражение в значительном изменении законопроектов. При этом интерес депутатов концентрируется на политическом аспекте проекта и несколько менее — на чисто правовом. Дело не в недостаточной компетентности, а в сложности материала, в кото - ром разбираются лишь отдельные депутаты. На их мнение и по - лагаются остальные. Парламент через своих референтов в мини - стерских структурах нередко участвует в предварительной работе над проектом.

По статистике наиболее успешными являются законотворческие инициативы, исходящие от Федерального правительства. Это нисколько не умаляет престижа Бундестага, ибо законопроекты в нем самом чаще всего вносятся оппозицией и заведомо имеют мало шансов на принятие, в то время как политическая воля большинства успешно реализуется в одобрении проектов Правительства.

Регулирование дел с помощью парламентского акта основы - вается не на абстрактном понимании закона, а на нормах конституционного права, что предопределяет широкую деятельность законодателя по принятию решений. Это относится к основополагающим государственным актам — например, об утверждении бюджета, — оформляемым в виде законов (ст. 110, абз. 2 Основ - ного закона). Пример закона о бюджете свидетельствует о том, что не каждое решение, принятое в процессе законотворчества, имеет общенормативный характер. Правда, закон этот тоже содержит общие положения, однако они относятся только к дохо - дам и расходам федерации и к сроку действия, на который бюджет принимается. В главном и основном это все же так называе- мый органический закон, правовое действие которого ограничивается определенной задачей: уполномочивать Правительство ис- полнять предусмотренные бюджетом статьи расхода и следовать определенным обязательствам.

Примером политических актов в виде федерального закона яв- ляются решения об открытии кредитов (ст. 115, абз. 1 Основного закона), заключении мира (ст. 115, абз. 3 Основного закона) и одобрении определенных международно-правовых договоров (ст. 59, абз. 2 Основного закона). В последнем случае закон имеет две функции: гарантировать участие парламента в политически значимых решениях Федерального правительства и придавать со - гласованным по договору правовым нормам внутригосударственную обязательность. В остальных случаях верховенство закона коренится в федеративном характере нашего конституционного государства (пример тому ст. 84, абз. 1 и 5; ст. 85, абз. 1; ст. 87, абз. 1 и 3 Основного закона).

Остается неясным, в каком объеме принципы конституционно - го государства и демократии понуждают к регулированию дел парламентскими законами. В литературе и судопроизводстве существует очевидная тенденция перенесения парламентской зако - нодательной деятельности на другие сферы, кроме классической, т. е. регулирования проблем свободы и частной собственности. Так, Федеральный конституционный суд считает, что в Конституции демократического и парламентского государства, каковой является Основной закон ФРГ, естественнее было бы записать, что нормативное решение всех принципиальных вопросов, непосредственно касающихся граждан, должно происходить посредством закона. Законодателю следовало бы самому принимать и все наиболее существенные решения, в особенности в области реализации основных прав.

Из сказанного выше видно, что загруженность законодателя имеет, кроме прочих, и конституционно-правовые причины. Возможность уменьшения объема работы законодателя путем возло - жения на исполнительную власть обязанности издавать правовые предписания, имеющие силу закона, ограничена конституционным правом, а также верховенством закона над другими актами; кроме того, нельзя забывать об обязанности законодателя рассматривать законопроекты органов Европейского сообщества.

Сокращение объема деятельности законодательного органа вытекает из положения о прекращении работы над законопроектами в случае окончания легислатуры (так называемый дискон- тинуитет). Ограничения полномочий законодателя следуют также из узаконенной Конституцией передачи другим органам определенной компетенции по принятию решений, например Федераль- ному президенту (ст. 59, абз. 1; ст. 60 Основного закона), Федеральному канцлеру (ст. 65 Основного закона) или Федеральному правительству в области внешней политики. В состоянии обороны и при определенных условиях в качестве законодателя действует Объединенный комитет.

Бундестаг избирает Председателя, его заместителей и секретарей, а также Уполномоченного Бундестага по обороне. Что ка- сается Комитета по иностранным делам, Комитета по вопросам обороны и Комитета ,по петициям, то Бундестаг создает такие ко - митеты, а их членов назначают фракции. То же относится к исследовательским комиссиям (§ 56 Регламента). Бундестаг на -

правляет одиннадцать депутатов в Посреднический комитет (ст. 77, абз. 2 Основного закона), играющий важную роль в зако- нодательной процедуре., Особое значение имеют органы, образуе- мые согласно ст. 9, абз. 1 Закона об ограничении тайны перепи- ски, почтовой, телеграфной и телефонной связи от 13 августа 1968 г. и Закону о парламентском контроле за деятельностью информационных служб федерации от 11 апреля 1979 г. Их члены назначаются или избираются из числа депутатов. В Комитет по выбору судей Бундестаг направляет одиннадцать членов, не яв- ляющихся депутатами (ст. 92, абз. 2 Основного закона).

Бундестаг принимает участие в формировании высших органов федерации. В частности, он избирает Федерального канцлера. Первый тур выборов основывается на предложении Феде - рального президента. Бундестаг формально не участвует в образовании Правительства: министры назначаются и увольняются Федеральным президентом по предложению Канцлера, а вопрос о том, насколько он при формировании Кабинета действительно самостоятелен, не является вопросом конституционного права. Канцлер нуждается в поддержке большинства Бундестага, при потере которой парламент большинством голосов выбирает его преемника (ст. 67 Основного закона). Если Федеральный канц- лер не уверен в поддержке большинства, он может поставить во - прос о доверии (ст. 68 Основного закона). В парламентской прак- тике со временем появились и другие механизмы выражения отрицательного отношения к Федеральному правительству и отдельным министрам. Таковы предложения о неодобрении их деятель - ности, осуждении, освобождении от должности и даже о лишении денежного содержания, наконец, направляемое Федеральному канцлеру ходатайство поставить вопрос о доверии. О допустимости подобных предложений идут споры; тем не менее практика исходит из факта возникновения соответствующего обычного пра- ва, из идущей в этом направлении конкретизации конституцион- ных предписаний; в случае принятия по таким предложениям позитивных решений последние все же не приобретают ранга правовой нормы.

Депутаты Бундестага составляют половину членов Федераль - ного собрания, избирающего Федерального президента (ст. 54 Основного закона. По предложению четверти своих депутатов Бундестаг большинством в две трети может возбудить перед Фе- деральным конституционным судом обвинение против Федераль - ного президента в умышленном нарушении им Основного или ино - го федерального закона (ст. 61 Основного закона). Бундестаг из - бирает также половину членов Федерального конституционного суда (ст. 94, абз. 1 Основного закона) и такое же число членов Комитета по выборам федеральных судей (ст. 95, абз. 2 Основного закона). При наличии серьезных ошибок Бундестаг может хода - тайствовать перед Федеральным конституционным судом о возбуждении дела против судей (ст. 98, абз. 2 Основного закона).

И наконец, Бундестаг посылает своих депутатов в высшие международные органы, например в Парламентское собрание Со - вета Европы и в Западноевропейский союз. Вместе с Бундесратом Бундестаг определяет состав делегации на Североатлантическую ассамблею. Бундестаг является членом Межпарламентского сою - за и посылает свои делегации в его органы: на Межпарламент - скую конференцию и в Межпарламентский совет.

Контроль за Правительством воспринимается в ФРГ скорее не как самостоятельная функция парламента, а как существенный аспект общего процесса принятия решений. Парламентский контроль — это не просто реакция на действия Правительства. По - следнее должно не только постфактум привлекаться к ответу, но и во время работы считаться с парламентским волеизъявлением (направляющий контроль), прежде всего в процессе правотвор - чества, что дает возможность говорить об упреждающем контро - ле парламента. Благодаря своим контрольным полномочиям Бундестаг играет значительную роль в государственном волеобразо- вании. Осуществление парламентского контроля — это оборотная сторона ответственности Правительства перед парламентом.

Интересы Правительства и поддерживающего его парламентского большинства постоянно совпадают в основных политических вопросах и в желании сохранять действующее Правитель - ство у власти. В результате вместо дуализма государственных органов, характерного для конституционной монархии XIX в., возникает дуализм (а вернее — антагонизм) парламентского большинства (и Правительства) и депутатского меньшинства. Конфликты происходят чаще всего .между этими группировками. Задача оппозиции заключается в критике Правительства и под - держивающего его парламентского большинства, а также в представлении альтернативы по персональному составу Правительства. Конституционное законодательство учитывает это и дает отдельным депутатам и парламентскому меньшинству определенные права, реализуемые ими в соревновании с Правительством и парламентским большинством.

Парламентский контроль понимается в ФРГ как сотрудниче- ство Бундестага с Правительством в формировании государственной воли, а тем самым и в волеобразовании Правительства. Пресса ежедневно свидетельствует о том, что политика последнего в значительной мере является продуктом совместной дея- тельности Правительства и парламента или его большинства, деятельности, непрерывно сопровождаемой общественными ди - скуссиями и борьбой, которые жизненно необходимы в условиях демократии для действенности контроля и обеспечения правиль- ности решений. В этом проявляется не в последнюю очередь — наряду со стабильностью Правительства и парламентского боль - шинства — жизненная сила демократического государства.

Средства, которыми Бундестаг обладает при осуществлении своей контрольной деятельности, носят санкционирующий и инфор - мативный характер. Своим правом на информацию, как правило, упреждающую принятие решений, Бундестаг пользуется непрерывно. Парламенту для выполнения контрольной задачи нет необходимости иметь всю полноту информации, которой располагает Правительство. 1 Источниками информации для Бундестага являются само Правительство, научные службы, Исследователь - ская комиссия, назначаемая Бундестагом, а также результаты открытых слушаний в комитетах; два последних источника могут быть задействованы по ходатайству меньшинства.

Депутаты Бундестага обладают правом депутатского запроса. Их праву обращаться с большими и малыми запросами с целью получения устных или письменных ответов (§ 100—105 Регла

мента Бундестага) корреспондирует принципиальная обязанность Правительства отвечать на них. Бундестаг и его комитеты, под - черкивая важное значение нужной для них информации, могут, согласно решению большинства, требовать присутствия на их заседаниях членов Федерального правительства, а по предложению одной четверти депутатов — учреждать следственные комитеты. Особыми полномочиями наделен Комитет по петициям.

Сообщения Правительства поступают в Бундестаг как по его просьбе, так и по инициативе Правительства. В области охраны основных прав по осуществлению парламентского контроля со - действует в качестве вспомогательного органа Бундестага Упол- номоченный по обороне.

Праву Бундестага на информацию не препятствует секретный характер сведений, имеющихся у Правительства. В целях охраны тайны можно и нужно соблюдать особые меры предосторожно - сти — избегать публичных сообщений, обязывать депутатов не разглашать секретных данных. Если парламент не может или не хочет гарантировать требуемую Правительством секретность, то оно вправе и не посвящать в тайну, более того, не имеет права этого делать.

Особый инструмент парламентского контроля сложился в бюд- жетном праве. Исполнение статей бюджета — в основном дело Правительства. Бундестаг имеет обыкновение включаться в процесс реализации бюджета путем так называемого запрета на осу - ществление ассигнований.; Однако на фоне общей картины пар - ламентского контроля эта практика не вносит особого диссонанса в сотрудничество.

Важным инструментом контроля за деятельностью Правительства, в особенности со стороны оппозиционного меньшинства, стало рассмотрение в Федеральном конституционном суде споров между органами власти и дел о проверке Федеральным прави - тельством действенности определенных законодательных предписаний.

Парламентские дебаты должны содействовать тому, чтобы представительная демократия стала коммуникативной. Их зада - ча — мотивировать, в первую очередь перед лицом общественно - сти, результаты парламентского процесса волеобразования. В со - ответствии с этим Бундестаг проводит свои заседания и голосо- вания публично и снабжает граждан информацией, необходимой им для выработки их собственного мнения и позиции на выборах.? Легитимность представительно-демократического конституционного порядка основывается не только на выборах, но и на интеграции государственного волеобразования путем формирования по - литической воли народа, при содействии партий, благодаря чему граждане и их организации становятся субъектами политического процесса.

Не менее важны права оппозиции, которая олицетворяет су - щественный для свободного демократического конституционного строя шанс на смену властей. В первую очередь необходимо ор- ганизационное закрепление прав оппозиции, подобное тому, какое получили партии в ст. 21 Основного закона. Однако принцип большинства должен оставаться неприкосновенным. Способность большинства принимать решения и проводить их в жизнь не ме- нее существенна для сохранения демократии, чем наличие оппо - зиции и ее активность.

2.

<< | >>
Источник: H. АХТЕНБЕРГ и др.. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО ГЕРМАНИИ. Том 1.Сокращенный перевод немецкого семитомного издания Москва, ISBN 5—201—01286—3 © — Институт государства и права РАН, 1994г.. 1994

Еще по теме Задачи:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -