Виды разбирательств в ФКС
и) Разбирательства по спорам между конституционными органами власти
Правовая защита мысленно и нормативно ассоциируется с за - щитой субъективного частного или публичного права.
Триада: суд — правовая защита — субъективное право, если их считать ассоциированными понятиями, — порождает на основании текста Конституции ложное впечатление, которое, правда, не причи- няет вреда, если воспринять его сознательно: в соответствии с ней Федеральный конституционный суд должен принимать решения по спорам о правах и обязанностях высших федеральных органов или их частей.Органы, однако, не являются носителями субъективного права; они наделены обязательной компетенцией, которую нельзя отме- нить, но от нее нельзя и отказаться. Принципом, характеризующим государственность, является категория компетенции. Если придерживаться термина «компетенция», то внутреннее простран - ство государственного волеобразования не противоречит сути правового пространства, но с другой стороны, учитывает, что государство является правовым сообществом с нормативным порядком установления компетенции, который на уровне конституционно-правовой организации обладает особым качеством. Государст- венное волеобразование, исполнение и контроль не только закреп- лены за определенными органами. Созданные Конституцией струк- туры и их компетенция в связи с реализацией идеи разделения властей, препятствующей их концентрации, также наделены необходимыми функциями и полномочиями.
Это относится как к сочетанию и балансированию властей между собой, так и к сочетанию государственных органов и их контрольных функций внутри одной ветви власти в доверенном им и происходящем на основе разделения труда процессе воле - образования, формирующем в конечном счете единую государственную власть. Такой опорный конституционно -правовой принцип организации благодаря сочетанию («скрещению») властей связы- вает все власти в единое целое.
Благодаря разделению он огра- ничивает и контролирует государственную власть, обеспечивая свободу, а в целом оказывает на государственное волеобразова- ние рационализирующее и стабилизирующее влияние.Соблюдение установленного сочетания компетенции, которое всегда содержит в себе запрет вмешиваться в чужие функции, обеспечивает высокую степень самообеспечения во имя последовательного выполнения задач. В этой связи понятна мысль о необ- ходимости защитить функциональный порядок против попыток конституционного органа присвоить себе чужие полномочия. В со - ответствии с этим Федеральный конституционный суд, а также литература о нем видят цель разбирательства в суде в «функцио- нальной защите политического процесса», в том, что суд действует для «объективной защиты конституционного права». Принимая свои решения, он должен развивать конституционное право и обеспечивать правовой мир для будущего. Таким образом, на пер - вом плане не стоит подтверждение права пострадавшего органа власти, что отвечало бы субъективно-правовому пониманию целей процесса.
Такому пониманию не противоречит и организация разбирательства в суде споров между конституционными органами как состязательного процесса. Более того, такую правовую ситуацию следует объяснить функциональным воплощением приведенных выше логических посылок. Как стражи своего статуса конкретные руководители учреждений и носители мандатов захотят защищать свою компетенцию и отразить покушения на нее. Естественно, это проявляется прежде всего тогда, когда затрагиваются права меньшинства, ослабляются шансы оппозиции проявить себя. Та - кая зависимость разбирательства споров между конституционными органами от утверждения о нанесении ущерба компетенции, предоставленной одному из них или его части, позволяет ФКС выступать в качестве суда, разрешающего споры по конкретному делу. Должна быть обеспечена возможность обращения в суд даже с малоинтересным, но академически важным правовым вопросом: суд должен принять решение в любом случае, поскольку су - ществует спор, причем решение по существу дела принимается даже несмотря на отзыв заявителем своего ходатайства.
Если с точки зрения общественных интересов такой подход правилен, то можно дать ответ и на трудный и еще не выясненный вопрос о влиянии принципа прерывности в парламентской деятельности, обусловленного избранием нового состава депутатов, на ведущиеся разбирательства между конституционными органами. При наличии общественных интересов, о которых шла речь выше, ФКС, казалось бы, сохраняет свою компетенцию по принятию решений, если опор между конституционными орланами с парламентским участием не завершен до истечения прошедшей легислатуры. Между тем для этого отсутствуют позитивно-правовые исходные данные, подобные тем, которые содержатся в § 51 Закона о Федеральном конституционном суде в отношении обви- нения Президента. И конституционное право земель содержит предназначенные для разбирательства споров между конституционными органами особые правила, которые делают возможным принятие решения конституционным судом, несмотря на отсутствие из-за перерыва в легислатуре по меньшей мере одного из участников разбирательства. Без такого позитивно-правового распоряжения, которым пролонгируется способность участвовать в раз - бирательстве, нельзя обосновать правомочность ФКС принимать решения: только пролонгация способности участия в разбиратель- стве позволяет вести его как состязательное. В соответствии с этим ФКС не принимает больше решений о разбирательстве по спорам между конституционными органами после истечения легислатуры.
В соответствии со спорной интерпретацией содержания ст. 93 Основного закона и столь же опорным изложением истории возникновения вопроса в сфере разбирательства споров между конституционными органами на ФКС возложена задача принципиального толкования Конституции. Эта позиция базируется на тра- диции: в XIX в. разрешение спора между органами повсюду считалось аутентичным толкованием Конституции. Такой упор на вопрос толкования непрактичен, поскольку решение все же прини- мается по определенному делу. Авторы Закона об ФКС учли это в § 64 и 67 так: не следует абстрактно принимать решения о тол - ковании Основного закона, поскольку предметом ходатайства и соответственно решения должен быть сам спор.
Это было бы из - менением компетенции ФКС и тем самым нарушением приорите- та Конституции, поскольку полномочия, закрепленные в Основном законе, не могут стать диспозицией обычного закона.Содержащиеся в тексте ст. 93 слова «в связи со спорами» и «толкование Основного закона» дают два отправных пункта для охвата по содержанию компетенции, предоставленной Федераль- ному конституционному суду Основным законом: сама Конституция, вводя понятие повода для споров, определенно не заинтере- сована в академических усилиях по разъяснению. Поступая со - вершенно правильно в методологическо-правовом плане, она стремится к тому, чтобы ее толкование осуществлялось на конкретном материале данного конфликта.
В соответствии с положениями Закона о ФКС суд принимает решение или определение в зависимости от того, состоялось устное разбирательство или нет. Непринятые ходатайства так и обо - значаются и отвергаются; необоснованные ходатайства отводятся в случае необходимости в соответствии с Законом о ФКС. Если ходатайство обосновано, суд в соответствии с указанной выше целью разбирательства отмечает в резолютивной части решения, что определенная мера, которая стала поводом для спора, согласно толкованию Конституции, данному судом, противоречит Ос - новному закону. Решение не носит кассационного характера и не обязывает лицо, обратившееся с ходатайством, к определенному образу действий; оно не имеет и формообразующего влияния на отношения между конституционными органами, участвующими в разбирательстве. На будущее конституционное толкование поло - жений об отношениях между конституционными органами остается открытым, поскольку сам Федеральный конституционный суд не связан толкованием Конституции, данным им ранее.
Если разбирательство по спору между конституционными ор- ганами завершается без оформленного решения, ссылающегося на Конституцию, это не означает, что для сторон — участниц процессуальных действий не возникают обязанности. Ввиду обязательности решений они в рамках правовых возможностей призваны исправить нарушение Конституции, за которое им высказано порицание.
Содержание ст. 93 по вопросу о процессуальной правоспособности сторон частично идет дальше, чем более подробные положения § 63 Закона о Федеральном конституционном суде. Оно мо- жет придать процессуальную правоспособность и тем частям системы конституционных органов, которые в Регламентах Бундес - тага и Бундесрата наделены собственными правами. В противоположность этому простой закон не в состоянии ограничить установленную Конституцией процессуальную правоспособность пере - числением ее субъектов, содержащимся в § 63 Закона о Федераль - ном конституционном суде. Статью 93, абз. 1 необходимо интерпретировать отталкиваясь от материального права: конституцион- ные органы, части органов или другие стороны, между которыми может возникнуть конституционный спор в смысле ст. 93, абз. 1 Основного закона, обладают процессуальной правоспособностью и в том случае, если они и не упомянуты в § 63 Закона о Феде- ральном конституционном суде. Таким образом, процессуальную правоспособность имеют все конституционные орланы, т. е. органы, конституированные Основным законом.
Однако не являются конституционными органами (и соответственно сторонами в разбирательстве) такие вспомогательные органы парламента, как Федеральная счетная палата и Уполно - моченный Бундестага по обороне То же самое можно сказать о Федеральном банке—ему не хватает указания в Конституции о его полномочиях. Заведомо исключается из числа конституцион - ных органов гражданин, хотя его решение на выборах дает леги- тимацию организованной государственной власти, и население го - сударства (из-за отсутствия его формирования).
Уточнение, сделанное в ст. 93, абз. 1 Основного закона относительно процессуальной правоспособности конституционных ор- ганов, преследует, в частности, цель придать спорам между кон - ституционными органами функцию защиты меньшинства; через правоспособность фракций как необходимых учреждений конституционной жизни оппозиция получает контрольный инструмент для процесса формирования политической воли народа на уровне го - сударственного руководства.
Существует мнение, что в качестве сторон в споре не могут фигурировать политические партии, поскольку они не принимают участия в формировании политической воли народа, осуществляемой непосредственно конституционными органами. Они в боль - шей степени — общественные объединения, чье участие в государ - ственной власти предполагает порог в виде результатов выборов, дающих партии места в парламенте (депутаты, фракции).
Со времени решения по делу о финансировании партий 1966 г. ФКС подчеркивает дистанцированность партий от формирования политической воли народа, осуществляемого государственными органами. Однако суд по-прежнему считает, что «содействие фор - мированию политической воли народа» (ст. 21, абз. 1 Основного закона) так тесно сближает роль партий и государственных ор - ганов, что им для защиты своего статуса предоставляется воз - можность участия в споре между конституционными органами.
В опорах с публичной властью партии выступают как общест- венные объединения и в соответствии с практикой ФКС могут об - ращаться туда с конституционными жалобами.
Ходатайство о возбуждении дела подается в ФКС в письменной форме и должно, согласно § 23, абз. 1 Закона о Федеральном конституционном суде, иметь содержание, вытекающее из § 64, абз. 1 и 2 Закона о Федеральном конституционном суде. Ходатай - ство заявляется в шестимесячный срок, установленный § 64, абз. З того же Закона. К обоснованию ходатайства (в соответствии с § 64, абз. 2) относится точное указание на право, поставленное под угрозу, или право, которое заявитель считает нарушенным. ФКС, однако, избегает здесь формальной узости, хотя § 64, абз. 2 является обязательным для разбирательства предписанием.
Последствия конституционно-правового решения по спору между конституционными органами связывают не только заявителя и ответчика, но и все конституционные органы за пределами дела, по которому принято решение (§ 31 Закона о Федеральном кон - ституционном суде). Это учитывает § 65 того же Закона, способ - ствуя тем самым достижению цели разбирательства, обеспечивая его большую определенность: он предоставляет другим сторонам, имеющим процессуальную правоспособность, шанс присоединиться к разбирательству.
Сторона, присоединяющаяся к разбирательству, получает статус стороны — участницы его, т. е. право обращаться с собствен - ными ходатайствами в той степени, в какой они связаны с предметом опора, первоначально обозначенным в ходатайстве. Состязательный характер разбирательства между конституционными органами допускает, однако, присоединение только для поддержки одного из главных участников, т. е. того из них, с которым присоединяющаяся сторона связана единством правовых интересов. ФКС считает возможным, что в конституционном опоре между оппозиционной фракцией и Федеральным правительством большинство Бундестага присоединится к разбирательству на стороне Правительства. Это может оказать конституционно-процессуальное содействие единству фракции большинства и Правительства; однако возможно, что Бундестаг сочтет правильным с точки зре- ния Конституции отказать меньшинству в праве выступать от его имени и в этом смысле идентифицирует себя с Правительством.
б) Споры по проблемам федерации
Компетентность высшей судебной инстанции в федеративном сообществе возникает параллельно с возникновением подсудности в целом: запрещение самопомощи членов федерации в отноше- ниях друг с другом (что знала уже Священная Римская империя) и в отношениях между федерацией и ее членами заставила феде- рацию иметь в своем распоряжении третейскую инстанцию для за - щиты собственных интересов. Если суду отводится миссия блюсти - теля гражданского мира, то он должен быть в состоянии рассматривать столкновения интересов членов федерации, а также кон - фликты между центральной властью союзного государства и его членами. В связи с этим Конституция не ограничивает круг вопро - сов, по которым могут приниматься решения, лишь вопросами конституционно-правового характера. Вот почему современная доктрина предпочитает говорить в этой связи о государственной подсудности, поскольку такое понятие включает в себя и не кон - ституционно-правовые споры (например, административно-правовые и частноправовые).
Именно здесь существует потребность в объективной инстан- ции, которая улаживала бы разногласия мирным путем, на фо - руме, где упомянутые вопросы ставятся именно как правовые и с учетом этого решаются. Необходимо также помнить, что по Ос - новному закону ФКС является хранителем идеи федерализма. Таким образом, к контролю за соблюдением компетенции добав - ляется задача постоянно держать в поле зрения проблему защи- ты самостоятельности земель и их компетенции, необходимой для сохранения ими своей государственности.
ФКС исходит из того, что абстрактная проверка действительности правовых предписаний необязательно является предметом спора между федерацией и землями, как это иногда изображается в литературе. Существует возможность выбора между аб - страктной проверкой действительности правовых предписаний и спором между федерацией и землями по поводу утверждения стороны об отсутствии в федеральном или земельном законе указаний на компетенцию участников спора. При этом вопрос о ха - рактере разбирательства решает сторона-заявитель. Споры между федерацией и землями являются одной из редких форм разбирательства; это зависит как раз от того, что наиболее частый кон - фликт, связанный с соблюдением границ компетенции федераль- ным или земельным законодателем, по прагматическим причинам регулярно разрешается в форме абстрактной проверки действительности правовых предписаний.
Как и спор между конституционными органами, спор между федерацией и землями проводится в виде состязательного разбирательства: стороны спорят о субъективных правах и обязанно- стях. В отличие от спора между конституционными органами си - туация облегчается тем, что в данном случае стороны, участвую - щие в процессуальных правоотношениях, являются самостоятельными субъектами права. Федеральный конституционный суд не - двусмысленно установил, что помимо споров о компетенции могут возникать также опоры конституционно-правового характера о статусе сторон.
В своем первом решении по вопросам нового районирования ФКС в принципиальном плане констатировал следующее: «Земля не может распоряжаться своими полномочиями в области законодательства; федерация также не может, получив согласие земли, приобрести полномочия в области законодательства, которые не предоставил ей Основной закон. Такого рода соглашение земли и федерации не имеет, таким образом, правовых последствий».
В Основном законе заключено предположение, что государства-члены не будут закрывать глаза на превышение компетенции со стороны федерации по политической, прежде всего финансовополитической, надобности, что партнеры по федеративным отно - шениям попросят в ФКС защиты от вторжения другой стороны в область своей компетенции. Земли не обладают статусом, преду- смотренным нормами международного права, который включает распоряжение собственным суверенитетом; они являются звеньями в общем правопорядке, хотя и наделены различной компетенцией. Цель разбирательства состоит здесь прежде всего в выполнении функций стража порядка в области компетенции, установленной Конституцией. В связи с этим ФКС в споре по поводу телевиде - ния недвусмысленно указал, что он хотя и должен принимать ре - шение по спору, затрагивающему только четыре земли и федера- цию, но «имеет целью прояснить для федерации и земель их объ- ективно-правовое положение в области радио- и телевещания».
Несмотря на то, что ФКС является специализированным су - дом, имеющим право принятия решений в последней инстанции по делам, связанным с Основным законом, он ни в коем случае не управомочен толковать нормы обычного права.
Для вступления в действие Федеральному конституционному суду нужен опор в сфере конституционно -правовых отношений. Кроме того, он должен решать специфическую государственную правовую проблему, связанную с федерацией.
Поскольку спор происходит на уровне федерального конституционного права, недостаточно ссылки на принцип верности феде- рации. Этот принцип пронизывает все правоотношения между нею и землями, но ведет в Федеральный конституционный суд лишь тогда, когда отношения, в которых он должен действовать, сами являются конституционно-правовыми. Необходимое отграничение конституционно-правовых опоров от неконституционно-правовых может, конечно, создать трудности. Поэтому Федеральный консти- туционный суд ориентируется на «действительно конституционно - правовой характер претензии, заявленной сторонами, подавшими ходатайство»; помощь в данном случае оказывает формулировка запрошенного стороной решения. Если же главную роль здесь играют обязанности из сферы административно-правовых отношений, то принятие решения относится к компетенции не ФКС, а Федерального административного суда.
В отношении конституционно-правовых споров ФКС обладает монополией на принятие решений. Другие высшие федеральные суды, компетентные в качестве первой инстанции по опорам между федерацией и землями, — Федеральный административный суд и Федеральный социальный суд — должны передать опор ФКС, когда будут убеждены, что речь идет о споре конституционно-правового характера. ФКС принимает затем решение о конституционности этой передачи, причем обязательное для суда, направившего дело.
Сторонами в материально-правовых конституционных отношениях являются федерация и земли. В качестве конституционных органов их представляют правительства как стороны, подавшие ходатайство, и как стороны-ответчики. Это представительство возникает в конкретном случае на основе коллегиального реше- ния соответствующего Правительства.
Право на ходатайство в противоречии с нормативными поло - жениями, которые требуют только наличия разногласий между стороной, обращающейся с ходатайством, и стороной, против ко - торой оно направлено, обеспечено лишь в том случае, если сторо- на, обращающаяся с ходатайством, заявляет, что в результате мер, предпринятых другой стороной или не предпринятых ею, на - рушены ее собственные права, относящиеся к конституционной сфере.
ФКС разрешает споры, возникающие в связи с исполнением землями федерального права, а также осуществлением федераль- ного надзора и применением принуждения.
Первый случай относится к положению ФКС как специализи- рованного суда по делам Конституции в связи с исполнением землями предписаний текущего федерального права: ФКС дол - жен принимать решения по спору о правомерности исполнения землями федеральных законов, оставаясь в функциональных гра - ницах решений по конституционным спорам (предметом опора могут быть именно конституционные границы возможностей воздействия федерации на администрацию земли или закрепленное в Конституции право федерации обеспечивать приоритет феде - рального закона).
Второй случай касается неясностей в тексте Основного закона, который описывает две различные ситуации: когда говорит о разногласиях относительно «применения землями федерального пра- ва и при осуществлении федерального надзора». Трудно предста- вить, что разногласия по поводу исполнения законов сами по себе могут обладать качеством споров без того, чтобы были приме - нены меры федерального надзора.
Не каждый надзорный конфликт между федерацией и землями подпадает под действие ст. 84, абз. 4 Основного закона. В споре о конкордате ФКС недвусмысленно ограничил смысл ст. 84, абз. 4 административным исполнением федерального законодательства. Споры о надзоре вне этой сферы не требуют разбирательства в Бундесрате. Это особенно актуально в отношении дел, касающих- ся управления по поручению федерации, но относится также к спорам о границах полномочий и о надзоре за пределами ст. 84 Основного закона.
К спорам между землями могут вести принудительные меро- приятия со стороны федерации, поскольку возможные меры феде - рации по принуждению всегда имеют свои корни в круге конституционно-правовых отношений федерации и земель. Земли в со - ответствии со ст. 93 Основного закона могут защищаться против принуждения со стороны федерации, несмотря на одобрение таких мер Бундесратом в форме обязывающего решения. Необходимо, однако, учитывать, что федерация для выполнения надзорных претензий в широком смысле этого слова не обязательно исполь- зует только меры принуждения, предусмотренные в ст. 37 Основ - ного закона.
В связи с предоставленным Бундесрату правом при определенных обстоятельствах принимать решения по своему усмотре- нию реализация претензий федерации к Бундесрату является де - лом весьма сомнительным. Более того, он способен добиться вы - полнения обязанностей со стороны федерации путем направления соответствующего ходатайства непосредственно в ФКС.
Большое практическое значение могут иметь решения ФКС в области управления по поручению федерации: она не всегда об - ладает правом для навязывания своих правовых указаний; если для эффективного осуществления своей концепции федерация не захочет поставить себя в зависимость от Бундесрата, возможно, политически настроенного иначе, чем парламентское большинство, она предпочтет избрать непосредственный путь в ФКС в соответствии со ст. 93, абз. 1 Основного закона, и наоборот, земли могут найти защиту в суде против недопустимого надзора.
В соответствии с Законом о Федеральном конституционном суде он принимает решения и «о публично-правовых спорах между землями». Эта его компетенция распространяется на все публично-правовые споры между землями, как административно-правовые, так и конституционно-правовые, в целях соблюдения мира в федерации. Для административно-правовых конфликтов вступают в силу компетенции, предусмотренные Положением об адми- нистративных судах и Законом о социальных судах. Разбиратель- ство происходит в таких случаях по образцу споров между феде- рацией и землями в той части, которая касается правоспособно - сти сторон, права на ходатайство, его, форму и сроки. В решении возможно также подтверждение обязанности стороны, против ко - торой заявлено ходатайство, и понуждение ее к совершению ка- кого-либо действия.
в) Разбирательства с целью проверки действительности правовых предписаний
Право проверки действительности правовых предписаний дает судьям полномочие принимать решения о правовой силе юридических норм. При этом поводы и содержание вердикта могут быть различными: связанный законом судья всегда имел своей задачей найти нормы, применимые к тому делу, по которому он принимает решение. Это его должностная обязанность по осуществлению правосудия. Сказанное касается и решения о том, действует ли норма, подлежащая оценке, во времени и в пространстве.
В проверке действительности правовых предписаний скрывает - ся частица «имперского» (федеративного) надзора, который осу - ществляется ФКС.
Принятие решения по поводу коллизии в сфере правопорядка не должно создавать напряженности в отношениях судьи и законодательной власти: может прозвучать упрек, что суд узурпирует функции легислатуры, но судья не оценивает правильность решения законодателя, а регулирует конкурирующие притязания применительно к делу, по которому принимается решение.
Решение о коллизии в сфере правопорядка предполагает два направления судебной проверки действительности правовых предписаний, обеспечивающей приоритет Конституции: оно делает не - обходимым сравнение норм различной юридической силы, а также заставляет исходить из того, что конституционные положения могут быть основой нормативного юридического толкования, которое, естественно, указывает законодателю границы его возможно - стей.
Следующая задача — отличить справедливое от несправедли- вого путем вынесения судьей решения, связать законодателя в осуществлении его функции правом, которое нельзя изменить да - же ему.
Основной закон ФРГ лишил почвы аргументы, направленные против судебной проверки действительности предписаний закона, ограничив свободу творчества законодателя путем провозглашения его обязанности соблюдать основные права личности и путем установления конституционных границ компетенции, а также включив одновременно судебную проверку действительности предписаний законов в перечень прав ФКС. Эта проверка не может быть расценена как недемократическая. Здесь Основной закон на высшем уровне урегулирования высказался в пользу принципа принятия решений большинством, но защищающего при этом ин - тересы меньшинства.
Рассматривая понятие проверки действительности правовых предписаний, необходимо прежде всего отличать само право про - верки конституционности какой-либо нормы от права делать по результатам проверки вывод о возможности отклонения нормы. Проверка действительности правовых предписаний осуществляет - ся на практике каждым судьей уже в силу занимаемой должно - сти; он может применять только право, соответствующее Конституции, т. е. обязан осуществлять соответствующую проверку применяемых норм. Вопрос о действительности нормативных актов становится, таким образом, вопросом о вынесении решения по кон - кретному делу. Право на отклонение законов, принятых парламентом, сконцентрировано у нас в ФКС. К проверке действитель- ности правовых предписаний относится также решение, выносимое по конституционным жалобам, которые опираются на утверждение, что в конкретном случае применялось право, противоре- чащее Конституции.
Конституционность закона определяется решением ФКС по конституционной жалобе, принимаемой по конкретному делу. Право оценки законов с точки зрения конституционности скон- центрировано в ФКС и в случае проверки действительности пра- вовых предписаний без конкретного повода, т. е. если вопрос о действительности ставится в общей форме (абстрактно). В этих случаях следует принимать решение о действительности норм в принципиальном плане.
При абстрактной проверке действительности правовых предписаний суд может действовать только на основании ходатайст- ва; осуществление таких действий в должностном порядке исклю- чается. Имеющие право обращаться с ходатайством перечислены в ст. 93 Основного закона: это федеральное правительство, пра - вительство земли (на основе решения Кабинета), а также 1/3 от общего числа членов Бундестага. Число тех, кто может обращать - ся с ходатайством, нельзя, как в случае споров между конститу - ционными органами, расширять путем толкования; таким образом, политические партии не имеют права обращаться в суд с хода - тайством. Однако уже вследствие того, что право на ходатайство имеют, как минимум, 1/3 членов Бундестага или правительство земли, политически настроенное иначе, чем большинство Бундестага, обеспечивается возможность оппозиции, имеющей соответствующий статус на парламентском уровне федерации или на уровне правительств земель, а также Федеральному правительст- ву по отношению к оппозиционному правительству земли воспользоваться судебным путем для продолжения спора о законодательстве, в котором политическая оппозиция уступает в силе.
В соответствии с недвусмысленным текстом ст. 93 органы, имеющие право на ходатайство, могут избрать поводом для обращения в Конституционный суд с целью проверки действительно - сти правовых предписаний разногласия или сомнения относительно конституционности какой-либо нормы, причем такие сомнения должны иметь практическое значение. Разбирательство с целью установления действительности какой-либо нормы может прово- диться и в том случае, если она ранее не применялась исполнительной или судебной властью из-за убежденности в ее противоречии Конституции.
В описываемом разбирательстве отсутствует сторона, против которой заявляется ходатайство; нет и срока. Таким образом, с точки зрения правовой процедуры оно не носит состязательного характера. Следовательно, это объективно-правовое разбирательство с целью соблюдения целостности Конституции, правового мира и неприкосновенности порядка распределения компетенции в федерации; речь идет о прояснении конституционно-правового положения. Из этого следует, что начало разбирательства не мо - жет быть поставлено в зависимость от конкретного интереса, под - лежащего правовой защите, и каждый, кто имеет право обращаться с ходатайством, может сделать предметом разбирательства в Конституционном суде любое сомнение в правовой норме. Таким образом, например, правительство земли может подвергнуть про - верке право другой земли, не навлекая на себя упрек в том, что избрало путь в ФКС без легитимации интереса, подлежащего правовой защите. Суду до сих пор не приходилось отклонять, как недопустимые, ходатайства о разбирательстве с целью проверки действительности правовых предписаний. Таким образом, складывается впечатление, что круг тех, кто имеет право на ходатайство, определен рационально.
В качестве объекта проверки фигурируют правовые нормы любого уровня, будь то федеральное право или право земель. На практике предметами спора в разбирательствах с целью судебной проверки действительности правовых норм уже были законы, изменяющие Конституцию, причем как формальные, так и матери - альные: формальные законы, такие, как закон о, бюджете или ра- тификации международных договоров, а также законы земель, одобряющие заключенные ими государственные договоры, и такие материальные нормативные акты, как правовые распоряже - ния и уставы.
Что касается законодательства Европейского сообщества, то здесь надо проводить различия. В том случае, когда ФРГ приме - няет конституционную норму (ст. 24, абз. І в сочетании со ст. 59, абз. 2 Основного закона) и путем заключения договора передает некоторые свои суверенные права Сообществу, это национальный акт, подлежащий проверке со стороны ФКС, как и другие между - народные договоры с участием ФРГ. Особенности имеются только в отношении масштабов проверки: по своему содержанию договор не может подвергаться проверке каждой детали на соответствие Конституции; проверяется только, выдержаны ли правовые прин- ципы интеграции.
Для того чтобы норма стала объектом проверки, она должна вступить в законную силу. Отказ от превентивной проверки дей- ствительности правовых предписаний вытекает из ст. 93 Основно - го закона (ведь предметом ходатайства должно быть право). Если норма, подвергающаяся контролю, утратила свое действие к моменту проверки, то возможность последней зависит от того, оказывает ли эта норма влияние и после этого; разумеется, оценка такой ситуации может быть предметом разногласий или сомнений.
Критерием оценки федерального права является не только Основной закон, но и другое федеральное право, принятое в виде закона. Параграф 76 Закона о Федеральном конституционном суде точно отражает такое положение. Право земель проверяется на его соответствие федеральной Конституции и текущему феде- ральному праву.
Предмет проверки определяется ходатайством, причем выдер- живается принцип, согласно которому суд для принятия решений не может действовать в должностном порядке.
Из концепции проверки действительности правовых предпи - саний как чисто объективного разбирательства вытекает, что ходатайство имеет значение только для начала такого разбиратель- ства. Сторона, заявившая ходатайство, не может позднее путем его отзыва распорядиться предметом спора. Здесь решающим яв- ляется уже объективная заинтересованность в прояснении предмета спора.
Как уже упоминалось, абстрактная проверка действительности правовых предписаний не понимается как разбирательство состязательное. Однако реальность свидетельствует, что § 77 Закона о ФКС предоставляет сторонам, имеющим право высказать свое мнение, достаточно возможностей для того, чтобы прежде всего в ходе устного разбирательства вести процесс именно в таком духе. Прения между исполнителями политических ролей, в которых мо- гут принимать участие и другие заинтересованные участники, по меньшей мере частично предотвращают абстрактность разбира- тельства, создающую проблемы для выявления права. Но нельзя считать неправильным утверждение, что абстрактный характер проверки действительности правовых предписаний создает неко - торые проблемы. ФКС действительно вынужден принимать решения, не имея в своем распоряжении материалы конкретных дел и не получая помощи от обладающих опытом специализированных судов. Эту абстрактность необходимо учитывать.
В ст. 100 Основной закон четко отвечает на вопрос, должен ли каждый судья быть стражем Конституции; в рамках деятель - ности судьи его обязанностью, основанной на компетенции, является проверка правовых норм, имеющих важное значение для принятия решений, с точки зрения их соответствия Конституции. В этом смысле все судьи равны перед Конституцией. Однако за ФКС остается последнее слово, тем самым он выполняет существенную функцию, помогая путем обязывающих разъяснении кон - ституционно-правовых вопросов избегать разнобоя судебных ре - шений, правовой неуверенности и раскола в праве. Понятно, что за такую систему судебного обеспечения Конституции приходится платить соответствующей рабочей нагрузкой, ложащейся на ФКС, который должен принимать для рассмотрения запросы других су - дей. ФКС завоевывает в отношении конкретной проверки действительности правовых предписаний позиции, аналогичные тем, которые занимает Верховный суд США. Но ФКС не обладает возможностями Верховного суда США, поскольку должен отве- чать только на вопрос, поставленный судьей при принятии реше- ния по делу о конституционности правовой нормы, имеющей важ- ное значение для принятия решения общим судом.
Делать запросы в ФКС могут все суды, т. е. все инстанции, выносящие постановление по делу, которые независимы и облечены функцией правосудия. На основе приведенной формулы право запроса имеет и судья арбитражной инстанции, а также судья, ведущий реестр, члены судов чести и военных судов; в то же вре- мя не обладает правом запроса судья в месте исполнения наказания, а также служащий суда, не имеющий статуса судьи. Как правило, правом запроса обладает суд, принимающий решение по делу, а при необходимости — коллегия, включая заседателей.
Что касается предмета проверки, то необходимо учитывать не - которые особенности в сравнении с абстрактной проверкой действительности правовых предписаний; запрос может касаться только формального федерального права и права земель, вступившего в силу. По смыслу ст. 100 Основного закона не каждый судья может усомниться в содержании воли парламента; его поведение по отношению к конституционным органам может быть скорректировано в последней инстанции только конституционным образом. Нужно, чтобы правовые акты, в отношении которых делается запрос, имели важное значение для решения, принимаемого судьей; судья должен убедиться в противоречии такой правовой нормы и Конституции; то и другое ему придется обоснованно из - ложить в ФКС. Смысл формулы: «норма, имеющая важное зна- чение» — логически прост: она важна, если суд при установлении недействительности ее должен был бы принять другое решение по иску в зависимости от содержания нормы.
г) Разбирательства по защите Конституции
Государство, которое было оформлено Основным законом, еще не переживало разбирательства обвинения против Президента. Конечно, маловероятно, что когда-либо дело до этого дойдет, поскольку Президент, лопавший под подозрение и видящий ситуа- цию, при которой ему могут предъявить обвинение для отстране- ния от власти, вряд ли останется на своем посту уже под давле- нием общественного мнения. Это, однако, не делает лишним институт обвинения Президента в соответствии со ст. 61 Основного закона и § 13, 49—57 Закона о Федеральном конституционном суде, ввиду того что из-за невозможности привлечь Президента к ответственности его нельзя отстранить другим образом. В настоящее время существует единство взглядов в том, что разбиратель- ство о таком обвинении не должно носить характера квазиуголов- ного процесса.
Возбуждение обвинения предполагает наличие серьезного упрека в преднамеренном нарушении Конституции или закона. Характер органов, которые могут возбуждать подобное обвинение, подчеркивает, что речь должна идти о нарушении нормы, имею - щем государственно -политическую значимость. Для предложения о возбуждении обвинения требуется 1/4 голосов членов Бундеста- га или Бундесрата, а для принятия решения о возбуждении обвинения — большинство в две трети голосов членов каждого из этих органов. Обвинение должно быть возбуждено вскоре после того, как стали известными упреки в адрес Президента (трехме- сячный срок — § 50 Закона о Федеральном конституционном су - де); в обвинительном заключении, направляемом в ФКС, обвине - ние должно быть конкретизировано и приведены доказательства (§ 49 Закона о ФКС). Разбирательство имеет некоторые черты уголовного процесса с весьма существенным предварительным расследованием, проводимым ФКС или более конкретно — одним из его судей, который должен входить в состав первого сената, поскольку второй сенат компетентен в этом деле по существу, а следственный судья не может принимать решение в устном разбирательстве. Б резолютивной части решения, принимаемого дву - мя третями голосов судей, констатируется нарушение Конститу - ции или федерального закона, после чего суд может принять ре - шение о лишении Федерального президента его должности.
В соответствии со ст. 98 Основного закона и Законом о Феде - ральном конституционном суде ФКС может обвинить в наруше- нии принципов Основного закона или конституционного строя ка - кой-либо земли других судей. Правовые последствия могут быть различны; в случае установления умышленного нарушения ФКС может принять решение об увольнении судьи, в других слу - чаях — о переводе его на другую должность или уходе в отставку. Для вынесения решения необходимо большинство в 2/3 голосов судей. Но такое разбирательство не приобрело практического значения.
Опыт тоталитарных режимов диктует ограничения нетерпи - мости по отношению к врагам демократии. Покушение претенден- та на власть, забывающего о правилах демократии, на основные права могло бы сопровождаться претензией на защиту основополагающих свобод, если бы конституционный строй решительно не ставил тому границы; он лишает легитимации действия всех тех, кто хочет устранить свободу конституционного строя и ее предпосылки с целью воспрепятствовать самореализации демократии. Поэтому по закону возможно лишение тех основных прав, кото - рые имеют важное значение в борьбе за политическую власть. Разбирательство об их утрате (в соответствии со ст. 18 Основного закона) играет роль превентивной защиты Конституции от дейст- вий отдельных лиц,
В принятии решений о поражении в правах ФКС принадлежит монополия. Начало разбирательства связано с подачей ходатай - ства. Право заявления его принадлежит Бундестагу, Федераль - ному правительству и правительству земли. В соответствии с § 3 6 Закона о ФКС ходатайство подается по усмотрению органов, имеющих такое право. До сих пор в соответствии со ст. 18 Основ - ного закона заявлялись подобные ходатайства лишь в двух слу - чаях, так что даже ставился вопрос о том, что это предписание устарело. Разбирательство о поражении в правах происходит с предварительным разбирательством (§ 37 Закона о ФКС), пред - варительным расследованием, слушанием в суде и допущением обысков и изъятий.
Решение о поражении в правах принимается большинством го - лосов, предусмотренных в § 15 Закона о ФКС, т. е. как формо - образующее решение: вместе с решением вступают в силу юриди- ческие последствия утраты прав. ФКС обладает широкими штраф - ными полномочиями, применяемыми по его усмотрению.
На тех же соображениях, что и разбирательство о поражении в правах, основывается разбирательство о запрете политических партий в соответствии со ст. 21 Основного закона, § 13 и 43 За - кона о ФКС, § 32 и 33 Закона о политических партиях. Как подчеркнул Федеральный конституционный суд в решении по делу КПГ, ст. 21 Основного закона не находится в противоречии с принципами Конституции: «Она является выражением сознатель- ной конституционно-политической воли решить конфликтную про - блему свободного демократического строя и отражает опыт кон - ституционного законодателя, который в определенной историче - ской ситуации не считает себя в состоянии осуществлять в чистом виде принцип нейтральности государства по отношению к полити - ческим партиям и в этом смысле является признанием принципа «воинствующей демократии».
Опасность коллективного выступления против Конституции ведет в этом случае к некоторым отклонениям от порядка разби- рательства о поражении в правах. Обращение с ходатайством о запрете партии осуществляется по усмотрению органов, имеющих на это право; таковы Бундестаг, Федеральное правительство и правительство земли. До сих пор оно подавалось относительно Социалистической имперской партии и КПГ, хотя, как видно из докладов Ведомства по охране Конституции, существуют и другие партии, преследующие антиконституционные цели.
В соответствии со ст. 21 Основного закона в резолютивной части решения суда констатируется антиконституционность той или иной партии. Правовые последствия этой констатации для организации, которая до этого решения охранялась ст. 21 Основного закона, могут наступить лишь после решения суда, а преро - гативу на его принятие имеет ФКС. Антиконституционность пар - тий становится признаком правонарушения, учитываемого при принятии решений другими органами, например при проведении экзамена на годность претендента на государственную службу (§ 4 Закона о прохождении службы чиновниками). С решением об антиконституционности партии связаны такие правовые последствия, как роспуск партии и запрет создания заменяющих ее ор- ганизаций, что четко закреплено законом. В резолютивной части решения говорится, кроме того, о потере мандатов депутатами антиконституционной партии, что также вытекает из существующих законов (§ 45 Федерального закона о выборах). В своем ре - шении ФКС может, наконец, предписать изъятие имущества пар - тии.
д) Разбирательство по проверке правильности выборов
Полномочия Федерального конституционного суда по проверке правильности выборов основываются на ст. 41 Основного закона в сочетании с § 13 и 43 Закона о ФКС, а в материально -техническом и процессуально-правовом отношении тесно связаны с компетенцией Бундестага по проверке правильности выборов. Цель такого разбирательства — защита объективного избирательного права, которая должна обеспечить законный состав Бу н- дестага. Таким образом, для обоснованности ходатайства о про - верке правильности выборов важно не то, нарушены ли субъективные права граждан, поскольку это нарушение само по себе не оказывает влияния на состав Бундестага. Этот акцент в целях разбирательства — контроль за законностью состава парламента — не нарушает ст. 19, абз. 4 Основного закона.
Разбирательство о правильности выборов оттесняет другие разбирательства, касающиеся выборов и проводимые Федераль - ным конституционным судом. Это, однако, не исключает того, что в таком разбирательстве суд косвенно защищает субъективные права по участию граждан в выборах, т. е. права, покоящиеся на Основном законе. Так, при предварительном рассмотрении во - проса он проверяет конституционность Закона о выборах, поскольку иначе нельзя принимать решения о действительности са- мих выборов. И в подобных случаях он устанавливает наличие тех или иных отклонений, однако до сих пор жалобы такого рода еще ни разу не увенчались успехом, поскольку отклонения не были столь существенны, что можно было констатировать их влияние на состав парламента.
е) Конституционная жалоба
В соответствии с Основным законом и Законом о ФКС каж- дый гражданин может подать конституционную жалобу, ссылаясь на нарушение своих основных прав публичной властью. Защита этих прав является задачей каждого судьи. С этой точки зрения понятно, что Парламентский совет не включил конституционную жалобу в круг полномочий ФКС. Однако создатели Закона о ФКС ввели институт конституционной жалобы, что является опорным решением. Его противники говорят, что поскольку сущест- вуют гарантии безупречной правовой защиты, предусмотренной ст. 93 Основного закона, введение конституционной жалобы яв- ляется правовым излишеством. Высказываются сомнения в отно - шении судей, которые могли бы злоупотреблять этим юридиче- ским средством, а также в отношении злонамеренных лиц, кото - рые могли бы попытаться с помощью узаконенных средств укло - ниться от выполнения своих обязанностей. Реальная жизнь пока - зала, что предостерегающие голоса были не так уж не правы. Рабочая нагрузка на суд является такой, что он едва с ней справ - ляется. Конституционная жалоба стала основным путем реали - зации Закона о ФКС. До конца 1984 г. поступило почти 60000 кон - ституционных жалоб, из которых увенчались успехом 1,25%.
Функционально конституционная жалоба содержит в себе как индивидуальную гарантию защиты гражданина, основные права которого нарушены, так и объективно-правовые компоненты: она служит охране Конституции, защищая личный интерес пострадавшего, она должна также способствовать обеспечению, толко- ванию и развитию конституционного права и в этом смысле яв - ляется также специфической гарантией объективного конститу - ционного права. Такой подход имеет значение и для объема про - верки: Федеральный конституционный суд рассматривает кон - ституционную жалобу в отношении не только изложенных в ней нарушений основных прав, но и всех других конституционно-правовых недостатков.
Жалобы подаются на нарушение основных прав публичной власти. Разбирательство может касаться того, кто подлежит от - ветственности, т. е. может заходить так далеко, как простирает - ся национальный правопорядок.
Текст нормы, говорящий о публичной власти, подразумевает государство во всем его организационном многообразии. Публичная власть способна нарушать основные права своими действия - ми или бездействием, путем принятия решений, имеющих право - вые последствия, а также путем фактических действий. Наконец, конституционная жалоба может «атаковать» публичную власть в тех ветвях, на которые она в правовом отношении разделяется: жалоба может направляться против законов, принятых пар - ламентом, против постановлений и решений. Сам ФКС следую - щим образом указывает на предпосылки конституционной жало - бы: «Допустимость конституционной жалобы предполагает утверждение лица, подавшего жалобу, что актом публичной власти нарушены его основные права. Этот акт в состоянии нанести ущерб правовой позиции самого лица, подавшего жалобу, непо- средственно и в настоящее время».
Конституционная жалоба не является иском, который может быть предъявлен любым лицом. Вот почему лицо, обращающее - ся с жалобой, обязано не только утверждать, что затронуты его интересы, но и понятно это изложить; должна быть очевидной возможность нарушения основного права гражданина. Формула «теории возможностей» позаимствована из административно - процессуального законодательства. В соответствии с этим лицо, подавшее жалобу, несет бремя доказывания. Конституционная жалоба защищает от посягательств те основные права, которые нарушаются не только активными действиями, но и бездействием. Это создает проблемы при наличии утверждения, что дея- тельность законодателя привела к нарушению основных прав. Поскольку бездействие получает правовую значимость только тогда, когда существует обязанность к действию, для допустимости конституционной жалобы против бездействия законодателя, казалось бы, всегда есть основания. Ведь совершенно очевидно, что текст Основного закона не всегда содержит поручения к дей- ствию, адресованные парламенту.
В процессе по конституционным жалобам применяются пред - писания, устанавливающие порядок обращения с ними. Жалоба может подаваться в ФКС только в письменном виде; в ней должны быть достаточно точно обозначены автор и предъявляемая к рассмотрению претензия. Далее в жалобе надлежит указать обо - снование, включающее в себя перечисление нарушенных прав и обозначение государственного акта, против которого подается жалоба. Конституционная жалоба связана сроком. Он составляет год в отношении законов и других актов верховной власти, в других случаях действует месячный срок. Конституционные жа- лобы против бездействия допустимы до тех пор, пока бездействие продолжается.
Конституционные органы, имеющие право на высказывание своей позиции в разбирательстве, могут присоединиться к процессу; таким образом, они тоже получают статус участников процесса. С учетом этого им также должны направляться приглашения, доставляться документы и решения; они имеют процессуальное право на запросы, могут знакомиться с актами и обращаться с ходатайствами об отводе судьи в связи с его предубежденностью.
Ввиду чрезмерной загрузки ФКС такими жалобами он прак - тически с самого начала искал пути для облегчения своего поло - жения. Обращение гражданина в суд рассматривается предварительно вне заседания и если не отвечает предписаниям закона, то заносится в общий регистр, который ведется президиумом суда. Истец, подающий жалобу, может в связи с ее внесением в регистр настаивать на том, чтобы с ней обращались как с конституцион- ной жалобой. Если планка общего регистра преодолена, это еще не означает, что конституционная жалоба будет рассматривать - ся судом. В принятии жалобы может быть отказано по следую - щим причинам: если обращающийся с ней не оплатил аванс в счет погашения расходов; если конституционная жалоба вообще недо- пустима и вряд ли имеет достаточно шансов на успех; если палата, предварительно рассматривающая жалобу, выскажет предпо - ложение, что сенат не будет принимать по ней решение. Палата может принимать решение об отказе в приеме жалобы только единогласно. В случаях, когда единогласие не достигнуто, консти- туционная жалоба принимается, если по меньшей мере двое судей считают, что от решения дела зависит прояснение конституцион - но-правового вопроса или что истцу причиняется тяжелый и неустранимый ущерб. Необходимость в правовой защите отсутствует, если преследуемая цель может быть достигнута другим путем, в особенности путем обращения в обычные суды или принятия истцом собственных мер. После отклонения жалобы необходимость в правовой защите может возникнуть вновь, если изменится фактическое положение дел. Возможны причины, которые де - лают неотложным принятие временного распоряжения ФКС по делу. Это касается прежде всего ситуации, когда должно быть прекращено исполнение закона, уже вступившего в силу. Только в исключительных случаях временное распоряжение оправдано наличием материального ущерба, причиненного отдельным лицам. ФКС взвешивает последствия, которые наступили бы, если бы временное распоряжение не было принято, а в дальнейшем про - цессе оспариваемые меры были бы признаны антиконституционными, и сравнивает их с ущербом, который был бы причинен, если бы применение оспариваемого урегулирования было вре - менно приостановлено; при этом учитываются не только интересы лица, подавшего жалобу, но и все относящиеся к делу ас - пекты.