Управленческая компетенция

а) Распределение компетенции между федерациями и землями

Специальное регулирование, содержащееся в ст. 83 Основного закона, повторяет общую презумпцию компетенции (ст. ЗО) в пользу земель с формулировкой о том, что земли исполняют фе- деральные законы как свои собственные, поскольку Основной закон не устанавливает или не допускает иного.

Такое распределение компетенции между федерацией и землями является важным аспектом формирования общефедерального принципа и одновременно дополняет принцип разделения властей. Тем самым распределяется политическая власть и устанавливаются конституционно-правовые рамки, которые должны сохранять как разделение властей, так и взаимодействие различных сил на уровне федерации и в землях, чтобы обеспечивать взаимокомпенсацию противоречивых интересов.

В Основном законе не установлена, но ст. 30 обусловлена ком - петенция земель по исполнению собственных законов и организации своего управления. Определяющим фактором здесь являются действующие конституции и текущее законодательство земель.

Так как в разделах VIII и VIIIa Основного закона речь идет о распределении компетенции между федерацией и землями в сфере управления, то фактически сохраняется трехступенчатое, хотя и исторически себя изжившее, но в принципе использован - ное з Основном законе деление администрации на федеральное, земельное и коммунальное управление (ст. 28, абз. 2). При при - менении и толковании ст.

Если принимать во внимание в целом ст. 30 и 80 Основного закона, то в ФРГ следует различать четыре вида управления, имея в виду и управление по поручению:

— исполнение землями своих законов;

— исполнение землями федеральных законов (под надзором федерации);

— исполнение землями федеральных законов по .поручению федерации;

— исполнение федерацией своих законов.

Спорным остается вопрос, допустимо ли вообще или в исклю- чительных случаях исполнение федерацией законов земли. Однако не исключено, что при наполнении одного федерального закона могут осуществляться все три вида управления, предусмотренные Конституцией, как, например, в широко дискутируемом Законе о превентивной защите от радиоактивного излучения, а именно — исполнение закона федеральными ведомствами, учреждениями земель по поручению федерации и ведомством земли как ее соб- ственного закона.

Хотя предписания Основного закона исходят в принципе из различий между федеральной администрацией и администрацией земли, они все-таки указывают на то, что административные сферы федерации и земель жестко не разъединены. Взаимодейст- вие федерации и земель предусмотрено в разнообразных формах. Поэтому отсутствует общий конституционный принцип, согласно которому административные задачи должны осуществляться ис - ключительно федерацией или землями, поскольку четкие право - вые нормы не допускают иного.

Нормы, определяющие распределение компетенции, относятся в соответствии со ст. 30 и разд. VIII Основного закона ко всей сфере публично-правового управления, т.

б) Исполнение землями своих собственных законов

Исполнение законов земли в соответствии с ее правом явля- ется компетенцией администрации данной земли. Оно делится на:

— непосредственное управление земли через ее собственные ведомства или

— опосредованное управление земли через непосредственного субъекта права (юридические лица публичного права).

Так как исключительная законодательная компетенция земель на протяжении многих лет все больше ограничивалась в резуль- тате расширения законодательства федерации, то количество их собственных законов, подлежащих непосредственному исполнению землями, соответственно сокращалось.

По заключению ФКС земли имеют исключительную компетен - цию при исполнении своих собственных законов, т. е. органы фе- дерации не могут быть компетентными для государственного осу - ществления права земель. Исполнение их законов посредством федеральных учреждений, согласно Основному закону, исключе- но. Но этими безапелляционными констатациями ФКС не уда - лось, однако, обуздать разноплановые формы деятельности федеральных учреждений и ведомств земель при изобилии их полномочий. Из этого исходит в настоящее время и сам ФКС. В то время как в его первоначальном заключении в основу было поло - жено, очевидно, представление о разделении административных сфер и количественном ограничении видов управления, теперь он не исключает и взаимодействия в сфере управления федерации и земель без особых на то полномочий, предоставляемых конституционным правом, и не настаивает на ограничении видов общефедерального управления.

Это означает, согласно последнему заключению ФКС, что в отношениях «федерация — земли» при определенных условиях до - пустима помощь органов неподведомственных административных субъектов. Но принятие помощи учреждений, подведомственных земле, в целях осуществления предписанного конституционным правом федерального управления должно быть исключением.

Если федерация, как это предусмотрено целым рядом законов и административных соглашений, предоставляет земле федераль - ные учреждения для помощи в работе, то эти учреждения, по - скольку они выполняют задачи земли под руководством ее адми- нистрации, осуществляют чисто «земельное» управление так, как если бы речь шла о собственных ведомствах земли. Федеральные учреждения в этом случае подчиняются распоряжениям земли и применяют ее действующее право. Следует отличать от исполне- ния органами федерации законов земель простое соблюдение фе - деральными учреждениями их права, предопределяемого компе - тенцией.

С точки зрения конституционного права проблемным является вопрос зависимости федеральных учреждений, предусмотренной законами федерации, от действующего права земель.

в) Исполнение землями федеральных законов под надзором федерации

В соответствии с презумпцией ст. 83 Основного закона земли исполняют федеральные законы как свои собственные. Эта нор - ма дополняется положениями ст. 84 Основного закона о полномо - чиях федерации по оказанию воздействия на администрацию зе- мель. Статья 84, так же как и ст. 85, затрагивает, по существу, разграничение сфер влияния федерации и земель при исполнении федеральных законов землями.

На основе заключения ФК.С под исполнением федеральных за - конов следует в данном случае понимать их административное выполнение. Соответственно в исполнение законов не входят судопроизводство и процессуальное законодательство, равно как нормативные постановления и другие подзаконные правовые предписания самих земель. В то же время исполнение федераль- ных законов охватывает, наряду с созданием ведомств и процедур управления, издание уже названных выше подзаконных пра- вовых предписаний и административных инструкций, равно как и всю остальную административную деятельность в формах част - ного и публичного права (административные акты, отдельные внутриведомственные директивы, публично-правовые договоры, согласительные административные действия).

В качестве федеральных законов подлежат исполнению землями все правовые нормы федерации: федеральные процессуаль- ные законы, нормативные постановления федерации и другие правовые предписания, изданные в соответствии с федеральными законами, включая законы на основе «обычного» права. Непосред- ственно действующие нормы права Европейского сообщества вы - полняются как федеральные согласно ст. 83 Основного закона.

Так как земли имеют широкую административную компетенцию, поскольку Основной закон не устанавливает и не допускает иного, они наделены также в широком объеме административной властью. Эта в значительной степени независимая от федерации власть земель не исчерпывает себя только в регулировании со - здания ведомств и процедуры управления, но охватывает также все остальные части собственной компетенции земель по поддер- жанию порядка, которые касаются исполнения федеральных законов.

В интересах единого исполнения законов ст. 84, абз. 1 Основ - ного закона ограничивает собственную административную власть земель тем, что предоставляет возможность федеральному зако - нодателю самостоятельно определять создание учреждений и про - цедуры управления. Однако, чтобы защитить земли от вмеша- тельства федерации в их обусловленную законом административную сферу, ст. 84, абз. 1 ставит в зависимость от одобрения Бун - десратом осуществление федеральных законов, содержащих предписания о процедуре управления. Это требование должно защи- щать конституционный принцип в пользу федерального принципа государственного устройства и препятствовать тому, чтобы про - изводились изменения в системе общефедерального устройства путем простого законодательства.

По заключению Федерального конституционного суда в одоб- рении нуждаются не только отдельные предписания о создании учреждений и процедуры управления, но и закон в целом. В на - стоящее время от 50 до 60% всех принимаемых федеральных за - конов получают одобрение Бундесрата. Большинство из них нуждаются в одобрении именно в силу положений ст. 84, абз. 1 Основного закона.

Федеральный закон упорядочивает создание ведомств не только тогда, когда они учреждаются, но и в том случае, если устанавливается- более подробно круг задач существующего ведомства. К ведомствам, по смыслу ст. 84, абз. 1 Основного закона, относятся как те органы, которые принадлежат непосредственно землям, так и те, которые принадлежат общинам и союзам общин.

Впрочем, ст. 84, абз. 1 позволяет федеральному законодателю не просто определять задачи общин в целях самоуправления. Подобное привлечение общин федеральным законодателем для ис- полнения федеральных законов допустимо только в том случае, если речь идет о точном дополнении к материально-правовому регулированию, относящемуся к компетенции федерального зако - нодателя, и если это регулирующее дополнение необходимо для эффективного выполнения материальной основы закона.

Федеральному правительству может быть предоставлено полномочие для выполнения федеральных законов только путем фе - дерального закона, нуждающегося в одобрении для издания в особых случаях разового распоряжения. Их следует в принципе направлять в ведомства земель. Федеральные законы подобного действия встречаются в государственной практике очень редко. Разовые распоряжения по смыслу ст. 84, абз. 5, как и все другие внутриведомственные указания частного характера, являются обязательными предписаниями для конкретных обстоятельств. По заключению ФКС ст. 84, абз. 5, должна охватывать не только разовые распоряжения, но и такие более лояльные формы условий, как одобрение, взаимное согласие и заслушивание.

В ст. 84, абз. 2 речь идет, как и в ст. 85, абз. 2, не только о правилах распределения компетенции, но и о правовых нормах о предоставлении полномочий, без которых федерации не разре- шено издавать общие административные предписания землям. Так как полномочие по изданию административных предписаний принадлежит исполнительной власти и адресовано землям при выполнении ими федеральных законов в соответствии со ст. 84, абз. 1, то ст. 84, абз. 2 допускает вмешательство в сферу испол- нения земель. Поэтому общие административные предписания Фе- дерального правительства нуждаются, по Конституции, в одобре- нии Бундесрата. Оно может быть получено, в частности, в итоге согласованного решения.

Судя по имеющимся статистическим данным, в течение десяти легислационных периодов в Бундесрат было направлено и обсуждалось там 703 общих административных предписания, но только в четырех случаях было отказано в одобрении. Это вызвано не в последнюю очередь тем, что общие административные предписания, будучи средством обеспечения единообразного исполнения федеральных законов землями, как правило, разрабатываются и предварительно обсуждаются в многочисленных координирующих органах земель с привлечением федерации.

Характерным признаком обычного исполнения федеральных законов землями как своих собственных является надзор феде- рации, подробно урегулированный в ст. 84, абз. 3, 4. Широко осве - щенные в соответствующей литературе предписания о правовом институте федерального надзора так и не были применены на практике в течение сорока лет действия Основного закона. Раз- личие мнений и спорные вопросы между федерацией и землями при исполнении федеральных законов решались и улаживались по-другому, например через обмен письмами или путем обсуждения в уже упомянутых координирующих органах либо на конференциях министров земель.

Федеральное правительство осуществляет, согласно ст. 84, абз. 3, надзор за тем, чтобы земли выполняли федеральные зако - ны в соответствии с действующим правом. Вместе с тем для фе - дерального надзора критерием служит исключительно соблюдение действующего права. Таким образом, федеральный надзор при выполнении землями федеральных законов — это просто юридический надзор, т. е. иной, чем при «земельном» управлении по поручению федерации.

г) Исполнение землями федеральных законов по поручению федерации

Исполнение федеральных законов землями по поручению феде - рации, согласно ст. 85 Основного закона, означает, что этот вид управления допустим в тех случаях, когда он прямо предписан Конституцией для определенной сферы (обязательное управление по поручению федерации) или осуществляется на основе феде - рального закона (факультативное управление по поручению фе - дерации).

Длительное время шел спор о том, кто участвует в управлении по поручению федерации: действует ли государственность земли, ограниченная только федеральным правом на вмешательство, имеет место «совместное управление» федерации и земель или «опосредственное управление федерации». Сейчас в литературе и в юстиции нашла общее признание точка зрения, что управление по поручению является истинным управлением земли, которое в отличие от ее собственного управления по ст. 83 и 84 Основного закона допускает интенсивное вмешательство, в частности широ- кое право федерации давать указания. Однако при управлении по поручению федерации, равно как и при ее собственном управ - лении, сама земля в принципе распоряжается административной властью. Именно ее ведомства выполняют федеральные законы. При этом они решают именно федеральные задачи, осуществляя эту деятельность в соответствии с природой управления по пору - чению, а не в силу своей собственной и самостоятельной админи- стративной компетенции. Спорным, как и прежде, остается вопрос о том, может ли быть управление по поручению федерации только вторичным или также независимым от федерального закона.

Хотя ст. 85, абз. 1, сформулирована по-другому, чем ст. 84, абз. 1 Основного закона, существует единодушие в том, что для упомянутого в ней «создания ведомств» подходит в равной мере толкование ст. 84, абз. 1. При управлении по поручению федерации также надо исходить из наличия широкой административной власти у земель.

То обстоятельство, что в ст. 85, абз. 1 в отличие от ст. 84, абз. 1 не упомянуто полномочие федерации по регулированию процедуры управления, с давних пор привлекает внимание юри- стов. В то время как одни авторы считают это редакционной ошибкой, другие предполагают наличие неписаной компетенции федерации или исходят из возможности дополнительной компетенции. Для ФКС полномочие федерации регулировать процедуру управления вытекает из самой ст. 85, абз. 1. «Неясно, — утверждает ФКС, — почему компетенция федерации по регулированию процедуры управления в более близком к ней случае — управления по поручению — должна иметь меньший объем, чем при вы - полнении федеральных законов как своих собственных».

Согласно положениям ст. 85, абз. 2, совпадающим дословно со ст. 84, абз. 2 Основного закона, Федеральное правительство мо- жет с одобрения Бундесрата издавать общие административные предписания в случае управления по поручению федерации. Соображения по поводу ст. 84, абз. 2 относятся и к этой статье. Вместе с тем нельзя недооценивать, что содержание ст. 85, абз. 2 в общем контексте статьи об управлении по поручению федерации приобретает несколько иную функцию, чем при выполнении землями собственных законов. Соответственно действуют и прежние замечания об административных предписаниях, если в сфере управления по поручению федерации признаются действующими, наряду с общими административными предписаниями федерального правительства или уполномоченного федерального министра, и общие указания согласно ст. 85, абз. 3. Эти общие указания

компетентных высших органов федерации предшествуют админи- стративным предписаниям земель.

С давнего времени оспариваемое понятие «указания» охваты - вает по точному определению как разовые указания, так и об - щие. Разовые указания не создают дополнительных проблем. Ина- че обстоит дело, если признается допустимым употребление различных формулировок: по ст. 84, абз. 5 — распоряжения в «срочных случаях»; ст. 85, абз. З — «указания», а также общие указания в связи с желанием создателей Конституции усилить по - зицию федерации в сфере управления по поручению федерации. Указания, в частности разовые, могут касаться всех сфер управ - ления по поручению федерации и вместе с тем общих вопросов административного выполнения федеральных законов. Поэтому они могут быть посвящены как решениям, принимаемым компетентными органами земли, так и действующим процедурам управления.

Полномочие компетентных высших органов федерации по из - данию разовых указаний и общих распоряжений является прин- ципиально неограниченным. Эти указания рассматривают не толь - ко правовые вопросы. Более того, разовые распоряжения и общие указания распространяются на область целесообразности адми - нистративного действия. Как внутриведомственное средство руко - водства указание дает возможность осуществлять позиции ком - петентных органов федерации при разногласиях о правомерности и целесообразности действий по выполнению закона. Полномочие для издания распоряжений не охватывает, по действующей Кон - ституции, ни права действий для себя, ни права совершения действий за счет обязанных лиц.

В принципе неограниченное право для указаний не освобожда- ет компетентные органы федерации от соблюдения установленных Конституцией границ. Так, федеральный орган обязан в своих распоряжениях оставаться в рамках задач управления по пору - чению федерации и не должен вмешиваться в исполнение землями федеральных законов под надзором федерации или их собственных законов. В свою очередь органы земли обязаны выполнять указания компетентных органов федерации. Это подтверждает положение ст. 85, абз. 3, согласно которому выполнение указаний должны обеспечивать высшие органы земель. Подчиненный орган земли не может уклониться от обязанности выполнения указания со ссылкой на его неправомерность. Оно имеет силу даже тогда, когда предположение о неправомерности подтвержде- но конституционно-правовыми соображениями. Ходатайство фракции СДПГ Бундестага (21 апреля 1988 г.) о контроле за право - выми нормами не препятствует компетентному федеральному ми - нистру издавать распоряжения.

Если орган земли отказывается исполнять указание компетентного федерального учреждения и обеспечивать его выполнение, то у Федерального правительства остается только две воз - можности для выбора, так как у него отсутствует право действий как от собственного лица, так и за счет обязанных лиц. Оно может применять средство принуждения против данной земли со - гласно ст. 37 Основного закона, т. е. принять с согласия Бунде - срата необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны федерации. Но так как подобное принуждение никогда не применялось с мо- мента существования ФРГ, оно и нереально, и неуместно. В та - ком случае Федеральному правительству остается подать обращение в ФКС в соответствии со ст. 93, абз. 1 Основного закона.

Вопрос о том, какие возможности имеет земля для правовой защиты против указаний федерации согласно ст. 85, абз. 3, яв- ляется спорным.

Сравнение текстов ст. 85, абз. 4, и ст. 84, абз. 3 и 4 Основ - ного закона показывает, что действие надзора федерации в слу- чае управления по поручению значительно шире, чем при выпол- нении землями федеральных законов как своих собственных. Надзор федерации в рамках управления по поручению относится как к выполнению федеральных законов, так и к административному исполнению в целом, что вытекает из ст. 85, абз. 4. Надзор федерации остается не только правовым и в случае управления по поручению. Согласно ст. 85, абз. 4, он распространяется на законность и целесообразность исполнения. Таким образом, над - зор является общим и охватывает все виды исполнения законов.

д) Исполнение федерацией собственных законов

Как при управлении по поручению федерации, так и при ис- полнении федерацией своих собственных законов через федеральную администрацию либо через непосредственно ей подчиненные корпорации и учреждения публичного права в основном допустим только принцип ст. 83 Конституции: они исполняются, «поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного».

В то время как при обязательном управлении четкое указание компетенции приводится в Основном законе, факультативное управление федерацией зависит в целом от решения федерального законодателя.

В организационном отношении Основной закон проводит раз - личие между непосредственным управлением федерации через ее собственную администрацию, с одной стороны, и через непосредственно подчиненные ей корпорации либо учреждения публичного права, с другой стороны, различая, таким образом, непосредственное и косвенное федеральное управление. Для непосредственного управления Основной закон предусматривает следующие преимущества: оно имеет собственную федеральную администрацию с управленческим аппаратом (административные органы среднего и низшего звеньев) либо без него. В обоих случаях во главе на - ходятся федеральные министерства в качестве высших ведомств федерации. Создание отдельных министерств федерации и опре - деление их сферы деятельности входит в задачу Федерального правительства. Это не означает, что федеральные министерства должны исполнять только функции общего управления. Напротив, они осуществляют административную деятельность в широком объеме. В данном случае Основной закон допускает управление через федеральные ведомства.

Положения ст. 86 Основного закона четко определяют адми- нистративные полномочия федерации, предоставляя Федеральному правительству право издания общих административных предписаний и создания ведомств в сфере исполнения собственных федеральных законов. Одновременно эта статья оставляет за за - конодателем право принятия иных постановлений. Из первона- чального законодательного полномочия по вопросам организации федерального управления (ст. 86) вытекает, что законодатель мо - жет не только определять процедуру деятельности федеральных ведомств и непосредственно подчиненных федерации корпораций или учреждений публичного права, но и принимать законы об ор- ганизации федерального управления.

Государственная практика в сфере федерального управления знакома с такими формами организации, которые мало затронуты или нечетко урегулированы Основным законом. Сюда можно от - нести федеральные инстанции и неправомочные ведомства, феде- ральное управление в частноправовых организационных формах (предприниматели, субсидируемые федерацией, и непосредственно ей подчиненные фонды публичного права). Хотя правовой инсти- тут субсидируемых предпринимателей не упоминается в ст. 86, судопроизводство и юридическая литература исходят из того, что они допустимы в сфере федерального управления.

Предоставление и изъятие полномочий для выполнения адми - нистративных задач юридическими лицами частного права находится в компетенции соответствующего федерального министра; такое предоставление нуждается, кроме того, в одобрении феде - рального министра финансов. Субсидируемые предприниматели подлежат надзору со стороны компетентного федерального мини - стра. Так, например, административные задачи в области космо - навтики были возложены, согласно федеральному закону, на основанное в 1989 г. общество с ограниченной ответственностью — Немецкое агентство по делам космонавтики. При этом необязательно, чтобы частноправовые организации, например субсидируемые предприниматели, превращались в составную часть админи- стративного аппарата федерации.

Согласно ст. 86 Основного закона, в непосредственное феде- ральное управление с собственными подчиненными ему административными органами входят: внешние сношения, управление фе- деральными финансами, федеральные железные дороги, федераль- ная почта и, в соответствии со ст. 89, управление федеральными водными путями и судоходством.

В сфере внешних сношений Министерству иностранных дел как федеральному ведомству подчиняются представительства ФРГ в других странах, а также в межгосударственных и международ- ных организациях. К ним, в частности, относятся посольства, ге- неральные консульства и консульства. Внешние сношения включают в себя проведение культурной политики за рубежом, управ - ление школьным образованием за границей, а также поддержку так называемых посреднических организаций частного права, например Института им. Гете.

Из ст. 87, абз. 1, и ст. 32, абз. 1 следует, что не может быть самостоятельных внешних сношений земель. Тем не менее счита- ется в большинстве случаев допустимым существование довольно многочисленных представительств земель за рубежом, в том числе в странах Европейского сообщества.

Для организации управления федеральными финансами имеют силу наряду со ст. 87, абз. 1 специальные положения ст. 108,

абз. 1 и 4. В соответствии с оговоркой, сделанной в ст. 108,

абз. 1, система финансовых ведомств регулируется федеральным законом, в частности Законом о налоговой инспекции. Согласно § 1 Закона о федеральных железных дорогах от 13 декабря

1951 г., федерация управляет в соответствии со ст. 87, абз. 1 имуществом федеральных железных дорог как обособленным иму- ществом (с самостоятельным ведением хозяйства и учета). Что

касается федеральной почты, то 1 июля 1989 г. вступил в силу изданный с учетом ст. 87, абз. 1 Закон об изменении структуры почтового дела и средств электросвязи. Управление федеральны - ми водными путями через собственные ведомства федерации относится только к их функции как путей сообщения (ст. 74, п. 21). Высшим административным органом по управлению федераль - ными водными путями является министр транспорта. Федераль - ное управление судоходством в отличие от управления водными путями носит факультативный характер в соответствии со ст. 89, абз. 2. Федерация как раз в этом случае использует в широком объеме правовой институт передачи управления по поручению органам и частным лицам, подключая для реализации административных задач и корпорации публичного права.

Согласно пункту, включенному в ст. 87 Основного закона толь - ко в 1961 г., управление воздушным транспортом осуществляется непосредственно федеральными органами, однако оно может быть передано землям как управление по поручению посредством федерального закона с одобрения Бундесрата.

Ранее отмеченное обязательное гражданское управление Бун - десвером теперь осуществляется непосредственно федерацией че- рез собственный административный аппарат (ст. 876, абз. 1). В отличие от управления Бундесвером Основной закон сложной формулировкой ст. 876, абз. 2 не устанавливает конкретных форм управления в других сферах обороны.

Центральные ведомства могут быть учреждены путем приня- тия обычного федерального закона согласно ст. 87 Основного закона. Выполнение задач, предусмотренных ст. 87, абз. 1, возлагается на федеральное ведомство уголовной полиции и федеральное ведомство по охране Конституции. В то время как Управление уголовной полиции было создано как центральное ведомство на основе § 1 и 2 абз. 1 Закона об учреждении федерального ведом - ства уголовной полиции от 8 марта 1951 г., учреждение Ведом - ства по охране Конституции как высшего федерального ведомства было осуществлено согласно § 2, абз. 1 Закона о сотрудничестве федерации и земель в делах охраны Конституции от 27 сентяб- ря 1950 г.

Что касается деятельности федерального ведомства по охране Конституции, Службы военной контрразведки и Федеральной разведывательной службы, то Правительство ФРГ подлежит кон - тролю, осуществляемому Контрольной комиссией парламента со - ; гласно Закону о парламентском контроле деятельности разведки и контрразведки федерации от 11 апреля 1978 г.

Согласно положениям ст. 87, абз. 3 Основного закона, имею - щим характер обобщающей оговорки, по делам, где федерации принадлежит право законодательствовать, могут быть учреждены самостоятельные высшие федеральные ведомства, а для сферы косвенного управления — новые, непосредственно подчиненные федерации корпорации и учреждения публичного права на основе обычного федерального закона, не нуждающегося в одобрении.

Таким образом, федерация имеет, согласно ст. 87, абз. 3, воз - можность большого радиуса действия для расширения системы федерального управления. При этом самостоятельные высшие фе- деральные ведомства, которые не следует путать с рядовыми федеральными ведомствами для непосредственного управления феде - рации через собственные подчиненные им административные ор- ганы, обладают организационной самостоятельностью по отношению к соответствующему федеральному министру как высшему органу федерации. Несмотря на такое обособление по отношению к министерствам, самостоятельные высшие федеральные ведом - ства остаются тем не менее подотчетными, они подчиняются в принципе одному из федеральных министров и обязаны, как правило, выполнять его распоряжения.

По-прежнему ведется дискуссия о том, как следует толковать понятие «непосредственно подчиненные федерации корпорации публичного права» (ст. 87, абз. 2), хотя аналогичное понятие, согласно ст. 86 и ст. 87, абз. 3, охватывает все непосредственно подчиненные федерации юридического лица.

Непосредственно подчиненные федерации юридические лица публичного права подлежат надзору федерации в лице соответствующего компетентного ее ведомства. Эта правовая норма, из - ложенная в ст. 100, абз. 3 Основного закона, имеет всеобщее действие. Вместе с тем исключается положение, при котором не - посредственно подчиненные федерации юридические лица публич- ного права могут подлежать надзору ведомства земли.

Конституционные предпосылки для создания самостоятельных высших федеральных ведомств действуют согласно ст. 87, абз. 3 и в отношении новых, непосредственно подчиненных федерации корпораций и учреждений публичного права, посредством феде- рального закона, не нуждающегося в одобрении Бундесрата. Федерация активно использовала эту возможность для расширения сферы федерального управления и создания целого ряда непо - средственно ей подчиненных корпораций и учреждений. Пример тому — Федеральное ведомство для транспортировки грузов, Фе- деральное ведомство по регулированию сельскохозяйственного рынка. Немецкая библиотека, Федеральный институт профессио- нального образования и т. д.; такие профессионально -сословные корпорации, как Палата адвокатов при Федеральной судебной палате, Федеральная нотариальная палата и пр.; некоторые кре- дитные учреждения вроде Немецкого кооперативного банка.

Что касается Немецкого федерального банка, то он, согласно § 2 Закона о федеральном банке, является непосредственно под - чиненным федерации юридическим лицом публичного права и в соответствующей литературе рассматривается как независимое от государства учреждение, которое не подвластно распоряжениям центральных административных органов. Более того, согласно § 29, абз. 1 Закона о Федеральном банке, Центральный совет и Дирекция Немецкого федерального банка играют роль высшего федерального ведомства, а центральные банки в землях и их от - деления занимают позиции обычных федеральных ведомств.

Как и в случае законодательных полномочий, в судопроизвод- стве и в сфере управления признаются также неписаные полномочия федерации «в силу природы вещей» и «ввиду обстоятельств дела». Так как по заключению Федерального конституционного суда сама законодательная компетенция федерации устанавливает внешние рамки для ее административных полномочий, то и неписаные административные полномочия принимаются во внимание только с этими ограничениями.

е) Совместное управление федерации и земель Несмотря на принципиальное решение ФКС от 12 января 1983 г., в новейших публикациях и в юстиции по-прежнему преобладает мнение о так называемом недопустимом совместном управлении, якобы запрещенном Основным законом.

Первоначально общее мнение, а затем и ФКС считали недо - пустимым относить к совместному управлению такую его организацию, при которой федеральное ведомство является вышестоящим по отношению к ведомству земли или при которой взаимо- действие ведомств федерации и земель нуждается в одобрении законодательных органов; это относилось и к сфере косвенного государственного управления через корпорации публичного права.

Именно от этого якобы запретного совместного управления отказался ФКС в своем решении от 12 января 1983 г., отметив:

«Применение понятия «совместное управление» имеет смысл только для характеристики классификации определенных форм административно-организационной деятельности. Оно ничего не дает для контроля правовой допустимости взаимодействия ведомств федерации и земель при осуществлении управления в каждом от - дельном случае... Та или иная административно -организационная форма является противоречащей Конституции не потому, что классифицируется как «совместное управление», а в силу того, что ей противостоит обязательная правовая норма о компетенции или организации либо иные предписания конституционного права».

В случаях обязательного взаимодействия ведомств федерации и земель при параллельных административных полномочиях не действует больше положение, при котором федерации — со ссылкой на не разрешенное Основным законом совместное управле - ние — отводится лишь незначительная роль, но при этом одновременно принимается без возражений оговорка «за счет феде - рации». На фоне существующих форм кооперации в современном федеральном государстве становятся необходимыми взаимное и внутриведомственное участие в принятии решений в форме, регулируемой формулой «с одобрения или взаимного согласия».

ж) Общие задачи и совместные учреждения земель

Раздел VIIIa, включенный в Основной закон 21 -м Законом об изменении Конституции (от 12 мая 1969 г.), определяет в ст. 91 а и 916 две формы взаимодействия федерации и земель. В то время как, согласно ст. 91 а, федерация участвует в выполнении землями их задач в каждой отдельно указанной области (расширение и строительство новых высших учебных заведений, включая клиники при них; улучшение региональной экономической структуры; совершенствование аграрной структуры и защита берего - вой линии), если эти задачи имеют значение для всего общества и участие федерации необходимо для улучшения жизненных условий, то, согласно ст. 916, федерация и земли могут действовать сообща на основе соглашений о планировании образования, а также поддерживать учреждения и проекты в сфере научных исследований, значение которых выходит за региональные рамки.

Практика сотрудничества, которая начала развиваться задол - го до проведения финансовой реформы 1969 г., нашла свое кон - ституционно-правовое признание после включения в Основной закон положений об общих задачах и одновременном определении полномочий федерации о предоставлении помощи землям для ин- вестиций в ст. 104а, абз. 4. Изменение Конституции, в частности добавление в нее ст. 91 а, подверглось ожесточенной критике. К тому же до сих пор ведется дискуссия о том, оправдали ли себя статьи об общих задачах.

Тем не менее институт общих задач стал составной частью федеративного устройства Германии и может быть устранен толь - ко путем нового изменения Конституции. Что касается ст. 916, содержание которой меньше критикуется в конституционно-политическом плане, то партийно-политические изменения в начале 80-х годов привели на практике в значительной мере к отказу от совместного планирования образования.

Включение в Основной закон ст. 91 а, 916 оказало различное воздействие на распределение компетенции между федерацией и землями в сферах законодательства (ст. 70), управления (ст. 30, 83) и финансирования (ст. 104а). Если ст. 916 не содержит новых законодательных полномочий, то ст. 91 а вмешивается в распреде- ление законодательной компетенции постольку, поскольку она предоставляет федерации дополнительные законодательные права согласно абз. 2, 3 и 4 данной статьи. В частности, с одобрения Бундесрата были приняты законы об исполнении положений ст. 916. Что касается ст. 30 и 83, то следует отметить, что ст. 91а содержит специальные нормы об общем основополагающем пла- нировании. Полномочия федерации сводятся к участию в этом планировании, которое следует классифицировать как планирование, осуществляемое Правительством, и которое необходимо отличать от конкретного планирования. Осуществление отдельных основополагающих планов является делом земель. Это следует также из ст. 91а, абз. 5, в соответствии с которым надлежит информировать Федеральное правительство и Бундесрат (по их требованию) о выполнении общих задач.

Как общее основополагающее планирование, так и планиро - вание образования рассматриваются как осуществляемое Правительством, т. е. как деятельность центра без участия административного аппарата. В противоположность этому ст. 916 предоставляет федерации и землям, по точному смыслу, права не толь - ко для совместного финансирования, но и для общего управления; более того, поддержка учреждений и проектов в сфере научных исследований включает и их планирование.

Как ст. 91а, так и ст. 916 содержат исключения из общего правила о распределении расходов, предусмотренного ст. 104а, абз. 1 Основного закона, по которой федерация и земли раздель- но несут расходы по решению своих задач. Более того, на осно - вании ст. 104, абз. 4 финансовая помощь федерации может быть в принципе использована в сферах, обозначенных в ст. 91а и 916.

На первый взгляд, из текста ст. 916 вытекает, что речь идет лишь о сотрудничестве на основе соглашения, т. е. что эта статья открывает только возможность кооперации. Но из формулировки этой статьи, использующей понятие «участвуют», можно сделать вывод, что она содержит и конституционное поручение для сотрудничества федерации и земель. Одновременно статье придается характер, определяющий одну из целей государства. Кое-кто считает. что ст. 91а содержит не конституционное поручение, а обязанность федерации участвовать в выполнении землями этих задач.

Участие федерации, согласно ст. 91а, абз. 1, ограничено двумя обстоятельствами: задачи земель имеют значение для всего об - щества, а участие федерации необходимо для улучшения жизненных условий. Эти обстоятельства в правовом отношении настоль - ко неопределенны, что они могут иметь правовую значимость лишь в ограниченном объеме.

Наряду с конкретным определением общих задач федераль - ный закон содержит общие принципы их выполнения. Федерация использовала свою компетенцию, устанавливающую принципы законодательства, различным способом в трех законах об исполнении («О расширении и строительстве новых высших учебных заве - дений»; «Об улучшении региональной экономической структуры»; «Об улучшении аграрной структуры и защите побережья»). В соответствии с конституционно-законодательными прерогативами эти законы конкретно предписывают процедуру и организацию общего основополагающего планирования. Финансирование общих задач, осуществляемое федерацией и землями, регулируется отдельным законом.

С конца 80-х и начала 90-х годов больше не оспаривается не - обходимость согласованного основополагающего планирования в сфере образования между федерацией и землями. Речь идет в пер - вую очередь о строительстве новых высших учебных заведений и о порядке поддержки учреждений и проектов в сфере научных исследований. Основой для взаимодействия федерации и земель в этой сфере является прежде всего основополагающее Соглашение о поддержке научных исследований от 1975 г. Согласно ст. 2 этого Соглашения, совместная поддержка научных учреж- дений и проектов распространяется на Немецкое исследовательское общество и его отраслевые филиалы, на исследовательские учреждения широкого профиля, на Общество им. Макса Планка, Общество им. И. Фраунгофера и другие самостоятельные научно - исследовательские учреждения, деятельность которых выходит за региональные рамки и представляет общегосударственный ин - терес.

Наряду с такими представленными выше формами взаимодействия федерации и земель, как «общие задачи», «совместное финансирование», конституционная действительность ФРГ знает так - же совместные учреждения земель, обладающие административ - ными полномочиями. Они относятся к области кооперативного федерализма, обозначенного понятием «самокоординация (сотрудничество) земель», или связаны так называемыми представлениями о «третьем уровне». В специальной литературе пока нет убедительной систематизации интересующих нас форм кооперации между землями, а также форм кооперации между землями, заслуживающих особого внимания. В общую картину совместных учреждений земель вписываются и самостоятельные субъекты частного права (например, Немецкое исследовательское общество), в котором участвуют федерация и земли. К ним относится также учрежденный в форме фонда гражданского права в 1987г. Культурный фонд земель (с местом пребывания в Берлине), в котором, согласно подписанному Соглашению, принимает участие и федерация.

К совместным учреждениям земель принадлежит также Кон - ференция премьер-министров земель, конференция министров от - раслевых министерств (как постоянно действующие органы), включая Постоянную конференцию министерств по делам куль - туры земель, а также существующие на этом уровне другие учреж- дения (комитеты, рабочие группы, конференции и т. д.). Эти органы кооперации привели к институционализированной координации политики и управления.

5.