Свобода передвижения
С международно-правовой точки зрения следует различать две функции свободы передвижения: свободу нахождения, выбора ме- ста пребывания и жительства внутри страны и выходящую за гра - ницы государства свободу выезда за его пределы, переезда на жительство в другую страну и в случае необходимости — беспрепятственного возвращения на родину.
Статья 48 и другие Договора о ЕЭС от 25 марта 1957 г. управомочивают органы ЕС издавать директивы и распоряжения, направленные на ускоренное обеспечение свободы перемещения рабочей силы и свободы поселения. На основе права Сообще- ства во взаимосвязи с решением его Суда возникло особое право граждан стран ЕС, которое отделилось от общего права иностранцев. Наиболее существенные положения права ЕС о проживании федеральный законодатель урегулировал в Законе о въез- де и пребывании граждан стран — членов ЕЭС от 22 июня 1969 г. Согласно этому закону, на граждан стран — членов ЕС положения Закона об иностранцах распространяются только с теми изменениями, которые вытекают из положений Договора об образовании ЕЭС 1957 г., касающихся свободы передвижения,
свободы выбора места пребывания (жительства) и недискрими- нации.
В отличие от .международно-правовых гарантий свободы передвижения эта свобода распространяется у нас с самого начала по Основному закону ФРГ лишь на немцев. Гражданам других государств право на иммиграцию предоставляется только в соответствии со ст. 16а, принятой в мае 1993 г., в тех случаях, когда они, как политически преследуемые, ищут убежища в ФРГ.
Свобода передвижения существенно дополняет личную и ду- ховную свободу. Основной закон учитывает тот факт, что даже в свободном обществе в силу отношений социального характера или исходя из личных причин перемена места жительства может оказаться условием личного или духовного развития.
Конституция не дает в ст. 11 определения понятия свободы передвижения.
В первоначальной редакции этой статьи была предпринята попытка описания данного понятия за счет добав- ления права на свободу нахождения и выбора места жительства, что в дальнейшем было признано излишним. Свобода передвиже- ния в смысле ст. 11 содержит и статичный, и динамичный эле - менты. Она охватывает как пребывание на одном месте, так и его перемену. Понятие местожительства расшифровывается в §7 Гражданского кодекса. В смысле ст. 11 Конституции это понятие должно трактоваться расширительно. Сюда относится также частное бюро или место врачебной практики. Поэтому возможно наличие у гражданина не одного, а нескольких мест жительст- ва, будь то в форме второй квартиры или места профессиональ- ного поселения. Свобода места пребывания охватывает свободу находиться в определенном пункте в течение краткого или продолжительного срока, не создавая там места жительства. Дли - тельная перемена места, например продолжительные поездки с профессиональными или личными целями, подпадает под действие ст. 11 Основного закона. Однако действие этой статьи не рас - пространяется на ежедневные поездки на работу и домой либо за покупками.Свобода иметь место пребывания и жительства на территории ФРГ обычно рассматривается как свобода передвижения внутри федерации в целом, т.е. без учета границ между землями, что вообще характерно для федерации, между отдельными общинами и внутри них. Свобода передвижения может в принципе осуществляться и в негативной форме, т. е. в форме свободы сохранения своего нынешнего жилища или свободы оставаться на нынешнем месте. Следовательно, ст. 11 защищает от принудительных пере - селений и тем самым гарантирует право на родину. Статья 11 охватывает также свободу въезда в ФРГ.
Статья 11 защищает от фискальных обременений, которые мо - гут быть связаны с переменой места. Сказанное относится и к свободе взять с собой при перемене места свою собственность; Без этого само передвижение во многом потеряло бы смысл, по - скольку носитель основного права в случае перемены места мог бы быть лишен средств к существованию.
Так как ст. 11 распро- страняется и на юридических лиц, свобода передвижения которых во многом зависит от возможности перевода имущественных ценностей, свобода передвижения приобретает в свете этого существенное хозяйственно-конституционное значение.Ограничения свободы передвижения могут иметь место только в соответствии с законом или на основе указанных в ст. 11, абз. 2 Конституции законных предпосылок. Закон по смыслу ст. 11 Кон - ституции может быть и законом земли. При этом необходим за - кон в формальном смысле слова в отличие от предписаний или нормативных распоряжений исполнительных органов.
Согласно ст. 73, п. 3, регламентация свободы передвижения::, составляет исключительную компетенцию федерации. Это не оз- начает, что ограничения свободы передвижения могут устанавливаться только федеральным законом. Во -первых, даже в пределах; исключительной нормотворческой компетенции федерации имеется возможность делегирования полномочий законодателю земель, (ст. 71 Основного закона). Во-вторых, такие ограничения в виде исключения могут иметь место традиционно в рамках общей нормотворческой компетенции земель, особенно в вопросах полицейского права. Примером служат ограничения свободы передвиже- ния при катастрофах и несчастных случаях, которые не регламентируются федеральным законодателем.
Иногда ограничения свободы передвижения связаны с необхо - димостью отражения опасности, грозящей целостности или сво - бодному демократическому строю федерации либо одной из зе- мель; с угрозой эпидемии или необходимостью преодоления по - следствий природных катастроф либо особо тяжелых несчастных случаев; с потребностью защиты подростков от безнадзорности или предотвращения уголовно-наказуемых действий, а также с задачами обороны и защиты гражданского населения. Ограниче- ния свободы передвижения в названных случаях могут базироваться наряду с положениями ст. 11, абз. 2 Конституции на нор - мах ст. 17а, абз. 2 Основного закона, касающихся вопросов обо - роны, включая защиту гражданского населения.
Особо разветвленные ограничения права на выбор места пребывания и жительства связаны с военной и альтернативной ей службой.Конституция ФРГ не упоминает прямо о свободе выезда из страны и свободе эмиграции. Тем не менее существует единое мнение, что свобода выезда также обладает конституционной защитой. Историческое толкование конституционных норм свиде - тельствует о том, что законодатель сознательно исключил свобо - ду выезда и свободу эмиграции из круга отношений, подпадаю - щих под защиту в качестве элемента свободы передвижения. Од - нако развитие личности в смысле ст. 2, абз. 1 Конституции охватывает в принципе также право поиска своей судьбы вне преде- лов ФРГ.
Подобно свободе передвижения свобода выезда и эмиграции в принципе включает также право взять с собой имущество, по - скольку это необходимо для эффективного осуществления права на свободу передвижения. К имуществу причисляются притязания на пенсию. Для иностранцев существуют, однако, пока изве- стные ограничения в части возмещения взносов на пенсионное страхование.
Для выезда с территории ФРГ в принципе необходим паспорт. Поэтому ограничения в выдаче паспорта затрагивают свободу вы - езда и свободу эмиграции. Параграф 7 Закона о паспортах обя- зывает власти в ряде случаев отказать в выдаче паспорта. К ним относятся, помимо прочего, попытки уйти от уголовного преследования или исполнения уголовного наказания, уклонение от обязанностей по уплате налогов и законных платежей по содержанию других лиц, нарушения таможенных и валютных предписаний и неправомочное вступление на военную службу иностранного государства. Если фактический состав этих ограничений со - размерить с границами действия ст. 2, абз. 1 Конституции, то не возникает каких-либо существенных конституционно-правовых сомнений. Помимо названных случаев пункт «а» части первой § 7 Закона о паспортах предусматривает отказ в выдаче паспор- та, если заявитель, обладая паспортом, ставит под угрозу внутреннюю либо внешнюю безопасность или иные существенные ин- тересы ФРГ либо одной из земель.
5.