Распределение полномочий в Правительстве

а) Полномочия Федерального канцлера

Полномочия Федерального канцлера делятся на его полномо - чия внутри Правительства (внутренние) и по отношению к дру- гим конституционным органам власти (внешние).

К внутренним полномочиям канцлера относится право формирования кабинета и предоставляемое Основным законом ведущее положение по сравнению с компетентными министрами и кабине - том в целом. К этим полномочиям относятся:

— право ходатайства перед Федеральным президентом о на - значении и увольнении федеральных министров (ст. 64, абз. 4 Основного закона) и связанные с этим полномочия то созданию отдельных министерств, наделению их соответствующей компетенцией и разграничению сфер деятельности (§ 9 Регламента Феде - рального правительства);

— выбор и назначение заместителя (ст. 69, абз. 1);

— обращение к федеральному министру с просьбой продолжить исполнение обязанностей в случае окончания срока полно- мочий до назначения преемника (ст. 69, абз. 3);

— определение основных направлений политики, процедуры ведения дел в правительстве и контроль за ними (ст. 65 Основного закона; § 1, абз. 1-2 Регламента Федерального правительства);

— руководство делами Правительства (ст. 65). Важнейшие полномочия Федерального канцлера состоят в праве обращаться к Федеральному президенту с предложениями о назначении и увольнении федеральных министров (ст. 64, абз.1), основанном главным образом на идее внутреннего контроля в рамках Правительства.

Выражением парламентской ответственности Федерального канцлера служат:

— право созыва Бундестага и Объединенного комитета (ст. 39, абз. 3 Основного закона; § 8, абз. 2 Регламента Объединенного комитета);

— право доступа на заседания Бундестага и Объединенного комитета и выступления там (ст. 43, абз. 2 Основного закона, § 11, абз. 2 Регламента Объединенного комитета);

— право ходатайствовать о выражении Федеральному канцлеру вотума доверия (ст.

Единство руководства государством обеспечивается следую - щими полномочиями Федерального канцлера:

— право контрассигнации (ст. 58 Основного закона);

— информирование Федерального президента о своей политике и ведении дел федеральными министрами (§ 5 Регламента Фе- дерального правительства).

Обмену информацией между Правительством и причастным к полномочиям федерации Бундесратом служит право министров на доступ на заседания Бундесрата и выступление там (ст. 53 Ос - новного закона).

б) Полномочия федеральных министров Федеральные министры как члены Правительства (ст. 62) участвуют в его деятельности, а также обладают правом доступа и выступлений на заседаниях Бундестага, Бундесрата и Объединенного комитета (ст. 43, абз. 2; ст. 53 Основного закона; § 11, абз. 2 Регламента Объединенного комитета). Поскольку каждый из них, как правило, одновременно возглавляет какое-либо отраслевое ведомство, они обладают также и полномочиями ведения дел своей отрасли (ст. 65 Основного закона). Но эти полномочия ограничены властью Федерального канцлера и его компетенцией. Ни Основной закон, ни Регламент Федерального правительства не описывают полностью полномочий Правительства. Во всяком случае к ним должны быть отнесены вопросы организации от - раслевого управления и формулирования отраслевой политики, а также право отдавать распоряжения, право самостоятельно при - нимать решения и право контроля. Вытекающие из этих полномочий организационные возможности министров (§ 11 и след.

Регламента Федерального правительства), их административные полномочия и возможность оказывать влияние на ход событий могут быть использованы в законодательстве, при издании рас - поряжений и предписаний и при выполнении законов. Влияние, приобретаемое благодаря этому министрами по сравнению с Фе- деральным канцлером и всем кабинетом, оказывается весьма зна- чительным. Конечно, оно зависит и от значимости соответствую - щей отрасли управления, и от личности самого министра.

Некоторые федеральные министры специально упоминаются в Конституции и в Регламенте Федерального правительства; им предоставляются особые права. Но это не относится к заместителю Федерального канцлера, так называемому вице-канцлеру, который замещает его в случае, если Канцлер лишается возмож- ности исполнять свои обязанности. В то же время вице-канцлер не обязательно ведает какой-либо определенной сферой деятельности; правда, с середины 60-х годов заместителем Федерального канцлера всегда назначается министр иностранных дел.

Особыми правами обладают министры финансов, юстиции, внутренних дел и обороны. Наиболее широкие права, пожалуй, у министра финансов. Это объясняется необходимостью обеспе- чивать сбалансированность бюджета. Так, в рамках отчетности в соответствии со ст. 114, абз. 1 Основного закона министр финан- сов должен представлять в Бундестаг сведения о доходах и рас - ходах. Право этого министра одобрять сверхбюджетные и вне - плановые расходы (ст. 112) дает ему возможность осуществлять фискальный контроль за другими отраслями и Правительством в целом, если намечается превышение запланированных бюджетных смет. Кроме того, согласно § 26, абз. 1 Регламента Федерального правительства, министр финансов может заявить протест против многих решений Правительства, касающихся финансовых вопро - сов.

Полномочия федерального министра юстиции в Основном законе упоминаются как бы вскользь (ст. 96, абз. 2). В изъятие из общих полномочий отраслевых министров (ст. 95, абз. 2) в ком - петенции министра юстиции находятся военно-уголовные суды. Кроме того, он и министр внутренних дел, т. е. лица, призванные охранять закон, обладают правом вето, которым могут воспользоваться в случае сомнений в законности того или иного реше- ния Правительства (§ 26, абз. 2 Регламента Федерального правительства).

Особые полномочия министра обороны выражаются в том, что он может издавать приказы и командовать Вооруженными сила - ми (ст. 65 Основного закона).

в) Полномочия и функции Федерального правительства в целом

Полномочия, присущие Федеральному правительству как коллегиальному органу, упоминаются в столь разнообразных предписаниях, что любая их систематизация вызывает возражения.

Федеральное правительство как коллегиальный орган имеет полномочия:

— на участие в законодательной деятельности (ст. 76, абз. 1, 3; ст. 77, абз. 2; ст. 80; ст. 115а, абз. 2 Основного закона);

— надзора и вмешательства в дела государственных органов, преимущественно в административной сфере, в рамках всей феде- рации (ст. 37; ст. 84, абз. 2—5; ст. 85, абз. 2—4; ст. 86; ст. 87в абз. 2; ст. 108, абз. 2; ст. 129, абз. 1);

— по бюджетным вопросам (ст. 110, абз. 3; ст. 11, 113, 114);

— по ведомству иностранных дел (ст. 26, абз. 2; ст. 32, абз.З), в частности, законодательной инициативы по этим вопросам (ст. 59, абз. 2; ст. 80а, абз. 3);

— в случае чрезвычайного положения (ст. 35, абз. 3; ст. 53а, абз. 2; ст. 81; ст. 87а, абз. 4; ст. 91, абз. 2; ст. 115а, абз. 1; ст. 115, абз. 2);

— на получение информации и ее оценку (ст. 43, абз. 2; ст. 53, абз. 2; ст. 91а, абз. 5; ст. 114, абз. 2 Основного закона;

§ 11, абз. 2 Регламента Объединенного комитета);

— на принятие решений в случае разногласий между феде - ральными министрами, издание Регламента Федерального правительства (ст. 65) и на осуществление организационных полномо- чий в пределах компетенции Федерального канцлера и отдельных отраслевых ведомств.

Необоснованным представляется излишнее акцентирование все - сторонней политической компетенции Правительства в § 15 Рег - ламента Федерального правительства, где говорится, что «на об - суждение и решение Федерального правительства выносятся все имеющие общее значение внутри- и внешнеполитические, экономические, социальные, финансовые вопросы и вопросы культуры», в том числе «все законопроекты и все проекты распоряжений Федерального правительства».

Общепринятое описание полномочий Федерального правительства дает лишь неполное представление о сфере его деятельности. Среди часто упоминаемых полномочий где -то на заднем плане остаются задачи, связанные с политическим руководством.

Как орган исполнительной власти Федеральное правительство обладает властной инициативой. И хотя о монополии правитель - ства в правовом плане говорить не приходится, но именно Феде - ральное правительство либо как коллегиальный орган, либо через Федерального канцлера или отдельные ведомства часто является инициатором самых различных действий. Функция проявления инициативы выходит далеко за рамки формулировок Основного закона (ст. 76, абз. 1; ст. 110, абз. 3; ст. 59, абз. 2). Главной в этой функции является возможность Правительства, даже его обя- занность, отслеживать происходящие в государстве и обществе события и процессы и по мере необходимости, в соответствии с политической целесообразностью формулировать государственные задачи. Сюда же относится и определение приоритетов, т. е. огра- ниченное правовыми нормами право выбирать способ разрешения той или иной проблемы — правовым, административным или по - литическим путем.

Правомерно, как одну из существенных, рассматривать функцию прогнозирования и планирования. Сюда относятся составление и осуществление программы действий, а также предвидение всякого рода неожиданностей. Правительство постоянно должно иметь в виду ситуации, которые могут возникнуть в будущем, а не ориентироваться только на решение уже имеющихся задач, предполагая вероятность возникновения новых. В Основном зако - не об этом почти ничего не говорится; речь идет только отрывочно о планировании как форме предвидения. Многочисленные от - дельные права Федерального правительства могут быть осуществлены только на основе прогнозирования. Для решения намечен- ного круга задач Федеральное правительство может пользоваться такими вспомогательными средствами, как прогностика и статис- тика.

В литературе подчеркивается значительное интегрирующее воздействие Правительства. Оно формулирует и осуществляет (по возможности в согласии с политическими, экономическими и со - циальными силами) общие задачи общества, организованного в государство. Но достижение единства и согласия не является следствием деятельности лишь Правительства. Это скорее задача всех органов, участвующих в осуществлении властных полномо - чий. Использование конституционно-правовой компетенции всегда должно служить целям интеграции.

В данном аспекте для Федерального правительства возникают особые проблемы. С одной стороны, это Правительство всего на - рода ФРГ: оно должно постоянно ориентироваться на достиже- ние блага всех граждан. С другой стороны, в условиях парламентской демократии оно непременно становится партийным правительством и потому не может быть нейтральным. В чем же со - стоит особенность такой задачи Федерального правительства, как интеграция, выделяющая его среди всех других конституционных органов власти?

Единства и согласия нельзя достичь вне осуществления задач Правительства, установленных конституционно-правовыми нормами. Полномочия его свидетельствуют о том, что оно в значитель- ной мере указывает политическому обществу направление развития. В демократическом государстве это направление не является заранее заданной величиной. Федеральное правительство должно добиваться одобрения проводимой им политики и как орган исполнительной власти, и как конституционный орган. Оно призвано стремиться к согласию не только внутри «своей» партии, но и с другими политическими силами. Правительство должно знако - мить общественность со своими инициативами, целями и меро - приятиями, показывать возможные альтернативы, быть открытым для критики и дискуссий — и все это с целью осуществления политики для всего общества, а не для «своей» партии или «сво - их» партий. В этом и заключается особая интеграционная задача Правительства.

В свете сказанного выше вырисовываются пути связи Правительства с общественностью. Суть этой связи состоит в изложе- нии и разъяснении политики, планов и мероприятий во имя до - стижения гражданского согласия. Поэтому работа с общественностью рассматривается как обязательная задача Правительства, непосредственно связанная с функцией интеграции.

3.