<<
>>

§ 3. Проверка конституционности законов по обращениям граяедан как вид конституционного контроля во Франции

Проверка конституционности законов по обращениям граждан - продукт длительного исторического развития конституционного контроля во Франции, предопределившего складывание в данной стране особого варианта европейской модели конституционного контроля.

Конституционный контроль здесь [115] осуществляется не одним специализированным органом, как в России, а двумя. Схожая схема существует в близкой к Франции Бельгии, где параллельно действуют Конституционный Суд и Г осу дарственный Совет .

Прежде всего, полномочия по осуществлению конституционного контроля возложены на Конституционный Совет, главное предназначение которого - проверка конституционности законов. Кроме того, конституционный контроль актов органов исполнительной власти осуществляет Государственный Совет[116] [117]. При этом, верховенство Конституционного Совета обосновывается уже тем, что он проверяет акты, наделенные большей юридической силой[118] [119] [120] [121]. Помимо этого, Государственный Совет и Кассационный Суд (высшие инстанции, соответственно, в подсистемах административных и общегражданских судов) , а также подчиненные им суды осуществляют первичную проверку допустимости обращений в Конституционный Совет и непосредственно применяют Конституцию к рассматриваемым спорам .

123

Однако некоторые авторы указывают, что Конституционный Совет имеет исключительную компетенцию по контролю конституционности законов, и эта точка зрения представляется более обоснованной, поскольку простое применение Конституции и проверка конституционности правовых актов являются принципиально разными видами деятельности. Конституционным контролем можно назвать деятельность, предполагающую наличие полномочий по признанию нормы неконституционной, как правило, с дальнейшей возможностью ее нуллифицировать. Что же касается проверки допустимости обращений в Конституционный Совет, то эта деятельность не составляет отдельного конституционного процесса, а является составной частью производства, который ведет Конституционный Совет.

Исходя из этого, к органам конституционного контроля следует относить только Конституционный Совет и Государственный Совет. Кассационный Суд, административные и общегражданские суды можно назвать органами, участвующими в осуществлении конституционного контроля. В этом качестве деятельность данных органов и будет рассматриваться в настоящем исследовании.

Возникнув в разное время, конституционный контроль законов и конституционный контроль регламентарных актов обладают в силу этого разными характеристиками. Конституционный контроль законов изначально был только предварительным, конституционный контроль регламентарных актов возник сразу как последующий. Контроль законов осуществляется специально созданным для этого органом в порядке специализированного конституционного процесса, а контроль регламентарных актов - судом в рамках административного судопроизводства.

Существуют другие точки соприкосновения с Конституционным Советом, прежде всего взаимопроникновение их практики . В основном, конечно, это [122]

влияние практики Конституционного Совета . В качестве примера можно привести указание Государственного Совета на то, что Конституционный Совет уже признал соответствующими конституции положения закона, во исполнение которого приняты оспариваемые в Государственный Совет декреты[123] [124] [125] [126] [127]. Другой пример - указание на то, что вступление в процесс правительства было обосновано позицией Конституционного Совета о его полномочиях . Также правоведы М. Гийомар и Б. Сэйер указывают на возможность восприятия административными судами опыта Конституционного Совета, заключающегося в нумерации пунктов мотивировочной части .

Сам Конституционный Совет также ссылается на практику Государственного Совета и Кассационного Суда, хотя и довольно редко . В таких случаях, как правило, Конституционный Совет использует толкование, даваемое судебной практикой оспариваемой норме. Например, в решении от 6 мая 2011 г., рассматривая пункт 8 статьи 412-8 Кодекса социального обеспечения, устанавливающий для моряков особый режим возмещения вреда, причиненного несчастным случаем на производстве, он указал, что, в соответствии с толкованием, придаваемым ей практикой Кассационного Суда, данной нормой исключается иск к судовладельцу[128].

Также практика может выполнять и другие роли, например, в одном решении Конституционный Совет указал, что законодатель, вводя оспариваемую норму, хотел преодолеть противоречивость существующей по этому вопросу практики[129] [130].

Гораздо чаще на судебную практику ссылаются стороны в заседании, отстаивая свою позицию перед членами Конституционного Совета (автором были проанализированы 20% от общего числа видеозаписей заседаний

Конституционного Совета, проходивших с 2010 по 2013 г., выбранных произвольно, что составило 63 рассмотренных вопроса о конституционности, и в 25 случаях стороны ссылались на практику высших судов).

Конституционным Советом также были восприняты конструкции, разработанные Государственным Советом, который был создан раньше и имел возможность выработать полезный опыт. Так, Государственным Советом выработано понятие общего принципа права .

Осуществление во Франции конституционного контроля несколькими самостоятельными органами, хотя и взаимодействующими друг с другом, является результатом соединения доктринальных воззрений различных периодов и практической необходимости. Конституционный Совет появился только в 1958 г., когда Государственный Совет уже давно существовал. При этом, Конституционный Совет был создан только как орудие исполнительной власти по ограничению парламента. Причину длительного неприятия конституционного контроля законов в отсутствие альтернативных ему институтов, французские юристы видят не в политических соображениях, а в правовой доктрине, в частности, в теории парламентаризма, длительное время господствовавшей во Франции.

Согласно данной теории, принятие законов, как актов, имеющих значение для общества в целом, должно основываться на общей воле народа, выражаемой через его представителей. Законодательный процесс является выражением суверенитета - права принятия решений относительно самых важных вопросов жизнедеятельности государства. Великая Французская буржуазная Революция 1789 г. объявила эту высшую власть принадлежностью народа. Парламент, состоящий из представителей различных социальных групп, является в этой концепции выразителем воли народа и способом осуществления им своей

133

власти .

Из понимания Парламента, как выразителя народного суверенитета, логично следует идея невозможности ограничения его полномочий, в том числе путем проверки его решений. Проверка законов судебной властью будет означать подчинение представителей народа профессиональным управленцам, судьям[131] [132], отношение к которым во Франции было достаточно настороженным: революционеры «видели в этих судах, состоящих из аристократов, реакционные силы, способные противодействовать реформам[133]».

Следует учитывать, что речь шла о непризнании именно судебного контроля конституционности законов. Ведь сам принцип разделения властей, предложенный Ш. Л. Монтескье, понимается как «механизм...заставляющий власти конкурировать, и провоцирующий, как следствие, стратегии защиты ... которые должны привести ... к соблюдению Конституции [134] ». Конечно, конституционный контроль не вполне отвечает идее независимости различных ветвей власти друг от друга. Но, в то же время, обе эти идеи предполагают ограничение власти парламента. Ограничением является также право вето, предложенное как способ «гарантировать, чтобы резолюции парламентариев были или не были выражением общей воли, и заявлять, что акты Законодательного Корпуса соответствуют принципам Конституции ».

Кроме того, уже Конституция 1799 г. предусматривала создание сената - органа, который в отличие от современного сената - верхней палаты французского парламента, не участвовал в разработке законов, а специализировался исключительно на проверке конституционности законов после их принятия парламентом и до промульгации.

По Конституции 1852 г., полномочиями по предварительному конституционному контролю законов наделялась верхняя палата парламента. Таким образом, исторические корни контроля конституционности законов можно

138

обнаружить по крайней мере в конце XVIII в.

Значительно позже был учрежден специализированный орган конституционного контроля. Конституция 1946 г. предусматривала создание Комитета конституционного надзора, функции которого были чисто политическими - достижение согласия между Национальным собранием и Советом Республики (палатами Парламента, первая из которых принимала оспариваемый акт, а вторая - имела право обращения в Комитет конституционного надзора). Однако, данный орган проверял не соответствие законов Конституции, а наоборот, то, «не требуют ли законы, принятые Национальным собранием, пересмотра Конституции» (статья 91 Конституции Франции 1946 г.) . В случае, если Парламент поддерживал свое первоначальное

решение о принятии закона, данный закон принимался после пересмотра Конституции (абзац 2 статьи 93 Конституции Франции 1946 г.). Подобная [135] [136] [137] формулировка дала французскому государствоведу Б. Стирну основание сказать, что данная модель «скорее адаптировала Конституцию под закон»[138].

О том, в какой мере деятельность Комитета конституционного надзора была сложной и серьезной, говорит крайне короткий срок рассмотрения дел - пять дней, причем в случае необходимости он мог быть сокращен до двух дней (абзац 2 статьи 92 Конституции Франции 1946 г.).

Кроме того, Комитет конституционного надзора не был в полном смысле слова самостоятельным органом - в его состав входили председатели Национального собрания и Совета Республики (абзац 2 статьи 91 Конституции Франции 1946 г.), а должность Председателя Конституционного комитета занимал Президент Республики (абзац 1 статьи 91 Конституции Франции 1946 г.). Иначе говоря, членами органа конституционного контроля законов были сами участники законодательного процесса.

Комитет конституционного надзора «не посягал на полномочия Национального собрания. На практике и этот контроль не действовал, поскольку с 1946 г. по 1958 г. Конституционный комитет собирался лишь однажды (в 1948 г.) по малозначительному вопросу» [139] . При этом, он не контролировал конституционность нормативных актов[140].

Однако распространение концепций конституционного контроля в Европе и соображения внутренней политики руководства Франции требовали введения данного института, даже и не получившего серьезного признания в отечественной науке. Во времена V Республики, когда «принятая в 1958 г. новая конституция Франции существенно изменила содержание и назначение основных государственно-правовых институтов по сравнению с ранее действовавшей

Конституцией 1946 г. [141]» и «роль парламента в политической системе страны оказалась существенно ослабленной» [142] , стало возможным создание Конституционного Совета - органа, уполномоченного контролировать конституционность законов до их вступления в силу. «В новой системе центральных органов не только была деформирована роль и состав парламента, но и созданы «внешние» барьеры для его деятельности. Таковым, например, стал специальный орган конституционной юстиции[143]».

В то же время, ограничение суверенитета парламента произошло в пользу не защиты прав человека, а сильного правителя, имеющего народную поддержку, воплощенного в лице ПІ. де Голля. Одновременно были приняты поправки в Конституцию, в соответствии с которыми выборы президента стали осуществляться непосредственно народом, а не парламентом, как раньше, и проводились референдумы по принципиальным политическим вопросам, понимавшиеся как подтверждение доверия народа ПІ. де Голлю. На первых трех референдумах, проведенных ПІ. де Го ллєм, его инициатива получила большинство голосов. Так, 8 января 1961 г. прошел референдум о самоопределении Алжира, в ходе которого «за» высказалось 75 % французов; 8 апреля 1962 г. соглашение о независимости Алжира было одобрено 90,8 % голосов; 28 октября 1962 г. на референдуме о прямых выборах президента «за» высказалось 62,25 % избирателей. Но на четвертом референдуме о реформе Сената и регионализации, имевшем антидемократический характер и прошедшем 27 апреля 1969 г., 52,41 % голосов было подано «против», в результате чего ПІ. де Голль ушел в отставку[144].

Конституция 1958 г. учредила Конституционный Совет как орган,

147

призванный ограничивать власть Парламента в пользу Президента Необходимость в таком органе возникла потому, что в результате усиления исполнительной власти за счет законодательной была кардинально изменена иерархия норм: регламент, ранее подчиненный закону, стал альтернативным ему источником права со своей сферой регулирования, которую нужно было защищать от возможных посягательств парламента.

При этом, несмотря на преодоление доктрины парламентского суверенитета, продиктованное ею разделение полномочий по осуществлению конституционного контроля осталось, и в настоящее время оно обоснованно с организационной точки зрения. Конституционный Совет не имеет ресурсов для проверки всех правовых актов. В соответствии со статьей 56 Конституции Франции, Конституционный Совет состоит всего из 9 назначаемых членов, к ним прибавляются члены Совета по праву, к которым относятся бывшие президенты Республики (в этом качестве они остаются членами Совета пожизненно). Члены по праву не обязаны присутствовать на заседаниях. В Конституционном Совете все решения принимаются на совместном заседании, что также уменьшает число дел, которые могут быть рассмотрены за ограниченный промежуток времени.

В силу этого вполне логично предоставление полномочий по контролю конституционности актов органов исполнительной власти Государственному Совету, уже осуществляющему контроль этих актов по другим параметрам и имеющему достаточный для этого кадровый и административный ресурс. В Государственном Совете создана судебная секция для разрешения споров с участием администрации и пять консультативных секций для подготовки мнений, направляемых правительству.

Помимо этого, регламент Государственного Совета предусматривает множество различных форм принятия решений: коллегиальное принятие решений [145] на пленарном собрании или на секции, причем состав присутствующих может варьироваться в зависимости от дела, и единоличное принятие решений (статья R 123-1 Кодекса административной юстиции[146].). Кроме того, Государственный Совет наделен полномочиями по проверке законности регламентарных актов, поэтому вполне логично доверить ему и проверку их конституционности.

Таким образом, во Франции последующий конституционный контроль осуществляется двумя органами. Охарактеризуем данные органы с точки зрения их компетенции и правовой природы. В отличие от Конституционного Совета, Государственный Совет не является специализированным органом исключительно конституционного контроля. Осуществление им данного контроля вытекает из его основных функций; оно вторично по отношению к ним. Государственный Совет осуществляет предварительный контроль конституционности в качестве «советника правительства» и последующий контроль как высшая инстанция в системе административных судов. В основе создания данной системы лежит идея о том, что контроль за деятельностью органов исполнительной власти должен осуществляться не судами, а самой исполнительной властью, в противном случае не будет достигнуто разделение властей[147]. Такими органами исполнительной власти и являются, по мысли их создателей, административные суды[148].

Думается, что эта идея является чересчур буквальным воплощением теоретических конструкций, и, конечно, сейчас необходимость строгого соблюдения принципа разделения властей, не допускающего какого-либо взаимодействия между ветвями власти, во Франции уже не признается, как и то, что деятельность органов исполнительной власти не может регулироваться другими ветвями власти.

Конечно, Государственный Совет тесно взаимодействует с исполнительной властью, и даже его члены набираются из выпускников Национальной школы администрации, имеющих опыт работы на государственной службе (статья L 133- 9 Кодекса административной юстиции), но его нельзя однозначно отнести к данной ветви власти. Хотя судебная функция и была вначале менее значимой, чем консультативная [149] [150] , но по мере развития Государственного Совета она приобретала все большее значение .

Традиционно выделяют разграничение компетенции между Конституционным и Государственным Советами по кругу рассматриваемых актов. В настоящее время, однако, представление о том, что исключительной компетенцией Конституционного Совета является проверка конституционности законов, а Государственного Совета - регламентарных актов, не совсем точно отражает действительность. Во-первых, Государственный Совет участвует в контроле конституционности законов, проверяя допустимость вопросов о конституционности, представленных ему непосредственно или через подчиненные ему административные суды[151].

Во-вторых, в соответствии с Кодексом административной юстиции Государственный Совет дает заключения на вносимые им проекты законов (статья L 112-1). Впрочем, проект рассматривается Государственным Советом на стадии внесения законодательной инициативы, а после принятия закона парламентом он рассматривается еще раз Конституционным Советом в режиме предварительного нормоконтроля, если представляется в него уполномоченными субъектами (конституционность действующих законов проверяет исключительно Конституционный Совет).

Следовательно, предметом рассмотрения Конституционного Совета являются принятые парламентом законы (еще не действующие; уже действующие). В Государственный Совет обращаются субъекты законотворческой инициативы, представляющие проекты и предложения законов, еще не внесенные в Парламент. По итогам рассмотрения Конституционный Совет выносит решения, обязательные для исполнения, а Государственный Совет - рекомендательные мнения. Поэтому мнение Государственного Совета «не является «страховкой от всех рисков[152]», ведь может случиться, что Конституционный Совет выскажется иначе по вопросу о конституционности закона[153]». К тому же, «мнения даются правительству, а не общественному мнению[154]» и потому не подлежат опубликованию. Все это указывает на то, что мнения Государственного Совета являются одним из вспомогательных документов, составляемых при подготовке проекта закона для служебного пользования, и не могут рассматриваться как акты конституционного контроля.

Тем не менее, наличие у Государственного Совета этих полномочий дает исследователям основание писать об осуществлении им контроля за законами[155], хотя, конечно, его участие является довольно опосредованным. Сам

Государственный Совет указал, что проверка конституционности законов не входит в его полномочия[156]. В то же время, специализированный последующий конституционный контроль законов по обращениям граждан является прерогативой Конституционного Совета (о компетенции Конституционного и Государственного Советов (смотри: приложение 3) .

Как и статус Государственного Совета, статус Конституционного Совета менялся в ходе его развития, изменяя его правовую природу. Следует оговориться, что споры о правовой природе органа конституционного контроля во французском и в российском правоведении основываются на несколько различных представлениях о существующей альтернативе. Если ряд российских правоведов говорят как о Конституционном Суде России, так и зарубежных органах конституционного контроля, в том числе Конституционном Совете Франции, как о судах [157] или квазисудах [158] , то французские правоведы, и некоторые воспроизводящие их логику российские исследователи[159], в качестве альтернативы судебному называют политический орган. Хотя в российской науке и принята «доктрина политического вопроса», не допускающая вмешательства в решение «политических дел» органов конституционной юстиции [160] , но противопоставление судебного и политического не распространено.

Во Франции же это разделение воспринято и теорией, и практикой. Показательно, например, выступление представителя правительства в заседании Конституционного Совета по рассмотрению приоритетного вопроса о конституционности запрета однополых браков, где он указал, что в силу особой значимости брака рассматриваемый вопрос является политическим и должен быть решен парламентом[161]. Представляется, что Конституционный Совет во многом руководствуется именно этими соображениями, когда указывает, что решение того или иного вопроса отнесено Конституцией к компетенции законодателя, и Конституционный Совет, «не имея таких же широких полномочий ... как законодатель», не может проверять принятое решение.

Дихотомия «судебный - политический орган» была задана известным теоретиком политики времен французской Революции Ж. Э. Сейесом, который именно таким образом описал две возможные, на его взгляд, модели осуществления конституционного контроля [162] в полном соответствии C традиционным для французского права противопоставлением юридического и политического[163]. Данное деление стало основой для доктринальных споров о природе Конституционного Совета[164]. При анализе динамики его развития, делаются выводы о том, что Конституционный Совет изначально был создан как политический, а затем постепенно эволюционировал в судебный орган[165], о становлении в нем судебной процедуры [166]. Ряд правоведов уточняют, что Конституционный Совет является специализированным судебным органом, то есть принадлежит к модели европейского контроля[167] [168] [169].

Рассматривая современное состояние Конституционного Совета, многие исследователи с уверенностью говорят о том, что в настоящее время Конституционный Совет является судебным органом . В то же время подчеркивается специфика его положения в судебной системе:

«Конституционный Совет Франции оказался включен в систему ...правосудия, при сохранении конституционно закрепленной обособленности от нее ».

Полномочия Конституционного Совета можно описать посредством перечисления принимаемых им решений, классифицирующихся им

соответствующим образом. При всем разнообразии функций Конституционного Совета Франции главным его предназначением остается конституционный нормоконтроль. Поэтому, используя критерий полномочий, в соответствии C которыми принимаются решения, при первичной градации следует выделять решения по вопросам, связанным с обеспечением соответствия Конституции правовых актов (за исключением законов, принятых на референдуме), и решения, принимаемые при осуществлении иных полномочий. При дальнейшем делении в первой группе выделяются 1) решения, связанные с проверкой конституционности правовых актов; 2) решения, связанные с разграничением компетенции различных ветвей власти.

Вторую группу можно подразделить на решения: по избирательным спорам; по вопросам конституционной ответственности парламентариев и президента; по применению статьи 16 Конституции .

Полномочия по контролю конституционности законов по обращениям граждан появились у Конституционного Совета не сразу. Учреждая его, «авторы Конституции 1958 г. вовсе не стремились к созданию общего контроля конституционности актов публичных властей или к защите прав и свобод граждан... роль Совета рассматривалась прежде всего как дополнительно ограничивающая парламент» . Вплоть до семидесятых годов XX века сам Конституционный Совет двигался в заданном направлении, «и занимался лишь теми вопросами, которые ему были текстуально предписаны учредительными актами» . К тому же положения данных актов толковались им ограничительно. В качестве примера можно привести решение от 12 декабря 1958 г .,в котором Конституционный Совет указал, что возложенный на него контроль за законностью выборов не включает рассмотрение споров об оплате издержек на проведение избирательной компании. За подобную практику Совет часто подвергался критике, отмечают французские исследователи Л. Фаворо и Л. Филип[170] [171] [172] [173] [174].

Понятие прав человека применительно к деятельности Конституционного Совета было выработано позже в его собственной практике. В решении от 16 июля 1971 г. Конституционный Совет сослался на Преамбулу действующей Конституции, подтверждающую приверженность Французской Республики правам человека, признав тем самым наличие у нее высшей юридической силы. Так Конституционный Совет положил начало созданию блока конституционности. Данное понятие было предложено правоведом Л. Фаворо для обозначения процесса расширения объема полномочий Конституционного Совета его собственной практикой. Основанием для появления этого термина послужила широта толкования Конституционным Советом круга актов, соответствие которым он проверяет, куда он включил, помимо основного текста Конституции, ее преамбулу, а также ряд актов, на тот момент не имевших юридической силы, начиная с Декларации прав и свобод человека и гражданина 1789 г. В настоящее время «блок конституционности» включает Декларацию прав и свобод человека и гражданина 1789 г., Преамбулу Конституции 1946 г. (при том, что сама Конституция 1946 г. утратила юридическую силу), Хартию окружающей среды 2004 г. Кроме писаных норм, туда входят конституционные принципы, перечень которых определяется Конституционным Советом достаточно произвольно: основные принципы, признанные законами Республики, и «политические,

177

экономические и социальные принципы, особо необходимые в наше время»

Как указывают правоведы, это было не просто расширение компетенции, а принципиальное изменение стоящих перед Конституционным Советом задач: до этого он проверял соответствие законов нормам, регулирующим технические моменты организации государственного управления, и его контроль был чисто формальным, после - соответствие духу Конституции и принципам

178

политической философии .

Это решение является тем более революционным, что кардинально противоречит намерениям создателей Конституционного Совета, тем более, что во французской правовой системе регулирование прав и свобод не входит в [175] [176]

конституционное право, являясь самостоятельной отраслью . Отнесение прав и свобод человека и гражданина к сфере конституционного регулирования настолько не является очевидным во Франции, что французские исследователи пишут о проведенной Конституционным Советом «конституционализации публичных свобод ». По замечанию Ж.-М. Бланке, Конституционный Совет изменял не только траекторию развития собственной практики, но и «конституционную траекторию нашей истории[177] [178] [179] [180] [181] [182]».

Далее последовало признание высшей юридической силы еще ряда норм о правах человека. Тем самым Конституционный Совет подтвердил свой статус гаранта прав и свобод и расширил свою компетенцию. Французские авторы К. Эмери и К. Бидегарэй, описывая этот процесс, отмечают, что в 1971-1975 гг. Конституционный Совет превратился в настоящего гаранта принципа конституционности . Но, как отметил другой французский исследователь, Ж. Паскаль, «это изменение было необходимым, но недостаточным ». Данное решение стало лишь началом расширения полномочий Совета, продолжающегося до наших дней.

Помимо проверяемых норм, был расширен также круг лиц, имеющих право обратиться к Совету: конституционная реформа 29 октября 1974 г. предоставила это право также 60 депутатам или 60 сенаторам (статья 61 Конституции), что нашло свое закрепление в Конституции (статья 61). Изначально, право на обращение в Конституционный Совет принадлежало четырем высшим органам государства - Президенту, премьер-министру и председателям обеих палат Парламента. Это право чаще использовал премьер-министр, также трижды в Конституционный Совет обращался председатель Сената. Иные уполномоченные лица не использовали свое право на обращение в Конституционный Совет.

Другим следствием последовательного расширения полномочий Конституционного Совета является ограничение компетенции Парламента. В настоящее время, осуществляя законодательный процесс, парламентарии должны учитывать решения, запреты и предписания Конституционного Совета, а продолжающееся расширение его полномочий оставляет им все меньше свободы выбора[183]. Положения закона, признанные им неконституционными, не могут быть промульгированы. Кроме того, Конституционный Совет вправе признать положения закона регламентарными в случае, если они приняты по вопросу, не относящемуся к компетенции парламента [184] [185] . Такое ограничение означает значительное изменение доктрины французского парламентаризма.

Последующий конституционный контроль по обращениям граждан был введен только в 2008 г. Несмотря на то, что данная реформа является логичным продолжением эволюции Конституционного Совета , до ее проведения высказывались сомнения в возможности [186] и целесообразности [187] подобных изменений, а первые попытки ее проведения окончились неудачей. Такая попытка предпринималась в 1990 г. Предлагавшийся тогда проект предусматривал механизм, идентичный тому, который был в итоге введен в результате конституционной реформы 2008 г. Предполагалось наличие возможности обращения граждан, которые при рассмотрении их дела судом обнаружили, что положения закона нарушают их права, закрепленные Конституцией. Граждане ходатайствовали перед судом, рассматривающим их дело, который отправлял обращение в Кассационный Суд или Государственный Совет по подведомственности, которые, в свою очередь, уже направляли жалобу непосредственно в Конституционный Совет. Вся процедура в совокупности должна была занимать 6 месяцев. Эта реформа была одобрена Национальным собранием, но ее не пропустил Сенат, и, в результате этого, она была осуществлена только в 2008 году.

Конституционный закон от 23 июля 2008 г. «О модернизации институтов Пятой республики189 [188]» внес в Конституцию изменения, позволившие гражданам обращаться в Конституционный Совет, ставя перед ним вопрос о конституционности подлежащего применению в их делах закона, через суды, в рамках которых они выступают стороной соответствующего судебного разбирательства. Эти суды направляют обращение гражданина в Конституционный Совет в зависимости от того, к какой судебной подсистеме принадлежат - через Государственный Совет или Кассационный Суд. Такое обращение именуют косвенным, в отличие от прямого обращения граждан в орган конституционного контроля. Однако гражданин, обратившийся в Конституционный Совет через суд, при принятии его обращения к рассмотрению выступает стороной конституционного процесса в Конституционном Совете (через своего представителя). Последний рассматривает обращения граждан в особом устном производстве (открытое, состязательное разбирательство).

C этого времени начинается история последующего конституционного контроля законов по обращениям граждан во Франции. Также, как и в предыдущем проекте, новое регулирование предусмотрело своеобразную «фильтрацию» обращений граждан. Каждое обращение о проверке конституционности закона должно быть проанализировано сначала судом, рассматривающим по существу дело заявителя, а затем высшей инстанцией судебной или административной юрисдикции (которая направляет запрос в Конституционный Совет [189] [190] ). При этом суд, перед которым гражданин, выступавший в нем в качестве стороны, инициировал обращение в Конституционный Совет, должен разрешить дело с участием гражданина на основе, в том числе обязательного и окончательного решения Конституционного Совета, вынесенного по обращению гражданина.

Таким образом, последующий конституционный контроль во Франции предполагает возможность вовлечения в его осуществление судов и их тесное взаимодействие . Конечно, Кассационный Суд и Государственный Совет признают приоритет Конституционного Совета: учитывают его практику и исполняют адресованные им в его решениях предписания[191].

Избранный способ организации системы конституционного контроля позволяет обеспечить право обращения граждан, связанное с резким увеличением числа жалоб, без реформирования Конституционного Совета и увеличения его кадрового состава.

Основными причинами введения контроля законов по обращениям граждан называют, прежде всего, стремление Франции соответствовать европейским стандартам[192]. Ведь к 2008 г. данный вид контроля давно существовал во многих европейских государствах, и, в частности, в Бельгии, особенно близкой к Франции, что, конечно, принималось во внимание инициаторами реформы[193].

Проведению реформы также способствовало желание укрепить взаимодействие Конституционного Совета с судебной системой[194] и обеспечить Конституции не меньшую защиту, чем международным нормам. Французские суды наделены правом преюдициального запроса в европейские инстанции по вопросу о соответствии норм, подлежащих применению, международным актам. Поэтому логично предоставить им возможность обращения в ходе разбирательства также в Конституционный Совет.

Следует отметить, что приоритетный вопрос конституционности, также как проверка конституционности законов по обращениям граждан Конституционным Судом России, имеет особое значение с точки зрения сотрудничества Франции с европейскими инстанциями. Во Франции, входящей в Европейский союз, данное сотрудничество осуществляется, в частности, в форме преюдициальных вопросов в Европейский Суд [195] . Ранее считалось, что установленный конституцией краткий срок рассмотрения дела в Конституционном Совете является косвенным запретом на обращение в европейские инстанции. Ведь очевидно, что невозможно успеть за месяц направить обращение в Европейский Суд, дождаться ответа и затем рассмотреть вопрос о конституционности. Поэтому П. Мазо (занимавший в то время должность председателя Конституционного Совета) писал, что установление Конституцией обязательства Совета рассматривать дело в месячный срок «запретило ему обращаться в Суд Европейских сообществ[196]».

Решением от 4 апреля 2013 г.[197] Конституционным Советом был направлен первый (и пока единственный) преюдициальный вопрос по поводу оспариваемого закона, принятого для инкорпорации во французскую правовую систему директивы Европейского союза, регулирующую осуществление выдачи европейскими государствами лиц, обвиняемых в совершении преступления. Вопрос Конституционного Совета касался толкования директивы для определения того, способствует ли оспариваемая норма ее реализации или нет. Правда, следует оговориться, что, хотя «Суд явно сделал все для того, чтобы первый преюдициальный запрос Конституционного Совета не стал упущенной возможностью[198]», больше обращений в Европейский Суд не последовало.

В то же время, как указывает С. Кассез, после создания Европейского союза Конституция Франции стала играть роль экрана между национальным и наднациональным правопорядками [199] [200] . Можно предположить, что

Конституционный Совет имеет определенное значение во взаимодействии с Европейским Судом по правам человека, взаимоотношения Франции с которым довольно сложны. В отсутствие последующего конституционного контроля французы находили ему альтернативу «в обращении в Европейский Суд в Страсбурге» . В то же время, как отмечают исследователи, «институциональная система, целью которой являлось бы исполнение решений Суда во Франции, отсутствует, адвокаты и неправительственные организации мало интересуются исполнением решений. Как и в других случаях, этот вопрос изучается юристами сквозь призму судебной практики высших французских судов [201] ». Поэтому необходим поиск путей решения данной проблемы.

К ним можно отнести, например, контроль конвенционности. Данное понятие обозначает, помимо деятельности европейских судов по обеспечению соответствия практики французских органов государственной власти европейским актам, полномочия административных и общегражданских судов по проверке соответствия международным договорам внутригосударственных правовых норм, в том числе и содержащихся в законах. Следует подчеркнуть, что введение контроля конвенционности законов также не вполне сочетается с принципом верховенства закона и вызывало те же возражения, что и введение контроля конституционности. Так, Государственный Совет начал осуществлять этот контроль только в конце XX века[202], но, когда «он перешел Рубикон, контроль конвенционности пережил значительный подъем[203]» и сейчас, как и другие суды, осуществляет контроль конвенционности, в силу чего должен учитывать практику Европейского суда по правам человека[204].

Достоинством внутригосударственного контроля конвенционности является еще и то, что, обеспечивая верховенство международных норм над законами и регламентарными актами, Г осу дарственный Совет все же оставляет приоритет за

Конституцией Франции. Государственный Совет, ссылаясь на статью 55 Конституции Франции, устанавливающую приоритет международных норм над внутригосударственными, указал, что «верховенство, признанное за международными соглашениями, не применяется во внутригосударственном правопорядке к конституционным положениям[205] [206] [207]».

Делалась попытка привлечения к этой деятельности и Конституционного Совета, однако, в решении от 15 января 1975 г. он отказался участвовать в ней . Свою позицию Конституционный Совет обосновал тем, что он не располагает необходимыми полномочиями, что, однако, по мнению правоведов, является

209

спорным .

Во Франции само появление последующего контроля законов, инициируемого гражданами посредством постановки вопроса о приоритетном вопросе конституционности, можно рассматривать, как попытку перенести рассмотрение споров о защите прав человека с европейского на национальный уровень. Прежде всего, следует сослаться на мнение французских исследователей, которые называют приоритетный вопрос конституционности способом избежать санкций Европейского суда[208] [209] и рассматривают его как более быструю и эффективную, чем в европейских институтах, процедуру защиты прав в дополнение к контролю соответствия правовых актов Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод . В подтверждение большей

эффективности контроля конституционности указывается, что контроль

конвенционное™ не имеет эффекта «erga omnes», тогда как признание закона

212

неконституционным влечет его отмену .

Кроме того, можно сослаться на практику самого Конституционного Совета. Хотя в его решениях очень редко упоминаются международные акты, что отмечают и сами французские исследователи , все же при рассмотрении значимых вопросов в материалах дела Конституционного Совета анализируется вся практика иностранных и международных судов по аналогичным делам . Как указывают исследователи, Совет «скрыто и неявно » учитывает и саму Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, и правовые позиции Европейского суда по правам человека, используя разработанную им аргументацию[210] [211] [212] [213] [214] , и даже изменяет свою практику под влиянием решений Европейского суда[215] [216]. Это неизбежно, поскольку в случае расхождения их позиций, хотя само решение Совета не отменяется, содержащиеся в нем выводы больше не могут применяться .

Представители сторон в заседании также иногда ссылаются в доказательство своей правоты на международные правовые акты, в особенности на Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод.

Данный вывод делается на основе проведенного документального исследования. Были просмотрены 63 произвольно выбранные видеозаписи заседаний Конституционного Совета по рассмотрению приоритетных вопросов конституционности за 2010-2013 г., что составляет 20% от общего числа видеозаписей за указанный период. В семнадцати случаях стороны ссылались на международные акты или решения наднациональных институтов, в поддержку своей позиции (не учитывались ссылки на международные акты по иным мотивам, например, при системном толковании оспариваемого акта). Хотя общее число таких заседаний невелико, но важен сам факт, особенно в свете позиции, высказанной Конституционным Советом в упоминавшемся выше решении от 15 января 1975 г., в котором он отказался от осуществления контроля конвенционности, одновременно возложив его осуществление на обычные суды. Вместе с тем, в одном случае ссылки на практику Европейского Суда по правам человека составляли основу аргументации как представителя заявителя, так и стороны защиты[217] [218] [219] . Заявители в подтверждение наличия нарушения прав используют авторитет международных организаций, например, ссылаются на то, что комиссар ООН осуждал практику Франции . Интересны и доводы одного адвоката, который в своем выступлении прямо сказал, что защита прав заявителя Конституционным Советом позволит не обращаться в вышестоящие инстанции, в частности европейские . В другом заседании большое место в аргументации сторон занимали доводы о необходимости гармонизации французского законодательства с зарубежным, отступления национальных притязаний перед международными (речь шла о норме, устанавливающей приоритет французских наследников в правах на имущество, находящееся на территории Франции; заявители ссылались на то, что эта норма ставит в неравное положение граждан тех стран, в законодательстве которых нет аналогичной нормы). Все это указывает на то, что, по мнению сторон, неконституционность акта является не единственным основанием для его отмены. Поскольку такие ссылки приводятся на четвертый год осуществления последующего контроля, можно предположить, что они достигают своей цели.

Представляется, что можно увидеть определенную закономерность и в том, что число дел о нарушении прав, реализуемых при осуществлении судопроизводства, которые составляют основу для большей части обращений, поступающих из Франции в Европейский суд по правам человека, увеличилось с появлением приоритетного вопроса конституционности. Почти в два раза выросло число решений Конституционного Совета о праве на справедливое судебное разбирательство , доля решений о нарушении которого составляет 34 % от общего числа решений Европейского суда по правам человека, находясь на втором месте после решений о затягивании судебного разбирательства[220] [221] [222] [223]. Аналога «затягиванию судебного разбирательства» во французской Конституции нет, но интересно, что также существенно выросло число решений по поводу права на эффективное судебное обжалование (более чем в 6 раз ), принципа независимости и беспристрастности судей (почти в 3 раза[224] [225] [226] [227]), которые также связаны с деятельностью судов и правоохранительных органов.

Можно предположить, что необходимость перенесения приоритета в разрешении споров о правах человека с наднационального на национальный уровень принималась во внимание также при выборе конкретного способа осуществления последующего конституционного контроля. Само название, «приоритетный вопрос конституционности» связано с существованием правила о приоритетном характере вопроса о конституционности по отношению к обращениям в европейские инстанции. Это означает, что «суд должен рассматривать довод, касающийся соответствия Конституции прежде, чем довод о соответствии закона международным обязательствам Франции» . Впрочем, в науке и практике эта норма была воспринята неоднозначно; возник вопрос о том, как она соотносится с требованием о приоритетности международных обязательств Франции. Ученые высказывают опасения о возможном несоблюдении европейского права по мотиву этой приоритетности . Введение приоритетного вопроса конституционности, утвердившего первенство обращения в Конституционный Совет над обращением в европейские инстанции, было недоброжелательно встречено судами, привыкшими действовать наоборот, тем более, что наказание за неисполнение решения Конституционного Совета

229

является чисто теоретическим .

За разрешением этого вопроса Кассационный Суд обратился в Европейский суд, что, само по себе, является свидетельством «добровольного подчинения французских судей европейскому судье [228] [229] [230] [231] ». Впрочем, Европейский суд в постановлении от 22 июня 2010 г. , принятом по запросу Кассационного Суда Франции, не согласился с его доводами и признал, что установленный французским законодательством приоритет не препятствует обращению национальных судов в европейские инстанции и, следовательно, не противоречит коммунитарному праву.

Следовательно, уже сам порядок обращения в орган конституционного контроля, который позволяет решить проблему на уровне государства без обращения к европейским инстанциям, доказывает, что приоритетность вопроса о конституционности будет подтверждена .

Доказательством служит также то, что порядок рассмотрения вопросов о конституционности оценивается правоведами прежде всего с точки зрения соответствия положениям Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод . Стремление обеспечить критерии, указываемые ими, четко просматривается и в нормативном регулировании. Ранее данная Конвенция не распространялась на деятельность Конституционного Совета, поскольку он рассматривал исключительно споры между органами государственной власти и местного самоуправления, а также должностными лицами, осуществлял предварительный, абстрактный контроль законов, в силу чего в рассмотрении дел не принимали участие граждане. Введение приоритетного вопроса конституционности означает, что теперь процедура рассмотрения дел

Конституционным Советом подпадает под понятие судебного разбирательства по смыслу пункта 1 статьи 6 Европейской конвенции прав человека и, следовательно, должна соответствовать ее требованиям, которые Франция обязалась соблюдать, ратифицировав Конвенцию.

Это было учтено разработчиками реформы и основные процессуальные требования, как они определяются французскими исследователями и реализованы в правовом регулировании деятельности Конституционного Совета, выводятся из пункта 1 статьи 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. К ним относят разумный срок рассмотрения дела, беспристрастность судей, право на доступ к правосудию, равенство средств защиты сторон и публичность обсуждения .

Е[одводя итог вводному раскрытию порядка проверки конституционности законов по обращениям граждан во Франции с учетом материала, посвященного аналогичной процедуре в России (§ 2 настоящей главы), необходимо выделить общие и особенные признаки такой процедуры в данных странах.

Общим для проверки конституционности законов по обращениям граждан в России и Франции является введение такого контроля как последующего, конкретного в форме особого производства, инициируемого гражданами, выступающими стороной соответствующего разбирательства, противостоящей стороне государства, завершающегося принятием обязательных и окончательных решений, обладающих не только правоприменительным, но и правотворческим эффектом.

Основными отличиями можно назвать: способ инициирования проверки (прямое обращение граждан в России и косвенное - во Франции); состав оспариваемых актов (законы и приравненные к ним акты, включая отмененные к моменту конституционно-судебного рассмотрения, примененные в конкретном судебном деле - в России; законы, подлежащие применению в конкретном судебном деле - во Франции); способ проверки допустимости обращений [232] (осуществление во Франции такой проверки не только органом конституционного контроля, как в России, но и общими и административными судами); тип производства (устное или письменное - в России; устное - во Франции); правоприменительное значение итоговых решений (в качестве «новых обстоятельств» служат основанием пересмотра решений арбитражных судов и судов общей юрисдикции - в России; подлежат учету в судебных делах, приостановленных до вынесения указанных решений - во Франции).

<< | >>
Источник: Кокотова Мария Александровна. ПРОВЕРКА КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНОВ ПО ОБРАЩЕНИЯМ ГРАЖДАН ОРГАНАМИ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ РОССИИ И ФРАНЦИИ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург —2015. 2015

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 3. Проверка конституционности законов по обращениям граяедан как вид конституционного контроля во Франции:

  1. § 1. Понятие проверки конституционности законов по обращениям граяедан как вида конституционного контроля и методологические основы ее анализа
  2. § 3. Проверка конституционности законов по обращениям граяедан как вид конституционного контроля во Франции
  3. § 1. Проблемы правового регулирования направления граяеданами обращений в Конституционный Суд России и Конституционный Совет Франции и их принятия к рассмотрению
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -