Процесс формирования воли народа и его функция в демократическом государстве
Основополагающие права на участие в политическом процес - се определяют в своей совокупности волю народа не как нечто цельнооформленное, а как сложный по своей динамике, постоянно меняющийся и вновь образующийся феномен, так что точнее было бы говорить о специфическом процессе волеобразования.
В соответствии со своими правовыми источниками этот процесс должен совершаться свободно, открыто и без каких-либо регламентации. Причем форма и интенсивность участия в нем очень различны. Это участие простирается от малозначащего мнения, высказываемого «борцом-одиночкой», через достаточно эффектив- ную стратегию участия мощных союзов вплоть до партий, обладающих непосредственным доступом к осуществляющим власть государственным органам. Все эти усилия сливаются в единый, правда, редко гармонично звучащий «хор», отражающий своеобразную смесь качественных и количественных характеристик.Прежде чем анализировать процесс волеобразования народа и давать его теоретическое обоснование с точки зрения Конститу- ции, необходимо сделать несколько пояснений. В общественной сфере имеются особые группы сословно-корпоративного характера, формирующие мнения и принимающие решения, которые вряд ли можно отнести к процессу волеобразования народа. Сказанное прежде всего относится к ст. 9, абз. 3 Основного закона, которая направлена на автономное упорядочение трудовой деятельности; его претворение в жизнь является лишь делом сторон, подписывающих тарифные договоры. То же самое можно констатировать в отношении волеобразующих и принимающих решения структур в центральных органах публично-правовых ведомств по радиосвязи, организованных изнутри по плюралистическому принципу; они представляют на паритетных началах все значительные политические, мировоззренческие и общественные группы. Пожалуй, было бы правильно не причислять эти формы выражения мнений и поиска консенсуса к процессу волеобразования народа.
Если они и оказывают на него влияние, то все же в действительности речь при этом идет об осуществлении полномочий и выполнении задач (на основе определенной социальной функции), а не о сво- бодном участии в формировании воли народа.Далее надо вспомнить о том, что политические партии, союзы и средства массовой коммуникации в качестве носителей процесса волеобразования народа не мыслятся иначе как организованные структуры. Научные исследования и теоретические изыска - ния также требуют более или менее интенсивного правового ре - гулирования, именно ради обеспечения их свободы. Без законода- тельного закрепления организационных принципов и принципов технического порядка нельзя обеспечить и гарантировать эффективное и равноценное многообразие мнений. Таким образом, ясно, что все организационные меры имеют целью не достижение заранее запрограммированных государством результатов волеобразования, что было бы несовместимо с сущностью демократического процесса волеобразования народа. Речь идет исключитель- но о том, чтобы сохранить при любых обстоятельствах свободу и открытость этого процесса.
В общем основополагающие свободы в сфере процесса поли - тического волеобразования должны гарантировать каждому возможность участвовать в выборе правильного мнения. Тем самым предотвращаются тенденции возникновения закрытых блоков мнений и элит, делается шаг навстречу элементарной потребности индивида высказывать свое мнение и вообще раскрывать свои духовные способности. С другой стороны, гарантированная в Основном законе свобода процесса волеобразования народа предоставляет гражданам и их группам возможность оказывать влияние на процесс волеобразования государства через формиро- вание общественного мнения и предварительное выражение поли - тической воли.
Нашей Конституцией учреждается власть, которая получает законную силу в ходе институционализированного и строго направленного процесса народных выборов. Основной закон отвер- гает утопическую концепцию демократического государства как государственного строя без какой-либо власти и тем самым отвергает любое недифференцированное отождествление государст - ва и общества.
Сознавая тот факт, что правители и те, кем они управляют, не одно и то же и что любое государство, будучи закрепленным конституционно, нуждается в представительных органах, Основной закон в ст. 20, абз. 2 отделяет легитимацию как вопрос о смысле и оправдании власти от государственного строя как вопроса о конкретном механизме осуществления вла- сти. Народные выборы являются институционализированным вы - ражением целой цепочки легитимации, идущих от народа к специальным органам в духе ст. 20, абз. 3, а принципы, закреплен - ные в ст. 38, абз. 1 Основного закона, гарантируют, что именно фактическое большинство народа устанавливает свою власть. В этом смысле политическое руководство в демократическом го - сударстве является не чем-то навязанным народу отдельными властителями, а властью, доверенной и одобренной большинст- вом народа и ответственной перед ним. Легитимация в результа- те народных выборов возникает посредством выражения воли народа, а она в данном случае совпадает с волей государства, потому что народ сам осуществляет государственную власть в качестве конституционного органа.Выражение воли народа в гарантированном Конституцией процессе волеобразования как бы приравнивается к выражению этой воли посредством выборов. Здесь заключен специфический критерий свободной демократии: право гражданина на участие в политическом волеобразовании выражается не только голосо - ванием на выборах, но и путем оказания влияния на постоянно идущий процесс формирования политических взглядов и на образование общественного мнения. В демократическом государстве не только государственная власть, но и само волеобразование исходит от народа. Статья 20 Основного закона опирается на конституционные свободы гражданина участвовать в волеобразовании, закрепленные в его ст. 4, 5, 9 и 21. Процесс волеобразова- ния также выполняет легитимную роль и дополняет легитима- ционную роль выборов. В условиях представительной демократии это ничего не меняет в основном легитимационном значении народных выборов; только они и создают тот фундамент, на кото - ром специальные органы могут ответственно и компетентно при - нимать решения.
Основные конституционные свободы обеспечивают лишь участие в процессе народного, но не государственного волеобразования. Участие граждан в процессе государственного волеобра - зования может ориентироваться на конституционные нормы зе - мель или просто на законы, но оно не обеспечивается Конституцией и не несет в себе какой-либо легитимной функции. Ничего не меняет тот факт, что носители процесса волеобразования на - рода (в частности, союзы и партии), как правило, берут на себя также задачи по участию в этом процессе.
Процесс волеобразования народа не может напрямую перейти в процесс государственного волеобразования или даже стать его институционализированной частью, а должен оставаться нерегламентированным и открытым, стимулировать общество и сохранять свой самостоятельный характер. В этой самостоятельности за - ключаются его ценность и изначальная сила, из которой проистекает духовное начало институционализированной государственности, предварительно формируется политическая воля и происходит оказание влияния на решения государственных органов. Процесс народного волеобразования и воссоздаваемое с его по - мощью общественное мнение в качестве современного способа выражения одобрения является частицей непосредственной демо - кратии в представительной системе. Он же создает и интегриру - ющий консенсус, на который могут ориентироваться государст- венные органы при принятии своих решений и, как правило, ориентируются в преддверии приближающихся выборов, что на практике часто оказывается особенно эффективным контролем над властью. Наконец, консенсус выливается в решающий для волеобразования в государстве акт парламентских выборов и ведет, таким образом, к готовящемуся учреждению демократическо - го главенства большинства.
В этом смысле следует принципиально различать процессы народного и государственного волеобразования. Здесь действует неизбежно то же самое, что и в соотношении «государство — общество», т. е. отсутствует тождество, однако присутствует кон - кретное и дифференцированное подчинение, которое реализуется в специфически и демократически оформленной связи.
Процессы народного и государственного волеобразования — части одного целого, т. е. единого процесса волеобразования в де - мократическом государстве. Это означает, во-первых, что принципиальное различие волеобразующих процессов служит предпо - сылкой свободы государства в ходе формирования воли народа и условием выполнения основной демократической идеи, согласно которой власть должна устанавливаться снизу вверх, а не сверху вниз. В соответствии с этим волеобразование совершается в принципе по схеме: от народа к государственным органам, а не наоборот. В этом проявляется значение общества и его поддержки для государства. Такая поддержка обладает в демократиче- ском плане легитимирующей функцией, которая стоит в одном ряду с легитимной процедурой выборов и голосования.
Во-вторых, государственная власть осуществляется, за исключением выборов и процедуры голосования, не прямо народом, а особыми органами, зафиксированными в ст. 20, абз. 2 Основного закона. Выраженный в этой статье принцип построения представительной демократии определяет соотношение процессов народного и государственного волеобразования и гарантирует само- стоятельное формирование воли государства в институционализированном процессе деятельности государственных органов. Он, конечно, не исключает влияния общественного мнения, но госу- дарственные органы являются не просто его исполнителями. Не - редко оказывается необходимым принимать решение вопреки общественному мнению и тем самым выражать как бы более совершенную волю народа. Подобная независимость процесса государственного волеобразования, гарантируемая демократическими нормами Конституции, как и влияние общественного мне - ния на волеобразование государства, показывает, что это влия- ние происходит отнюдь не путем односторонней коммуникации. Требуемое подчинение относится к двум самостоятельным системам, каждая из которых имеет автономные задачи, переплетающиеся между собой и воздействующие друг на друга. Так, к фактам, оказывающим влияние на формирование общественного мнения, относятся сами решения государства и оценки мероприя- тий государственных органов.
Особое значение имеет работа государственных органов, и прежде всего Правительства, с общественностью по ознакомле - нию ее с принятыми и предстоящими решениями, агитация за одобрение и нахождение консенсуса, а также изложение и разъяснение долгосрочных и среднесрочных планов. Это существен - ная составная часть механизма демократии, без чего не может быть сформировано общественное мнение. Но работа государст- венных органов с общественностью должна заканчиваться там, где она может ущемить свободу и открытость процесса народно го волеобразования. В принципе необходимо, чтобы оно шло от народа к государственным органам, а не наоборот. Во время предвыборных кампаний требуется чрезвычайная сдержанность в работе с общественностью. Прежде всего нужно исключить возможность, чтобы ведомственные органы, выполняя свои функции на выборах, отождествляли себя с политическими партиями или кандидатами, поддерживали бы их или боролись против них, ис- пользуя средства государственной казны. Это требование Федеральный конституционный суд убедительно выводит из существа и авторитета государственной суверенной власти, который со - стоит в институциональных гарантиях свободного самоопределения всех граждан при гарантии мира и правопорядка и который был бы утерян, «если бы под прикрытием государственной вер - ховной власти со стороны партий оказывалось влияние на основной акт демократической легитимации — выборы в народные представительства».
Решение большинства при осуществлении государственной власти может означать волю всего общества и иметь обязывающую силу согласно идее свободного самоопределения всех граждан только в том случае, если данное большинство возникло в свободном открытом и регулярно возобновляемом процессе фор - мирования мнений и волеобразования, участвовать в котором мо- гут в принципе все правоспособные граждане на равных правах. Кроме того, большинство, принимая свои решения, должно забо- титься о всеобщем благе, в частности уважать права меньшинства и принимать во внимание их интересы, а также не отнимать у них шанса когда-нибудь превратиться в большинство.
Соединение процессов волеобразований народа и государства можно в целом характеризовать как специфическое осуществление обратной связи в рамках конституционного права; причем естественно, что политические партии, объединения и не в последнюю очередь средства массовой коммуникации выступают в каче- стве квалифицированного средства диалога между государством и гражданином и являются естественным полем их взаимного влияния.
Процесс волеобразования народа направлен на политическую общность, структурированную на плюралистических началах. При этом плюрализм становится реальностью не только из-за наличия группировок. Решающим моментом является готовность государства идти навстречу группировкам и предоставлять им свободу общественной деятельности, вскрывая тем самым для себя все многообразие мнений и взглядов. Такая готовность в ФРГ налицо. Еще никогда в истории Германии не было такого большого числа группировок и союзов, никогда политический процесс волеобразования не определялся в столь решающей сте- пени этими группами, как сегодня. Отсюда проистекает опасность коллективистского видения свободы вообще и процесса волеобразования народа в частности. Носителем свободы является и останется на будущее не коллектив или народ, а отдельно взя- тый гражданин. Демократия, согласно Основному закону, — это не демократия народа, а демократия граждан. В плюралистиче- ски построенном обществе речь идет лишь об индивидуальной свободе. Образование группировок должно быть нацелено на усиление этой свободы, а не на ее преобразование. Данного принципа нужно придерживаться именно потому, что в современном массовом обществе процесс волеобразования народа определяется не индивидуумом, а в первую очередь всесильными группировками.
3.