<<
>>

§ 3. Проблемы правового регулирования решений, принимаемых Конституционным Судом России и Конституционным Советом Франции по обращениям граящан, и их исполнения

Итоговые решения, принимаемые Конституционным Судом России и Конституционным Советом Франции, обладают свойством обязательности и окончательности (статьи 6, 79, 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»; статья 62 Конституции Франции).

Решения Конституционного Суда России обязательны для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений (статья 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»), Решения Конституционного Совета Франции обязательны для всех административных и судебных органов (абз. 3 ст. 62 Конституции Франции).

Решение Конституционного Суда России действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Юридическая сила постановления Конституционного Суда России о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта. Аналогична и юридическая сила решений Конституционного Совета Франции.

Исполнение решений, принятых в рамках последующего контроля, связано с необходимостью отмены уже действующей нормы. К тому же для исполнения решения необходимо инициировать новый законодательный процесс, тогда как предварительный конституционный контроль осуществляется в рамках идущего законодательного процесса. Все это влияет на форму и содержание решений, на написание мотивировочной и резолютивной частей.

Исследователи говорят об увеличении объема решений Конституционного Совета Франции в связи с появлением в процессе граждан, которым нужны подробные объяснения. Член Конституционного Совета О. Д. де Ламот указывает, что «анализ оспариваемых статей иногда бывает очень подробным и содержит много пояснений, чтобы было понятно его точное значение[403]».

Все же и среди французских государствоведов существует точка зрения о том, что аргументирование Конституционным Советом своих решений остается недостаточно подробным; Конституционный Совет не разъясняет смысл используемых им терминов, недостаточно дотошно выявляет неконституционность [404]. Решения Конституционного Совета остаются очень краткими, и назвать подробным анализ оспариваемых статей можно только в сравнении с решениями самого Совета, принятыми в рамках предварительного контроля конституционности законов, но никак не в сравнении со значительными по объему решениями Конституционного Суда России. Иногда Конституционный Совет просто ссылается на то, что в данном случае применимы доводы,

409

изложенные в другом решении, не приводя сами эти доводы .

Думается, что форма решений Конституционного Суда и Конституционного Совета во многом является результатом заимствования, и разница связана с отличиями, существовавшими в источнике заимствования. Логично, что орган конституционного контроля заимствует технику написания решений судов, которые к моменту его появления существовали уже длительное время.

Содержащийся в решениях Конституционного Суда пересказ решений, принятых в отношении заявителя, который не практикуется Конституционным Советом Франции, также явно повторяет практику составления решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов, которые также начинаются с такого пересказа.

Кроме того, больший объем решений Конституционного Суда связан с разницей в подходах к формулированию судебных решений. Во Франции господствует доктринальный подход, сущность которого французский правовед Р. Давид описал следующим образом: «судебное решение, сжатое в одной фразе, считается здесь тем более совершенным, чем оно короче и выдержаннее в том самом концентрированном стиле, который понимают и которым восхищаются лишь опытные юристы[405] [406]».

Кроме того, что решения Конституционного Совета короче решений Конституционного Суда, в них нет особых мнений.

Институт особых мнений в целом «встречает враждебное отношение во Франции[407] [408]» в отличие от англо- саксонских стран . Применительно к конституционному контролю, по мнению французских правоведов, опубликование особых мнений - «лучший способ убить

институт[409]». Столь категоричное суждение связано с представлениями о том, что решение органа конституционного контроля в глазах его исполнителей должно быть истиной, а для этого они не должны знать о существующих среди членов Совета разногласиях.

По мнению А. Верещагина, «этим объясняется противодействие им со стороны поборников внешнего единодушия, считающих, что судьи всегда должны выступать «единым фронтом», а разногласия угрожают подорвать авторитет судов и потому ни в коем случае не должны проявляться открыто[410]». Именно с этой позиции выступают противники введения института особых мнений в Конституционном Совете Франции, указывая, что особые мнения, хотя они «обогатят судебную практику,...препятствуют секретности голосования и привлекут внимание к разногласиям в Совете, усложнят поиск компромисса его членами[411]», то есть заставят усомниться в истинности принятого решения. Также исследователи ссылаются на то, что члены Конституционного Совета будут стремиться к обнародованию своего мнения, а не к поиску компромисса[412] [413]. Указывают также, что отсутствие особых мнений помогает Конституционному Совету оставаться вне политической борьбы .

Думается, что отказ от особых мнений объясняется, в том числе, принятием концепции достижения объективной истины как цели судебного разбирательства. Французский правовед А. Гарапон пишет: «Судебная процедура любима на территории обычного права, ей не доверяют во Франции, где она воспринимается как помеха на пути к Истине. В одном случае процедура приводит к пониманию вероятного, в другом - препятствует истине раскрыться во всем блеске[414]».

Можно предположить, что теория объективной истины принимается и Конституционным Судом России, иначе как описать цель его деятельности. Поэтому общие начала, из которых исходят Конституционный Суд и Конституционный Совет одинаковы: обеспечение публичности процесса и сохранение авторитета решений, но делаемые из них выводы различны.

При презумпции единства целей неизбежно встает вопрос о том, где эта цель достигается лучше. Практика Конституционного Суда России вряд ли оправдывает опасения французских ученых о падении авторитета суда при публикации особых мнений, на что указывают исследователи[415] [416]. В то же время преимущества данного института заключаются в том, что он «имеет немалое значение для развития доктрины конституционного права, а также позволяет еще более критически проанализировать ситуацию, выявить положительные и отрицательные моменты, которые, возможно, будут учитываться при принятии

-420

новых решении », поддерживает «демократические тенденции в организации судебной системы[417]».

Впрочем, разница между ними не так велика, как могла бы быть. Развитие института особых мнений в Конституционном Суде России привело к появлению мнений, где приводится не иная позиция, но иное обоснование того же решения. Мнение, в отличие от особого мнения, скорее доказывает правильность (истинность) решения, чем ставит его под сомнение.

В то же время, если мотивировочная часть, а тем более особые мнения и мнения нужны преимущественно для обоснования вывода, к которому пришел орган конституционного контроля, и разрешения будущих спорных ситуаций, самой непосредственной функцией решений является понятное и четкое описание действий, которые нужно совершить для их исполнения. Это тем более значимо, что исполнение решений органа конституционного контроля не всегда возможно обеспечить юридической ответственностью за их неисполнение [418] . Так, высказанное В. Шампэль-Дэпла еще до реформы 2008 года утверждение о том, что Конституционный Совет не располагает никакими юридическими средствами для обеспечения своих решений юридической силой [419] [420] [421] , по-прежнему соответствует действительности. Обязательность решений Конституционного Совета основывается не на принуждении, а на наличии у судов «воли принимать практику Совета ».

Российские исследователи также указывают на отсутствие достаточно разработанного механизма исполнения решений Конституционного Суда России и конституционных (уставных) судов субъектов РФ . При этом, исполнение решений Конституционного Совета существенно упрощает избранная модель преюдициального обращения, позволяющая разрешить ранее приостановленное

дело заявителя с учетом позиции Конституционного Совета[422]. В то же время Конституционный Суд России при рассмотрении обращений граждан, в отличие от проверки конституционности по запросам судов, имеет дело с уже принятым и исполняющимся (или даже уже исполненным) судебным решением. Вывод о неконституционности нормы делает необходимым пересмотр этих решений, требование о котором закреплено через конструкцию «новые обстоятельства» (поди. 3 и. 4 статьи 392 Гражданского процессуального кодекса; поди. 1 и. 4 статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса; пункт 3 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса).

Исполнение решений, принятых по вопросу о конституционности правовой нормы в рамках последующего конституционного контроля, осуществляется на двух уровнях: 1) правотворческом, предполагающем внесение изменений в акт, положения которого были признаны противоречащими Конституции; 2) правоприменительном, предполагающем учет позиции органа конституционного контроля в деятельности правоприменительных органов.

Для анализа правотворческого уровня выделим две основные цели, на достижение которых направлено исполнение парламентом решений о неконституционности акта. Во-первых, это отмена нормы, признанной неконституционной, и, в случае необходимости, положений, принятых на основе данной нормы. И, во-вторых, это введение правового регулирования, направленного на замену отмененной нормы, если это необходимо.

В том, что касается парламента, проблемным моментом является противоречие между правом парламента осуществлять правотворческую деятельность в рамках собственной компетенции по своему усмотрению и существованием органа, решения которого могут порождать обязательство парламента принять закон, что обуславливает специфику исполнения решений органа конституционного контроля, требующих внесения изменения в законодательство.

Конечно, доктрина уже давно признала наличие правотворческих полномочий как у Конституционного Суда России, так и у Конституционного и Государственного Советов Франции. Это признание не основывается на «политических и «культурных» доводах, поскольку ни Россия, ни Франция не принадлежат к англо-саксонской правовой семье. Французской политической и юридической культуре к тому же свойственна идея о том, что только закон является выражением общей воли, а роль судьи должна ограничиваться, следовательно, скрупулезным и верным применением закона в спорах, представленных на его рассмотрение. Согласно традиции решение правоприменительного органа может быть обязательным только применительно к предмету рассмотрения[423].

Тем не менее, основываясь на анализе практики данных органов, исследователи говорят об их нормотворчестве, признавая роль решений того же Государственного Совета для административного права [424] и неизбежность наделения органов конституционного контроля нормотворческими полномочиями[425]. Можно согласиться с тем, что в настоящее время, «осуществляя законодательный процесс, парламентарии должны учитывать решения, запреты и предписания Конституционного Совета, а продолжающееся расширение его полномочий оставляет им все меньше свободы выбора»[426]. Следует отметить, что такое ограничение означает, к тому же, значительное изменение доктрины французского парламентаризма. Прежде всего, Конституционный Совет, как и другие органы конституционного контроля, в литературе называют «негативным законодателем», имея в виду наличие у него права лишать юридической силы правовые нормы, что аналогично оперативным нормам, принимаемым парламентом[427].

Кроме того, такие полномочия, по их мнению, осуществляются при толковании положений Конституции. Как признают исследователи, наравне с внесением изменений в Конституцию, способом ее реформирования, адаптации к эволюционирующей действительности является толкование конституционных норм [428]. Учитывая в качестве критерия деятельности реальность [429] , то есть предсказуемое воздействие конституционных принципов на современное общество [430] , орган конституционного контроля неизбежно придает конституционным положениям новый смысл, меняющийся с течением времени при изменении действительности и изменении доктрины[431].

В силу этого, российские исследователи признают источником права постановления Конституционного Суда, поскольку в них содержатся правовые позиции [432] . Правовые позиции определяются как результат толкования

Конституционным Судом РФ и конституционного смысла иных нормативноправовых актов, который служит правовым основанием решения Конституционного Суда РФ и носит общеобязательный и устойчивый характер . Поэтому французским аналогом правовых позиций можно назвать оговорки о толковании. Сущность этого приема заключается в том, что Конституционный Совет признает норму закона конституционной, но только в определенном толковании. Тем самым он «заранее указывает, как должно толковаться положение закона, чтобы не противоречить Конституции[433] [434] », обязывая суды применять норму только в данной им интерпретации. Например, в решении от 18 июня 2012 г. [435] Конституционный Совет признал конституционной норму, уполномочивающую задерживать лиц, находящихся в состоянии алкогольного опьянения, с оговоркой, что, в случае применения к ним в последующем наказания, связанного с лишением свободы, засчитывался и срок, на который они были задержаны.

Различают три типа оговорок: нейтрализующие, лишающие юридической силы положения закона, противоречащие Конституции; конструктивные, дополняющие закон; директивные, уточняющие способ применения положений закона [436] . Оговорки о толковании позволяют не отменять акт, тем самым способствуя обеспечению правовой определенности, но сам факт введения органом конституционного контроля обязательного толкования закона воспринимается как необоснованное ограничение полномочий судов [437] . Во Франции толкование законов считается исключительным полномочием судов. Ученые указывают, что было бы более правильно Конституционному Совету использовать оговорки о толковании иначе, например, указывать, в каком толковании норма является неконституционной, предоставляя судьям выбирать из оставшихся возможными интерпретаций[438] [439].

В то же время введение приоритетного вопроса конституционности делает неизбежным использование данного приема в силу самого «характера отмены, которая, как правило, сопровождает любой вывод о неконституционности, чересчур резкого и иногда неадаптированного ». По мнению ряда исследователей, «некоторые законы могут быть прочитаны только через призму оговорок о толковании[440]». Данная практика основывается на признании того, что «законодатель не хотел нарушить Конституцию, и что в случае сомнения нужно придавать закону смысл, который делает его не противоречащим норме, соответствие которой оспаривается[441] [442]».

Конечно, исследователи указывают на специфический характер нормотворчества правоприменительного по своей природе органа. В связи с этим,

446

в российской доктрине для него используется понятие «квазиправотворец ». Французский правовед А. М. Лё Пурье, оговаривая, что «...это могущество суда остается ограниченным и неполным в той мере, в какой власть судей является аристократической и недемократической», все же соглашается с тем, что «нельзя серьезно отказывать судебной практике в ее месте среди источников права[443] [444]». О признании наличия у Конституционного Совета правотворческих полномочий, по мнению французских исследователей, свидетельствуют и ссылки на введенные им основные принципы права; ведь «технически, судья, когда он формулирует основной принцип права, действует как законодатель, он изменяет позитивное право, вводя в него дополнительную норму ». Как представляется, уже после принятия Конституционным Советом практики использования оговорок о толковании стало возможным говорить о превращении негативного законодателя в позитивного.

В то же время необходимо обеспечение равновесия между надлежащим исполнением парламентом решений органа конституционного контроля и сохранением им своей независимости. В связи с отмеченным заслуживает внимания французский опыт парламентского исполнения принятых в порядке последующего нормоконтроля решений Конституционного Совета в сопоставлении его с соответствующим российским опытом.

В России признание Конституционным Судом нормы закона неконституционной, лишая ее силы, тем не менее, порождает обязанность соответствующего законодательного органа исключить данную норму из закона, за исключением ситуаций признания неконституционной уже не действующих норм (п. 4 статьи 43 Федерального конституционного закона «О

Конституционном Суде Российской Федерации»),

Во Франции отмена парламентом нормы, признанной неконституционной, не требуется; правовым основанием для исключения нормы из текста закона (например, при его официальном переиздании) является само решение Конституционного Совета.

Таким образом, Конституционный Совет в качестве «негативного законодателя» обладает весьма широкими полномочиями. При всей непривычности такого варианта, он является логичным следствием верховенства Конституции и вытекающей из него юридической силы решений Конституционного Совета. Очевидна к тому же целесообразность подхода, при котором не требуется дополнительных действий со стороны парламента в рамках сложной, затратной законодательной процедуры, и признанная неконституционной норма не остается длительное время в тексте закона, «засоряя» его. Следует отметить, что Государственный Совет также может отменять правовые акты, не соответствующие конституции и законам. Но все же наделение такими полномочиями Конституционного Совета, который проверяет конституционность не актов органов исполнительной власти, а законов, является более смелым шагом.

Однако есть основания полагать, что сам законодатель «не протестует» против этого. В его действиях можно усмотреть скорее попытку упрощения поставленной перед ним задачи, чем максимально широкого использования имеющихся у него полномочий. Одним из способов такого упрощения, в частности, является исполнение нескольких решений Конституционного Совета,

449

касающихся одного акта, одним законом .

Помимо этого применяется еще и очень оригинальный способ, заключающийся во включении нормы об отмене признанных неконституционными положений в закон о бюджете. Вероятно, законодатель исходит из того, что, если и закон во исполнение решения Конституционного [445]

Совета, и закон о бюджете должны быть приняты помимо его воли и к определенному сроку, то он может объединить их в одном акте. Здесь можно говорить о вполне сложившейся практике: такие нормы содержатся во всех законах о бюджете, принятых после введения в стране последующего конституционного контроля[446].

Безусловно, непосредственная отмена положений закона органом конституционного контроля кажется не вполне сочетающейся с исключительностью нормотворческой компетенции парламента. В то же время, различие между французским и российским вариантами является, по сути, формальным, поскольку и в России признанная неконституционной норма не подлежит применению с момента вступления в силу решения Конституционного Суда, если он сам не установит иное. В таких условиях, как пишет Н. В. Витрук, «дополнительная отмена, пользуясь языком кибернетики, является, по существу, информационным шумом[447] [448]».

Что же касается самостоятельности парламента, она обеспечивается тем, что полномочия органа конституционного контроля как «негативного законодателя» ограничены устранением неконституционных положений. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда, он «не вправе подменять законодателя ». Как указывает Ф. Ардан, «Конституционный совет проверяет закон только на соответствие Конституции. Совет отказывается от оценки целесообразности принятия закона[449]», несмотря на то, что иногда ему «приходится проверять, не совершила ли законодательная власть явной ошибки в оценке закона, т. е. не содержится ли в нем неразумных положений, которые не отвечают преследуемым целям[450]».

В то же время участие нормотворческих органов в исполнении решения Конституционного Суда России является объективной необходимостью, поскольку они отменяют не только признанные неконституционными положения, но и положения, содержащие аналогичные нормы (статья 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»),

Вторая цель, стоящая перед парламентом при исполнении решений органа конституционного контроля, заключается в восполнении неконституционных пробелов. Это особенно важно для последующего контроля, осуществляемого в отношении норм, уже включенных в правовую систему, применяющихся и порождающих правовые последствия. Здесь орган конституционного контроля не может, как при предварительном контроле, принимать решения «тем более смело, что он не может причинить непосредственный и немедленный вред[451]».

Распространенным основанием для признания Конституционным Судом России пробела неконституционным является угроза нарушения им прав граждан[452], что означает и нарушение правопорядка. Конституционный Совет Франции выделяет угрозу для правопорядка в качестве отдельного основания[453]. Конкретными составляющими публичного правопорядка, в соответствии с

практикой Конституционного Совета, являются поиск правонарушителей [454] [455] [456] ,

459 460

правовая определенность , защита здоровья .

Конституционный Совет, не употребляя, как правило, сам термин «пробел[457]», использует формулировки, имеющие тот же смысл («немедленная отмена [...] повлечет явно чрезмерные последствия»[458]), или указывает, какие конкретно последствия повлечет отмена нормы [459] . Под названными последствиями он подразумевает отсутствие правового регулирования, необходимого для защиты правопорядка и конституционных прав граждан.

Хотя устранение пробелов является задачей законодателя, но определенными возможностями здесь объективно обладают и органы конституционного контроля. Это связано с тем, что норма права, являясь по своей природе идеальным предметом, хотя и находит свое материальное выражение в статье закона, тем не менее, ей не идентична. Как правило, в одной статье и даже в одном предложении содержатся сразу несколько норм, и отделить неконституционную норму от остальных - а соответственно и отменить ее - бывает порой весьма трудно. Исключить норму можно, изменив формулировку статьи, но сделать это вправе только парламент.

Для решения этой проблемы Конституционный Суд России, придерживаясь доктрины конституционной сдержанности, стремится по возможности минимизировать объем отменяемого правового регулирования. Поэтому он

464

признает норму неконституционной только в определенном толковании или «воздерживается» от признания проверяемых положений не соответствующими Конституции, тем не менее, возлагая на законодателя обязательство привести их в соответствие с Конституцией[460] [461].

Конституционный Совет Франции также прибегает к данному способу в форме упоминавшихся выше оговорок о толковании[462]. Однако, помимо этого, он просто идентифицирует неконституционное регулирование с определенным фрагментом текста закона и, вычленяя этот фрагмент, точно определяет в резолютивной части своего решения, какая часть нормы подлежит отмене[463]. Конечно, данный способ может быть применен далеко не всегда.

Все же, в тех случаях, когда это возможно, Конституционный Совет указывает в резолютивной части своего решения, что неконституционными являются отдельные фразы или даже слова [464]. Примером может послужить решение от 7 декабря 2012 г.[465] В нем речь идет о круге лиц, уполномоченных инициировать процедуру судебного восстановления дееспособности. В соответствии с исходной формулировкой нормы, «суд первой инстанции может также принять дело к производству или быть запрошен по обращению прокуратуры» для этой цели («1е tribunal peut egalement se saisir d'office ou etre saisi sur requete du ministere public»). Конституционный Совет признал противоречащим Конституции предоставление этого права суду. В резолютивной части его решения указывается, что неконституционными являются слова «возбудить производство или», после исключения которых норма сразу приобретает законченный вид: «суд первой инстанции может также быть запрошен по обращению прокуратуры».

Такая практика Конституционного Совета выглядит весьма эффективной, поскольку она не требует дополнительных действий и в части отмены нормы, и в части ее замены другой нормой. Фактически, в результате этого решения появляется новая редакция статьи за счет того, что исключение из нее неконституционной фразы придало проверяемой норме совершенно иной смысл. Формально, Конституционный Совет просто отменяет неконституционное положение (несмотря на то, что отменяемые слова «возбудить производство или» даже не составляют словосочетание и понятны только в контексте всей фразы).

Следует заметить, что Государственный Совет также в своих решениях отменяет отдельные слова оспариваемого акта[466] [467] [468]. Однако, при последующем контроле, когда вступление в силу решения Конституционного Совета сразу влечет отмену неконституционной нормы, данный способ, по сути, предполагает создание новых норм Конституционным Советом. Это заставляет усомниться в достижении равновесия между надлежащим исполнением парламентом решений Конституционного Совета и сохранением им своей независимости, с тем, чтобы не вставал вопрос о том «не нарушается ли в данном случае принцип разделения

- 471

властей» .

Парламент, впрочем, и сейчас вправе изменить закрепленную Конституционным Советом формулировку, конечно, с учетом толкования Конституции, содержащегося в решении Конституционного Совета , и, тем самым, по мнению исследователей, обеспечивается баланс в системе разделения властей[469]. Сказанное не отменяет того факта, что роль законодателя в отмене неконституционных норм и восполнении возникающих пробелов в праве уменьшается.

Самостоятельное редактирование нормы, практикуемое Конституционным Советом, кажется слишком смелым; Конституционным Судом такие приемы не используются. В то же время, в других вопросах именно Конституционный Совет проявляет большую сдержанность. Так, и Конституционный Суд [470] [471] , и Конституционный Совет прибегают к отложению отмены признанной неконституционной нормы для того, чтобы предоставить законодателю время для ее изменения или замены. При этом, Конституционный Суд России, предписывая законодателю заменить признанное неконституционным регулирование, зачастую самостоятельно определяет, как будет регулироваться этот вопрос до принятия решения законодателем, что является «конституционно-судебным способом закрытия правовых пробелов[472]». Например, в постановлении от 19 марта 2010 г.[473] он указал, что «впредь до внесения таких изменений суды общей юрисдикции не вправе отказывать в рассмотрении частных жалоб на указанные определения в кассационном (апелляционном) порядке». Иногда Конституционный Суд, не определяя в резолютивной части конкретный порядок разрешения вопроса, просто указывает, что судам «следует руководствоваться Конституцией России и настоящим Постановлением[474]».

Конституционный Совет прибегнул к такому способу в одном решении[475], в котором он, признав неконституционной статью, определяющую состав трибуналов по делам торгового мореплавания, в резолютивной части решения не просто указал, что данная норма прекращает действие с момента вступления его решения в силу, но, одновременно, установил новый порядок регулирования взамен неконституционного. Он указал, что трибуналы по делам торгового мореплавания должны заседать в составе уголовных судов общего права.

Это решение, будучи одним из первых, принятых по вопросу конституционности, не было повторено в дальнейшей практике Конституционного Совета. В схожей ситуации, в решении от 16 сентября 2011 г.[476] Конституционный Совет был более осторожен: признав неконституционной статью L. 134-6 Кодекса о социальной деятельности и семье, определяющую состав департаментских комиссий по социальной помощи, он указал, что эти комиссии должны заседать в таком составе, какой следует из признания данной нормы неконституционной.

Таким образом, и Конституционный Суд, и Конституционный Совет прибегают к непосредственному восполнению неконституционного правового регулирования, более удобному и простому в рамках конституционного контроля, чем в порядке законодательной процедуры. В то же время, оба эти органа ограничивают это стремление, противоречащее принципу разделения властей, но конкретные моменты, которые они считают нужным ограничивать, различаются. Следует отметить, что Конституционный Суд России кажется все же более осторожным, поскольку вводит исключительно временное правовое

регулирование. Конечно, достоинством французского варианта является то, что он позволяет решить проблемы, связанные с исполнением решений органа конституционного контроля, при минимальных затратах времени [477] . Это немаловажно с учетом краткости срока принятия решения Конституционным Советом. Несмотря на это преимущество, французский опыт вряд ли целесообразно предлагать для заимствования Конституционным Судом России, располагающим большими временными и организационными ресурсами.

Рассматривая взаимоотношения органов конституционного контроля с парламентом в динамическом аспекте, следует заметить, что степень самостоятельности нормотворчества данных органов только возрастает. Во Франции введение приоритетного вопроса о конституционности и осуществление конституционного контроля вне законодательного процесса привело к тому, что часто законодатель не принимает никакого участия в отмене неконституционной нормы, которая полностью осуществляется Конституционным Советом. Можно говорить о наличии тенденции к усилению самостоятельности Конституционного Совета при осуществлении им правотворческих полномочий, которая выражается в непосредственном осуществлении Конституционным Советом полномочий, традиционно закрепляемых за законодателем: отмена положений закона и определение пределов их действия во времени, введение новой редакции нормы, восполнение пробелов в правовом регулировании, установление новых нормативных положений.

У Конституционного Суда России, напротив, необходимость восполнения пробела, возникшего в результате отмены признанной неконституционной нормы, возникла давно. Тем не менее, думается, что в настоящее время можно говорить о том, что Конституционный Суд все больше использует способ решения этой проблемы, связанный с осуществлением им самостоятельного нормотворчества. Число решений, в которых он вводит временное регулирование вплоть до восполнения нормы, признанной неконституционной, изначально составлявшее 1,6 решения в год, в 2012 г. составило 10, в 2013 - 13, в 2014 - 8 решений. Таким образом, применительно к Конституционному Суду России также можно говорить о наличии тенденции к усилению самостоятельности при осуществлении им правотворческих полномочий.

Думается, что эта тенденция объективно задается спецификой последующего контроля, при котором проверка конституционности осуществляется вне рамок законодательной процедуры, как при предварительном контроле. К тому же объектом контроля выступает уже действующее законодательное положение, поэтому признание его неконституционным и отмена влекут возникновение пробела, который должен быть восполнен как можно быстрее. Законодатель же, который работает в своем режиме, бывает не готов, а зачастую просто не может исполнять в своей деятельности в предписанные сроки решения органа конституционного контроля, ведь регламентировать Государственную Думу сроком принятия закона практически

482

невозможно .

Конечно, это не означает, что парламент совершенно отстраняется от восполнения правового регулирования, признанного неконституционным. Однако срок решения парламентом этой задачи определяется органом конституционного контроля. Данный способ применяется обоими рассматриваемыми органами, но различно посвященное ему правовое регулирование. В России он найден самим Конституционным Судом, который, в случае необходимости, указывает, что признанная им неконституционной норма продолжает действовать, например, до конца календарного года. Помимо этого, в некоторых решениях Конституционный Суд определяет, в каком толковании следует применять норму до ее отмены (изменения) парламентом[478] [479].

Во Франции возможность отсрочки вступления решения в силу для законодателя предусмотрена непосредственно в Конституции, устанавливающей, что положение, признанное неконституционным, «отменяется с даты опубликования решения Конституционного Совета или с позднейшей даты, определенной этим решением» (Статья 62 Конституции Франции). На усмотрение Конституционного Совета остается лишь определение оснований ее применения и конкретных сроков. Чаще всего, конечно, Конституционный Совет переносит вступление решения в силу на следующий календарный год[480] [481] [482] [483]. Однако он не стремится установить одинаковый по продолжительности период времени, видимо, исходя при его определении из сложности предстоящей законодателю работы. Продолжительность срока варьируется от почти полутора лет до 21

486

Дня .

Более сложный механизм установления сроков Конституционного Совета кажется и более проработанным, видимо, потому, что сама эта идея была установлена Конституцией, и Конституционному Совету осталось только детализировать ее. Конечно, достоинства такой системы не бесспорны - спорным является само право органа конституционного контроля давать поручения парламенту, да еще устанавливать сроки. Например, В. В. Лазарев считает, что в идеальной модели взаимоотношений Конституционного Суда России с парламентом, Конституционный Суд «не устанавливает ни обязанности Федерального Собрания принять закон, ни, тем более, сроков ее выполнения ». Тем не менее, следует отметить, что такая система представляется небесполезной, и Конституционный Суд здесь движется в том же направлении, что и Конституционный Совет.

Помимо изменения законодательства, решения, принятые в рамках последующего конституционного контроля, требуют изменения

правоприменительной практики, в связи с чем встает вопрос о налаживании взаимодействия органов конституционного контроля с правоприменительными органами. Можно выделить несколько категорий органов государственной власти, осуществляющих в рамках правоприменительного процесса исполнение решений, принятых специализированным органом конституционного контроля, в зависимости от степени активности их участия в процессе.

Прежде всего, это правоприменительный орган, рассматривающий или рассмотревший дело заявителя. Во Франции сам механизм преюдициального запроса обеспечивает исполнение решения Конституционного Совета применительно к делу заявителя тем судом, через который направлялось обращение гражданина в Конституционный Совет. Конституционный Суд России имеет дело с уже принятым решением, поэтому он, опираясь на статью 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», предписывает правоприменительным органам пересмотреть дело заявителя, если это возможно . При этом исполнению подлежат как решения, в которых оспариваемая норма признана неконституционной, так и те, в которых она признана конституционной в толковании, данном Конституционным Судом. В таких случаях Конституционный Суд указывает, что решения, принятые на основании оспариваемых норм «в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, [484]

подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных

-489

препятствии ».

Затем, исполнителями решений органа конституционного контроля могут быть все правоприменительные органы в том, что касается учета данного им толкования правовых норм. Прежде всего, такими органами являются суды. Особую роль в исполнении решений органа конституционного контроля играют высшие судебные инстанции. Верховный Суд России разъясняет решения Конституционного Суда. Во Франции такой практики нет, но в решении от 8 апреля 2011 г.[485] [486], Конституционный Совет предписал Государственному Совету обеспечить учет в практике административных судов позиции, высказанной Конституционным Советом о праве на обжалование в пункте 87 мотивировочной части решения от 13 августа 1993 г. Следует отметить, что само по себе требование обеспечить единство практики нижестоящих судов не является чем-то необычным: Государственный Совет поступает таким образом в отношении своей практики, однако попытка обеспечить таким образом исполнение решений Конституционного Совета является нововведением. Хотя председатель Государственного Совета Франции Ж.-М. Совэ и писал, что Конституционный Совет не является высшей инстанцией для других судов и не может на этом основании добиваться единства и непротиворечивости судебной практики, что считают необходимым, например, для Государственного Совета [487] , но в действительности суды вынуждены все больше учитывать позиции, занимаемые Конституционным Советом по тому или иному вопросу. Он нашел способ добиться гарантированного соблюдения своих решений, причем, в отличие от Государственного Совета и Кассационного Суда, каждый из которых обеспечивает единство практики в своей системе, он достигает учета своих позиций судами обеих систем сразу. Несмотря на то, что в решениях

Конституционного Совета более не было таких прямых указаний обеспечить учет его практики, он достигает этой цели посредством оговорок о толковании и определения порядке исполнения его решений.

Что касается Конституционного Суда России, то, хотя в его решениях нет таких указаний, но подразумевается, что оспариваемая норма не будет применяться, поскольку она утрачивает силу из-за признания ее неконституционной в постановлении Конституционного Суда; обязанность учитывать правовые позиции Конституционного Суда также вытекает из конституционно закрепленной обязательности его решений. Конституционный Суд непосредственно обращается к другим судам только для определения порядка применения нормы, признанной неконституционной, до ее восполнения законодателем[488].

Постепенно, с освоением новой процедуры Конституционный Совет стал давать указания не только судам, но и органам, осуществляющим предварительное следствие. Например, в решении от 23 июля 2010 г.[489], он указал, что отмена оспариваемой нормы должна учитываться во всех расследованиях, по которым не принято окончательное решение на дату опубликования его решения.

Затем к ним присоединились органы исполнительной власти. В решении от 5 июля 2013 г.[490] Конституционный Совет указал, что оно должно исполняться, помимо судов, органом по регулированию почты и электронных сообщений. Представляется, что определение полномочий Конституционного Совета так, как оно сформулировано в статье 62 Конституции, предоставляет возможность для дальнейшего увеличения числа органов, исполняющих решения Конституционного Совета. Отсюда можно сделать вывод о наличии в практике Конституционного Совета тенденции к расширению круга органов, которым он непосредственно адресует свои предписания. Если ранее его присутствие ощущали отдельные лица [491] [492] [493] [494] [495] , то теперь Конституционный Совет общается с широким кругом правоприменителей.

Конституционный Суд России обращается к еще более широкому кругу

496

органов, среди которых, кроме судов, следственные органы , различные органы

497 498

исполнительной власти , органы местного самоуправления , командование

499

вооруженными силами и т. д.

Таким образом, и Конституционный Суд России, и Конституционный Совет Франции общаются с широким кругом правоприменительных органов. При этом, поскольку исполнение решений о неконституционности в рамках последующего контроля требует изменения правоприменительной практики, орган конституционного контроля должен в резолютивной части своих решений давать четкие и ясные предписания не только законодателю, но и правоприменительным органам. Эта задача, неизбежно возникающая при введении последующего конституционного контроля, решается и Конституционным Судом России, поэтому опыт Франции может быть интересен для нас.

Можно заметить, что формулирование Конституционным Советом указаний исполнителям его решений существенно отличается от того, которое принято в Конституционном Суде России. Конечно, это естественно в силу того, что техника написания судебных решений в разных странах различается[496]. Однако, в опыте Совета интересно не только его стремление все больше контролировать учет правоприменителями его позиции о неконституционности закона, но и тесное взаимодействие органа конституционного контроля с правоприменительными органами.

Следует оговориться, что и нормативно закрепленные полномочия Конституционного Совета в этой области шире, чем полномочия

Конституционного Суда. Введение последующего контроля предоставило Конституционному Совету полномочия отдавать обязательные для иных правоприменительных органов предписания, ведь главным последствием решения о неконституционности, принятого в порядке последующего конституционного контроля, является отказ от применения закона[497]. Такие предписания содержатся в подавляющем большинстве решений Конституционного Совета[498], они весьма многочисленны и варьируются в зависимости от обстоятельств дела.

В соответствии со статьей 62 Конституции Франции, Конституционный Совет устанавливает «условия и ограничения», при соблюдении которых последствия, порожденные признанным неконституционным положением закона, могут быть пересмотрены.

Основываясь на этих положениях, он более подробно определяет, к каким решениям применяются последствия неконституционности акта. Прежде всего, им уточняется область применения отмененной нормы. Так, в решении от 7 июня 2013 г.[499] Конституционный Совет указал, что признание неконституционности применяется ко всем обвинениям в диффамации, дела о которых окончательно не разрешены на момент опубликования решения. Аналогично сформулирована резолютивная часть решения от 28 марта 2013 г.[500], в котором речь идет о «налогах, оспоренных до 11 июля 2012 г.». Конечно, наличие возможности определять круг дел, на которые распространяется решение, не является существенным отличием Конституционного Совета. Очевидно, что решение органа конституционного контроля распространяется на те дела, при разрешении которых применялась бы оспариваемая норма в том аспекте, в каком она была признана неконституционной. Поэтому орган конституционного контроля в любом случае решает этот вопрос, даже если он не дает специальных указаний.

Более ощутимая разница между рассматриваемыми органами существует при решении ими вопроса о вступлении в силу решения органа конституционного контроля, с чем связано определение пределов действия во времени нормы, признанной неконституционной. В соответствии со статьей 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», момент вступления решения в силу зависит от порядка его принятия: если дело рассматривалось с проведением слушаний, решение вступает в силу с момента его провозглашения, если нет - с момента его опубликования. Кроме того, Конституционный Суд может дополнительно устанавливать отсрочки законодателю для восполнения возникающих в результате отмены нормы пробелов.

В то же время, во Франции определение момента вступления в силу решения и утраты силы нормой, признанной неконституционной, не разделено. Конституционный Совет сам определяет, когда данная норма утрачивает силу, и, соответственно, когда вступает в силу его решение. Практика Конституционного Совета свидетельствует о готовности максимально использовать это полномочие. Конституционный Совет постепенно вырабатывает систему правил определения момента утраты силы нормой, признанной неконституционной. Можно предположить, что установление особого порядка вступления решений в силу находится в определенной зависимости от того, проверяет ли Конституционный Совет нормы, применяемые судами, или нормы, которые регулируют деятельность самих судов, а также органов, осуществляющих предварительное расследование: например, статью, регулирующую порядок направления судом замечаний прокурора противной стороне, или статью, устанавливающую требования к проведению допроса. Признавая такие нормы неконституционными, Конституционный Совет регулирует правоотношения непосредственно на момент их осуществления, а не последующего оспаривания в суде, что учитывается им при определении пределов действия решений во времени.

Момент утраты юридической силы нормой, применяемой судом к спору, связывается Конституционным Советом с моментом рассмотрения дела в суде[501], то есть норма не применяется уже и к правоотношениям, возникшим до ее отмены. Например, в решении от 16 сентября 2011 г.[502] [503] Конституционный Совет, признав, что положения Уголовного кодекса не устанавливают признаки состава преступления достаточно четко, указал, что суды с момента вступления в силу данного решения не могут квалифицировать преступления по признанной неконституционной норме.

В отдельных случаях, в отношении норм, предполагающих привлечение к ответственности, Конституционный Совет указывает, что отмена относится и к уже разрешенным делам, находящимся на стадии исполнения и на этапе

507

обжалования судебного решения. В решении от 3 февраля 2012 г. Конституционный Совет, признав неконституционной статью L. 311-7 Кодекса военной юстиции, предусматривающую автоматическое увольнение со службы в результате лишения воинского звания, указал, что данное решение распространяется на все неоконченные судебные разбирательства, а также на случаи обжалования после опубликования решения о неконституционности

решений об увольнении с военной службы. В решении от 16 сентября 2011г. о проверке конституционности статьи 222-31-1 Уголовного кодекса, устанавливающей ответственность за инцест, но не дающей определения этого понятия и от 17 февраля 2012 г.[504] [505] о проверке конституционности статьи 227-27-2 Уголовного кодекса с аналогичным содержанием, отменив норму, устанавливающую уголовное наказание, Конституционный Совет указал, что сведения о судимости не должны включаться в досье криминалистического учета. Все вышеперечисленные варианты применялись только однажды, но это не значит, что Конституционный Совет обязательно откажется от использования этих вариантов в будущем.

В отношении норм, регулирующих деятельность правоприменительных органов, Конституционный Совет в одних случаях придает своему решению обратную силу, указывая, что оно относится ко всем процессуальным действиям, не законченным на момент его вступления в силу[506], а в других случаях - что отмена нормы действует лишь на будущее время в отношении процессуальных действий, проводящихся после вступления в силу решения[507] [508]. Думается, что проведение этого различия связано с тем, что нормы, регулирующие деятельность правоприменительных органов, как правило, являются процессуальными, а отмена уже осуществленного процессуального действия, его повторное проведение требует больших затрат, чем принятие судом в уже начатом процессе иного решения в связи с отменой подлежащей применению нормы. Поэтому придание обратной силы процессуальным нормам нежелательно и Конституционный Совет не прибегает к этому без необходимости. Хотя есть и исключения. Например, в решении от 17 декабря 2010 г. Конституционный

Совет указал, что все решения следственной палаты, принятые во исполнение полномочий, предоставленных ей нормой, признанной неконституционной, не действуют с момента вступления его решения в силу (следственная палата - подразделение апелляционного суда, осуществляющее контроль за деятельностью следователей, рассматривающее жалобы на них).

Исключением является также решение от 1 августа 2013 г. , где Конституционный Совет указал, что новая редакция нормы должна применяться к спорам, которые возникнут в будущем. Это связано с тем, что в том случае не было необходимости применять данное решение к уже существующим правоотношениям: оспаривалась конституционность пробела в праве, и на момент принятия решения Конституционным Советом не существовало нормы, на основании которой могли бы действовать суды. Поэтому он отметил только, что судебное толкование, восполнившее пробел таким образом, что были нарушены права, закрепленные Конституцией, не может в дальнейшем применяться.

Отдельного внимания заслуживает то, насколько подробно Конституционный Совет формулирует свои указания. Он не ограничивается простым определением момента вступления его решения в силу, давая прямые предписания органам государственной власти. Так, например, в решении от 25 марта 2011 г.[509] [510] Конституционный Совет указал, что в дальнейшем нельзя квалифицировать деяния по признанной неконституционной статье и записывать данные о судимости. Кроме того, эти указания являются повторением выводов, содержащихся в мотивировочной части решения, и служат, вероятно, для разъяснения правоприменителю его задачи. Так, например, очевидно, что если правовая норма отменена, то она не может в дальнейшем применяться к процессуальным действиям, и нет необходимости специально это оговаривать[511].

Интересно, что если в решении Конституционного Совета содержится оговорка о толковании, он указывает о ее наличии в резолютивной части, ссылаясь на конкретный пункт, в котором дано толкование проверяемой нормы. Тем самым, он упрощает судьям работу по поиску в тексте решения толкования нормы, для уяснения позиции Конституционного Совета.

Думается, что французский опыт может быть полезен для отечественного конституционного правосудия, поскольку в качестве одной из причин неисполнения решений[512] называют их сложность, которая затрудняет работу правоприменителей и способствует совершению ими ошибок. Соглашаясь с Н. В. Варламовой в том, что для ознакомления правотворческих и правоприменительных органов с правовыми позициями Конституционного Суда недостаточно опубликования всех его решений, но необходимо расширение практики их толкования, в том числе независимыми специалистами[513], следует отметить, что разрешению этой задачи будут способствовать и более подробные указания правоприменительным органам в резолютивной части самих решений.

Это не требует предоставления Конституционному Суду дополнительных полномочий, и в то же время может упростить работу судов, которые должны руководствоваться этим толкованием при применении нормы. Ведь выделение правовой позиции в тексте решения органа конституционного контроля - это творческая деятельность, которая даже может составить научное исследование[514]. Следовательно, во-первых, она требует времени и усилий, а, во-вторых, не предполагает единственного верного ответа, как при решении технических задач. Указывая, где начинается и заканчивается отдельная правовая позиция в тексте его решения, Конституционный Суд может упростить работу судей. Конечно, такое указание было бы в известной степени условным, поскольку, как и всякое суждение, правовая позиция вплетена в ткань решения и не может быть вырвана оттуда, но все же это позволит судье примерно сориентироваться в занятой Конституционным Судом позиции.

Таким образом, и Конституционный Суд, и Конституционный Совет активно способствуют исполнению их решений, заключающемуся в изменении как правового регулирования, так и правоприменительной практики. При этом данные органы прибегают к непосредственному восполнению неконституционного правового регулирования. Частое использование данного способа позволяет говорить о наличии тенденции к усилению самостоятельности данных органов при осуществлении ими правотворческих полномочий.

В то же время Конституционный Суд и Конституционный Совет ограничивают это стремление, противоречащее принципу разделения властей, но конкретные моменты, на которые они обращают внимание, различаются. Конституционный Суд не прибегает к самостоятельному редактированию

положений закона для устранения не ко нститу ционности, тогда как

Конституционный Совет воздерживается от введения временного регулирования вместо отмененной нормы.

Применительно к Конституционному Совету можно говорить также о наличии тенденции к усилению взаимодействия между органами,

осуществляющими конституционный контроль, и органами, участвующими в его осуществлении. Данная тенденция связана с усилением правовых гарантий исполнения правоприменительными органами его решений. В России также осуществляется взаимодействие Конституционного Суда и правоприменительных органов, включая суды. Так, например, Конституционный Суд постоянно информирует Министерство юстиции, Правительство, Верховный Суд, иные органы о принятых им решениях, проблемных вопросах их исполнения. Вместе с тем, опыт Франции может быть полезен для России в том, что касается подробных указаний в решениях Конституционного Совета правоприменительным органам.

426

505г

506

507

<< | >>
Источник: Кокотова Мария Александровна. ПРОВЕРКА КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНОВ ПО ОБРАЩЕНИЯМ ГРАЖДАН ОРГАНАМИ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ РОССИИ И ФРАНЦИИ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург —2015. 2015

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 3. Проблемы правового регулирования решений, принимаемых Конституционным Судом России и Конституционным Советом Франции по обращениям граящан, и их исполнения:

  1. § 3. Проблемы правового регулирования решений, принимаемых Конституционным Судом России и Конституционным Советом Франции по обращениям граящан, и их исполнения
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -