Пределы основных прав
Любое юридическое оформление какой-либо субстанции основных прав должно устанавливать ее точные пределы, проистекающие из смысла и предназначения основного Права. Они мо - гут непосредственно выводиться из Конституции применительно к каждому основному праву или определяться конкретным установлением законодателя.
Возможность других форм ограничения заложена в природе конкретного права, взятого в общем кон - тексте Конституции, а также в особенностях его коллизии с дру- гими основными правами. Кроме того, в подобных случаях ограничения прав представляются с очевидностью вытекающими из содержания конституционных норм или из конкретной сгла- живающей конфликт позиции законодателя, а иногда судьи. Среди множества видов ограничений интерес представляют наи- более общие условия, с которыми вынужден считаться законодатель, когда он действует в этом направлении. Здесь выявля- ются некоторые типичные случаи.Законодательная деятельность может применять следующие формы: конкретизация основных прав (широко понимаемое,
терминологически емкое понятие, имеющее в виду обязанность законодателя более четко фиксировать суть таких прав), а так - же «вторжение в основное право» (тоже широко толкуемое понятие, которое охватывает возможность законодателя в опре - деленных границах оказывать влияние на уже зафиксированное содержание основного права).
Поскольку ограничения могут устанавливаться только на ос - новании или посредством закона, в области основных прав важ- ное значение приобретает теория «оговорки о законе». Предпо- сылки законодательной конкретизации основных прав или вторжения их в сферу обусловлены прежде всего специальными указаниями (оговорками) применительно к каждому конкретному основному праву. Ими могут быть и некоторые правомочия на вторжение в область этих прав, связанные с их особыми признаками.
Всякое законодательное ограничение юридической материи применительно к индивидуальной свободе предполагает, что оно обусловлено возможностью столкновения ценностей, подлежащих защите, а потому такое ограничение признается правом.
Этот принцип универсален. Подобное ограничение направлено на до - стижение рационального, т. е. адекватного баланса сталкиваю - щихся конституционно-правовых ценностей. Вот почему неудивительно, что формула «адекватного баланса» получила широкое признание; остается лишь надеяться, что оно будет иметь свои границы. Однако баланс в любом случае не является только эталоном, а превращается в источник легитимации. В настоя - щее время его значение усилилось не только в качестве всеохватывающей и господствующей предпосылки правомерности законодательных ограничений основных прав. Благодаря этому источнику легитимации в большей степени мотивируется и открывается законодательное пространство для их ограничения. Органы конституционной юрисдикции в последнее время действуют в обоих направлениях.В общем потоке представлений, касающихся достижения ба- ланса интересов, существуют конструктивные позиции. Прежде всего это идея, согласно которой конкретный уровень допустимо - го ограничения основных прав может быть определен только с учетом их значения. Другая идея состоит в достижении наиболее разумного для обеих сторон баланса при непосредственном столкновении противоречивых конституционных ценностей. Это особенно важно в случае, когда отсутствуют определения полномочий для введения ограничения основных прав. Судебная прак- тика последнего времени прибегает чаще всего к доводу о ра- зумном балансе, но пользуется и формулой о соразмерном ба - лансе. Это правильно, поскольку в противном случае следует опасаться не подобающей для судебного контроля сосредоточенности только на оптимальных решениях.
Подобный принцип был дополнен в судебной практике по - следнего времени аналогичным и более практичным в плане толкования подходом, а именно ориентацией на согласование интересов. В соответствии с ним подлежащие конституционной защите правовые ценности должны быть для решения проблемы соподчинены таким образом, чтобы каждая из них могла быть реализована. Некоторые юристы добавляют, что принцип един - ства Конституции выдвигает требование оптимизации, а это значит, что столкновению ценностей должны быть поставлены границы, с тем чтобы каждая из них могла быть оптимально защищена.
Отсюда не следует, что законодатель связан определенной, подлежащей судебному контролю ориентацией на оптимальное решение. Выражения «соразмерный», «разумный» и в этом смы- сле пропорциональный баланс хотя и несколько более умерен - ны, но более точны.
Несколько иначе складываются конструктивные мнения, на - правленные на то, чтобы некоторые материальные опорные по - ложения Конституции поднять до уровня более общих принци - пов толкования коллизионных ситуаций. Например, исходя из представления (хотя и спорного) относительно концепции че - ловека в основном законе, следует положить ее в основу позитивных конструкций основных прав, соответствующих положениям Конституции. Тем самым достигается эффект сбалансиро - ванности путем непосредственной ограничительной интерпретации. Поскольку подобные формулировки базируются на идее о том, что ограничения прав прежде всего должны ориентиро - ваться на материальные критерии, которые содержатся в самой Конституции или косвенно могут быть выведены из нее, они и сегодня имеют благоприятную перспективу. Это противодействует тенденции поспешного достижения баланса без предварительного учета различных оценочных решений, установленных самой Конституцией. Если этого не учитывать, возрастает опас - ность превратить представления о сбалансированности интере- сов в самодостаточные и способствовать их более широкому внедрению, что ведет к злоупотреблениям.
В контексте этих представлений проступают контуры понятия баланса интересов. Многие теоретики подчеркивают, что толь - ко конституционно защищаемые правовые ценности рассматри - ваются с точки зрения коллизий. Это наименее уязвимая пози - ция, однако она мало плодотворна. Если исходить из ст. 2, абз. 1 Основного закона, то разве большинство правовых цен - ностей не являются конституционно защищенными? С другой стороны, разве Основной закон не умышленно отказался от более подробного формулирования ценностей, руководствуясь со - ображениями, которые диктуются другой шкалой измерений, а именно федерализмом?
В сфере вторжения в основные права действует принцип, со - гласно которому то, что разрешено Конституцией, не должно заменяться только мерами по достижению баланса интересов.
Отдельная норма об основном праве может устанавливать предпосылки или цели законодательных ограничений (оговорка о законе). Можно полагать, что вне этих рамок вмешательство в основные права недопустимо; в принципе так оно и есть. Тем не менее придерживаться этого правила без исключений нель - зя, хотя бы по причине исторических и иных условий защиты основных прав. Дело в том, что эти условия могут привести к усилению конфликта между ценностями, подлежащими защите.
Прежде всего следует думать об императивных требованиях защиты, которые вытекают из противоречащих Конституции по - зиций третьих лиц.
Признание Конституцией возможности вторжения в сферу основного права допустимо лишь при одновременном указании на ограничительную функцию, которая заложена в идее достижения баланса интересов.
Понятие баланса интересов базируется на конституционно признанных материальных ценностях. Однако они в большинстве своем определяются абстрактно и опосредуются чаще всего только как принципиальные объективные ориентиры. Особое значение имеет то, что пониманию баланса на практике способствует в известной мере формальный принцип, который уходит корнями в концепцию правового государства и выступает как обращенное к законодателю требование. Этот принцип допускает такую степень интенсивности ограничений в области основных прав, которая необходима в силу объективных причин. Поскольку принимаются во внимание только допустимые законодательные меры и их соразмерность очевидна, эти принципы правово - го государства принято характеризовать как запрет чрезмерных ограничений. На практике этот принцип именно в силу своей формальности гарантирует более определенные результаты, по - добно тому как понятие допустимости позволяет контролировать законодательные меры, во всяком случае с точки зрения необходимости ограничений. При всем том следует видеть, что суть запрета чрезмерных ограничений меняется, если он использует - ся для прояснения всеохватывающего понятия баланса интересов.
В своем традиционном понимании этот ориентир восприни- мался либо как цель закона, либо как цель вторгающихся в основные права административных мер. При попытке привести в равновесие конкурирующие ценности не хватает как раз тако - го прочного ориентира. Применение понятия чрезмерности в про - цессе достижения баланса не становится бессмысленным или из - лишним: оно должно устраивать обе стороны.Широкое распространение принципа необходимости выступа - ет как следствие принятия понятий соразмерности и баланса
интересов. Однако он имеет и теневые стороны, позволяя полно - стью игнорировать имманентные ограничения. Его подлинное значение состоит в том, что он вынуждает законодателя следо - вать контурам конкретной ситуации по возможности осторожно, поскольку только таким образом может быть определена сте - пень необходимости.
Значение принципа необходимости различно. Сила его воз - действия в области чрезвычайного права достигает высшей материальной интенсивности и становится наиболее осязаемой в стремлении противодействовать вторжению в сферу индивиду - альных прав путем издания норм, защищающих от злоупотреб - лений. Он не столь важен для законодателя в процессе установления параметров основных прав, особенно при определения их нормативного содержания.
Принцип соразмерного баланса интересов выдвигает принципиальный вопрос об интенсивности судебного контроля. Если за - кон, ограничивающий основные права, проверяется с точки зре - ния его необходимости, то наиболее точная оценка норм в про - цессе судебного контроля зачастую приобретает решающее значение. С этим связан и круг проблем как законодательного, так и судебного прогнозирования вплоть до практики конституционной юрисдикции, которая обязывает законодателя к последующе - му совершенствованию законов.
«Существо содержания основного права ни в коем случае не может быть затронуто», — гласит ст. 19, абз. 2 Основного зако- на. Если, как это часто бывает, такую гарантию распространяют на статус индивидуума, который определяется соответствующей нормой, то такой подход может удовлетворить только романтиков.
Дело в том, что позитивно выраженному абсолютному за - прету вносить какие-либо изменения в основное право практически нельзя следовать. Статус индивидуума нередко затрагивает - ся в своей сути: длительное лишение свободы или лишение кон - кретных лиц права заниматься определенными профессиями пря- мо затрагивает существо содержания основных прав. В этой связи неизбежным становится вывод об отказе от абсолютных ограничений; различными способами их пытаются сделать относительными.Принцип гарантии существа содержания основного права свя- зывает не только конституционного, но и обычного законодателя, а также исполнительную власть и правосудие. Нарушение суще - ства содержания основного права одновременно затрагивает принципы правового государства и уважения человеческого до - стоинства.
Одним из проявлений концепции равенства является также запрет того, чтобы закон действовал только в отношении отдельного случая. Механизм общих ограничений основных прав исключает равным образом как сохранение привилегий для отдельных лиц, так и дискриминацию в отношении других. В более широком значении запрет охватывает и такие способы регулиро- вания, которые не только направлены против отдельных лиц, но и создают возможность одноразового наступления предусмотренных законом последствий. К отдельным лицам приравнены соот- ветствующие организации, например те или иные политические партии.
Интерес представляет понятие «особый случай», которое под - разумевает законы, направленные на регулирование конкретной ситуации (административный по сути своей акт в форме закона). Дозволено ли законодателю при наличии убедительных основа - ний регулировать отношения путем ограничения основных прав? Ответ зависит от того, запрещено ли законодателю регулировать отдельные случаи, относящиеся к компетенции исполнительной власти, короче говоря, от трактовки принципа разделения влас - тей. Из самого понятия закона подобное ограничение не вытекает. Решающей должна была бы стать следующая позиция: законодательный (нормативный) инструментарий нельзя использовать против конкретных лиц, подобными методами не вправе действо - вать и исполнительная власть.
Наиболее распространенные формы ограничения основных прав (вторжение в их сферу и конкретизация) дополняются некоторыми особыми способами, которые обладают и дополнительными чертами. Это часть более общей проблемы ограничений основных прав, имеющих особый статус. Например, Основному закону известна специальная форма защиты от злоупотреблений в форме лишения основных прав (ст. 18) Следует учесть и воз - можность отказа от основных прав. Эта форма относится к сво- бодам гражданина, который по собственному желанию не наме - рен пользоваться основными правами. В такой ситуации устанавливаются границы возможности распоряжаться своим правом. Oyv че должны быть расплывчатыми.
Если какая-либо конкретная жизненная ситуация охватывает - ся несколькими основными правами, может возникнуть реальная их конкуренция, что, в свою очередь, приводит к столкновению норм, очерчивающих их пределы. По общему правилу коллизия разрешается, когда норма основного права полностью или частич- но вытесняется другой в силу ее специального характера. Но как отмечается в теории защиты основных прав, ссылка на более об - щую норму недопустима, когда гражданин не получает ответа в сфере более специальных положений о правах. Подобная ситуа- ция возникает, когда область защиты остается за пределами ре - гулирования. Для более четкого обозначения границ специаль- ных и в силу этого предпочтительных норм, включая их неза- фиксированные границы, могут использоваться общие конститу - ционные максимы, равно как и генеральные нормы, влияющие на толкование основных прав.
От этой ситуации отличаются случаи, когда несколько норм ;
исполняются одновременно; здесь возможен эффект вытеснения какой-либо из них. Например, обе нормы в свете конкретной си - туации могут представляться в равной мере специальными, а очевидных функциональных преимуществ одного основного права перед другим нет. В большинстве таких случаев практическое значение проблемы смещается на определение допустимых ограничений.
Но при таком подходе в результате конкуренции норм возникает конкуренция их пределов. Правда, это предполагает, что регулирование одних оговорок об ограничениях прав пересекается с другой сферой таких оговорок. Если эта сфера перекрыва- ется другими разграничениями, то конкуренции может и не возникнуть.
Смысл Конституции не состоит в том, чтобы функционирова- ние основных прав использовалось в ущерб их обладателю. Поэтому и не пользуются преимуществом более интенсивные способы ограничений. Предпочтение должно отдаваться минимально до - пустимой степени ограничений. В то же время следует понимать, что цели, которыми мотивируются и обосновываются конкретные ограничения, должны соотноситься с конкурирующими конститу - ционными положениями. Оговорки о законных ограничениях не воздвигают непреодолимых барьеров, если императивные консти- туционно-правовые требования защиты создают им противовес.
14.