Правовое положение депутатов
Депутат занимает общественную должность, обладает свобод - ным мандатом и является представителем всего народа. Как лицо, занимающее общественную должность, он обладает соответствующими полномочиями.
Как член государственного органа — германского Бундестага — депутат имеет право лично участвовать в решении задач последнего. Членство в парламенте обеспечивает депутату его должность. Напомним, что понятие должности вы - ражает независимость поста от лица, его занимающего, а также необходимость последнего действовать в рамках предоставленной ему компетенции, и не в интересах руководства или своих собственных, а на пользу общему благу.Депутаты «являются представителями всего народа, не связа- ны наказами или указаниями и подчиняются лишь своей совести» (ст. 38, абз. 1 Основного закона). Эта формула гарантирует пред - ставительский статус и свободный мандат. Она содержит осуждение не только исторических форм мандата, характерных для старых сословных конституций, но и современных попыток представить члена парламента просто функционером какого-либо коллектива, например какой-либо партии или так называемой базисной демократической организации (запрет императивного ман - дата).
Все решения государственного органа, к которому относится депутат, приписываются народу. Конституция освобождает депу- тата от наказов и указаний, обязывает его в силу собственной, приобретенной благодаря выборам легитимности принимать участие в парламентском волеобразовании и тем самым содейство - вать интеграции отдельных граждан в нацию, сводить и объеди- нять их представления в сверхиндивидуальную общую волю.
Депутат подчинен только своей совести. Это не означает, что он должен следовать своим убеждениям лишь в так называемых вопросах совести. Убеждения — единственная путеводная нить его поведения при принятии решений. Следует считать неудачной часто предпринимаемую в политических спорах попытку связывать партии, их парламентское представительство и тем самым депутатов с так называемыми предвыборными обращениями.
Акт выборов не превращает предвыборную программу той или иной партии в руководящую линию, обладающую правовой силой на очередной период легислатуры. Иное представление должно было бы привести к блокаде политической деятельности: даже перего - воры о парламентской коалиции могут вынудить партию пойти, на соглашение, противоречащее ее предвыборным обещаниям.. А как она может разумно реагировать на непредвиденный ход событий, не зафиксированный в предвыборной программе на мо - мент ее принятия? (Сохранить Бундестагу и его членам право маневрирования при формировании государственной воли и при - зван свободный мандат, не совместимый с плебисцитарным.! Речь идет не об оправдании цинизма людей, пробивающихся к власти путем обмана избирателей и затем преследующих собственные цели, а о гарантированной возможности политических действий в изменяющихся условиях.Сегодня нет недостатка в голосах, утверждающих, что свободный мандат не вписывается более в реальную действительность современной партийной демократии. Особенно мощной по воздействию оказалась теория государства Г. Лейбхольца. Его высказы- ваниям о том, что ст. 38, абз. 1 Основного закона должна иметь единственный смысл, а именно отсекать крайние проявления пар - тийной государственности, вторит Федеральный конституционный суд, усмотревший принципиальную несовместимость — пусть лишь временную и методологическую — ст. 38 и 21 Основного за - кона. Другие авторы добавляют, что место свободного мандата занял императивный, отражающий связанность депутата волей соответствующей политической партии.
Напряжение в парламентской системе возникает не на уровне нормативных положений, а чаще всего между конституционным правом и политической практикой. Депутаты, попадающие в Бун - дестаг в качестве кандидатов той или иной партии и входящие в партийные фракции, обладают свободным мандатом и не испытывают никаких правовых ограничений. Напротив, ст. 38, абз. 1 Основного закона ослабляет влияние партий на депутатов, парламент в целом.
Конституция сознательно включает каждого отдель- ного депутата в процесс парламентского волеобразования, чтобы таким образом умерять стремление политических партий к оли- гархии. Свободный мандат делает возможным и открытую ком - муникацию депутатов, получение объективной информации и от - ветственное ее осмысление каждым членом парламента. Он так - же вменяет им в обязанность руководствоваться при голосовании собственными убеждениями, а не мотивами верности партии и фракции. Этому положению не противоречат случаи, когда депу- тат не может сам принять компетентное решение и полагается на совет других или следует мнению большинства своей фракции. К функциональным условиям современного парламентаризма от - носится возможность депутата достигать своих целей путем не индивидуальной, а коллективной борьбы, предполагающей готовность под воздействием обстоятельств идти на компромиссы. Депутат сам очерчивает границы собственной готовности к ком - промиссам. Его ответственность исключает безоговорочное под - чинение.Деятельность депутата разворачивается в основном в Бундестаге и в избирательном округе.! Член парламента принимает уча - стие и в развитии .международных связей. Федеральный консти- туционный суд определяет продолжительность рабочей недели депутата — от 80 до 120 часов. Деятельность депутата почти не - минуемо становится его профессией. Парламент не может больше состоять просто из почтенных людей, рассматривающих свой ман- дат как почетную общественную должность, более того, определенная мера профессионализации депутатов неизбежна.
Определяющими факторами в работе Бундестага являются его партийные фракции, где происходит в значительной мере формирование мнений и воли депутатов, а тем самым и Бундестага. Из свободы каждого гражданина, а следовательно, и депутатов, со - ставляющих данную фракцию, вытекает соответствующее ст. 21, абз. 1 Основного закона требование внутрифракционной демо - кратии.
Важным направлением деятельности депутата является его сотрудничество с другими в одном или самое большее в двух ко - митетах Бундестага, где готовятся парламентские решения.
Кроме того, депутат осуществляет свои функции, задавая во - просы Федеральному правительству в отведенный для этого час, выступая во время дебатов, вынося на обсуждение вместе с дру- гими проекты законов и прочие материалы, а также направляя правительству запросы.
В избирательном округе депутат помимо сбора политической информации занят проведением собраний и многочисленных меро- приятий на местном и региональном уровнях, на которых он часто выступает. Депутат должен поддерживать постоянный контакт с местными властями, чтобы представлять их интересы в Феде - ральном правительстве и Бундестаге. Во многих случаях он осу - ществляет и задачи партийного деятеля. Наконец, депутат при - нимает граждан, обращающихся к нему с пожеланиями и пред - ложениями.
Гарантированный Конституцией свободный мандат правовыми средствами обеспечивает недопустимость любого давления на де - путата, ограничивающего его в решениях и парламентских дей- ствиях, а также необязательность выполнения депутатом каких-либо даваемых ему указаний и поручений. Запрещаются давление на депутата и внутри фракции, попытки принудить его голосовать в духе фракционного большинства. Напротив, конституционно правомерной является так называемая фракционная дисциплина, в силу которой от отдельного депутата в интересах достижения общих политических целей ожидают, как правило, поддержки большинства фракции. Современное восприятие свободного ман- дата как фикции основывается на непомерной идеализации действительности, в которой никто и никогда не может быть полностью независимым, а также на недооценке первичной задачи, выполняемой конституционно -правовой гарантией свободного мандата: постоянно взывать к совести депутата.
Неизбежность фракционной дисциплины является следствием плюралистической структуры современного общества, в котором осуществление индивидуальных и партикулярных интересов возможно лишь путем фокусирования их в совместной акции. Возни - кающие в парламенте конфликты требуют учета как заинтересо - ванности группы в единстве ее действий, так и того обстоятельства, что человек, как правило, только в группе может действо - вать эффективно.
На этом основании трудно что-либо возразить против допустимости исключения из фракции депутата, выра - жающего несогласие, что, разумеется, не ведет к потере им мандата. Однако подобная мера считается конституционно-правовой только тогда, когда исключенный затронул принципиальные во - просы, что уже само по себе ведет к удалению или выходу из пар - тии.Более мягким дисциплинарным средством является отзыв из комитета, если депутат представляет в нем мнение фракционного меньшинства. Эта практика вызывает определенное сомнение. Иное дело, если он добровольно либо под нажимом выходит из фракции. Согласно Конституции, комитеты образуются с учетом численного состава каждой из них, и поэтому последние не могут мириться с положением, когда их представляют в комитетах де - путаты, не принадлежащие более к той или иной фракции.
Исключение или выход депутата из партии или фракции не лишают его мандата, независимо от того, избран ли он от избирательного округа или по партийному списку. Отказ от мандата, совершенный не по доброй воле, считается недействительным. С гарантированной Конституцией независимостью депутата не со - гласуются, а потому и не признаются сделки, по которым депутат обещает при определенных условиях отказаться от мандата, а в противном случае выплатить некую сумму. Сюда же надо отнести и договоренность выйти к установленному сроку из Бундестага, предоставив тем самым место следующему по описку кандидату. Этот так называемый ротационный принцип находит - ся, кроме того, в противоречии с установленным Конституцией периодом легислатуры. Отзыв депутата партией также не прини- мается в расчет. В то же время следует учесть, что Федеральный конституционный суд принял решение, согласно которому запрет партии на основании ст. 21, абз. 2 Основного закона имеет своим следствием потерю мандата депутатами, в нее входящими.
Конституции противоречит так называемое приостановление действия мандата на период исполнения депутатом обязанностей министра; если он отказывается от этого поста, то снова занимает свое место в Бундестаге, а временно ротированный в парламент депутат выбывает из него, чем сильно ущемляется его независимость.
Депутат, не входящий ни в одну из фракций, пользуется равными правами с депутатами — членами фракций. Однако в своей практической деятельности он существенно ограничен. Такой де - путат в силу исключительного права фракций назначать членов комитетов и их заместителей не может быть выдвинут в число последних.
Способ отправления служебных обязанностей полностью пре - доставлен совести депутата. К возложенным на него Конституцией обязанностям относятся соблюдение Конституции и законов, участие в работе Бундестага. Если депутат, не находясь в отпу- ске, пропускает заседания парламента или не принимает участия в поименном голосовании, то его материальное содержание сокра- щается. Составной частью Регламента Бундестага являются Пра- вила поведения депутатов, согласно которым члены парламента обязаны сообщать для печати точные данные о своей профессии, ставить президиум в известность о любой оплачиваемой дополнительной деятельности, а также о поступающих пожертвованиях, если они превышают максимально установленную сумму. Запре - щены так называемые договоры консультативного характера, за которые депутат получал бы вознаграждение, не оказывая при этом никаких иных услуг, помимо представления в рамках своей парламентской деятельности интересов лица, давшего ему поруче- ние. Следствием нарушения депутатом Правил поведения может быть опубликование президиумом определения по этому поводу, после того как он заслушает депутата и председателя соответствующей фракции. Обязанностью депутата является соблюдение Положения о сохранении тайны, нарушение чего может привести к наложению штрафа.
Депутат как член парламента должен придерживаться его Ре - гламента: выступать в течение установленного времени и только по предоставлении ему слова, следовать призыву председателя говорить по существу и не нарушать порядка, а в противном случае согласиться с лишением слова. За более грубые нарушения депутатом порядка он может быть отстранен от заседаний в Бундестаге и комитетах на срок до 30 рабочих дней.
Лишение гарантированного Конституцией пассивного избира- тельного права может быть оправдано лишь в исключительных случаях. Однако по ст. 137, абз. 1 Основного закона допустимо введение принципа несовместимости в одном лице должностей го - сударственного служащего и депутата. Разделение властей слу - жит гарантией от возможных осложнений при совмещении должности в сфере исполнительной власти и депутатского мандата. Должностное лицо имеет право баллотироваться в парламент лишь при условии предварительного отказа от занимаемой должности. федеральный президент не может быть членом Бундестага. С вступлением депутата в должность Президента его депутатский мандат теряет силу. Это в равной степени относится и к членам Федерального конституционного суда. Депутаты, составляющие Объединенный комитет, не должны входить в состав Федераль- ного правительства. Уполномоченный Бундестага по обороне не может быть членом Бундестага. То же относится к Уполномочен - ному по охране данных, не подлежащих оглашению, к чиновникам Счетной палаты и к членам Комитета экспертов по исследованию общеэкономического развития.;
Однако одновременно членство в Бундестаге и парламенте земли с конституционно-правовой точки зрения не исключается, хотя из-за связанной с этим двойной нагрузки проблема снимается сама собой. То же можно сказать о двойном членстве в Евро - пейском парламенте и Бундестаге.
Вопреки многочисленным жалобам на засилье в Бундестаге чиновников и профсоюзных функционеров следует учесть, что се - годня парламент не смог бы обойтись без профессиональных знаний государственных служащих и представителей союзов.
депутат имеет право принимать участие в прениях и в принятии решений Бундестага. Он осуществляет это право, выступая на пленарных заседаниях и в комитетах, а также участвуя в го - лосовании. Право депутата выступать является составной частью его конституционно-правового статуса, но оно имеет и свои границы. В ходе заседаний депутат должен следовать установленно - му Бундестагом порядку. Это касается [продолжительности и оче- редности выступлений от фракций. Депутату, не входящему во фракцию и желающему выступить, председатель Бундестага так - же гарантирует такую возможность, ибо выступление отдельного депутата наряду с голосованием — существенный инструмент включения его мнения в процесс парламентского волеобразования. Однако де-факто влияние депутатов, не входящих во фракции, на содержание решений Бундестага менее весомо, что по - буждает их пользоваться конституционным правом объединения во фракции.
Для профессионального выполнения своих обязанностей депутат нуждается в широкой информации. Б Основном законе ничего не сказано о праве отдельного депутата на информацию. Потре - бовать присутствия любого члена Правительства на заседании Бундестага — право его большинства, но не ясно, в какой степе - ни это понуждает членов Правительства давать исчерпывающие сведения по тому или иному делу. t Регламент Бундестага предо - ставляет депутату право самостоятельно или вместе с другими задавать Федеральному правительству вопросы (общие и част - ные), обращаться к нему с устными запросами, однако это чисто внутрипарламентское право, ни к чему не обязывающее Пра - вительство.
Согласно ст. 53 Основного закона, «Федеральное правительст- во обязано держать Бундесрат в курсе текущих дел». И хотя из этого нельзя сделать прямой вывод о правах Бундестага и его членов на информацию, но правовой статус парламента как при - крепленного к Федеральному правительству контрольного органа вряд ли уступает в данном случае правовому статусу Бундесрата. Нет смысла обязывать Федеральное правительство к безогово - рочной откровенности, включая предоставление документов; разумнее рассчитывать на его добрую волю при ответах на парламентские запросы. С другой стороны, Федеральное правительство, естественно, не обязано с одинаковой мерой полноты отвечать на все запросы, направляемые ему зачастую не столько для удовлетворения потребности в информации, сколько с целью компроме- тации Правительства. Его обязанность предоставлять сведения ограничивается по меньшей мере соображениями ,охраны госу - дарственной тайны и принципом разделения властей.
В компетенцию депутата, далее, входит обязанность направ- лять запросы и тем самым влиять на ход прений в парламенте. В определенных случаях он может это делать самостоятельно (например, при внесении во втором чтении изменений в проекты законов или выдвижении кандидатур председателя и вице-председателя Бундестага), в других — с поддержкой того или иного числа депутатов (например, три внесении законопроекта или большого запроса в повестку дня Бундестага необходима поддержка одной из фракций, а предложения образовать следственный комитет или выразить Федеральному канцлеру недоверие — четверти членов Бундестага).
Права, гарантированные депутату Основным законом и на его базе — Законом о депутатах, направлены на то, чтобы обес- печить независимость и свободу при исполнении депутатских обязанностей.
Гарантированное Конституцией право лица, баллотирующего - ся в Бундестаг, на отпуск (не всегда оплачиваемый) для подго- товки к выборам и запрет чинить препятствия к -принятию и осуществлению депутатских полномочий тесно связаны с принципом равных выборов. Сюда же надо отнести право депутата на соответствующее вознаграждение от государства.
Упомянутые выше права предоставляют всем гражданам, име- ющим право голоса, равные шансы быть избранными в Бундестаг. Разумеется, государственный чиновник, которому Закон о депутатах гарантирует после окончания периода легислатуры Бундестага службу в прежнем ведомстве, меньше рискует на вы - борах, чем человек свободной профессии. Независимость депута- та в период легислатуры парламента существенно укрепилась бы, если бы возвращение к прежней профессии не было связано с не - предвиденными осложнениями. Не только нецелесообразно, но и неконституционно устанавливать для депутатов запрет на профес- сиональную деятельность. Доступ в парламент для всех лиц сво- бодной профессии был бы тогда практически закрыт или во вся - ком случае дополнительно затруднен. То же относится и к людям, доход которых превышает депутатское жалованье, т. е. к тем, кто баллотируется только ради мандата. Степень свободы депутата зависит от очень многих причин: от его положения в партии и во фракции, от структуры избирательного округа и т. д. В соот- ветствии с этим всеобщий запрет на профессиональную деятель - ность противоречил бы духу и смыслу ст. 48, абз. 2 Основного закона, а также демократическому принципу разных выборов.
Решением Федерального конституционного суда о так назы- ваемых суточных исполнение депутатских обязанностей прирав - нено к полноценной работе, требующей вознаграждения для тех, кто в результате избрания в парламент частично или полностью лишился дохода. Доходы депутата охватывают, наряду с облагае - мым налогом жалованьем, выплаты, необходимые для выполнения служебных обязанностей, включая свободное от налогообложения покрытие депутатских расходов, бесплатный проезд на всех видах государственного транспорта, временную денежную помощь на период после легислатуры и пенсионное обеспечение в старости.
Согласно ст. 46, абз. 1 Основного закона, «депутат ни в коем случае не может быть подвергнут преследованию в судебном или административном порядке или иным образом привлечен к от - ветственности вне Бундестага за голосование или мнение, выска- занное в Бундестаге или в одном из его комитетов» (индемнитет). Гарантируется также защита депутата за его высказывания во фракции, но не за пределами Бундестага, например на собрании избирателей. «Это правило недействительно в случаях оскорбле- ний клеветнического характера» (ст. 46, абз. 1 Основного закона).
Статья 46, абз. 2—4 Основного закона закрепляют иммунитет депутата — защиту от уголовного преследования и ареста, за исключением случаев задержания на месте преступления или в течение следующего дня. Любые действия, направляемые на рас - следование в связи с падающим на депутата подозрением в совершении преступления или на его наказание, приостанавливаются. То же распространяется и на производство по делу, на - чатое или не законченное до вступления кандидата в должность депутата, однако производство по делу все же может быть прове - дено с согласия Бундестага. При этом его председатель направ - ляет поступившие обращения по вопросам иммунитета непосредственно в Комитет по проверке итогов выборов, по вопросам им - мунитета и Регламента; последний на основе выработанных им принципиальных положений, касающихся рассмотрения обращений по вопросу об отмене иммунитета депутатов, дает рекомендации Бундестагу. Председатель, осуществляющий полицейские полномочия в здании Бундестага, имеет право, невзирая на имму- нитет депутата, дать согласие на его обыск и арест.
Выражающаяся в индемнитете и иммунитете депутатская не - прикосновенность, отвоеванная у государственной власти и постепенно внедренная в Германии, не утратила силы в условиях пра- вового государства и парламентарной системы. Предназначение ст. 46 и 47 Основного закона (право депутата не давать показа - ний относительно доверившихся ему лиц) служит не усилению привилегированного положения отдельного депутата, а защите свободного и действенного волеизъявления парламента, которому, пусть потенциально, угрожает злоупотребление со стороны органов исполнительной власти и юстиции,
Депутат не может возбуждать дела в Федеральном конститу - ционном суде по поводу нарушений его статуса, предъявлять иски касательно прав своей фракции или Бундестага, но вместе с другими его членами может отстаивать определенные групповые права в споре между конституционными органами власти.
3.