<<
>>

§ 1. Понятие проверки конституционности законов по обращениям граяедан как вида конституционного контроля и методологические основы ее анализа

Конституционный контроль является одним из элементов механизма защиты конституции, который представляет собой систему правовых институтов

Q

и процедур, обеспечивающих ее действие, соблюдение .

В. В. Лазарев включает в него наряду с надзорно-контрольными мероприятиями такие меры, как совершенствование законодательства, порядок изменения конституции, меры ответственности, др.[7] [8]

Конституционный контроль в механизме защиты конституции в широком смысле понимается как специфическая функция компетентных органов публичной власти по обеспечению верховенства и высшей юридической силы конституции в системе источников (форм) права, ее прямого, непосредственного действия в деятельности субъектов общественных отношений на всей территории государства[9]. Такой контроль осуществляют высшие и иные органы публичной власти: глава государства, парламент, правительство, суды, прокуратура и иные правоохранительные органы (органы юстиции и др.), органы местного самоуправления, специализированные контрольно-надзорные органы. Деятельность указанных органов по защите конституции составляет одно из направлений их основных функций, либо самостоятельную функцию. Иногда такой конституционный контроль называют общеполитическим, что не отменяет его публично-правового характера. В чрезвычайных ситуациях, когда возникает непосредственная угроза существованию конституционного строя, право на активные действия по защите конституции принадлежит и народу как суверену и единственному источнику публичной власти[10].

Элементом конституционного контроля в широком смысле выступает специализированный конституционный контроль, осуществляемый органами конституционного контроля несудебного характера, и судебный конституционный контроль, осуществляемый судами общей юрисдикции и конституционными судами [11] .

Такой контроль в настоящее время широко распространен в мире[12]. Таким образом, о конституционном контроле можно говорить в широком и узком смысле этого понятия.

Своеобразие специализированного конституционного контроля проявляется в полномочиях осуществляющих его органов и подконтрольных объектах. Необходимо отметить, что в теории и практике пока отсутствуют единые представления о наборе полномочий специализированного конституционного контроля и о его объектах. Трудность заключается в том, что органы конституционного контроля различных стран даже в рамках одной модели наделены широким кругом самых разных полномочий, не все из которых совпадают.

В наиболее общем виде можно выделить две основные группы полномочий, осуществляемых органами специализированного конституционного контроля. Это, во-первых, полномочия по толкованию Конституции и обеспечению соответствия ей нижестоящих правовых актов (конституционный нормоконтроль). К ним примыкает полномочие по разрешению споров о компетенции между разными органами публичной власти, поскольку данное полномочие заключается в проверке соответствия Конституции норм о полномочиях указанных органов. Во-вторых, это полномочия по контролю за политическим процессом (к таким полномочиям относят, например, контроль за проведением выборов и референдумов, отрешением от должности выборных должностных лиц, контроль за политическими партиями и т. и.).

Если полномочия, входящие в первую группу, примерно схожи для разных стран, то вторая группа существенно различается как по составу входящих в нее полномочий, так и по их объему. Так, например, не во всех странах признана необходимость отнесения к компетенции органов специализированного конституционного контроля полномочий по проверке деятельности политических объединений, устранению из политического пространства антиконституционных сил путем запрета политических партий[13]. Контроль выборов и референдумов зачастую осуществляют избирательные комиссии, а избирательные споры разрешаются ими и судами в рамках гражданско-процессуальных (административно-процессуальных) отношений.

Эти различия предопределяются для каждой страны особенностями понимания в ней конституционного контроля и спецификой ее политических обыкновений. Показательна в этом отношении процедура ампаро. Ее характеризуют как специфическую модель конституционного контроля, получившую распространение в странах Латинской Америки. В частности, А. А. Клишас дает следующее определение данного института: ампаро - механизм специализированного конституционного контроля, направленный на защиту основ конституционного строя, а именно конституционных прав граждан и юридических лиц, компетенции федеральных органов государственной власти со стороны властных институтов штатов, органов государственной власти штатов - от федеральных институтов власти[14].

Признавая ампаро разновидностью конституционного контроля, следует отметить, что от европейской модели его отличает осуществление конституционного контроля судами общей юрисдикции, притом, что их решения не имеют эффекта erga omnes. Хотя, например, в Испании, Перу ампаро входит в полномочия Конституционного Суда. В то же время, в отличие от американской модели, где конституционный контроль обычно осуществляется в рамках общего судопроизводства, ампаро представляет собой отдельную процедуру. Ее особенностью является также направленность на рассмотрение в рамках последующего контроля обращений о нарушениях прав человека, которая в европейской модели дополняется разрешением споров между публичными властями, контролем за выборами, толкованием Конституции и т. д. C учетом сказанного, логично, например, что для процедуры ампаро, возникшей как способ защиты прав граждан, предоставление органам конституционного контроля «политических» полномочий вторично по отношению к этой главной функции. И, наоборот, если конституционный контроль во Франции возник, прежде всего, как способ ограничения парламента в системе разделения властей, то для Конституционного Совета Франции «политические» полномочия стали основными, а полномочия по защите прав граждан прибавились к ним только в результате длительного развития данного института[15].

В связи с разнообразием круга полномочий, которые могут принадлежать органу конституционного контроля, встает вопрос о том, как определить, какие из них относятся к собственно конституционному контролю, составляя его природу. В доктрине предлагаются разные критерии для решения этого вопроса. Не претендуя на рассмотрение всех дискуссионных моментов, назовем лишь некоторые из них, представляющие интерес для целей данного исследования.

Во-первых, критерием выделения конституционного контроля может выступать статус контролируемых органов. Исследователь М. Фромон, анализируя понимание конституционного контроля французскими конституционалистами, выделяет два подхода. Согласно первому подходу, судья осуществляет конституционное правосудие тогда, когда он разрешает споры между конституционными публичными властями, применяя нормы, относящиеся к назначению и деятельности должностных лиц. В соответствии со вторым подходом, конституционное правосудие осуществляет любой судья, применяющий Конституцию[16] [17].

Во-вторых, конституционный контроль как проверку конституционности актов отличают от текущего нормоконтроля, в том числе судебного, нацеленного на выявление соответствия (несоответствия) актов с меньшей юридической силой актам с большей юридической силой (до уровня закона). При этом сфера конституционного контроля может охватывать совокупность правовых актов в целом. В этом случае конституционный контроль определяется как «процедура или совокупность процедур, целью которых является предоставление гарантий верховенства Конституции посредством отмены или приостановления действия любого акта, ей противоречащего ». При таком подходе разграничение конституционного и текущего нормоконтроля проводится не по контролируемым (проверяемым) актам, а по нормам, соответствие которым проверяется.

Существуют более узкие определения, когда в сферу конституционного контроля включаются только определенные категории правовых актов. Прежде всего, обсуждая критерии выделения актов, подлежащих конституционному контролю, французские правоведы разделяют акты первичного и вторичного регулирования (предполагается, что вторые могут приниматься только на основе первых). Например, акт первичного регулирования (закон) предусматривает учреждение нового органа, а акт вторичного регулирования (декрет) детально регулирует порядок деятельности этого органа[18]. Конституционному контролю подлежит только первичный акт[19].

Российскими исследователями чаще в качестве критерия подведомственности актов органу конституционного контроля называется их нормативность. Здесь можно сослаться на подход, в соответствии с которым конституционный контроль понимается как осуществляемая государственными органами деятельность, направленная на обеспечение соответствия конституции государства законов и иных нормативных правовых актов[20]. Такое понимание разделяют и французские исследователи, определяя конституционный контроль как совокупность юридических и политических средств, применяемых с целью обеспечить формальное и содержательное соответствие правовых норм по отношению к Конституции[21].

Внимания заслуживает также определение, предложенное видным французским исследователем Л. Фаворо, по мнению которого сущность конституционного контроля выражается в противопоставлении актов национального законодателя Конституции[22]. Следовательно, если в стране не проверяется конституционность законов, нельзя говорить о существовании в ней конституционного контроля.

Следует учитывать, что занятая Л. Фаворо позиция предопределяется особенностями отношения к закону во французской доктрине, оставляющей за ним особую роль. Вместе с тем, критерий, предложенный Л. Фаворо, не обязательно понимать как более узкий, чем критерий нормативности акта. Здесь необходимо принимать во внимание определение закона с материальной и формальной точек зрения. Французский теоретик права Л. Дюги описывает это различие следующим образом: с формальной точки зрения законом будет всякое определение, исходящее от органа, который в данной стране рассматривается как непосредственный выразитель суверенной воли коллективности, образующей основу государства ... с материальной точки зрения законом будет всякий акт, который по самому своему существу является законом, независимо от государственного органа, его создавшего[23] [24].

Современные исследователи излагают эти определения с учетом реалий Франции V Республики . Во-первых, дается формальное определение закона как акта, принятого парламентом или посредством референдума и

промульгированного Президентом Республики [25] [26] [27] [28] . Во-вторых, существует материальное определение с дополнительным указанием на то, что этот акт должен был принят по вопросам, перечисленным в Конституции . Но при таком понимании закона им может оказаться индивидуальный правовой акт. Впрочем, Конституционный Совет Франции проверяет конституционность и индивидуальных актов. Так, в решении № 2010-52 QPC от 14 октября 2010 г. он проверил конституционность закона, устанавливавшего финансовые

обязательства конкретного юридического лица, ссылаясь на то, что данный закон

29

принят Парламентом и по вопросу, перечисленному в статье 34 Конституции .

Вопрос о том, могут ли являться предметом специализированного конституционного контроля индивидуальные нормы, значим и для России. Дело в том, что российская практика также знает принятие законов, содержащих такие нормы. Ярким примером может служить Федеральный закон от 28 декабря 1995 г. «О материальном обеспечении и медицинском обслуживании вдовы Д. А. Волкогонова». Выбирая закон в качестве формы правового регулирования данных отношений, законодатель, вероятно, помимо технических соображений, исходил из особой значимости регулируемого вопроса.

В части 2 статьи 125 Конституции России при перечислении объектов контроля со стороны Конституционного Суда России, которые он рассматривает по обращениям высших органов государственной власти России и субъектов РФ, называются, в частности, конституции республик, уставы, а также законы и иные нормативные акты субъектов РФ. В данной конституционной формулировке законы субъектов РФ определяются как вид нормативных актов. В то же время в указанном конституционном положении в числе актов федерального уровня называются федеральные законы без уточнения того, что имеются в виду только нормативные акты. В части 4 статьи 125 Конституции говорится, что Конституционный Суд по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Из этой формулировки также прямо не вытекает, что речь идет только о нормативном акте. Вопрос о том, могут ли индивидуальные законы проверяться Конституционным Судом, видимо, требует конституционно-правового толкования со стороны последнего.

Представляется, что в компетенции органов конституционного контроля центральным полномочием является контроль конституционности законов и иных нормативных актов, то есть нормоконтроль. Верховенство конституции обеспечивается, прежде всего, именно через конституционный нормоконтроль[29].

Как было показано выше, к компетенции органов конституционного контроля относят и иные полномочия, например, по контролю за политическим процессом. Так имеется позиция, согласно которой проверка конституционности политических партий, отрешение от должности выборных лиц должны осуществляться применительно к России Конституционным Судом[30] [31] [32], поскольку по своей природе относятся к сфере конституционного контроля. В России к этой группе полномочий относится дача Конституционным Судом России заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента России в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (ч. 7 ст. 125 Конституции России).

Вместе с тем, осуществление полномочий по контролю за конституционностью политического процесса по существу ничем не отличается от контроля за соблюдением в сфере правоприменения требований обычных законов и подзаконных актов. При их осуществлении в большей степени важны вопросы не права, а факта. Поэтому такие полномочия вполне могут осуществляться и не органами специализированного конституционного контроля.

Таким образом, специализированный конституционный контроль, будучи элементом системы защиты конституции, вбирает в себя конституционный нормоконтроль, выражающий, как представляется, его суть, и ряд иных полномочий, в числе которых выделяются полномочия по контролю за конституционностью политического процесса. Описывая практику осуществления специализированного конституционного контроля, исследователи выделяют различные его виды (предварительный и последующий, конкретный и абстрактный, обязательный и факультативный, постановляющий и

консультативный, централизованный и диффузный ). В рамках настоящего исследования, исходя из его объема и исследовательских задач, предметом анализа будет последующий конкретный контроль законов по обращениям граждан, осуществляемый Конституционным Судом России и Конституционным Советом Франции.

Последующий контроль заключается в проверке действующих законов, в отличие от предварительного контроля, который направлен на проверку конституционности законопроектов или уже принятых законов, но еще не подписанных (промульгированных) главой государства. Предварительный контроль, по сути, является частью законодательной процедуры33.

Конкретный нормоконтроль направлен на проверку нормативных положений в той части, в какой они были применены (или подлежат применению) в конкретном судебном деле, что отличает его от абстрактного контроля, предполагающего рассмотрение вопроса о конституционности правового акта (его отдельных нормативных положений) не в связи с его применением в том или ином деле.

Последующий конкретный нормоконтроль может осуществляться по обращениям граждан, иных субъектов, в частности, судов. Проверка конституционности законов по обращениям граждан и их объединений отличается от иных видов последующего конституционного контроля особой ролью названной проверки в качестве способа защиты гражданами своих прав. В рамках такой проверки необходимо наделение граждан, оспаривающих конституционность закона, процессуальными правами стороны при рассмотрении соответствующих дел. Кроме того, следует отметить, что на практике граждане обычно составляют самую многочисленную группу из всех субъектов, уполномоченных направлять обращения в орган конституционного контроля.

Таким образом, основными отличиями последующего конкретного контроля по обращениям граждан от иных видов конституционного контроля являются: меньшая связь с законотворческим процессом; рассмотрение уже вступивших в силу актов; участие в качестве стороны разбирательства граждан, являющихся в конституционном судопроизводстве, как правило, наиболее активными заявителями. Настоящее исследование посвящено анализу влияния данных характеристик на развитие конституционного контроля.

Последующий контроль конституционности законов по обращениям граждан, как и иные виды конституционного контроля, важно рассматривать не только в статике, но и в динамическом аспекте. Без этого затруднительно оценить, в частности, практическое воплощение нормативной модели такого контроля, эффективность ее применения. Рассмотрение выделенного нами вида нормоконтроля в динамике нацелено, прежде всего, на выявление тенденций его развития.

Общенаучное понимание тенденции предполагает ее определение как направления, в котором совершается развитие какого-либо явления, намерение[33]. Выявление тенденций необходимо для раскрытия внутренней закономерности процесса развития[34]. Следовательно, понятие «тенденция» предполагает изучение явления в динамике, анализ существующих в действительности изменений и попытку выявления на этом основании возможных вариантов дальнейшего развития, предположение о возможности на основании действительности.

Тенденции могут носить краткосрочный, неустойчивый характер, когда одни из них довольно быстро сменяют другие[35] [36], что заставляет обращать внимание на изменения в деятельности по конституционному контролю в краткосрочной перспективе. Основой постижения ведущих тенденций становления объекта выступает диалектика возможности и действительности , так как «тенденция всегда выступает как форма существования и развития той или иной возможности ». Поскольку понятие «тенденция» связано с категорией возможности, в одном и том же явлении могут содержаться различные и даже противоположные друг другу тенденции[37], и реализация каждой из них является возможной. В соответствии с этим могут возникать как тенденции, развивающие потенциал, заложенный законодателем в полномочиях и процедуре конституционного контроля, так и тенденции, его отрицающие.

Отличие тенденции от законов природы, представляющих собою необходимое, устойчивое, повторяющееся отношение между явлениями[38], состоит в том, что действие закона предполагает обязательное наступление следствия при наличии причины, а осуществление тенденции всегда вероятностно. Именно поэтому особое значение имеет исследование тенденций развития всеми без исключения социальными науками[39] , где наличие большого числа условий, которые невозможно полностью принять во внимание, и ограниченность методов исследования затрудняют открытие законов. Поэтому пишут, что «социальные закономерности проявляют себя в виде предрасположенности, тенденции развития процесса к определенному результату[40]».

Поэтому, определяя тенденцию применительно к юридическим наукам, ее отличительным признаком называют то, что она может не иметь логического объяснения, будучи простым наблюдением[41] . Следует отметить, что связи, выявленные в результате простого наблюдения, называют также эмпирическими законами[42], подчеркивая их отличие от законов, вскрывающих сущность явления.

Объединяя сформулированные выше признаки, можно определить тенденцию как основное направление развития, реализация которого является временной и вероятностной.

В настоящем исследовании сравниваются тенденции, возникающие в России и Франции под влиянием свойств последующего конкретного конституционного контроля по обращениям граждан. Возникновение тенденций конституционного контроля зависит также во многом от способов, выбираемых органами конституционного контроля для решения стоящих перед ними задач. Учитывая, что эти задачи для Конституционного Суда России и Конституционного Совета Франции во многом схожи, сравнение способов их решения также имеет практическое и теоретическое значение.

Кроме того, реализация той или иной тенденции предопределяется не только рациональными соображениями, но и ценностным выбором. Поэтому при анализе подобных институтов возможно использование аксиологического подхода, уместность которого обосновывается как российскими, так и французскими исследователями. Можно сослаться на позицию, высказанную профессором Н. С. Бондарем, согласно которой необходимо сочетать догматическое изучение нормативно-правовой, публично-властной составляющей конституционализма с социологическим, историческим, нравственно-этическим, философско-мировоззренческим аспектами исследования[43].

зо

Институты конституционного права являются способом реализации определенных ценностей. Например, избирательные системы с многообразными способами подсчета голосов, формулами для определения квот нужны только потому, что мы признаем ценность народовластия; необходимость в уполномоченном по правам человека существует только при признании ценности самих этих прав[44]. Следовательно, для понимания конституционно-правовых институтов разных стран, важно знать, на каких ценностных, прежде всего нравственных представлениях они основаны[45].

Для этого необходимо «различать знание и оценочное суждение... видеть истину, отраженную в фактах[46]», для чего важно преодолеть представления о рассматриваемом правовом институте, как имеющем безусловную ценность, поскольку такие представления не позволяют в полной мере составить представления о трудностях, сопровождающих распространение этого института.

Особенно важен такой подход в сравнительном правоведении, на что указывает французский исследователь П. Легран: по его мнению, для того, чтобы действительно понять состояние права в заданном контексте, обязательно нужно анализировать его культурную основу [47] . Необходимость идеологических, социально-экономических и исторических познаний в сравнительном правоведении подчеркивает и М.-К. Понторо[48]. Думается, что эта необходимость

связана, в частности, с тем, что в силу различия политических, исторических условий даже одинаковые тексты могут иметь разные интерпретации в разных странах [49] . Можно также согласиться с позицией Г. Франкенбурга, утверждающего, что необходимо отслеживать право «повсюду: в текстах, учреждениях, идеях и фантазиях[50]».

Таким образом, в настоящей работе в сравнительно-правовом ключе с опорой на приемы аксиологического анализа раскрывается нормативная модель проверки конституционности законов по обращениям граждан в России и Франции как вида специализированного последующего конкретного

конституционного нормоконтроля и на этой основе предпринимается попытка выявления тенденций указанного вида конституционно-контрольной

деятельности.

<< | >>
Источник: Кокотова Мария Александровна. ПРОВЕРКА КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНОВ ПО ОБРАЩЕНИЯМ ГРАЖДАН ОРГАНАМИ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ РОССИИ И ФРАНЦИИ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург —2015. 2015

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1. Понятие проверки конституционности законов по обращениям граяедан как вида конституционного контроля и методологические основы ее анализа:

  1. § 1. Понятие проверки конституционности законов по обращениям граяедан как вида конституционного контроля и методологические основы ее анализа
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -