Парламентское представительство в партийном государстве
Демократизация избирательного права по внутренней логике развития парламентского представительства вывела политические партии на господствующие позиции в демократическом процессе формирования общественного мнения и выражения воли народа в условиях парламентаризма.
Такой ход событий, который завер- шился отмиранием элитарных парламентов, наметился в Англии после Второго билля о реформе парламента 1867 г., а в Герма - нии — после Франкфуртского Национального собрания, избран - ного на основе всеобщего и равного избирательного права, и введения демократического избирательного права на выборах в Рейхстаг Северогерманского союза и кайзеровской империи. На основе этого опыта сложилось сначала чисто политическое, а по - сле 1918 г. и государственно -правовое представление о том, что политические партии являются «необходимыми посредниками между электоратом и требуемым для эффективного правления парламентским большинством» и что деятельность партийной си - стемы представляет собой «естественный демократический процесс» (Ф. Науман).Уже давно мнение, согласно которому парламентская демокра- тия неизбежно должна выступать в форме партийного государства, стало столь же привычным, как и представление о том, что своеобразные изменения парламентаризма в духе партийной государственности были существенным образом предопределены наступающей индустриализацией с ее социальными проблемами, приведшей с помощью равного избирательного права к ориентации государства на новые задачи, отраженные в социальной про - блематике.
Классические институты конституционного государства и пар - ламентской демократии были вовлечены в глубокий процесс изме- нений, связанный с расцветом партийной государственности, ак- центированием политических интересов различных организаций, влиянием общественного мнения, выражаемого прежде всего средствами массовой информации, а главное — вызванный самим государством благоденствия с его идеалами равенства и социальной защищенности граждан.
Все более очевидным стержнем развития демократического конституционного государства становится упорядочение экономических процессов и борьба за распределе- ние общественного продукта, которую ведут организации, представляющие различные интересы.Усиление бюрократического и технократического влияния на жизненные потребности людей в социальном государстве со сто - роны партий и органов власти поощряет внепарламентские аль- тернативные движения. Чем меньше индивид воспринимает демо - кратические выборы и деятельность организованного по партий - ному принципу народного представительства как результат его собственного волеизъявления, тем больше потребность в надеж - ном представительстве подталкивает его к формам властвования на принципах плюрализма или базовой демократии.
Основной закон четко зафиксировал положение партий в условиях конституционного строя и таким образом институционали- зировал их (ст. 21 Основного закона). Возникшая еще во време- на Веймара теория партийного государства, углубленная и по - следовательно развитая Г. Ляйбхольцем в концепции плебисци- тарного преображения демократии, вполне может опереться на действующую конституционную статью о статусе партий. Она рас - сматривает партийное государство как суррогат непосредственной демократии в государственной сфере; партии выступают здесь как рупор организованного народа, выборы — как плебисцитарные голосования по поводу политических программ и движений, а парламент — как вспомогательный плебисцитарный орган по - литического волеобразования.
Хотя из ст. 21 Основного закона не вытекает с неизбежно - стью дальнейшее развитие парламентской демократии в духе пар - тийного государства, учение о связи современной демократии с такими представлениями оказало влияние на практику Федераль- ного конституционного суда, которая, правда, неоднозначна. Если в решениях, приравнивающих партии к конституционным органам и признающих концепцию связанности парламентского мандата с партийной принадлежностью его владельца или регулирующих выплату депутатам жалованья, ФК.С склоняется к толкованиям с позиций теории партийного государства, то в решениях о финансировании партий явно просматривается ограниченность их конституционно-правовой институционализации. Конституционно - правовой статус партий оправдан их связями с институтами пар - ламентской демократии и ограничен ими.
В остальном они действуют в общественной сфере, не регулируемой специальными нор - мами, касающимися прав партий, и подчиняются общей для всех системе политических свобод. Более жесткое регулирование соот- ветствовало бы отвергнутой ФК.С «концепции партийного государства, доведенной до радикального логического конца».Конституция закрепляет роль партий в системе демократии как «содействие формированию политической воли народа» (ст. 21, абз. 1). Употребляемая иногда нейтральная формула о политическом процессе не должна затемнять основного представления о том, что стержнем демократической конституции является направляемая ею и с ней связанная политика. В партийном государстве и законодательство (а может быть, именно оно) в первую очередь зависит от политической деятельности партий. Государственно-правовое понимание и конституционные задачи законодательства не могут быть определены без учета борьбы или соревнования партий на пути к достижению власти, приобре- таемой в соответствии с эгалитарным принципом большинства, и без закрепления конкретных задач государственной деятельности. Плебисцитарное перерождение выборов стирает четко проводи - мое в теории различие между выборами в собственном смысле, в результате которых конкретные лица становятся депутатами (или лишаются мандатов), и голосованиями, которые непосредст- венно решают конкретные вопросы или приводят к власти главу государства или правительства. Партии как гаранты определен - ных программ и политических платформ выступают посредниками в проведении плебисцитарных по сути своей голосований, кото - рым придается облик выборов. Назначение главы правительства, которое часто рассматривается как первоочередная и важнейшая задача парламента, в партийном государстве зависит от результатов парламентских выборов. Победивший на выборах партийный лидер и глава правительства приобретает в итоге определенную ав - тономию от своей партии и парламента, опирающуюся на его личную легитимацию, которая зависит от фактического плебисцита.
Однако при возникновении конфликтов партийные интересы, отражающие волю электората, могут одержать верх вопреки ито - гам выборов, носящих объективно или субъективно характер пле- бисцита.Факторы партийной государственности и груз задач государ - ства благоденствия ведут к -тому, что значительная часть деятельности парламента протекает в партийных фракциях и комитетах, а отдельные депутаты обязаны в принципе поддерживать моно - литность фракций и принятое в них разделение труда, необходимые для обеспечения работоспособности парламента и эффективности его политики. Пленум парламента — арена публичных дискуссий, аргументации и критики политических намерений; для принятия необходимых решений требуется их подготовка в комитетах и фракциях. Эффективность законодательной деятельности парламента зависит от того, что законодательная инициатива при - надлежит правительству и, как правило, используется им с опорой на предварительные разработки партий правительственного большинства и министерской бюрократии. Уже в конце прошлого века было констатировано и исследовано наукой государственного права характерное для современного управления и законодательства развитие парламентаризма в формах «правления кабинета» в Англии и «правления комитетов Конгресса» в США. Давно за - мечено также, что при парламентской системе правления, построенной на разделении труда и «кооперации» действий парламента и правительства, их институционные различия в значительной ме- ре перекрыты противостоянием правительственного большинства и оппозиционного меньшинства парламента, не участвующего в правительстве.
VI.