Организация государства как условие реализации основных прав
а) Связь основных прав и организации государства
Эффективность действия основных прав во многом зависит от организации государства. Это означает прежде всего наличие и действие следующих факторов: кадров и материальных средств, власти, усердия, дисциплины и профессионализма.
Организация государства должна удовлетворять потребностям и задачам, которые порождаются основными правами; речь идет об обеспечении и защите прав индивида, их закреплении в законе и установлении гарантий через процедуры и самоконтроль го - сударственных органов, а также о правовой защите граждан, выполнении обязанности защиты и социальных функциях. Действия в высокоразвитой области основных прав, как они представлены в Основном законе ФРГ, требуют профессионально-юридической компетентности. От всех властей требуется прежде всего лояль- ность в отношении основных прав, воля к соблюдению и защите прав и свобод. Они должны рассматривать их как цель, меру и границу государственных действий; подчинять себя контролю по канонам основных прав; исправлять любые отклонения от прав и свобод. К предпосылкам их гарантии относится и публичная служба, которая по главным ее параметрам — численности, качественному уровню и структуре — формировалась в соответствии с заложенными в основных правах государственными функциями.
Эти права являются достоянием не некоего абстрактного типа государства, а специфически оформленной в Основном законе индивидуальной организации ФРГ. Они не могут быть от нее от - делены и перенесены на государства иного строя, вроде, например, автократической системы. Раздел Конституции об основных правах немыслим без раздела об организации государства. Ос - новные права нуждаются в адекватной структуре и адекватном организационном законодательстве. Они требуют разделения вла- стей, социального правового государства, федеративного устройства. Возможность реализации основных прав зависит не только от принципов организации государственной власти, которые в развернутом виде представлены и закреплены в Основном законе, но и от таких фундаментальных структур и признаков современного государства, ему присущих и с ним связанных, как солидарность, суверенитет, самостоятельность власти, принцип равного доступа к государственным должностям.
Зависимость эта не является односторонней. Между основны- ми правами и организационными нормативами Конституции происходит взаимодействие. Подобно тому как демократический принцип выступает в качестве организационной предпосылки эф - фективности основных прав, они, в свою очередь, создают усло - вия для свободной демократии. Воплощенная в системе предста- вительных органов демократия свидетельствует о социально-политической активности граждан, которая, в свою очередь, питает систему открытой, неформальной, плебисцитарной демократии. Мощь и эффективность государства черпают свою энергию из успехов и достижений населения, которые, в свою очередь, возникают благодаря тому, что люди пользуются свободами. В силу этого за основными правами признаются функции формирования и интеграции общественности, активизации демократии и фи - нансирования социального государства. Указанные функции образуют поле конституционных ожиданий применительно к осущест- влению основных прав.
В этом отношении можно оставить вне поля зрения те основ - ные права, которые возникают и осуществляются только в рамках .организационных структур государства. К ним относятся избирательное право, равный доступ к государственной службе, ин- ституционные гарантии профессионального чиновничества, тайна почтовых отправлений, гарантия правовой защиты и уголовно - процессуальные гарантии. Здесь налицо их обусловленность организационной системой государства. Интерес в большей мере представляют свободы, которые, подобно свободе мнения, реализуются в общественной сфере и противостоят государству.
б) Государственное единство и солидарность граждан Фундаментальной предпосылкой действия основных прав явля- ется государственное единство. Эти права реальны только внутри государственно-организационной общности, которая их четко дифференцирует и в рамках которой они юридически конституируют отношения государственной власти и гражданина. Однако они сами по себе не формируют политического единства и не являются носителями государственной власти, которая обладает обязанностями и благодаря которой эти права гарантируются.
То что сами по себе основные права не создают государства, следует из ограниченности их регулирования. Увязывая отношения между отдельными гражданами и государственной властью, они действуют и по вертикали. Однако в системе их защиты и обеспе - чения еще не заложены гарантии государственного единства. Фундамент государственного единства строится по горизонтали и покоится на базе контактов граждан друг с другом.Эта предпосылка не рождает какого -то своеобразия основных прав, а лишь создает общее условие существования конституци- онного права. Источником Конституции является учредительная власть народа. Народ предшествует Конституции, выступая ее творцом. При своем появлении в качестве конституирующей силы народ еще не имеет государственно-правового статуса через институт гражданства. Он заявляет себя как нация — как группа людей, которая, будучи связана существующей реальной общно - стью, заключает союз, стремясь к единству государственной ответственности и судьбы.
Национальное и государственное единство народа выступает как этическое проявление солидарности. Оно состоит в готовно- сти и обязанности всех граждан в случае общей опасности при - ходить на помощь друг другу. Единство характерно для общества в целом и предшествует разграничению государства и общества. Конституция опирается на национальную солидарность, а некоторые ее аспекты прямо закреплены в формуле социального госу - дарства. Основные права сами по себе не создают общественную солидарность, однако они формируют ее внутреннюю структуру. Общественная солидарность образует рамки, внутри которых основные права ограничивают имущественные слои, а также исхо - дящие от государства попытки перераспределения собственности. Тем не менее государственно организованная солидарность, со - здающая этические основы процесса распределения в социальном правовом государстве, не попадает в зависимость от основных прав. Они лишь связаны с ней.
Солидарность граждан юридически оформляется через гражданство. Благодаря ему народ определяется как сообщество — носитель государственной власти в демократической конституционной системе.
Право на участие в государственном сообществе, в особенности избирательное право, зависит от принадлежности к государственному объединению. Таким образом, гарантируется взаимосвязь между участием в процессе принятия государственных решений и ответственностью за желаемые и нежелаемые их последствия, поскольку граждане в силу своей принципиально не - расторжимой личностно-правовой связанности не могут избежать ответственности. Интенсивность этой связи ослабляется в той ме- ре, в какой расширяется степень притязаний в сфере основных прав. Государство, которое, с точки зрения демократии, предста- ет перед нами как корпорация, в контексте основных прав высту - пает как образование, состоящее не из своих членов, а из «по - требителей». Горизонтальные структуры, которые определяют де - мократическую концепцию Конституции, отступают в пользу вер - тикальных отношений между гражданами и государственной властью. Момент солидарности утрачивает свое значение, тогда как обязанность послушания и сохранения мира остается. На этом фундаменте формируются негативный и позитивный статусы гражданина: первый складывается из личных прав и свобод; вто - рой — из социальных основных прав. Общность, таким образом, распадается на государственную власть, связанную основными правами, и на открытое, находящееся в постоянном движении со - общество носителей основных прав. Однако открытость в сфере основных прав предполагает наличие крепкого государственного фундамента и ориентирующейся на личность солидарности.в) Монополия принуждения
Монополия принуждения в качестве одного из фундаментов современного государства предшествует любому конституционно - му строю, и соответственно, основным правам. Формально она не гарантируется. Конституция прямо не запрещает гражданам разрешать насильственными методами их частные и политичес - кие конфликты, осуществлять права собственными силами или оказывать сопротивление беззаконию государства. Запреты такого рода не нуждаются в конституционном или обычном законодательном регулировании, поскольку они в современном государ - стве являются само собой разумеющимся.
Государство институ- ционально преодолело такие формы, как кулачное право, вражда, самоуправство, гражданская война. Оно уже ввело цивилизованные формы бытия, прежде всего такую, как гражданское согласие. Однако санкционированное в ст. 20, абз. 4 Основного закона право на сопротивление позволяет гражданину действовать про - тив власти в качестве крайнего средства защиты государства и Конституции. Однако сопротивление может быть оказано только тогда, .когда распалась система конституционного самоутвержде- ния государства и подорвана государственно-правовая стабильность. Чрезвычайное положение утверждает монополию принуждения как основу государственно-правовой стабильности.Только в обществе, где государство обеспечивает мир, стано- вятся реальными права и свободы, благодаря чему каждый име- ет равные, в соответствии с законом предоставленные и государ - ством защищенные возможности. Там, где отсутствует монополия власти, господствует анархия, т. е. внеправовая, неравная и про- извольная свобода. Господство законов, на котором зиждется кон - ституционная государственность, может осуществляться только в том случае, если агрессивный потенциал общества ослабляется, сковывается и подавляется, а люди привносят свою политическую энергию в динамичную систему современной цивилизации, бази - рующейся на рыночной экономике, конкуренции, плюрализме мнений, демократии. Конституция воплощает эти принципы в га - рантиях основных прав, в институтах демократии. Она защищает общественные формы конкуренции от государственных попыток подавления через посредство основных прав, выполняющих нега - тивную функцию. С помощью активных основных прав она на - деляет граждан возможностью участвовать в управлении государством. Сверх того запрет насилия она подкрепляет установлением судебного порядка разрешения правовых конфликтов между частными лицами и гарантией правовой защиты от произвола публичной власти.
С точки зрения государства монополия принуждения представляет собой исключительное полномочие использовать определен - ные механизмы как средство угрозы и применения физического давления.
Центр осуществления властных полномочий, которыми в принципе наделяются профессиональные чиновники, определяется через монополию государства на такое принуждение. Частные лица не могут осуществлять принуждение; его выполняют армия и полиция, юстиция и органы управления. Граждане не могут кого-либо подчинять своим указаниям, так как в соответствии с Конституцией это исключительное право государства, его ор - ганов.Оговорке о государстве как носителе функций принуждения соответствует основная обязанность гражданина: соблюдать мир, воздерживаться от физического насилия, вести борьбу за свои интересы и решать правовые конфликты путем использования мирных правовых средств. На государство ложится забота о со - хранении мира и обуздании насилия, о гарантиях внутренней безопасности как условиях обеспечения правовых интересов индивида. Однако задачи государства выходят за рамки простой монополии принуждения. Оно обеспечивает свои форпосты и путем превентивных мер, которые препятствуют тому, чтобы в обществе создавался потенциал насилия (в виде военизированных форми - рований, сверхнормативного накопления оружия, различных форм внесудебной расправы). Через посредство государственного вос- питания гражданам должна прививаться обязанность поддержания мира, толерантности, уважения к людям и отказа от враж- дебности.
Соблюдение монополии принуждения вменяется государству в интересах общества. Государство выполняет такую обязанность, если поддерживает внутреннюю безопасность как предпосылку основных прав для всех граждан. Благодаря этому каждый но - ситель прав в качестве потенциальной жертвы насилия со сто - роны частных лиц оказывается защищенным только фактически. Новая концепция основных прав склоняется к тому, чтобы объ- ективную обязанность государства в деле защиты этих прав до - полнить субъективным правом каждого на государственную защиту против покушений со стороны частных лиц на гарантируемые законодательством ценности. Тем самым обязанность защи- ты превращается из рефлекса основного права в субъективное право как элемент позитивного статуса гражданина. Соблюдение монополии принуждения для потенциальной жертвы насилия становится благом благодаря основным правам. Если обязанность их защиты исключает субъективные права, то безопасность из предпосылки основных прав превращается в свою противоположность.
г) Внутренний суверенитет
Ориентируясь на государственную власть, основные права предполагают ее внутренний суверенитет. Он означает фактиче- скую способность императивно проводить в жизнь концепцию об - щего блага, а в случае конфликта выступить и против сильнейшей из противоборствующих сил общества. Нормативная система об - ретает смысл, если в государстве концентрируется потенциал угрозы, но одновременно и мощная сила, способная защищать ос - новные права от опасности, им угрожающей. В случае, если центр власти перемещается из государственной системы в руки обще - ственных групп, то функции защиты от государства и его обязан - ность защиты прав становятся пустым звуком.
Проблема суверенитета приобретает актуальность в конфликте по поводу правильного толкования Конституции. Именно потому, что в условиях действия прав и свобод каждый имеет собственное представление о ней, возникает вопрос о том, кто же дает окончательное толкование Конституции, кто является ее интер - претатором. Этот вопрос со времен Г. Гоббса становится кри- терием определения суверенитета государства в отношениях с частными носителями власти, а также и суверенитета его органа, наделенного правом принимать окончательные решения в отноше- нии других государственных органов. Чем неопределеннее содер- жание интерпретируемой нормы, тем сильнее политическое значе- ние компетенции в сфере интерпретации. Вопрос о правильном толкования Конституции не может оставаться вечно открытым, так как Основной закон в отличие от какого-либо литературного текста имеет практическое значение, рассчитан на применение, уважение и обязательность для всех.
Вот почему Конституция нуждается в государственной интер - претации и единстве решений при разграничении компетенции. Единство решений в пределах государства является условием эффективности, всеобщности и одинаковости действия Консти - туции.
Необходимость такого единства ставится под сомнение субъ- ективным характером прав человека. Граждане в их совокупно - сти выступают как общество интерпретаторов Конституции. Субъективистский подход вытекает из признания за субъектами основных прав возможности в значительной степени свободно определять сферу защиты основных прав, на которые они претенду- ют. Вопрос о том, что считать признаком основного права в сфере искусства, определяется деятелем искусства, а в сфере нау - ки — учеными, совесть же — взглядами отказника от службы в армии.
Соблюдение прав и свобод в их официальных формулировках в реальности отклоняется от обязательных дефиниций, исходящих от государства. Однако об этом не идет речь при толковании содержания основных прав. Государству отказано в том, чтобы в своих решениях делать различия между хорошими и плохими
свободами, между истинной и неистинной верой, высоким и три - виальным искусством. Напротив, ему не запрещается толкование норм об основных правах как таковых, а также определение сфер защиты прав, от которых зависит потенциальное простран - ство соблюдения основных прав. Это даже необходимо, посколь- ку то, что государство не может определить, оно не в состоянии и защитить. Основные права гарантируют каждому свободу реа- гировать на содержание и пределы его прав и свобод, высказывать о них свое мнение или проводить научное их исследование. По той же причине основные права открывают простор и для об - щественной интерпретации Конституции. Однако тем самым тре- бование обязательного решения государства в конституционноправовом конфликте не отменяется. Государство не обладает монополией на толкование основных прав; более того, его нельзя считать в этом деле независимым. Однако в процессе интерпрета- ции Конституции именно ему принадлежит первенство.
д) Принцип служебного статуса
Связанность основными правами определяется, в частности, республиканским принципом служебной принадлежности, который формирует организацию государства. Служба воплощает в себе определенный круг государственных функций, которые доверяются их обладателю для точного исполнения в интересах общества. С этой целью государственная власть в отдельных аспектах де - терминируется и юридически, и этически. Она превращается в постоянно действующий и всеохватывающий принцип ответственности. Благодаря службе организация государства формируется в соответствии с основными правами таким образом, чтобы вы - полнять в отношении граждан определенные обязанности.
Служебная этика требует исключительной ориентации на благо общества, дистанцирования от соперничающих между собой частных интересов, объективности. Без социально ориентирован- ных этических норм невозможно установить господство права, полностью связать им власть в контексте правового государства. Пристрастная реализация государственных функций размывает всеобщность и жесткость требования соблюдения основных прав. Она нарушает принцип равенства их осуществления. Систематический отход от принципа служебного долга подрывает неизменное условие действия основных прав.
Государственная служба выполняет публичную функцию. Она должна быть закрыта для личных потребностей и склонностей ее носителя. Корыстный интерес, который в рамках прав и свобод может восприниматься как легитимный, нельзя распространять па сферу служебных действий. Должностное лицо подчиняется другому закону, нежели носитель основных прав; в первом слу- чае это объективный принцип государственно-правовой обязанности, во втором — субъективный принцип индивидуальной сво- боды. Их противоположность неустранима, ибо тот, кто обязан защищать и соблюдать свободу, сам не может быть свободен. Должностное лицо как таковое не является носителем основных прав Разумеется, и личностный статус человека в конституцион- но правовом смысле не распространяется на должностное лицо. Оно только тогда обладает основными правами, когда выступает в качестве частного лица и гражданина государства. Защита этих прав распространяется на его статус подчиненного, т.е. на его отношения с начальством; защите подлежат его особые слу- жебные притязания и продвижение по службе. Конфликт между должностным лицом и обладателем основных прав заложен в их персональном единстве. В соответствии с правом публичной службы предпринимаются меры, помогающие, по возможности, избе - жать таких конфликтов и разрешить эти противоречия.
е) Разделение властей
Компактная организация государства без разделения властей была бы в структурном отношении не способна обеспечить юри- дическую связанность власти основными правами. Она не могла бы одновременно выступать ни как потенциальный противник основных прав, ни как их гарант. Эта дилемма и решается благо - даря принципу разделения властей. Государственная власть диф- ференцируется на относительно независимые ветви власти, не от - казываясь, однако, при этом от единства решений и ответственности. Противоположные роли в области основных прав предназна- чаются различным органам государства. Наряду с органами, от которых исходит угроза основным правам, есть независимые органы, способные осуществлять контроль за соблюдением этих прав и их защиту.
Посредством разделения властей государство подчиняется гос - подству права. Только в том случае, если власть вообще связана правом, она может быть связана также и основными правами. Смысл этих прав и разделения властей в конечном счете идентичен- обеспечение свободы индивида путем связанности и ограничения власти правом. Основные права идут к этой цели непо - средственно от государственной власти. Конфликты властей, определяемые как конфликты полномочий, юридически могут быть разрешены. Различные власти подлежат взаимному контролю и тем самым защищаются от злоупотреблений. В результате госу- дарственная власть не ослабляется, а, напротив, соразмерно ли - митируется в действует благоприятным образом в пользу основных прав
Эффект разделения властей является не только результатом классической теории Ш. Монтескье, но и следствием иных видов дифференциации государства, относительной самостоятельности его органов и сфер их ведения, демонополизации и децентрализации Косвенную защиту свободы обеспечивает прежде всего система федерализма в своей функции разделения властей по вер - тикали. Нормы основных прав во многих отношениях связаны функциями законодательной, исполнительной и судебной властей. Они используют заложенную в Конституции схему горизонтального разделения властей для того, чтобы гарантировать функцио- нально-специфическое обеспечение свободы. Вторжения в основ - ные права блокируются оговоркой о законе, которая одновременно покоится как на объективном принципе правового государства, так и на соответствующих оговорках, относящихся к отдель- ным основным правам. Форма закона служит укреплению ответ - ственности и публичности, которые в свою очередь облегчают конституционно-правовой контроль за нормами с точки зрения запрета чрезмерных ограничений. Требование обоснованности, которому должно соответствовать ограничение основных прав по закону, повторяется в процессе их осуществления путем издания административных актов. На уровне управления критерии конт- роля являются конкретными, процессуальные гарантии — четкими, а индивидуальная правовая защита. — всесторонней. Судебный процесс связан необходимостью соблюдения основных прав. Система функционально-дифференцированных гарантий этих прав в контексте разделения властей не допускает нарушения формальных процедур.
ж) Правовое государство
Основные права соединены с государственными структурами в рамках схемы разделения властей верховенством закона и ого - воркой о нем. Они дополняют друг друга и объединяются в об - щей цели гарантировать свободу граждан посредством дисциплины и использования государственной власти. В этом сочетании функций основные права и организационные принципы образуют фундамент правового государства. Это государство объединяет отдельные институты, интегрируя их в целях единства функций. Интегральное понимание правового государства имеет юридиче- ские последствия. Его принципы, которые, согласно ст. 28, абз. 1 Основного закона, образуют конституционное единообразие чле- нов федерации, распространяются не на все основные права гражданина, а только на их сущность — правовую гарантированность индивидуальной свободы и равенства. Сущность этих прав, сохраняемая в системе принципов правового государства, защи- щена оговоркой об их неприкосновенности при изменении Конституции согласно ст. 79. абз. 3 Основного закона.
Гарантия идентичности федеративного устройства не наруша- ет прав единообразия государств-членов. В отношении основных прав это означает, что они располагают двойной гарантией не - прикосновенности. Это нормы о государственных структурах по ст. 20 Основного закона, а также принципы прав человека и обя- занности государства по отношению к основным правам согласно ст. 1 Основного закона. Правовое государство защищает основ - ные права двояким образом: непосредственно как таковые и косвенно — через государственно-организационные формы вроде разделения властей. Все это не означает, что основные права объявляются вообще не подлежащими конституционным измене - ниям. Конституционно-политическая эволюция основных прав вполне возможна.
з) Демократия
Демократия как конституционный принцип является формой государства и способом правления. Она обеспечивает легитим - ность этого правления. Ее конституционно-правовое значение
выступает как антипод свободы, сосредоточенной в основных правах. Это может породить неправильное представление о том, что демократию не следует считать предпосылкой основных прав.
Формирующая основные права противоположность между ин- дивидом и государственной властью не отменяется посредством демократической легитимации этой власти; она лишь уменьшает - ся. Правда, и демократическая близость власти к гражданам представляет для основных прав специфическую опасность. Она состоит в том, что внеконституционная идеология демократии преобразует сущее благодаря основным правам различие между государством и обществом в пользу абсолютного интеграционного единства государства, а демократическую волю всех граждан отождествляет с волей отдельного гражданина. Эта опасность проявляется и в том, что частная свобода должна отступить перед политической, что демократическое господство большинства получает преобладающее значение в отношении меньшинства, в том числе и индивида. Деспотизм абсолютной монархии хотя и связан с насилием, однако все же ограничивается, в то время как демократический деспотизм мягок, но безграничен, он унижает человека без физических страданий.
Демократический принцип придает отношению гражданина к государству в сфере основных прав новое качество, поскольку основные права и демократия в конечном счете происходят от единого источника — свободы индивида. В основных правах это воплощается в непосредственной демократии и различных опо - средованных формах: путем членства в государственном объеди- нении, посредством принципа представительства и т. д. Разнообразны и возможности их осуществления; воплощенные в основных правах свободы позволяют гражданину самоопределяться, демократические свободы предоставляют ему право на участие в управлении, между тем как демократическое самоопределение — дело всего народа. В конституционной системе индивидуа- листический принцип свободы имеет два источника легитимации: основные права в частной и общественной жизни и демократию в жизни государственной. Однако в различных правовых ро - лях — субъекта основных прав и участника процесса реализации государственной власти — выступают одни и те же люди, действия которых создают и поддерживают состояние полярности со - циума.
Между двумя конституционными элементами возникает сим - биоз. Формальная представительная демократия государственной и правительственной систем дополняется неформальной плебисци- тарной демократией на основе прав и свобод. Политическая ак- тивность граждан в «надгосударственном» пространстве легити - мируется не только на базе демократического конституционного принципа, имеющего большое значение для функционирования демократической государственности, но прежде всего исходя из основных прав, включая и те из них, которые относятся к негативному статусу гражданина. Они выступают как предпосылки реализации демократических конституционных принципов.
В то же время демократические конституционные принципы становятся предпосылками осуществления основных прав, по - скольку ориентируют государственную власть на свободу граждан и тем самым опосредуют ее приверженность основным правам. Требование демократической легитимности, которому в ко - нечном счете должны соответствовать действия государства, рас - пространяется и на определение основных прав, и на интерпретацию их. Это требование выступает как мера защиты основных прав, которая относится к принципам правового государства.
12.