<<
>>

Определение регионалистского государства в российской конституционно-правовой доктрине

Термин «регионалистское государство» или «региональное государство» носит исключительно доктринальный характер[138] и встречается в трудах как отечественных[139], так и зарубежных исследователей - в первую очередь среди испанских и итальянских авторов[140], что объясняется необходимостью разработки концепции, которая наилучшим образом отражала особенности территориально- политического устройства их стран.

Кроме того, рассматриваемый термин можно обнаружить и в британском государствоведении (со ссылкой на итальянскую конституционно-правовую доктрину), хотя и трактуется весьма широко. Так, В. МакКензи и Б. Чэпмэн в свое время отметили, что регионалистским будет являться любое государство, в котором существуют автономные образования, не обладающие государственной или суверенной властью[141]. Данный подход, однако, не имеет серьезной научной значимости, так как ставит в один ряд и те государства, в которых политическая автономизация затронула все образующие их территориальные единицы (Испания, Италия, Великобритания), и те, где политическая автономия предоставлена лишь одним (Финляндия) или несколькими территориальными образованиями (Португалия), зачастую географически удаленными (Дания).

Что же касается российских исследований, то здесь доминирующей является позиция, согласно которой «отнесение определенной страны к числу региональных государств должно базироваться на двух основаниях: наличие соответствующих признаков в Конституции и отражение региональных подходов в конституционно-правовой доктрине»[142]. На наш взгляд, справедливым представляется исключительно первое из указанных оснований - только разработанные в рамках теории конституционного права индуктивно определенные (т.е. основанные на сравнительном анализе конституционных положений) признаки регионалистского государства могут позволить определить форму территориально-политического устройства конкретной страны.

Что же касается второго основания, то его выделение представляется весьма странным, так как оно ставит под сомнение тот факт, что, с одной стороны, в разных странах идентичные конституционные феномены могут именоваться различно[143], а с другой - апелляции к национальным правовым доктринам и вовсе могут парализовать возможность теоретических исследований государства и права[144].

В целом в отечественной доктрине конституционного права можно, хотя и весьма отрывочно, отыскать некий плюрализм в понимании феномена регионалистского государства. В частности, Г.Н. Андреева отмечает, что «ученые не пришли к единому мнению о природе этого государства, одни считают его “слабой федерацией”, другие - особой формой, промежуточной между унитарным и федеративным государством, третьи - разновидностью сложносоставного государства наряду с федерацией и поэтому исследуют его в сопоставлении с федерацией»[145]. Наиболее простое же определение регионалистского государства в российской доктрине, по сути игнорирующее вопрос о соотношении такого государства с унитарной или федеративной формой государственного устройства, предлагает В.В. Оксамытный. Согласно его подходу, регионалистское государство представляет собой «государство, построенное по принципу децентрализации и состоящее из регионов (автономия), обладающих первичной нормативной базой [к сожалению, цитируемый исследователь не раскрывает значение выражения «первичная нормативная база». - Н.М.]»[146].

В отечественных исследованиях, затрагивающих проблематику регионализма и регионалистского государства, доминирующей позицией является подход, согласно которому такие государства не могут рассматриваться в качестве особой, отличной от унитарного или федеративного государства, формы территориально-политического устройства. Приведем лишь некоторые из определений. Так, Т.А. Васильева утверждает, что «такие государства рассматриваются либо как крайняя форма децентрализованного унитарного государства, либо как государства, находящиеся на полпути от унитарного к федеративному государству, для которых характерна конституционная гарантированность региональной автономии»[147].

Схожую позицию занимает и В.Е. Чиркин, говоря о регионалистском государстве как о «специфической форме политико-территориального устройства, возникшей после Второй мировой войны на основе децентрализации унитарного государства», которое «нередко рассматривают как специфическую переходную форму от унитаризма к федерализму»[148]. Если данные утверждения преобразовать в определение, то получается следующее: регионалистское государство представляет собой вид унитарного государства, которое в результате постепенного осуществления глубокой децентрализации станет федерацией. Предлагаемый же нами подход рассмотрения регионалистского государства в качестве особой формы территориально-политического устройства государства, возникающей в результате политической автономизации всей территории государства для решения национального вопроса, предотвращения сепаратизма и сохранения государственного единства, вынуждает вступить в полемику с цитируемыми выше исследователями.

Во-первых, весьма спорным представляется отнесение регионалистского государства к разряду унитарных государств, которое отечественные конституционалисты определяют, как «единое, цельное, слитное государство, составные части которого не обладают какой-либо политической самостоятельностью». В таком государстве «правовой статус административнотерриториальных образований определяется центральной властью», которая «осуществляет прямой или косвенный контроль за деятельностью органов государственной власти на местах»[149]. Однако ни Великобритания, ни Испания исторически не формировались как «единые» и «слитные» государства. В случае Испании данные характеристики применимы к государству лишь времен диктатуры Ф. Франко. Говоря о форме территориально-политического устройства своей родины, испанские авторы, в частности Ж. Вернье, используют термин «составное государство»[150], чем, соответственно, подчеркивают особый характер формирования единого многоэтничного государства вокруг Кастилии и Арагона[151]. В Великобритании, несмотря на продолжительное безапелляционное господство доктрины парламентского верховенства и вытекающее из нее представление об унитарном характере территориальной конституции, особый статус кельтских регионов (в первую очередь Шотландии и Северной Ирландии), а также их автономия признавались центральной властью. В силу этого ряд британских авторов настаивает на отнесении Соединенного Королевства к разряду сложносоставных государств[152]. Но даже те исследователи, которые не отрицали унитарной природы территориально-политического устройства Великобритании, предпочитали использовать термин «унитарное государство» с разнообразными оговорками. Таким образом, регионалистское государство являет собой пример сложносоставного государства.

Важно указать, что в принципе российские исследователи косвенно не отрицают существования наряду с федерацией иных форм сложносоставного государства. Так, Т.Н. Рахманина определяет федерацию как «сложное по субъектному составу союзное государство»[153], что в свою очередь не препятствует выделению наряду с федерациями иных «сложных по субъектному составу» государств, возникновение которых обусловлено историческими особенностями формирования в них единой государственности, а дальнейшее развитие - политической автономизацией в масштабах всего государства. Подтверждают такую позицию и размышления В.В. Иванова, который предложил рассматривать федерацию лишь как один из видов сложносоставного государства. «Нужно, пожалуй, - пишет данный исследователь, - разделить государства на унитарные (простые) и региональные (сложные, сложносоставные, сложноустроенные). Простые — это нынешние централизованные унитарные государства, состоящие целиком или в основном из административных образований. А региональные государства — состоящие целиком или в основном из автономных или государственных образований»[154].

Образующие регионалистские государства составные части не являются административно-территориальными единицами, а представляют собой политические автономии. Следовательно, налицо факт, который не подпадает под приведенное выше определение унитарного государства. При этом однозначно нельзя утверждать, что статус составных частей регионалистского государства определяется исключительно центральной властью, даже несмотря на то, что акт о статусе региона утверждается (Испания) или принимается общенациональным парламентом (Великобритания). Испанский исследователь Ж. Андрю справедливо указывает, что Конституция 1978 г. «передает инициативу создания автономного Сообщества самим территориям (которые выражают свое мнение через представителей), а разработка статутов происходит совместно, при участии обеих сторон, а именно - Генеральных кортесов и представителей этих территорий»[155]. Большое количество фактов говорит и в пользу участия составных частей Великобритании в процессе разработки и принятия актов деволюционного законодательства. Например, положения, разработанные Шотландским конституционным конвентом, легли в основу правительственной Белой книги «Шотландия и деволюция», а также Акта о Шотландии 1998 г. Кроме того, в Уэльсе и Шотландии в 1997 г. были проведены референдумы об одобрении или неодобрении жителями этих регионов проведения деволюции.

Нельзя не отметить и следующий момент - контроль со стороны центральной власти нельзя более считать признаком той или иной формы территориально-политического устройства. Различные формы контроля встречаются и в унитарных, и в регионалистских, и в федеративных государствах. Ст. 125 Конституции Российской Федерации 1993 г. закрепляет за Конституционным судом ряд полномочий, связанных с проверкой конституционности актов субъектов Федерации[156]. В то же время в Испании ст. 153 Конституции 1978 г. наделяет контрольными полномочиями за

деятельностью автономных Сообществ Конституционный суд, Правительство (по представлению Государственного совета), органы административного

законодательства, а также Счетную палату. Специфическую форму предварительного конституционного контроля за деятельностью региональных легислатур содержат и акты деволюционного законодательства в

Великобритании. Так, согласно ст. 32 Акта о Шотландии 1998 г. председатель ее парламента не вправе представить билль на королевское одобрение в случае, если генеральный прокурор по делам Шотландии, генеральный прокурор Шотландии или генеральный атторней обратится в Судебный комитет Тайного совета с запросом о том, может ли вопрос, содержащийся в билле, регулироваться актом Парламента Шотландии. В Республике Польша контрольными функциями в отношении актов административно-территориальных единиц наделяется Высший Административный суд. Такой контроль согласно ст. 184 Конституции Польши 1997 г. «включает... вынесение судебных решений о соответствии законам постановлений органов территориального самоуправления и нормативных актов местных органов правительственной администрации»[157]. Даже беглый анализ предлагаемых конституционных положений позволяет говорить о наличии контрольных полномочий у центральных органов власти вне зависимости от формы территориально-политического устройства, а следовательно, не может выступать в качестве отличительного признака одной из них.

Важно указать и на тот факт, что в используемом Т.А. Васильевой определении регионалистского государства содержится весьма неопределенный критерий, на основании которого можно отличить регионалистские государства от иных видов унитарного государства. Речь идет о некой «крайней» форме децентрализации унитарного государства. Такого рода рассуждения в свое время были подвергнуты обстоятельной критике А.В. Киселевой и А.В. Нестеренко при рассмотрении вопроса о признаках, позволяющих определять, является ли форма

государственного устройства федеративной или нет. В частности, указанные авторы отмечают, что такие признаки «должны быть формально определены и практически определимы», т.е. они «не должны в себя включать ни философскоправовые, ни оценочные категории “в большей степени...”, “менее централизованная...”, “более самостоятельная.” и т.д.». Такое

словоупотребление «допустимо при рассуждениях о сущности той или иной формы политико-территориального устройства, но неприемлемо при выделении формально-юридических критериев». В результате, утверждают указанные авторы, «разграничение различных форм государственного устройства превращается из юридической задачи в институт, подчиненный политической конъюнктуре»162 [158]. Собственно, на этот момент, а иначе как методологической ошибкой его назвать сложно, указывал и цитируемый в первом параграфе исследования И.В. Лексин, говоря о «подмене юридических проблем и результатов их осмысления политологическими».

Результат рассматриваемой методологической ошибки имеет два следствия. Во-первых, говоря о «крайней форме», Т.А. Васильева не вводит никакой «единицы измерения» степени децентрализации. В силу этого к регионалистским государствам она относит лишь Италию и Испанию, но не Великобританию[159]. Какую же «единицу измерения» степени децентрализации можно применить, если придерживаться такого подхода? Представляется возможным утверждать, что в ее основе может лежать только качественный критерий, т.е. характер полномочий территориальной единицы, например, наличие у нее широких возможностей в принятии решений на общегосударственном уровне. В случае же, если за основу будет взят количественный критерий, т.е. объем полномочий, это приведет к совершению еще одной методологической ошибки, о которой писали дореволюционные юристы, в частности Н.И. Лазаревский: он считал, что объем полномочий не может выступать в качестве критерия сравнения и выводимого на его основании ряда отличительных признаков той или иной территориальной единицы[160].

Во-вторых, в рамках рассматриваемого подхода исследователи предпочитают сравнивать регионы не с иными территориальными единицами в рамках унитарного государства, что выглядело бы более верным с точки зрения проведения сравнительно-правового исследования в контексте развиваемого Т.А. Васильевой подхода к определению регионалистского государства, а с субъектами федерации. Такую позицию, в частности, занимает С.И. Коданева, которая, рассматривая конституционно-правовой статус Шотландии после запуска деволюционного процесса, отмечает, что он «по некоторым аспектам... приближается к статусу субъекта федерации»[161]. Здесь мы можем констатировать возникновение новой методологической ошибки - произвольного выбора объектов сравнения, и, следовательно, подмены сравнительно-правового метода простым сопоставлением.

Кроме того, при таком сопоставлении, претендующем на роль сравнения, допускается и еще одна методологическая ошибка. В свое время В.Е. Чиркин справедливо отметил, что «сущность субъекта федерации нельзя трактовать через понятие автономии». Свою позицию цитируемый автор аргументировал тем, что «в науке сложилось определенное понимание греческого слова “автономия”. Оно толкуется как внутреннее самоуправление населения отдельных частей территории государства, которые отличаются национальными, бытовыми, а иногда географическими особенностями». В силу этого, резюмирует он, «вряд ли правильно такое понимание распространять на субъекты федерации»[162].

161

165

165 167

С. 8.

Следовательно, сравнение субъектов федерации и автономных образований весьма ограничено в силу того факта, что они имеют разную конституционноправовую природу.

Слабым звеном подхода отечественных конституционалистов к определению регионалистского государства является утверждение о том, какие государства стремятся стать федерациями. Это выглядит спорным, ведь, как справедливо указывает Ю.В. Ким, «с теоретической точки зрения федерация, основанная на автономном статусе образующих ее субъектов или признающая федеративную правосубъектность за отдельными автономными образованиями, неидентифицируема - это нонсенс»[163]. Ст. 145 Конституции 1978 г. запрещает «образование федерации автономных Сообществ» (схожую норму в ст. 18 содержала и Конституция Испании 1931 г.). При этом, как отмечают Р. Гюнтер и Дж. Монтеро, испанский вариант децентрализации «предоставляет субнациональным единицам весьма широкий объем полномочий и ресурсов», что, в свою очередь, делает «автономные сообщества Испании более властными, чем все субнациональные правительственные структуры в Европе»[164].

В то же время в британском государствоведении и политической практике деволюция и федерализация рассматриваются как два разных способа изменения территориально-политического устройства. Ниже этот вопрос будет рассмотрен подробнее, однако в рассматриваемом контексте уместна мысль британского исследователя В. Богданора, рассматривающего деволюцию в отношении Шотландии как способ, с одной стороны, предотвращения дезинтеграции единого государства, а с другой - его преобразования в федерацию. В частности, он писал, что в рамках деволюционной модели «отрицается как возможность сепаратизма, когда Парламент Соединенного Королевства больше не будет обладать правом издавать законы для Шотландии, так и возможность федерализма, когда Парламент Соединенного Королевства будет вправе принимать законы для

168

Шотландии лишь в строго определенных сферах, в то время как за другие из них полностью будет отвечать Парламент Шотландии»[165].

Здесь, однако, стоит отметить, что в конституционно-правовой доктрине при описании территориально-политического устройства Испании или Великобритании можно встретить термины «квазифедерализм», «квазифедеративное отношение». Так, В.Е. Чиркин связывает появление квазифедерализма с тем фактом, что «определенные черты федерализма... проникают в унитарное государство, в результате чего в последние десятилетия возникает особая форма регионального государства, сочетающего определенные черты унитаризма и федерализма, причем нередко с преобладанием вторых»[166]. В то же время В. Богданор именует квазифедеративными отношения, сложившиеся между Вестминстерским парламентом и парламентом Шотландии в результате запуска деволюционного процесса[167]. Представляется возможным утверждать, что использование таких по сути авторских терминов следует признать не совсем удачным, так как результатом их употребления может стать подмена понятий и, следовательно, неправильная оценка различных конституционно-правовых феноменов.

Указание на переходный характер регионалистского государства, свойственное отечественным исследованиям, имеет важное следствие для определения конституционно-правового статуса образующих его частей. Так, А.В. Орехович, развивая взгляд отечественных авторов на регионалистское государство, утверждает, что регион есть территориальная единица, находящаяся «в состоянии изменения конституционно-правового статуса»[168]. Однако, как мы установили выше, регионы являются стабильными конституционными образованиями (политическими автономиями), так как государства, состоящие из них, не стремятся стать федерациями. При этом конституционные изменения, которые можно наблюдать в Испании и Великобритании, касаются исключительно объема передаваемых территориальным единицам предметов ведения или полномочий для их реализации.

Говоря о регионе как о территориальной единице регионалистского государства, необходимо указать, что в таком государстве на уровне конституционной нормы закрепляется противопоставление региона как территориальной единицы компактного проживания этнической группы системообразующей национальности - кастильцам в Испании и англичанам в Соединенном Королевстве. В первом случае данное противопоставление находит свое отражение в конституционно оформленном понятии «национальности» (“Nacionalidad”), под которой следует понимать «любой регион, население которого имеет культурные и лингвистические отличия от основного этнического компонента страны - кастильцев»173 [169]. В Великобритании же, где определенной популярностью пользовалась разработанная М. Хэчтером концепция

«внутреннего колониализма»[170] как способа формирования единого государства, в предеволюционной форме территориально-политического устройства и вовсе «видели скрытый намек на колониализм»[171].

В целом процесс политической децентрализации в Испании и Великобритании можно именовать на британский манер политикой

конструктивного юнионизма. При этом еще раз отметим: децентрализация есть процесс, а не статичное явление, что в свою очередь позволяет наполнять конституционные формы новым содержанием, учитывая конкретную политическую или экономическую ситуацию, а также развитие национального чувства и связанных с ним устремлений к политическому самоопределению.

Этому обстоятельству особое внимание уделяют и испанские, и британские авторы. В частности, исследователь британской конституции Э. Кинг называет деволюцию «процессом, а не событием», который «никогда не закончится»[172]. Схожую позицию встречаем и у П. Хогвуд. «Одна из важных особенностей британской модели деволюции, - отмечает она, - заключается в том, что она имеет “нарастающий” или особый характер», так как «деволюции изначально было “позволено” развиваться по типу открытого процесса»[173]. В Испании же, как считает Ж. Андрю, «конституционное регулирование формы государственного устройства считают открытым и динамичным» и «говорят об “автономном процессе”»[174].

Кроме того, в рассматриваемом контексте следует обратить внимание и на тот факт, что Конституция Испании 1978 г., в отличие, в частности, от Конституции Италии 1947 г., не устанавливает закрытого перечня регионов, а закрепляет лишь, что «граничащие друг с другом провинции, имеющие общие исторические, культурные и экономические особенности, островные территории и провинции, представляющие собой единую историческую область, могут получить самоуправление и образовать автономные Сообщества» (ст. 143), что в свою очередь еще раз подчеркивает динамизм модели конституционно-правового регулирования в рассматриваемом государстве. В Великобритании ситуация выглядит несколько иначе, в первую очередь в силу отсутствия конституции в форме единого кодифицированного акта, а также существования исторически сложившихся четырех регионов. Однако анализ развития деволюционного законодательства показывает, что как испанскому, так и британскому регионализму присущ динамизм.

Изложенные выше критические замечания относительно свойственного отечественной конституционной доктрине подхода к рассмотрению регионалистского государства позволяют высказать предположение о том, что такие государства, с одной стороны, нельзя рассматривать в качестве некой переходной формы от унитарного государства к федеративному, а с другой - как отдельный вид децентрализованного унитарного государства. Во-первых, переход к регионалистскому государству является результатом процесса политической автономизации, а не федерализации. Следовательно, федерация не рассматривается в качестве его конечной цели. Во-вторых, регионалистское государство в отличие от унитарного представляет собой сложносоставное государство, в силу чего не может рассматриваться как один из видов децентрализованного унитарного государства. Учитывая эти два обстоятельства, мы предлагаем выделять регионалистские государства в качестве особой формы территориально-политического устройства государства, отличной как от унитарного государства, так и федерации, и обладающей определенным набором свойственных исключительно ей признаков.

2.2.2.

<< | >>
Источник: Молчаков Никита Юрьевич. КОНЦЕПЦИЯ РЕГИОНАЛИСТСКОГО ГОСУДАРСТВА И ЕЕ РЕАЛИЗАЦИЯ В СОЕДИНЕННОМ КОРОЛЕВСТВЕ ВЕЛИКОБРИТАНИИ И СЕВЕРНОЙ ИРЛАНДИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2018. 2018

Еще по теме Определение регионалистского государства в российской конституционно-правовой доктрине:

  1. Оглавление
  2. Введение
  3. Юридизация достижений иных гуманитарных наук в рамках изучения территориального устройства государства
  4. Определение регионалистского государства в российской конституционно-правовой доктрине
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -